馬洪范 張艷蓉

一、意大利推行結(jié)構(gòu)性改革的背景

意大利作為歐洲第四大經(jīng)濟(jì)體，是老牌的工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，過(guò)去曾是主導(dǎo)歐洲乃至世界經(jīng)濟(jì)走向的國(guó)家之一。自2000年以來(lái)，意大利面臨多方面的問(wèn)題，主要包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、負(fù)債居高不下、銀行業(yè)不良貸款嚴(yán)重、青年失業(yè)率偏高以及貧困問(wèn)題嚴(yán)重等。

意大利經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期疲弱是不爭(zhēng)的事實(shí)。如圖1所示，2000年以來(lái)，意大利實(shí)際GDP增長(zhǎng)率幾乎一直處于2%以下的水平，2008年美國(guó)次貸危機(jī)和2010年歐洲債務(wù)危機(jī)更是將意大利實(shí)際GDP增長(zhǎng)率拖入負(fù)增長(zhǎng)的泥潭，分別為-5.52%和-2.85%。

居高不下的政府負(fù)債率加劇了意大利財(cái)政的脆弱性，是意大利最引人關(guān)注的問(wèn)題。如圖2所示，2000年以來(lái)，其負(fù)債率幾乎一直維持在100%以上的水平，尤其是2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)之后，受危機(jī)影響，其負(fù)債率連續(xù)幾年上升，從2007年的99.8%一直上升至2014年的131.8%。

飽受不良貸款困擾的意大利銀行業(yè)阻礙了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的腳步。意大利的銀行業(yè)規(guī)模龐大，在歐元區(qū)排名第四，其不良貸款率在歷史上也一直高于其他歐洲國(guó)家。如圖3所示，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，意大利銀行業(yè)不良貸款占總貸款的比率從2008年（6.28%）到2014年（18.03%）一直飛速上升。

失業(yè)問(wèn)題困擾著意大利人的生活，尤其是25歲以下的年輕人。在意大利，25歲以下人口的失業(yè)率是全國(guó)總失業(yè)率的3倍。如圖4所示，2008年和2010年兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊使得意大利25歲以下人口失業(yè)率從2007年20.36%的最低點(diǎn)一路狂飆至2014年42.68%的水平，大約為總失業(yè)率的4倍，可見(jiàn)意大利失業(yè)問(wèn)題之嚴(yán)重。

圖1 意大利2000年至2014年實(shí)際GDP增長(zhǎng)率

圖2 意大利2000年至2014年負(fù)債率變化

圖3 意大利2005年至2014年不良貸款占總貸款比率變化

大量失業(yè)導(dǎo)致意大利貧困人口增多，尤其是年輕人和兒童。如圖5所示，經(jīng)歷兩輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊后，意大利的總貧困率于2014年上升到最高點(diǎn)13.7%。比較意大利65歲以上人口和18歲以下人口的貧困率可以發(fā)現(xiàn)，青少年的貧困率在十年間總體呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，2014年達(dá)到19.3%，而老年人的貧困率則正好相反，幾乎一直都在下降，2014年為9.3%，不到青少年貧困率的一半。

綜上，意大利迫切需要一個(gè)全方位多領(lǐng)域的改革，以全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，走出政府債務(wù)危機(jī)的泥潭。

二、意大利推行結(jié)構(gòu)性改革的主要內(nèi)容

從2008年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響陷入衰退開(kāi)始，意大利政府就開(kāi)始著手出臺(tái)政策，試圖拯救意大利這艘在金融海嘯和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中飽受風(fēng)吹雨打的“巨輪”。

圖4 意大利25歲以下人口2000年至2014年失業(yè)率變化

圖5 意大利2004年至2014年貧困率變化

（一）結(jié)構(gòu)性改革的前期鋪墊（2008～2010）

意大利政府于2008年10月宣布，為意大利銀行發(fā)債融資提供不設(shè)定上限額的擔(dān)保，并且計(jì)劃向銀行業(yè)注資300億歐元。2009年2月初，意大利總理貝盧斯科尼提出了拯救意大利經(jīng)濟(jì)的“綠色環(huán)保救濟(jì)措施”，其主要針對(duì)當(dāng)時(shí)比較困難的產(chǎn)業(yè)，如汽車（以舊換新）、電氣產(chǎn)品和住房等。①2008-2009年意大利經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢(shì)回顧與展望，中華人民共和國(guó)駐米蘭總領(lǐng)事館經(jīng)濟(jì)商務(wù)室，2009-08-03。以汽車為例，意大利政府為本國(guó)汽車業(yè)綠色環(huán)保產(chǎn)品提供為期兩年，總金額為3億歐元的貼息貸款。意大利中小企業(yè)可享受50%的貼息，大型企業(yè)可享受25%的貼息，但是其相關(guān)投資研發(fā)的產(chǎn)品必須達(dá)到一定綠色環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。②郭建軍：意大利將對(duì)綠色環(huán)保產(chǎn)品提供貼息貸款，《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》，2009-11-05。

在意大利政府積極出臺(tái)相關(guān)政策的作用下，如圖1所示，2010年，意大利的實(shí)際GDP從負(fù)增長(zhǎng)回到了1.65%增長(zhǎng)率的水平。

（二）結(jié)構(gòu)性改革的全面啟動(dòng)（2013～2017）

盡管意大利經(jīng)濟(jì)在2010年有了一定的復(fù)蘇，然而在債務(wù)危機(jī)的影響下又開(kāi)始持續(xù)滑坡，直到2014年才開(kāi)始實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)。盡管面臨諸多困難，在全球經(jīng)濟(jì)回暖的背景下，意大利政府積極出臺(tái)一系列政策，推進(jìn)全方位的結(jié)構(gòu)性改革，艱難處境開(kāi)始逐步改善。

1.“私有化”改革助減債務(wù)

意大利從2013年萊塔政府時(shí)期就開(kāi)始制定眾多關(guān)鍵領(lǐng)域的私有化改革計(jì)劃，包括電力、燃?xì)夤?yīng)、車輛保險(xiǎn)及能源零售等行業(yè)，旨在通過(guò)改革放松管制控制，保護(hù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自由化，為經(jīng)濟(jì)注入活力，并且更快地降低債務(wù)。③意大利有望推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的私有化改革，中華人民共和國(guó)駐意大利大使館商務(wù)參贊處，2013-05-31。倫齊政府也一直致力于私有化改革，但是直到2015年10月27日，意大利郵政公司在米蘭交易所正式掛牌上市，才徹底開(kāi)啟了倫齊政府的一系列私有化改革措施的序幕。2015年，在實(shí)現(xiàn)郵政私有化之后，倫齊政府又繼續(xù)推進(jìn)鐵路私有化，對(duì)國(guó)家鐵路公司Ferrovie dello Stato進(jìn)行比例達(dá)40%的私有化改革。2016年，意大利政府剝離了意大利航空管理公司ENAV 46.6%的股權(quán)。盡管由于市場(chǎng)波動(dòng)，其他計(jì)劃的交易被推遲，但是意大利政府仍然致力于繼續(xù)推進(jìn)私有化進(jìn)程。OECD認(rèn)為，私有化計(jì)劃提高了意大利國(guó)家資產(chǎn)的效率和價(jià)值，是一項(xiàng)持久并可持續(xù)的減債戰(zhàn)略。

2.《就業(yè)法案》提振勞動(dòng)力市場(chǎng)

《就業(yè)法案》是倫齊政府于2014年底推出，于2015年開(kāi)始實(shí)施的一項(xiàng)針對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革，主要對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的三個(gè)方面進(jìn)行改革。第一，縮小臨時(shí)勞動(dòng)合同適用范圍，意圖通過(guò)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)和消除某些“不安全”性質(zhì)的合同，比如隨叫隨到勞動(dòng)合同和輔助性勞動(dòng)合同等，使工人（尤其是年輕工人）受益。第二，對(duì)解雇勞工程序進(jìn)行調(diào)整，《就業(yè)法案》為消除勞動(dòng)力市場(chǎng)二重性而廢除了意大利工人規(guī)約第18條①意大利工人規(guī)約第18條規(guī)定：雇員遭遇不公正解雇時(shí)有權(quán)要求返回原崗位。倫齊政府認(rèn)為，第18條阻礙企業(yè)和員工簽訂長(zhǎng)期雇傭合同，導(dǎo)致高失業(yè)率以及臨時(shí)雇傭合同和自由職業(yè)合同的過(guò)度使用，特別是針對(duì)年輕人的臨時(shí)合同和自由職業(yè)合同。，工人規(guī)約第18條對(duì)雇員權(quán)益的過(guò)度保護(hù)導(dǎo)致了意大利勞動(dòng)力市場(chǎng)的僵化，迫使企業(yè)為了避免為員工提供終身合同而向員工提供大量臨時(shí)合同，通過(guò)降低長(zhǎng)期雇傭成本來(lái)建立一個(gè)更高效的“環(huán)境”來(lái)幫助企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，從而使意大利勞動(dòng)力市場(chǎng)更加現(xiàn)代化和具有競(jìng)爭(zhēng)力。第三，對(duì)社保體系進(jìn)行改革，規(guī)定“新雇員被不公正解雇時(shí)有權(quán)要求賠償”，并且暫時(shí)免除了新增長(zhǎng)期雇傭合同的社會(huì)保障繳款?！毒蜆I(yè)法案》的實(shí)施，有助于意大利勞動(dòng)力市場(chǎng)更加現(xiàn)代化和更具競(jìng)爭(zhēng)力。

3.“好學(xué)?！备母锔纳平逃?/p>

2015年，意大利政府通過(guò)了全面的學(xué)校改革，即“好學(xué)校”改革（Buona Scuola Reform），目前正在實(shí)施當(dāng)中?！昂脤W(xué)校”改革方案主要包括十二個(gè)要點(diǎn)。②詳見(jiàn)意大利“好學(xué)?！备母锞W(wǎng)站，網(wǎng)站地址：https：//labuonascuola.gov.it/index_en/。第一，到2015年9月為止聘用15萬(wàn)名教師，取消候補(bǔ)名單制度（Waiting List System）。第二，2016年到2019年，將以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式聘用4萬(wàn)名合格的年輕教師。第三，為學(xué)校提供穩(wěn)定的教師職位，確保教學(xué)的連續(xù)性。第四，在教師工資中引入以績(jī)效為基礎(chǔ)的獎(jiǎng)金制度，且每所公立學(xué)校都要發(fā)布自我評(píng)估報(bào)告和改進(jìn)計(jì)劃。第五，強(qiáng)制性引入教師在職培訓(xùn)，為意大利培養(yǎng)新一代的教育家。第六，學(xué)校系統(tǒng)透明化，從2015年開(kāi)始，每所學(xué)校必須公開(kāi)其預(yù)算、自評(píng)報(bào)告和所有受資助項(xiàng)目。第七，廢除100條最為繁重的學(xué)校規(guī)則以減輕校園內(nèi)的官僚主義作風(fēng)。第八，實(shí)施數(shù)字學(xué)校計(jì)劃，改善學(xué)校的互聯(lián)網(wǎng)連接并提供創(chuàng)新的學(xué)習(xí)環(huán)境。第九，培養(yǎng)意大利民族自豪感，小學(xué)提供更多音樂(lè)、體育課程，中學(xué)提供更多藝術(shù)史課程。第十，從小學(xué)開(kāi)始引入數(shù)字技能的學(xué)習(xí)，包括編碼以及計(jì)算思維的發(fā)展。第十一，開(kāi)啟以工作為基礎(chǔ)的學(xué)習(xí)模式，每年至少為學(xué)生提供200小時(shí)的技術(shù)和專業(yè)課程的必修職業(yè)培訓(xùn)。第十二，穩(wěn)定提高教育預(yù)算的供給；預(yù)算透明化；通過(guò)稅收激勵(lì)和行政快車道吸引私人對(duì)學(xué)校提升計(jì)劃的投資。

倫齊政府希望通過(guò)“好學(xué)?！备母锾岣咭獯罄逃到y(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)力，并加強(qiáng)學(xué)校與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的聯(lián)系，發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)的相關(guān)技能。

4.“工業(yè)4.0計(jì)劃”刺激投資

2016年，意大利政府啟動(dòng)了“全國(guó)工業(yè)4.0計(jì)劃”，該計(jì)劃提供了一系列激勵(lì)措施（約為130億歐元）以增加公共和私人投資，是意大利第一個(gè)明確旨在促進(jìn)國(guó)家生產(chǎn)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的國(guó)家工業(yè)計(jì)劃?！肮I(yè)4.0”計(jì)劃主要包括折舊優(yōu)惠方案、稅收抵免優(yōu)惠和技術(shù)提升計(jì)劃。折舊優(yōu)惠方案包括最高折舊方案（Hyper-depreciation Scheme）和超級(jí)折舊方案（Super-depreciation Scheme），最高折舊方案允許公司扣除技術(shù)投資價(jià)值的250%，而超級(jí)折舊方案允許公司從應(yīng)稅收入中扣除與工業(yè)4.0技術(shù)投資有關(guān)的機(jī)械、軟件和相關(guān)設(shè)備原值的140%。稅收抵免優(yōu)惠包括對(duì)企業(yè)內(nèi)部研發(fā)支出的抵免優(yōu)惠和對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中小企業(yè)的抵免優(yōu)惠。對(duì)企業(yè)研發(fā)支出的抵免優(yōu)惠指可從公司應(yīng)稅收入中扣除的內(nèi)部研發(fā)支出份額提高到50%（與外部研發(fā)支出相同），并將年度稅收抵免限額從500萬(wàn)歐元提高到2000萬(wàn)歐元。對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中小企業(yè)的抵免優(yōu)惠是指將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的中小企業(yè)的稅收抵免從投入資本的19%提高到30%，并將最高合格投資額從50萬(wàn)歐元提高到100萬(wàn)歐元。技術(shù)提升計(jì)劃包括實(shí)施“數(shù)字學(xué)?！眹?guó)家計(jì)劃；增加大中專以上職業(yè)教育培訓(xùn)班的學(xué)生人數(shù)和科學(xué)技術(shù)專業(yè)的博士研究生；建立能力中心和數(shù)字創(chuàng)新中心，促進(jìn)政商產(chǎn)學(xué)研之間的交流與合作，以支持技術(shù)轉(zhuǎn)讓和提高新科技的技術(shù)與管理水平。

5.《銀行救助法案》拯救銀行危機(jī)

意大利為應(yīng)對(duì)銀行系統(tǒng)的壞賬風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了一系列改革，包括：第一，將貸款損失的期限從5年縮短為1年，與歐盟其他國(guó)家保持一致；第二，建立政府擔(dān)保機(jī)制，成立Atlante擔(dān)?；?，對(duì)銀行的部分壞賬進(jìn)行政府擔(dān)保；第三，鼓勵(lì)銀行進(jìn)行不良貸款證券化和發(fā)行資產(chǎn)支持證券。除以上改革措施之外，經(jīng)歐盟管理機(jī)構(gòu)審核同意，意大利政府于2017年2月通過(guò)了總額為200億歐元的銀行救助法案。法案內(nèi)容包括遵守國(guó)家援助規(guī)定，提供應(yīng)急流動(dòng)性保障，以及向陷入困境的銀行注入資本等措施。西雅那銀行和其他陷入困境的銀行得到了意大利政府的救助，并以此掀開(kāi)了新一輪政府對(duì)銀行進(jìn)行救助的序幕。2017年6月25日，意大利政府又宣布撥款52億元對(duì)維內(nèi)托銀行和維琴察人民銀行進(jìn)行救助。

6.其他結(jié)構(gòu)性改革措施

意大利的結(jié)構(gòu)性改革涉及范圍廣泛，包括財(cái)政、金融、公共部門(mén)效率、產(chǎn)品市場(chǎng)、刺激創(chuàng)新、勞動(dòng)力市場(chǎng)以及教育等多個(gè)方面。截至2017年2月，OECD發(fā)布的《意大利經(jīng)濟(jì)調(diào)查報(bào)告》顯示①http：//www.oecd.org/italy/economic-survey-italy.htm.，除私有化、就業(yè)法案、“好學(xué)?！苯逃母?、工業(yè)4.0計(jì)劃和銀行救助法案之外，意大利政府還成功實(shí)施了“青年保障”計(jì)劃、支出審查、預(yù)算編制程序、政府采購(gòu)法及廉政風(fēng)暴等改革，2017年推動(dòng)實(shí)施了反避稅、公共行政改革、競(jìng)爭(zhēng)法、求職和培訓(xùn)政策等改革措施，并且為降低現(xiàn)金支付門(mén)檻、永久豁免社會(huì)保障繳款、按地籍更新價(jià)值繳納房地產(chǎn)稅、重啟基礎(chǔ)設(shè)施支出、破產(chǎn)程序和實(shí)施國(guó)家反貧困計(jì)劃等改革做準(zhǔn)備。

表1 2017年意大利推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程

三、意大利結(jié)構(gòu)性改革取得的主要成效

意大利政府積極出臺(tái)的一系列改革政策，扭轉(zhuǎn)了意大利經(jīng)濟(jì)不斷下行的頹勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、公債和銀行系統(tǒng)等多方面都出現(xiàn)了向好的勢(shì)頭。

（一）經(jīng)濟(jì)開(kāi)始向好

在全球經(jīng)濟(jì)逐步向好的背景下，意大利的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也走出了下滑的泥潭。從2014年開(kāi)始，意大利的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇一直在持續(xù)，且增長(zhǎng)速度不斷提升。由圖6所示，經(jīng)過(guò)2013年和2014年的短暫波動(dòng)之后，意大利的GDP總量從2014年第3季度開(kāi)始穩(wěn)步上升。環(huán)比增長(zhǎng)速度維持在0.1個(gè)百分點(diǎn)到0.5個(gè)百分點(diǎn)之間，而同比增長(zhǎng)速度則維持在0.2到1.8個(gè)百分點(diǎn)之間。截至2017年第三季度，意大利的GDP總量達(dá)到4005億歐元，同比增長(zhǎng)率達(dá)到0.5%，環(huán)比增長(zhǎng)率則達(dá)到1.8%。

圖6 意大利2013年至2017年GDP季度數(shù)據(jù)

（二）就業(yè)逐漸恢復(fù)

《就業(yè)法案》的頒布和社會(huì)保障繳款的暫免，讓兩輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)意大利整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)所造成的損害終于開(kāi)始有所扭轉(zhuǎn)?！毒蜆I(yè)法案》實(shí)施之后，意大利勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)狀況改善，失業(yè)率從2014年的12.7%下降到2016年底的11.4%。從新增就業(yè)的合同簽訂狀況來(lái)看，如圖7所示，意大利《就業(yè)法案》實(shí)施后新增就業(yè)較之前多出大約180萬(wàn)人，其中簽訂長(zhǎng)期雇傭合同的新增就業(yè)增長(zhǎng)了大約68萬(wàn)人。意大利現(xiàn)任總理真蒂洛尼將意大利就業(yè)的增長(zhǎng)歸功于倫齊政府推動(dòng)的《就業(yè)法案》，并認(rèn)為人們對(duì)就業(yè)法案和恢復(fù)增長(zhǎng)充滿信心。①意大利總理真蒂洛尼對(duì)就業(yè)法案表示贊賞，中華人民共和國(guó)駐意大利大使館商務(wù)參贊處，2017年8月1日。http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201708/20170802622403.shtml

圖7 意大利《就業(yè)法案》實(shí)施前后新增就業(yè)人數(shù)對(duì)比

（三）公債有望降低

經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇為意大利公債的降低帶來(lái)了很大的希望。私有化改革也為減輕債務(wù)提供了新的動(dòng)力。OECD對(duì)意大利未來(lái)負(fù)債率的發(fā)展進(jìn)行了預(yù)測(cè)。如圖8所示，假設(shè)意大利的年實(shí)際GDP增長(zhǎng)率為1%，財(cái)政盈余為GDP的1.5%，實(shí)際利率為3.2%，GDP平減指數(shù)所反映的通貨膨脹率在2024年逐漸上升到1.5%之后保持不變，負(fù)債率在2030年將下降到123%（參照基準(zhǔn)線）。若將年GDP增長(zhǎng)率提高0.5個(gè)百分點(diǎn)（達(dá)到1.5%），比如將雇主的社會(huì)保障繳款率降低到其現(xiàn)值的三分之一，將使負(fù)債率在2030年進(jìn)一步下降到115%。另一方面，如果支付的利息達(dá)到危機(jī)前的水平（實(shí)際利率逐漸上升到4.4%），到2030年，負(fù)債率將達(dá)到近140%。在這種情況下，為了將債務(wù)穩(wěn)定在目前的水平，意大利財(cái)政盈余必須從占GDP 1.5%增加到2%的水平，或者實(shí)際GDP增長(zhǎng)必須從1%上升到近1.4%。因此，意大利政府實(shí)施以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的政策是持久和可持續(xù)的減債戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

圖8 意大利未來(lái)負(fù)債率預(yù)測(cè)

（四）銀行環(huán)境改善

意大利的銀行系統(tǒng)也開(kāi)始恢復(fù)。隨著政府的出手救助，意大利幾大銀行的危機(jī)開(kāi)始得到解決，資產(chǎn)負(fù)債表開(kāi)始改善，盈利能力開(kāi)始恢復(fù)。意大利最大銀行裕信銀行在2017年第一季度實(shí)現(xiàn)9.07億歐元利潤(rùn)，同比增長(zhǎng)40%。①意大利裕信銀行一季度利潤(rùn)同比大幅增長(zhǎng)40%，中華人民共和國(guó)駐意大利大使館商務(wù)參贊處，2017年5月12日。由于政府提供信用擔(dān)保并且鼓勵(lì)銀行出售不良資產(chǎn)，信貸環(huán)境的改善使得意大利銀行不良貸款大幅下降。2017年7月意大利銀行不良貸款大幅下降至1730億歐元，減少180億歐元，環(huán)比下降10%，為2014年以來(lái)最低水平，也創(chuàng)下1998年意大利央行開(kāi)始統(tǒng)計(jì)不良貸款以來(lái)的最大降幅，這預(yù)示著意大利金融業(yè)開(kāi)始從強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和投資意向中受益。②意大利銀行不良貸款大幅下降，中華人民共和國(guó)駐意大利大使館商務(wù)參贊處，2017年9月13日。

四、意大利結(jié)構(gòu)性改革的困境

意大利結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)給其帶來(lái)了希望，但是并不意味著意大利所有問(wèn)題都得到了解決和改善。與OECD各國(guó)發(fā)展情況相比較，依舊可以看出意大利在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)環(huán)境等方面都與大部分發(fā)展較好的國(guó)家存在一定差距。另外，意大利修憲公投的失敗為結(jié)構(gòu)性改革帶來(lái)了政治上的阻力，增加了其政治的不確定性，可能會(huì)為其日后進(jìn)一步改革埋下隱患。最后，困擾西歐國(guó)家的難民問(wèn)題同樣也困擾著意大利，為意大利的改革和發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

圖9 意大利GDP增長(zhǎng)預(yù)測(cè)

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較緩

雖然意大利的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)擺脫了不斷下滑的泥潭，但是其增長(zhǎng)速度并不盡如人意。如圖9所示，根據(jù)OECD的預(yù)測(cè)，2018年和2019年，意大利的GDP增長(zhǎng)率將維持在1%至1.5%之間，且呈現(xiàn)出向下的趨勢(shì)，相較于在2%到2.5%的區(qū)間內(nèi)波動(dòng)的OECD平均增長(zhǎng)率來(lái)說(shuō)，其增長(zhǎng)狀況并不樂(lè)觀。另外，根據(jù)OECD的計(jì)算，意大利需要使實(shí)際GDP增長(zhǎng)率一直達(dá)到1.5%左右，才能有條件讓其負(fù)債率在2030年下降到115%左右。因此，緩慢的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于意大利來(lái)說(shuō)未必是一個(gè)好消息。因此，結(jié)構(gòu)性改革還需要側(cè)重于刺激全要素生產(chǎn)率的提高，只有不斷提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，才能為解決意大利公債問(wèn)題打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）就業(yè)情況表現(xiàn)較弱

意大利的就業(yè)情況有所改善，但與OECD各國(guó)整體水平相比，還是表現(xiàn)較弱。OECD在2017年6月發(fā)布的《2017年OECD就業(yè)展望》報(bào)告中，將意大利就業(yè)狀況與OECD其他國(guó)家進(jìn)行了對(duì)比，如圖10所示，無(wú)論是失業(yè)率、每小時(shí)工資還是低收入率，盡管意大利與OECD中表現(xiàn)最差的國(guó)家都存在一定距離，但是，作為歐洲第四大經(jīng)濟(jì)體，卻只有每小時(shí)工資以18美元的水平略微領(lǐng)先OECD16.5美元的平均水平。至于失業(yè)率和低收入率，則意大利分別以12.1%和13.4%的成績(jī)排在OECD分別7%和10.6%的平均成績(jī)之后。

圖10 意大利就業(yè)狀況的國(guó)際比較

（三）修憲公投失敗

意大利修憲公投的失敗是倫齊政府全面改革過(guò)程中所遇到的最大障礙，在很大程度上加劇了政治不確定性。出于對(duì)政治體制改革目的，意大利總理倫齊提出憲法修改計(jì)劃，主張削減兩院權(quán)力，提高改革立法效率。由于該修憲改革法案在2016年6月4日在意大利議會(huì)兩院得到的贊成票未超過(guò)總票數(shù)的三分之二，因此該法案的通過(guò)須由全民公投決定。意大利修憲公投進(jìn)行于2016年12月5日，反對(duì)票數(shù)超過(guò)贊成票數(shù)，意大利修憲失敗，總理倫齊當(dāng)日宣布辭職。

修憲公投失敗意味著“反對(duì)歐洲一體化”的五星行動(dòng)黨有了可乘之機(jī)，該黨向選民承諾，一旦上臺(tái)，將會(huì)進(jìn)行退出歐盟并且重新使用意大利里拉的公投。在如今民族保護(hù)主義全球抬頭的背景下，意大利脫歐公投也很可能會(huì)通過(guò)。

盡管倫齊辭職后，由原意大利外長(zhǎng)真蒂洛尼接任倫齊職務(wù)，并盡量維持著倫齊原來(lái)的政策，以保持政局的穩(wěn)定。但是意大利政治歷來(lái)缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，意大利的政治前景還存在著極大的變數(shù)。

（四）難民問(wèn)題難擺脫

困擾西歐國(guó)家的難民問(wèn)題在意大利身上同樣得以體現(xiàn)，不僅增加了社會(huì)的不安定因素，還為意大利的國(guó)家預(yù)算增加了新的負(fù)擔(dān)。

地中海是越來(lái)越多移民流動(dòng)的舞臺(tái)。意大利的地理位置使得它始終處于控制歐盟邊界與履行“尊重難民逃離戰(zhàn)爭(zhēng)”的人道主義義務(wù)的最前沿。2014年以來(lái)，每年有超過(guò)15萬(wàn)的人口流入意大利，達(dá)到了2013年的3倍，遠(yuǎn)高于過(guò)去二十年的趨勢(shì)。①Italy’s Draft Budgetary Plan 2017，意大利經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部，網(wǎng)站鏈接：http：//www.mef.gov.it/en/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html#cont1。

難民數(shù)量的急劇上升對(duì)意大利的邊境造成了相當(dāng)大的壓力，包括為意大利增加了大幅的安置支出、海上救援、醫(yī)療和教育費(fèi)用。在意大利，2016年的海上救援行動(dòng)已經(jīng)挽救了超過(guò)14.5萬(wàn)人。難民安置系統(tǒng)中的安置點(diǎn)呈指數(shù)增長(zhǎng)：從2013年的22000個(gè)，到2015年的104000個(gè)，達(dá)到目前的16.5萬(wàn)個(gè)。大多數(shù)難民都被安置在專門(mén)設(shè)立的臨時(shí)搭建物和尋求庇護(hù)者的當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)。難民中有很多無(wú)人陪伴的未成年人，且人數(shù)不斷上升，2016年9月比2015年的總數(shù)（12360人）高出50%，為2萬(wàn)人。這對(duì)住宿、監(jiān)管和學(xué)校的充足性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

由于意大利的地理位置，難民通常將意大利視為一個(gè)過(guò)境國(guó)。意大利為難民的短期停留支出了成本，卻難以獲得移民融入生產(chǎn)結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益，而這種效益將發(fā)生在難民的最終目的地國(guó)家。

五、對(duì)我國(guó)的幾點(diǎn)啟示

意大利從老牌經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)跌落到如今為低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高債務(wù)、高銀行不良貸款、高失業(yè)和高貧困率所困的境地，有諸多值得我國(guó)在追求全面建成小康社會(huì)過(guò)程中反思與借鑒的地方。

（一）警惕政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

意大利一直以來(lái)都債臺(tái)高筑，政府不僅沒(méi)有對(duì)負(fù)債率進(jìn)行實(shí)際的控制和縮減，使其下降到合理的范圍，反而受其選民政治的影響，一直將其負(fù)債率維持在不低于100%的水平。因此，意大利在2008年和2010年兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，原本就已處于“高?！彼降呢?fù)債率又瞬間激增，最終導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家處于資不抵債的境地。

相比意大利而言，中國(guó)整體負(fù)債率不高，但是防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻是一道難題。中國(guó)近幾年來(lái)一直在推出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策措施。隨著2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府有了發(fā)行地方政府債券這一合法舉債渠道，再加上2014年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)）明確以發(fā)行置換債的方式將地方積累的非政府債券形式的債務(wù)置換為顯性的政府債，降低了地方政府的利息負(fù)擔(dān)，極大減輕了地方政府償債壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年末，我國(guó)政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元，其中中央財(cái)政國(guó)債余額13.48萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，整體的負(fù)債率為36.2%。但是，我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)問(wèn)題依舊不容忽視，就目前而言，地方政府借PPP、政府引導(dǎo)基金等名義進(jìn)行明股實(shí)債等違規(guī)操作的案例仍然屢屢出現(xiàn)。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提到的2018年三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首就是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，因此，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就更是未來(lái)中國(guó)財(cái)政工作的重中之重。

（二）增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)自主性

意大利經(jīng)濟(jì)自主性弱，其經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的好壞與全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境緊密相關(guān)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，意大利的經(jīng)濟(jì)狀況即刻跌入谷底；反之，當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)，意大利也迸發(fā)出勃勃生機(jī)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要有兩個(gè)：一方面是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的疲弱，另一方面是經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展。

意大利的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度自21世紀(jì)開(kāi)始就一直維持在一個(gè)較低的水平，除此之外，意大利還遭受著債務(wù)負(fù)擔(dān)、銀行不良資產(chǎn)、失業(yè)以及貧困等問(wèn)題的困擾，其經(jīng)濟(jì)本身抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。經(jīng)濟(jì)全球化雖然可以充分發(fā)揮世界各國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源在全球范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，但是也將風(fēng)險(xiǎn)的傳播范圍放大至全球，讓世界各經(jīng)濟(jì)體之間很容易呈現(xiàn)出“一興俱興，一損俱損”的狀態(tài)。在全球化的推動(dòng)下，全世界都日益成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合體。意大利作為一個(gè)高度開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體，在自身沒(méi)有較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力的情況下，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，由于經(jīng)濟(jì)自主性較差，受到的負(fù)面沖擊也會(huì)較大。

在全球化大勢(shì)不可避免的今天，我國(guó)與全球的聯(lián)系也越來(lái)越緊密，應(yīng)充分吸取意大利的教訓(xùn)，在經(jīng)濟(jì)政治文化都越來(lái)越開(kāi)放的同時(shí)，充分發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高經(jīng)濟(jì)自主性，做好防范全球性風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，在全球化面前趨利避害，盡量減弱全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)本國(guó)的負(fù)面影響。

（三）高度關(guān)注青年就業(yè)狀況

意大利作為高福利國(guó)家，每年社會(huì)保障支出占據(jù)了預(yù)算支出很大的部分，但是其年輕人的貧困問(wèn)題仍然非常嚴(yán)峻。盡管勞動(dòng)法案的推出使得全國(guó)的失業(yè)狀況得到改善，但并未從根本上扭轉(zhuǎn)意大利年輕人的失業(yè)狀況，技能不匹配造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)依舊沒(méi)有得到徹底的解決，而且其就業(yè)情況與OECD其他國(guó)家相比也依舊較弱。除此之外，社會(huì)保障支出在老年人和年輕人之間分配的不均衡使得年輕人得到的生活保障非常有限。以扶貧方案為例，意大利的全國(guó)性扶貧方案只關(guān)注了老年人和殘疾人，導(dǎo)致很大一部分人口，尤其是幼兒和兒童得不到國(guó)家的關(guān)注。

年輕人為失業(yè)和貧困所累，無(wú)所事事且生活難以保障，非常容易造成整個(gè)社會(huì)的不穩(wěn)定。如今，盡管沒(méi)有意大利如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，但大學(xué)生的就業(yè)難問(wèn)題也日益成為我國(guó)的一大社會(huì)問(wèn)題。以意大利為鑒，我國(guó)應(yīng)該密切關(guān)注年輕人就業(yè)和貧困狀況，積極提供就業(yè)培訓(xùn)，減輕結(jié)構(gòu)性失業(yè)，完善失業(yè)保障體系，為年輕人的未來(lái)發(fā)展提供充足的空間和保障。

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