施文潑

健全地方稅體系是我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)之一。但是，合意的地方稅體系是什么樣的，或許答案只存在于理論當(dāng)中。在實(shí)際運(yùn)行中，中央政府和地方政府從各自的角度出發(fā)，認(rèn)識(shí)并不盡相同。制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行結(jié)果受各種因素影響，也很難令雙方同時(shí)滿意。本文希望從實(shí)證的角度，分析在中央和地方政府眼里各自的地方稅體系理想狀態(tài)和實(shí)際運(yùn)行狀況，以及雙方的共同認(rèn)識(shí)和分歧，在此基礎(chǔ)上探討如何構(gòu)建一個(gè)雙方較為認(rèn)同的地方稅體系。

一、中央和地方政府眼里理想的地方稅

在地方政府眼里，理想的地方稅體系應(yīng)該具有以下幾方面的特征：

第一，稅權(quán)充分。對(duì)歸屬地方的稅種，地方政府應(yīng)具有較為自主的稅權(quán)，包括稅種開征權(quán)、停征權(quán)，稅目確定權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和稅收征管權(quán)等。

第二，收入充足。一個(gè)令地方政府滿意的地方稅體系，應(yīng)該能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定、充足、可自由支配的財(cái)政收入，從而滿足其支出需要。

第三，結(jié)構(gòu)合理。配置給地方的稅基和稅種應(yīng)該是多樣化的，包括貨物服務(wù)、企業(yè)和個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)、資源環(huán)境類收入等等。多樣化的稅種配置下，地方政府在培育稅種時(shí)能夠有更多的選擇，有利于財(cái)政收入的穩(wěn)定。

第四，主體稅種明確。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，在諸多地方稅種中，應(yīng)該有一個(gè)較為明確的主體稅種，作為地方政府籌集財(cái)政收入的主要抓手。

第五，收入劃分制度穩(wěn)定。從稅收收益權(quán)角度來(lái)說(shuō)，歸屬地方的稅收和共享稅分成比例應(yīng)該相對(duì)穩(wěn)定。中央如果要改變稅收分成比例，應(yīng)得到地方政府的同意，不能單方面說(shuō)改就改。

地方政府在考慮地方稅時(shí)，更多的是立足于自身自主意愿和發(fā)展需要，視角相對(duì)狹小。反過(guò)來(lái)，中央政府在考慮地方稅配置時(shí)，需要從全國(guó)一盤棋的視角出發(fā)，關(guān)注更多的是中央政府的宏觀調(diào)控能力、區(qū)域財(cái)力協(xié)調(diào)和地方政府行為等因素。歸納來(lái)看，中央政府眼里較為合意的地方稅體系特征如下：

第一，有限稅權(quán)。我國(guó)是單一制國(guó)家，在稅權(quán)上，中央必然要求相對(duì)集中，統(tǒng)一立法，確保全國(guó)稅制框架基本一致。因此，在單一制體制下，中央能夠賦予地方的只能是適度的稅政管理權(quán)，主要限于部分稅基不具有流動(dòng)性的稅種的稅目、稅率調(diào)整權(quán)等。

第二，收入適度。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，中央擔(dān)負(fù)著巨大的宏觀調(diào)控任務(wù)，地區(qū)間發(fā)展又極不平衡。這些都要求中央政府必須擁有足夠的財(cái)力，確保全國(guó)性事權(quán)的支出需要和調(diào)節(jié)地區(qū)間基本公共服務(wù)差異。因此，從中央的角度來(lái)看，它在配置地方稅種時(shí)，首先要保證中央財(cái)政在財(cái)政收入中的主導(dǎo)地位，能賦予地方的只能是適度、必要的自主財(cái)力。

第三，不存在外溢性。從中央政府的角度來(lái)看，稅基流動(dòng)性大、具有宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和再分配作用，以及針對(duì)國(guó)際貿(mào)易的稅種應(yīng)歸屬中央，以促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和資源在全國(guó)的無(wú)礙流動(dòng)，避免地方政府利用稅權(quán)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)或設(shè)置障礙。能賦予地方的主要是一些稅基不具有流動(dòng)性、在征管上對(duì)本地信息要求比較高的稅種。

第四，收入劃分制度應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整。從發(fā)揮地方政府積極性角度來(lái)看，稅收收入共享制度能發(fā)揮良好的激勵(lì)作用，刺激地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，涵養(yǎng)稅源。但是，由于區(qū)域發(fā)展存在不平衡，在稅收收入規(guī)模增大后，維持原來(lái)的稅收收入劃分制度，又會(huì)造成地方間的收入差距，進(jìn)一步加劇發(fā)展不平衡。因此，中央政府必須在激勵(lì)地方政府積極性與促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展之間作出取舍，適時(shí)調(diào)整稅收收入劃分制度。

（2）獎(jiǎng)優(yōu)罰劣就是落實(shí)規(guī)章制度?；疽笫前匆?guī)章制度辦事，注重宣傳、檢查和兌現(xiàn)。有制度就要去落實(shí)，不能敷衍了事，落實(shí)必須到位，不打折扣。宣傳是為了統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)在落實(shí)過(guò)程中的動(dòng)力，減少阻力；檢查是為了收集真實(shí)、詳盡的數(shù)據(jù)，督促提醒大家發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)修正不足、調(diào)整進(jìn)度、明確目標(biāo)，既是為兌現(xiàn)做鋪墊，更是砥礪奮進(jìn)的過(guò)程；兌現(xiàn)就是獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，引導(dǎo)學(xué)校今后工作的方向，逐步形成學(xué)校特有的制度文化。

第五，主體稅種明確。與地方政府的看法一致，對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，擁有主體稅種，意味著地方稅體系是相對(duì)比較穩(wěn)定的，對(duì)地方政府的行為激勵(lì)也較為明確。

當(dāng)我們把中央和地方政府對(duì)理想地方稅體系的看法放在一起，可以很明顯地看出，無(wú)論是從稅權(quán)配置還是收入劃分制度來(lái)看，雙方的希冀基本都是沖突的?？赡茈p方都認(rèn)同的一點(diǎn)是地方稅體系應(yīng)該有一個(gè)主體稅種，而這一點(diǎn)在營(yíng)改增試點(diǎn)改革全面實(shí)施后，恰恰難以實(shí)現(xiàn)。

二、中央和地方政府眼里實(shí)際的地方稅狀況

而地方稅體系的實(shí)際運(yùn)行狀況是什么樣的呢？同樣在中央和地方政府眼里也不一樣。雙方觀察的視角不同，關(guān)注點(diǎn)不一致，由此產(chǎn)生的結(jié)果就是，現(xiàn)行地方稅制度體系及其運(yùn)行狀況，雙方都不滿意。

從地方政府的角度來(lái)看，現(xiàn)行地方稅在收入規(guī)模、稅種體系、稅權(quán)配置等方面都存在嚴(yán)重缺陷，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其履職需要，甚至影響了其進(jìn)一步發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性。

在稅權(quán)配置上，目前我國(guó)全部18個(gè)稅種中，收入完全歸屬地方的稅種并不少，但是，大多數(shù)稅種都存在稅制設(shè)置陳舊、稅收彈性差等問題，對(duì)地方稅收收入貢獻(xiàn)不大。更重要的是，在稅權(quán)配置上，現(xiàn)行稅權(quán)高度集中在中央。目前我國(guó)稅收立法權(quán)為中央政府獨(dú)有，在稅政管理權(quán)限上，中央政府將屠宰稅、筵席稅的開征停征權(quán)下放給了地方（目前這兩稅均已停征），將房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)力下放了給地方。但總的來(lái)說(shuō)，地方稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅權(quán)等稅收管理權(quán)限高度集中在中央政府手中，地方政府僅具有非常有限的管理權(quán)限。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這種高度統(tǒng)一的稅收管理制度，嚴(yán)重不利于其因地制宜配置財(cái)政資源。在收入規(guī)模上，從1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由原來(lái)的80%左右下降到45%，此后隨著地方稅收收入的逐步壯大，近幾年這一比重又逐步提升，2017年地方財(cái)政收入比重約為53%。單從收入層面來(lái)看，地方財(cái)政收入比重并不低，但與支出放在一起看，問題就凸顯出來(lái)了。在財(cái)政支出責(zé)任的分配上，2017年地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重約為85%，這意味著地方本級(jí)財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了財(cái)政支出的需要，嚴(yán)重依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

在收入劃分制度上，地方政府看到的是，中央在制度制定和調(diào)整上占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，可以按有利于自己的方式修改規(guī)則，對(duì)稅收劃分辦法進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，地方政府基本上無(wú)話語(yǔ)權(quán)。比如，從1997年1月起，證券交易印花稅收入由原來(lái)的中央和地方各占50%，先調(diào)整為中央占80%和地方占20%，再調(diào)整為中央占88%和地方占12%，最后又改為中央占94%和地方占6%。再如，2002年中央又以一紙通知形式改變了所得稅收入的中央和地方分享辦法，提高了自己在所得稅收入的分享比例。稅收收益權(quán)的變更，直接影響到地方政府的財(cái)力規(guī)模，但長(zhǎng)期以來(lái)，這種比例的變動(dòng)以中央政府的一紙政策性文件為準(zhǔn)，地方一般情況下只能被動(dòng)接受。

而從中央政府的角度來(lái)看，地方稅體系的實(shí)際運(yùn)行狀況又是什么樣的呢？

從稅權(quán)配置來(lái)看，中央對(duì)稅權(quán)的控制并非一直都這么嚴(yán)格，在上世紀(jì)八十年代，中央曾經(jīng)對(duì)地方下放過(guò)稅權(quán)，然而下放稅權(quán)的結(jié)果卻是地方濫用稅權(quán)惡性競(jìng)爭(zhēng)。即使在1994年分稅制改革明確上收稅權(quán)后，地方違規(guī)制定涉稅文件、越權(quán)開展稅收?qǐng)?zhí)法、變現(xiàn)實(shí)施稅收減免的現(xiàn)象仍然屢禁不止。更進(jìn)一步地，從整個(gè)政府收入體系來(lái)看，地方政府盡管在稅權(quán)上空間很小，在稅收之外的產(chǎn)權(quán)收入、收費(fèi)制度等方面卻擁有高度自由的權(quán)力。雖然地方政府沒有正式的財(cái)權(quán)，但實(shí)際上卻掌握了大量的資源、行政壟斷權(quán)力等，在土地、資金（金融）等要素市場(chǎng)上仍維持著高度壟斷，憑借這些優(yōu)勢(shì)地方政府可以獲得源源不斷的收入。

從收入規(guī)模來(lái)看，在1994年分稅制改革時(shí)，中央預(yù)計(jì)的財(cái)政收入分成目標(biāo)是中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重達(dá)到60%，既能保證中央的宏觀調(diào)控能力，又不至于過(guò)度打擊地方的積極性，然而，實(shí)際運(yùn)行下來(lái)，這一目標(biāo)基本上沒有達(dá)到，中央財(cái)政收入占比一直在下降，而地方財(cái)政收入占比一直在上升，即使在中央數(shù)次調(diào)整中央和地方稅收收入分享辦法后，現(xiàn)在地方財(cái)政收入占比還是高于中央。而如果把財(cái)政收入的視角從一般預(yù)算收入擴(kuò)展到全部政府收入后，在地方政府實(shí)際擁有大量非稅收入權(quán)的情況下，地方政府的財(cái)政收入規(guī)模更是急速擴(kuò)張。在中央政府更關(guān)注稅收收入分成的情況下，地方政府更青睞于選擇通過(guò)增設(shè)基金和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大基金征收范圍和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，不斷擴(kuò)張收費(fèi)權(quán)，擴(kuò)大地方財(cái)政收入規(guī)模。

在收入劃分制度上，現(xiàn)行共享稅種大多是同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種，包括增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，將這些稅種作為共享稅，固然使中央和地方都可以分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的財(cái)政收入增長(zhǎng)，從而有利于刺激地方政府的積極性，但是，這一做法也并非全無(wú)弊端。從中央政府角度來(lái)看，簡(jiǎn)單按收入地分配共享稅收入的做法，不可避免地會(huì)拉大地區(qū)間的財(cái)政收入差距，而且也造成了地方政府盲目投資、只追求做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的沖動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。因此，根據(jù)稅種發(fā)展變化情況，合理調(diào)整共享稅的中央地方分享比例和方法，在不過(guò)度降低地方積極性的同時(shí)，適當(dāng)上收稅收收入以進(jìn)行地區(qū)均衡也是必要的。

在主體稅種上，營(yíng)改增對(duì)我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化稅收制度、消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅制障礙至關(guān)重要，因此，營(yíng)業(yè)稅被增值稅所取代的趨勢(shì)無(wú)可避免。而對(duì)于營(yíng)業(yè)稅消失后地方稅主體稅種應(yīng)從何而來(lái)的問題，中央也一直在積極探索。

三、無(wú)果的尋求地方稅主體稅種之路

營(yíng)改增試點(diǎn)改革啟動(dòng)后，完善地方稅體系的迫切性日益凸顯。由于營(yíng)改增造成的最大影響是地方稅體系中的主體稅種消失，而這又是中央和地方政府共同認(rèn)同和關(guān)注的，因此對(duì)健全地方稅體系的探索，是從為地方政府尋找可接替營(yíng)業(yè)稅的主體稅種開始的。

近幾年，曾被提出來(lái)可作為地方主體稅種選項(xiàng)的主要有以下幾個(gè)稅種：零售稅、消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、資源稅和城市維護(hù)建設(shè)稅。然而，深入分析后可以發(fā)現(xiàn)，這幾個(gè)稅種在不同方面各自存在缺陷，難以擔(dān)當(dāng)起地方稅主體稅種的重任。

第一，零售稅。零售稅是在商品和服務(wù)的零售環(huán)節(jié)，也就是最終消費(fèi)環(huán)節(jié)征收的一般消費(fèi)稅，在美國(guó)、加拿大是州本級(jí)政府的主體稅種。然而，在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)征收的零售稅與在全環(huán)節(jié)征收的增值稅本質(zhì)上是等價(jià)的。在我國(guó)已經(jīng)有增值稅的情況下，再開征一道零售稅的話，有重復(fù)征稅的嫌疑，必然又面臨增值稅與零售稅之間的協(xié)調(diào)問題。這將意味著我們辛辛苦苦進(jìn)行了營(yíng)改增，建立了覆蓋全部商品服務(wù)、涵蓋生產(chǎn)消費(fèi)全環(huán)節(jié)的統(tǒng)一增值稅制度后，為了給地方政府構(gòu)建一個(gè)主體稅種，又重新將增值稅割裂，重蹈覆轍。這樣的做法無(wú)異于削足適履。

第二，消費(fèi)稅。將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)并作為地方稅也是比較流行的一種提法。但是，消費(fèi)稅是否適合全部轉(zhuǎn)為地方稅種，同樣要考慮稅目屬性和征管效率，不能為改革而改革。就消費(fèi)稅而言，不同稅目的征稅目的和成本各不相同。對(duì)化妝品、貴重首飾及珠寶玉石等一般性商品，逐步將消費(fèi)稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收過(guò)渡到主要在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)征收，并將這部分消費(fèi)稅收入劃歸地方，有利于增強(qiáng)消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能，提升地方政府對(duì)消費(fèi)環(huán)境和居民消費(fèi)能力的關(guān)注，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。但是，這些稅目能產(chǎn)生的消費(fèi)稅收入并不大，無(wú)法承擔(dān)地方稅主體稅種的重任。消費(fèi)稅主要的收入來(lái)自于成品油、小汽車以及其他嚴(yán)重污染環(huán)境、過(guò)度消耗資源的產(chǎn)品。而這些稅目在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，更具有成本效益。同時(shí)，這些稅目產(chǎn)生的稅收也更適合作為中央收入，而不是地方收入。如果將其作為地方收入，可能會(huì)導(dǎo)致其對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的扭曲性激勵(lì)，出現(xiàn)地方政府為了獲得盡可能多的消費(fèi)稅收入，反而縱容高耗能、高排放、高污染產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)的發(fā)生。

第三，其他稅種。房地產(chǎn)稅稅基流動(dòng)性弱、受益性強(qiáng)、與地方公共服務(wù)具有內(nèi)在聯(lián)系，天然具有地方稅的屬性。然而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房地產(chǎn)稅的收入規(guī)模并不會(huì)太大，它主要適合作為基層地方政府的主體稅種。而在我國(guó)談?wù)摰牡胤礁拍詈w了省級(jí)和省以下各層級(jí)政府，就這一個(gè)范圍來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)稅遠(yuǎn)達(dá)不到地方稅主體稅種的地位。同時(shí)，我國(guó)房地產(chǎn)稅從立法建制到產(chǎn)生較充足收入需要一個(gè)漫長(zhǎng)時(shí)期，在當(dāng)前的地方稅體系構(gòu)建上，遠(yuǎn)水解不了近渴。資源稅具有較充足的收入潛力，但它只適合作為資源富裕地區(qū)的重要收入來(lái)源，并不具有普遍性。更進(jìn)一步分析，從理論上說(shuō)，資源稅本身并不適合作為地方獨(dú)享稅種，其理由是由于自然資源在地理上分布嚴(yán)重不均衡，將資源稅收入完全劃歸地方會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)政收入不均等。但是因?yàn)槲覈?guó)礦產(chǎn)資源主要分布在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，這一現(xiàn)實(shí)決定了在我國(guó)將資源稅收入留給地方，反而有助于縮小西部地區(qū)和東部地區(qū)的財(cái)政收入差距。但不管怎樣，從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，資源稅并不是很好的地方稅主體稅種選擇。此外，還有城市維護(hù)建設(shè)稅，也是討論得比較多的地方稅主體稅種選擇之一。從收入規(guī)模來(lái)看，城市維護(hù)建設(shè)稅并不小，然而它最大的問題在于本身只是一個(gè)附加稅，沒有稅基，一旦要獨(dú)立出來(lái)，立馬碰到與增值稅稅基重疊的問題。也就是說(shuō)，城市維護(hù)建設(shè)稅本身如何改革就存在很大問題，在這個(gè)問題沒解決前很難討論其作為地方稅主體稅種的可能性。

四、完善地方稅體系的系統(tǒng)重構(gòu)

地方稅主體稅種在短期內(nèi)無(wú)法重建，意味著地方稅體系無(wú)法簡(jiǎn)單修補(bǔ)，需要系統(tǒng)性的重構(gòu)。這一點(diǎn)在黨的十九大后，已經(jīng)有了新的共識(shí)。具體而言，地方稅體系將從三個(gè)方面進(jìn)行全面重構(gòu)。

第一，構(gòu)建以共享稅為主、專享稅為輔的中央和地方收入劃分體系。這意味著在地方政府的收入保障上，我們的思路已經(jīng)由尋找地方政府的主體稅種轉(zhuǎn)為主要通過(guò)共享稅為地方提供充足收入。這是一種更加注重實(shí)際的做法，也是現(xiàn)實(shí)的選擇。從有效發(fā)揮地方政府積極性、確保地方財(cái)政能力的角度來(lái)看，增值稅、企業(yè)所得稅等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)稅種將長(zhǎng)期保持中央和地方收入共享的格局，且成為中央和地方的主要收入。當(dāng)前需要著重研究的是如何重新構(gòu)建一個(gè)更合理的稅收收入分享機(jī)制，特別是科學(xué)制定透明化、法治化的分享規(guī)則，既要給地方明確、穩(wěn)定的收入預(yù)期，同時(shí)又不會(huì)扭曲地方政府的行為。

以增值稅為例。目前地方政府按照征收規(guī)模50%的比例分享國(guó)內(nèi)增值稅收入，對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的弊端（地方政府搶奪稅源、刺激投資沖動(dòng)）較為明顯。從學(xué)理上分析，增值稅是一種消費(fèi)稅，其稅基為GDP中的消費(fèi)部分，依受益性原則可以作為地方稅收入，但由于增值稅可轉(zhuǎn)嫁的性質(zhì)決定了納稅人與負(fù)稅人不同，從而帶來(lái)對(duì)于特定地區(qū)征收規(guī)模與負(fù)稅規(guī)模不一致的問題。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，多將國(guó)內(nèi)增值稅作為中央稅，然后按照人口等因素轉(zhuǎn)移支付至地方政府，這種處理方式名為中央稅，實(shí)際功用則為地方稅，且利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間分享規(guī)模與負(fù)稅規(guī)?；疽恢拢?yàn)榭傮w而言，人口與消費(fèi)規(guī)模直接正相關(guān)，人口數(shù)量占全國(guó)人口的比重能夠大體反映本地區(qū)消費(fèi)規(guī)模占全國(guó)消費(fèi)規(guī)模的比重。但這種分配方法也有弊端，由于完全切斷了征收量與分享規(guī)模的關(guān)系，也出現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極作用。出于適當(dāng)發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的考慮，建議增值稅仍作為中央、省、市縣三級(jí)政府的共享稅，同時(shí)改革50∶50的比例共享方式，以消除現(xiàn)行做法導(dǎo)致的地區(qū)間分配不公和地方政府行為扭曲。增值稅的共享可根據(jù)各地的人口數(shù)量、消費(fèi)能力、基本公共服務(wù)需要等因素，按照標(biāo)準(zhǔn)化公式在各個(gè)地區(qū)間進(jìn)行分配，同時(shí)在每個(gè)財(cái)政年度之前應(yīng)做好增值稅收入分享的預(yù)算，使得地方政府能夠根據(jù)這一預(yù)算制定地方財(cái)政收支預(yù)算，從而使增值稅成為地方政府特別是省級(jí)政府的一個(gè)穩(wěn)定、常態(tài)化的財(cái)政收入來(lái)源。

第二，結(jié)合稅種屬性，擴(kuò)大地方稅權(quán)。構(gòu)建地方稅體系，其目的并不僅僅是充實(shí)地方政府財(cái)力，更重要的是通過(guò)賦予地方一定的稅收管理權(quán)限，把地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。由此，一方面可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，允許地方政府因地制宜地實(shí)行差異化的稅收制度；另一方面，因?yàn)槎愂樟⒎ㄐ枰?jīng)過(guò)當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)同意，因此可以增進(jìn)當(dāng)?shù)孛癖姷闹魅宋桃庾R(shí)，激勵(lì)民眾對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督。目前，在不違背憲法和國(guó)家統(tǒng)一稅法的前提下，可將部分地方稅的稅收管理權(quán)限下放給地方政府，同時(shí)為了避免稅收管理權(quán)限的過(guò)度分散和濫用，擁有這一權(quán)限的地方政府主體不宜過(guò)多。較為合適的做法是將這一權(quán)限賦予省級(jí)人大，由省級(jí)人大根據(jù)各地實(shí)際情況，在一定范圍內(nèi)對(duì)地方性稅種的稅目和稅率進(jìn)行調(diào)整等等。

第三，統(tǒng)籌推進(jìn)稅收與非稅收入改革，規(guī)范地方政府收入體系。研究地方稅體系，不能就稅論稅，還必須將地方收入的非稅收入一并納入考慮范圍。在地方稅改革過(guò)程中，應(yīng)該同時(shí)規(guī)范非稅收入制度，以形成科學(xué)、系統(tǒng)、完整、有機(jī)配合的地方稅收和非稅收入制度體系。一方面要向地方下放必要的稅權(quán)，另一方面整頓規(guī)范地方的收費(fèi)問題，從而使整個(gè)地方政府的財(cái)政行為納入法制化、規(guī)范化軌道。在改革路徑上，要按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向，將現(xiàn)行各種名目的收費(fèi)按其性質(zhì)類別分流歸位，還其本來(lái)面貌，使其各自發(fā)揮特有的功能作用。對(duì)不合法、不合理的收費(fèi)（基金）要盡快予以取消；對(duì)體現(xiàn)政府職能且屬于稅收性質(zhì)和具有稅收功能的收費(fèi)，要實(shí)施“費(fèi)改稅”；對(duì)不再體現(xiàn)政府職能但仍需存在的部分收費(fèi)，可以通過(guò)市場(chǎng)形式將其轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并依法征收；對(duì)符合國(guó)際通行做法又屬必要的少量收費(fèi)仍予保留，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，并要有嚴(yán)格的制度規(guī)定。