康 浩

引言

2016年4月，溫州地區(qū)爆發(fā)了20年住宅建設用地使用權屆期事件，國土部門要求民眾續(xù)交土地出讓金方得辦理續(xù)期，動輒幾十萬元的土地出讓金，甚至占據(jù)房屋交易價格的三分之一?！?〕參見“溫州現(xiàn)首例‘住宅土地使用權到期續(xù)期’，要交房價三成”，載《新京報》2016年4月16日，第 A02版。高昂的續(xù)期價格讓民眾陷于巨大的財產(chǎn)和精神壓力之中，也在全國引起了強烈反響，人們普遍認為這是與民爭利，且與《物權法》第149條的規(guī)定相沖突。學界亦由此對住宅建設用地使用權屆期自動續(xù)期的制度進行了廣泛討論。

《土地管理法》規(guī)定了國有土地的有償使用制度，并由《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定了居住用地使用權70年的最高年限，《物權法》第149條規(guī)定即是在這樣的背景之下針對住宅建設用地使用權屆期的處理性規(guī)定。但何謂自動續(xù)期、怎樣續(xù)期、是否收費、如何收費、續(xù)期期限等均沒有明確規(guī)定。另外，現(xiàn)實生活中依然存在著20年、30年、70年不等的土地使用權期限，土地出讓金價格也不一樣。非70年土地使用權若無償續(xù)至70年，對繳納70年土地出讓金的民眾是否不平等、不公正?

《物權法》第149條規(guī)定屬于立法者的有意留白，構成了自始明知的漏洞，本意是留待后期面臨該問題的時候再予以處理，溫州住宅建設用地使用權20年期間屆滿續(xù)期問題，正是將該問題提前擺在立法者和民眾面前，迫切需要通過立法加以解決。當前正處于民法典物權編編纂階段，對住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則予以完善是非常必要的，然而民法典物權編草案依然延續(xù)《物權法》第149條的規(guī)定，未有涉及住宅建設用地使用權續(xù)期期限、續(xù)期費用問題，民法典物權編應本著對住宅財產(chǎn)形成長久保護、良好和穩(wěn)定預期的原則，做出細致明確的規(guī)定?！?〕參見王利明: “我國民法典物權編的修改與完善”，《清華法學》2018年第2期，第14頁。本文即是在此背景之下，通過梳理辨析相關概念，提出于我國住宅建設用地使用權續(xù)期有裨益的規(guī)則設計。

一、自動續(xù)期與申請續(xù)期的基本概念異同辨析

我國對國有土地使用權采取了申請續(xù)期制度，即土地使用者須于土地屆滿前一年申請續(xù)期方得繼續(xù)使用土地?！冻擎?zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990年)第41條規(guī)定:“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記。” 《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年)第22條規(guī)定:“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金。”然而2007年制定的《物權法》改變了國有土地一律適用申請續(xù)期制度的規(guī)定〔3〕參見王利明:“住宅建設用地使用權自動續(xù)期規(guī)則”，《清華法學》2017年第2期，第75頁。，該法第149條規(guī)定: “住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期依照法律規(guī)定辦理?！边@一規(guī)定確立了住宅建設用地使用權 (自動續(xù)期)和非住宅建設用地使用權 (申請續(xù)期)二元續(xù)期制度。

何謂自動續(xù)期，不同學者有不同的觀點，主要界分在于自動續(xù)期是否當然包括無償續(xù)期。例如孫憲忠教授認為自動續(xù)期的含義就是無條件的續(xù)期，不必要辦理任何手續(xù)，也不必要繳納費用就能續(xù)期，民眾自動地繼續(xù)合法地使用土地?！?〕參見孫憲忠: “為什么土地住宅期滿應無條件續(xù)期”，載 http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/25/c_128927616.htm，最后訪問時間:2017年11月11日。朱廣新研究員對比申請續(xù)期以定性自動續(xù)期，認為申請續(xù)期制度是對土地出讓方附加的強制締約義務，只要權利人提出續(xù)期申請并重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，土地出讓方必須為其續(xù)期，從而使得非住宅建設用地使用權可以永遠存在下去。因而自動續(xù)期的意義不在使得住宅建設用地使用權永久存續(xù)，其獨特性在于續(xù)期時無須支付土地出讓金。〔5〕參見朱廣新:“論住宅建設用地使用權自動續(xù)期及其體系效應”，《法商研究》2012年第2期，第4頁。房紹坤教授也認為從字面理解，自動續(xù)期相當于住宅建設用地使用權沒有期限。〔6〕參見房紹坤:“民法典物權編用益物權的立法建議”，《清華法學》2018年第2期，第71頁。

大多數(shù)學者以及權威資料并不認同自動續(xù)期內在包含無償續(xù)期的內容。高圣平教授認為自動續(xù)期意義在于確定了作為出讓方的國土資源管理部門和用地者續(xù)訂出讓合同的強制締約義務，而沒有涉及無償續(xù)期的問題?！?〕參見高圣平: “住宅建設用地使用權續(xù)期問題”，載 http://mp.weixin.qq.com/s/－EhrJhVFW－XfKD1h6O7EzQ，最后訪問時間:2017年11月11日。孫良國教授認為從文義解釋和歷史解釋的角度均表明自動續(xù)期并非內在包含無償續(xù)期的內容?！?〕參見孫良國: “住宅建設用地使用權續(xù)期自動續(xù)期的前提問題”，《法學》2016年第10期，第57頁。從文義上看，若認定為無償續(xù)期，法律應當規(guī)定為自動無償續(xù)期，否則有償續(xù)期就是可能的。歷史解釋就是從權威資料來尋找立法者的本意，參與《物權法》立法的全國人大法工委的胡康生表示:“考慮到住宅建設用地使用權續(xù)期后是否支付土地使用費，是關系到廣大群眾切身利益的問題。如何科學地規(guī)定建設用地使用權人屆時應當承擔的義務，目前還缺乏足夠的科學依據(jù)，應當慎重研究，物權法以不作規(guī)定為宜?！薄?〕胡康生主編:《中華人民共和國物權法釋義》，法律出版社2007年版，第332～333頁。參與《物權法》起草的梁慧星教授和王利明教授同樣表示立法委員會回避了住宅建設用地使用權屆期續(xù)期收費的問題，物權法故意并未對此做出規(guī)定?！?0〕參見梁慧星:“住宅用地 ‘自動續(xù)期’的立法解釋”，載 https://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx?ColumnID=956＆InfoID=19459，最后訪問時間:2017年 11月 13日;前注〔2〕，王利明文，第79～80頁。

筆者認為自動續(xù)期并未內在包含無償續(xù)期是準確的。從字面意思看，自動續(xù)期是自動延續(xù)住宅建設用地使用期限的程序性內容，并不涉及是否有償續(xù)期的實體性內容。從立法者本意上看，《物權法》的立法委員會成員是在續(xù)期收費存在巨大爭議的情況下，采用了故意留白性規(guī)定。

此外，關于自動續(xù)期和申請續(xù)期的區(qū)別須進一步加以認定。首先，自動續(xù)期和申請續(xù)期中的續(xù)期內容應當是對原有土地使用權期限的延長，是自動延續(xù)居住權，〔11〕參見中國人民大學民商法研究中心:“住宅建設用地使用權期滿自動續(xù)期法律問題研討會討論綜述”，載 http://www.civillaw.com.cn/bo/t/?id=30618，最后訪問時間:2017年 11月 13日。而不能認定為重新確立土地使用權期限，也不能認定為是對原有宗地的優(yōu)先權?！?2〕參見前注〔5〕，朱廣新文，第4頁。非住宅建設用地使用期屆滿申請續(xù)期，須重新簽訂土地出讓合同并繳納土地出讓金，這里的重新簽訂合同是于使用權期限屆滿時延長原有土地使用期，住宅建設用地使用權自動續(xù)期后的期間也應為原存續(xù)期間，〔13〕參見梁慧星、陳華彬:《物權法》(第6版)，法律出版社2016年版，第245頁。因而不能認定是新的土地使用權期限。同樣在使用權期限內(包括延長的期限)，土地使用權人享有的是建設用地使用權這一物權，不涉及與他人競爭的優(yōu)先權問題，若在規(guī)定期限內，非住宅用地使用權人沒有申請續(xù)期，則當然發(fā)生建設用地使用權消滅，亦不涉及優(yōu)先權問題。

其次，自動續(xù)期與申請續(xù)期的重要區(qū)別在于土地所有權人的強制締約義務。參照前述觀點，朱廣新教授認為申請續(xù)期是對土地出讓方附加的強制締約義務，〔14〕參見全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會民法室編:《物權法立法背景與觀點全集》，法律出版社2007年版，第38頁，轉引自前注〔5〕，朱廣新文，第4頁。而高圣平教授則認為自動續(xù)期才確定了作為出讓方的國土資源管理部門的強制締約義務?！?5〕參見前注〔7〕，高圣平文。筆者認為申請續(xù)期和自動續(xù)期的本質區(qū)別不在與強制締約義務上，二者均是法律賦予土地使用權人長期使用土地的權利，是法律附加土地出讓人的強制締約義務。根據(jù)《物權法》變更《城市房地產(chǎn)管理法》的立法本意，為了保護土地使用者的合法權益，避免土地所有人無償取回地上建筑物、構筑物及其附屬設施，除法律另有規(guī)定或合同另有約定，土地所有權人應當負有強制締約義務。〔16〕參見崔建遠:《物權法》，中國人民大學出版社2014年版，第324頁，轉引自前注〔13〕，梁慧星、陳華彬書，第246頁。住宅建設用地使用期限的自動續(xù)期制度，更是無須重新簽訂合同續(xù)展使用期限的強制締約義務，直接由土地使用權人繼續(xù)使用土地。

再次，申請續(xù)期和自動續(xù)期的最本質區(qū)別應當在于是否需要提出續(xù)期申請的程序性要求以及重新簽訂續(xù)期合同的程序延展土地使用期限。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，申請續(xù)期的程序包括“屆滿前一年申請+重新簽訂土地使用權出讓合同+支付土地使用權出讓金”。據(jù)前述分析自動續(xù)期不涉及是否有償續(xù)期的問題，那么申請續(xù)期與自動續(xù)期的最本質區(qū)別就在于是否提出續(xù)期申請以及是否需要重新簽訂土地使用權出讓合同。自動續(xù)期即賦予了住宅建設使用權人在土地使用權屆滿時自動續(xù)展期限、自動延續(xù)居住權，無須再續(xù)簽書面的土地使用權出讓合同。

最后，應當認定《物權法》區(qū)分住宅與非住宅建設用地使用權二元續(xù)期規(guī)則，將住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則由申請續(xù)期變更為自動續(xù)期具有重大進步意義，一方面從程序上免除了住宅建設用地續(xù)期的繁雜手續(xù)，降低了行政成本;〔17〕參見高圣平:“《物權法》背景下的《城市房地產(chǎn)管理法》修改——兼及部門法的立法技術”，《中國人民大學學報》2008年第2期，第123～124頁。另一方面自動續(xù)展期限、自動延續(xù)居住權使得土地使用權人得以有效地獲得法律的保護，統(tǒng)一概括地規(guī)定國家對公民住宅權的強制性保護，真正實現(xiàn)了“有恒產(chǎn)者有恒心”的物權法精神。

綜上所述，自動續(xù)期和申請續(xù)期的本質區(qū)別不在于是否繳納出讓金的有償續(xù)期的實體性內容，而在于是否提出申請和重新簽訂出讓合同的程序性內容。這一程序性內容的變化是以深刻保障公民基本生存權、住宅權為宗旨的，民眾無須擔心房屋到期被無償取回的風險，從而使得“有恒產(chǎn)者有恒心”，能夠實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。因此，民法典物權編的制定應當繼續(xù)堅持住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度。

二、期限性用益物權、永久性用益物權及國有土地所有權的基本概念辨析

根據(jù)《物權法》第117條，用益物權是指對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利，我國主要規(guī)定了四種用益物權類型，即土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權，此外還包括特別法規(guī)定的海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養(yǎng)殖權和捕撈權等用益物權?！?8〕參見前注〔13〕，梁慧星、陳華彬書，第232頁。住宅建設用地使用權即屬于用益物權分類中的建設用地使用權范疇，系建立在國有所有權土地之上，依法占有、使用土地建造房屋并獲得收益的權利。在德國、日本和我國臺灣地區(qū)，這種利用他人所有土地建造建筑物、構筑物并保有地上物所有權的土地使用權稱為地上權 (Erbbaurecht)，在他人土地上建造住宅建筑物并利用和改良的權利為住宅地上權(Wohnungserbbaurecht)。針對住宅建設用地使用權的性質，多數(shù)學者，尤其是憲法學者認為住宅建設用地使用權必須是有期限的用益物權，否則將與土地資源國有或者集體所有的憲法原則相沖突，住宅建設用地使用權將與國家所有權無異，〔19〕參見程雪陽:“憲法視角下的國有土地使用權續(xù)期問題”，《理論與改革》2016年第6期，第2頁;孫煜華:“在憲法的框架內設定住宅建設用地使用權續(xù)期方案”，《法學評論》2016年第6期，第18頁;丁其兆、譚波: “憲法視野下住宅建設用地使用權續(xù)期制度之完善——以‘溫州事件’為切入點”，《公民與法》2016年第10期，第38頁;洪丹娜:“憲法視閾中住宅建設用地使用權自動續(xù)期的解釋路徑”，《法學論壇》2017年第4期，第137頁。張翔教授直接認為永久使用權就是所有權?！?0〕參見前注〔11〕，中國人民大學民商法研究中心文，最后訪問時間:2017年11月15日。有民法學者同樣認為建設用地使用權應有期限限制，否則將淪為土地所有權，導致土地私有之嫌，〔21〕參見高圣平、楊璇: “建設用地使用權期限屆滿后的法律后果”，《法學》2011年第10期，第109頁。永久占有導致國家調控土地資源能力減弱，使得土地、房屋向少數(shù)人手中集中，導致新的社會不公，〔22〕參見茍正金: “論住宅建設用地使用權的自動續(xù)期”，《西南民族大學學報 (人文社科版)》2015年第10期，第89頁。從而主張自動續(xù)期不等于永久續(xù)期?！?3〕參見前注〔3〕，王利明文，第76頁;渠濤: “關于住宅建設用地使用權‘自動續(xù)期’的思考”，《法學家》2017年第2期，第113～127頁。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規(guī)定的不同用途土地使用權期限，可知建設用地使用權為有期限的物權，但《物權法》第149條確定的住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度，改變了住宅建設用地使用權期限性這一屬性。根據(jù)法律規(guī)定，住宅建設用地使用權最長不超過70年，到期后可以自動續(xù)期，但法律沒有明確規(guī)定續(xù)期幾次，也沒有明確規(guī)定續(xù)期多長時間，但實際上這種自動續(xù)期的規(guī)定導致了住宅建設用地使用權成為一種無期限的土地用益物權，因為即使后期立法規(guī)定每次只能續(xù)一定期限，仍然是在自動續(xù)期的原則之下，賦予城鎮(zhèn)居民反復續(xù)期，直接延續(xù)的權利，最終實現(xiàn)住宅建設用地使用權的永久性。正是因為住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度內在地界定永久性用益物權性質，能夠使得城鎮(zhèn)居民永續(xù)利用土地實現(xiàn)居住穩(wěn)定性、永久性，因此方能在《物權法》立法時消除民眾的顧慮，得到民眾的支持。

但永久性用益物權并非等同于所有權，用益物權也并非必然受到期限限制。所有權是永久性的物權，這個永久性并非表示物是永續(xù)存在的，而是指在法律限度范圍內容，所有人對物的支配是永續(xù)存在的，是一種理論和應然的狀態(tài)，當然可能會因為物的滅失和轉移而使得物權消滅。用益物權強調的是在他人之物的基礎上設定的定限物權。完全物權和定限物權是以標的物的支配范圍為標準對物權所做的劃分，肇始于19世紀德國的普通法學。所有權是完全物權，于法律限度范圍內對所有物為全面支配的物權，定限物權則僅可于一定限度范圍內，對標的物加以占有、使用和收益?！?4〕參見陳華彬:《物權法論》，中國政法大學出版社2018年版，第99頁。因此，用益物權最實質的特征不在于期限性，而在于對他人之物的利用性，故又稱“他物權”。在法律發(fā)展史上，設定租賃和借用制度已經(jīng)可以實現(xiàn)對他人之物的利用，但這種利用關系的效力很弱，只能對非永久性利用關系應付自如，但對于永久性利用關系 (對土地的利用)效力薄弱，為了改變這種狀況，保障個人居住穩(wěn)定性和社會經(jīng)濟穩(wěn)定，法律創(chuàng)設用益物權，賦予權利人直接支配并可以對抗他人的權利?！?5〕參見陳華彬:《民法物權》，經(jīng)濟科學出版社2016年版，第303頁?？梢钥闯?，在用益物權的發(fā)展史上，存在著利用關系由期限性到永久性的發(fā)展，因此，不能將用益物權限定為期限性用益物權。用益物權也可以是建立在永久性所有權基礎之上的永久性用益物權，實現(xiàn)對他人之物的永續(xù)利用。從具體的、歷史的、存在著的用益物權體系中，同樣存在著永久性用益物權，如德國和日本法上存在著無期限的、永久存續(xù)的地上權、永佃權，我國農村地區(qū)的宅基地使用權和以劃撥方式獲得的建設用地使用權均為無期限用益物權，具有永久性。同樣，在英國，也存在限定為居住用途的無期限使用權“永業(yè)權”(Freehold)?！?6〕See Bryan A.Garner，Black's Law Dictionary，8thEdition，Thomson West，2004，p.1962.

設定永久性用益物權并非與所有權相沖突，永久性用益物權是立基于所有權之上的物權，注重標的物的使用價值，永久性、無期限性是其附加性、修飾性的特征。永久性用益物權的權能和內容沒有所有權那么完善，并且受制于所有權，當標的物毀損、滅失時，用益物權亦當然消滅。同時，永久性用益物權設定在與民眾密切相關的生存及居住的土地上，由法律明文規(guī)定，不能由當事人任意擴大適用范圍。在比較法上，日本判例對當事人設定永久存續(xù)地上權采取肯定主義，〔27〕參見日本大審院判決，1903年11月16日民第1244頁，轉引自陳華彬: 《物權法研究》(修訂版)，法律出版社2009年版，第225頁。日本學者亦認為永久性地上權的設定不會使所有權虛化，反而有利于土地的充分利用和改良，越來越多的事實表明土地所有權已經(jīng)衍化成永久的地租征收權，租賃權的物權化以及地租權制度之創(chuàng)設，土地所有權出現(xiàn)分解傾向，民法的物權體系不因設定永久性地上權而崩潰。〔28〕參見〔日〕松坂佐一:《物權法》(第4版)，有斐閣1980年版，第176頁，〔日〕我妻榮、有泉亨補訂:《物權法》，巖波書店1977年版，第350頁，轉引自上注，陳華彬書，第225頁。德國《地上權條例》也沒有規(guī)定地上權的存續(xù)期間，旨在尊重當事人的合意決定之，當事人以其合意設定永久性用益物權為德國民法承認，對于地上權的妨害保護，是以準用所有權的請求權得以保護，并不能認定地上權即是所有權。〔29〕參見《德國民法典》第1017條，《地上權條例》第11條第1項，轉引自前注〔27〕，陳華彬書，第250頁。

在我國，將住宅建設用地使用權界定為永久性用益物權并不會與土地公有制相沖突。土地作為國民生存的必要自然資源，只有為人使用才能實現(xiàn)其價值，住宅建設用地使用權是建立在國有土地上的他物權，受制于作為自物權的國有土地所有權的特性不會改變。同時設置城鎮(zhèn)居民永久性住宅建設用地使用權也是與農村居民宅基地使用權相配合和呼應，宅基地使用權作為國家和集體為農村居民提供的福利性權利，具有無期限性、永久性特征，這種永久性用益物權并未損害集體土地所有權，而與集體土地相得益彰，實現(xiàn)了農村集體土地的充分利用。我國建立與宅基地使用權相銜接、相配套的永久性住宅土地用益物權制度是可行的，是科學合理的，能夠實現(xiàn)財產(chǎn)權的平等保障?！?0〕參見楊立新:“70年期滿自動續(xù)期后的住宅建設用地使用權”，《東方法學》2016年第4期，第5～6頁;前注〔6〕，房紹坤文，第71頁。其次，界定為永久性用益物權有助于形成公民住宅財產(chǎn)的長久受保護、良好和穩(wěn)定預期局面?！?1〕參見“中共中央、國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見”，載http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5145562.htm，最后訪問時間:2018年 4月 30日。賦予城鎮(zhèn)居民永久性的住宅建設用地使用權，構建住宅建設用地永久性用益物權方能促成公民住宅財產(chǎn)真正成為“恒產(chǎn)”，〔32〕參見楊立新:“住宅建設用地使用權期滿自動續(xù)期的核心價值”，《山東大學學報 (哲學社會科學版)》2016年第4期，第32頁。成為國家所強調的生存權和發(fā)展權的基礎，〔33〕參見許德風:“住房租賃合同的社會控制”，《中國社會科學》2009年第3期，第139頁。同時又能形成公眾對產(chǎn)權的良好穩(wěn)定預期，穩(wěn)定人心，保障交易，增加民眾幸福感。

綜上所述，《物權法》第149條內在地定性了住宅建設用地使用權永久性用益物權的性質，作為建設用地使用權期限性用益物權的例外，而且這種永久性用益物權的認定不違反民法相關法理和物權體系，并且有相關的比較法和本國法實踐支持和其他具體的永久性用益物權佐證。確定住宅建設用地使用權永久性用益物權性質也真正能夠符合《物權法》“居者有其屋，有恒產(chǎn)者有恒心”的立法宗旨，保障國民生存權居住權，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定以及國家長治久安。

三、無償續(xù)期與有償續(xù)期的基本概念辨析

根據(jù)上述分析，住宅建設用地使用權自動續(xù)期并未內在的包含有償續(xù)期的問題，學界主要區(qū)分為無償續(xù)期和有償續(xù)期兩大陣營。所謂無償續(xù)期即指無須繳納任何費用，直接自動無條件地延續(xù)住宅建設用地使用權，而有償續(xù)期則強調必須繳納相關費用，或是土地出讓金、或是土地使用費、或是土地持有稅，方得延續(xù)住宅建設用地使用權。

無償續(xù)期分為“免費續(xù)期說”和“免費續(xù)期70年說”，其中 “免費續(xù)期說”以孫憲忠教授為代表，孫憲忠教授從社會主義國家土地所有權建立法律思想角度和土地價格角度來認定自動續(xù)期不必要辦任何手續(xù)，也不必要繳納費用就能續(xù)期。國家土地所有權并非國家私有，而是全民共有，這種土地所有權不是以民法所有權取得的方式取得，而是“建立”起來的，建立的目的是為了“均享地利”，因此國家不應當從居民身上取得土地租金一類的收入。同時高昂的土地出讓價格已經(jīng)讓民眾不堪重負，不應再另行繳納續(xù)期費用，從而使民眾享有與所有權一樣永恒的權利?！?4〕參見前注〔4〕，孫憲忠文，最后訪問時間:2017年11月20日?！懊赓M續(xù)期70年說”由憲法學者程雪陽提出，認為一定面積的住宅國有土地使用權應自動無償續(xù)期一次，期限以70年為宜，一方面可以尊重國有土地所有權，70年續(xù)期期限屆滿后不影響國家對使用土地的收益權，另一方面也與現(xiàn)行《物權法》自動續(xù)期的規(guī)則相適應，同時又能充分地解決不同期限住宅建設用地使用權續(xù)期問題，不管是20年、30年、50年抑或是70年，期限屆滿后自動續(xù)期70年，這樣也能夠實現(xiàn)繳納70年土地出讓金得到較多的期限利益，以體現(xiàn)公平正義?！?5〕參見前注〔19〕，程雪陽文，第3頁。

有償續(xù)期是多數(shù)學者的主張，主要包括 “按年收土地出讓金說”、 “費改稅說”、“區(qū)分收稅 (費)說”?！?6〕參見前注〔19〕，孫煜華文，第15～16頁。持“按年收土地出讓金說”的學者認為，根據(jù) 《物權法》及相關法律規(guī)定，土地使用權到期自動續(xù)期，但須繳納土地出讓金，當然土地出讓金的標準應當比照出讓合同訂立當初的土地出讓價格，屆期后當按年收取土地出讓金，涉及土地價格增值的部分，由國家征收房地產(chǎn)稅，當房屋毀損或依法律報廢時，由國家收回土地，土地使用權人喪失使用權，所有權恢復圓滿狀態(tài)。〔37〕參見前注〔11〕，中國人民大學民商法研究中心文，最后訪問時間:2017年11月21日?！百M改稅”的觀點獲得了多數(shù)學者的肯認。楊立新教授認為70年住宅建設用地使用權為居民一次性買斷的土地使用權期限，期限屆滿后的自動續(xù)期使得土地所有權人與使用權人之間通過債權債務轉移形成建設用地出讓合同，根據(jù)該合同，國家不再享有再次收繳出讓金的權利，但依然享有公法上收繳土地使用稅的權利?！?8〕參見前注〔30〕，楊立新文，第8頁。劉莘教授認為自動續(xù)期的稅費繳納，應由精算師測算較為低廉的持續(xù)性稅收，以保障國家財政長流不斷?！?9〕參見前注〔11〕，中國人民大學民商法研究中心文，最后訪問時間:2017年11月21日?！皡^(qū)分收稅 (費)說”是“費改稅說”基礎上的延伸，即針對不同的使用目的而劃分不同的稅費標準，對于滿足生存基本需要的限度面積范圍的住宅采取不交或少交稅費的方式，對于超過基本生存需要限度面積的房屋或者擁有較多數(shù)量的投資性住宅課以較重的稅費繳納義務?！?0〕參見張翔:“建設用地使用權70年到期，是不是應該自動無償續(xù)期?”，載http://opinion.caixin.com/2016-04-21/100935220.html，最后訪問時間:2017年11月21日。憲法學者孫煜華甚至在模仿我國香港地區(qū)土地批租制的基礎上，提出住宅建設用地使用權應實行低費率的年租制，按使用年限交付地租，認為土地批租制讓民眾重新補交地價，百姓難以承受。在高土地出讓成本和高流轉稅的大格局之下，續(xù)期的合理方案只能是較低稅率的年租制?！?1〕參見前注〔19〕，孫煜華文，第22～23頁。

域外法上的日本和德國法律中，地上權的使用方式可以是無償也可以是有償。根據(jù)日本《民法典》的規(guī)定，地租并非地上權的要素，〔42〕參見日本《民法典》第381條。只在當事人約定地租時，始有支付地租的義務。〔43〕參見日本《民法典》第266條，《不動產(chǎn)登記法》第111條第1項。地租可以定期支付，也可以一次性交納，數(shù)額由當事人協(xié)商決定。當事人可以根據(jù)經(jīng)濟狀況、地價漲落和公共稅負的增減等原因，請求增減或變更地租?！?4〕參見前注〔27〕，陳華彬書，第229頁。根據(jù)德國的地上權條例，地上權可以以無償?shù)姆绞皆O定，也可以約定支付地租(Erbbauzins)，地租的數(shù)額和支付方式由當事人協(xié)商約定。針對在他人土地上建構工作物用以居住目的的住宅地上權，請求增加或變更地租，要考慮具體情事并判定提高地租符合公平旨趣，方可確定。〔45〕參見〔日〕山田晟: 《德國法概論》，有斐閣 1987年版，第229頁，轉引自前注〔27〕，陳華彬書，第251頁。我國香港地區(qū)采用土地批租制的方式出售土地使用權，〔46〕參見張學仁主編:《香港法概論》，武漢大學出版社2006年版，第146頁。根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第7條香港特別行政區(qū)政府負責將國家所有土地和自然資源出租或批給個人、法人或團體使用，批租期限長、續(xù)期制度靈活，續(xù)期時土地使用人只需繳納少量地稅?！?7〕參見王林清:“建設用地使用權期限屆滿法律后果比較觀察”，《環(huán)球法律評論》2016年第4期，第81頁。這些地租和批租制可以為我們提供借鑒。

筆者強烈反對重新簽訂土地出讓合同、續(xù)交土地出讓金的方案。首先，在土地出讓價格如此高昂的今天，民眾已經(jīng)承受購買房屋和70年土地產(chǎn)權的沉重負擔，重新要求民眾按照土地價格繳納出讓金，更會導致民眾不堪重負，居住權和財產(chǎn)權將不能保障，不符合《物權法》“有恒產(chǎn)者有恒心”的立法宗旨，法律執(zhí)行成本也很高。其次，住宅建設用地使用權續(xù)期不同于土地出讓，出讓針對的是住宅開發(fā)商的首次營建，續(xù)期針對的是普通民眾的繼續(xù)使用，因而續(xù)交土地出讓金欠缺“出讓”前提。再次，重新簽訂土地出讓合同，續(xù)交土地出讓金明顯也是與自動續(xù)期相沖突的，自動續(xù)期是自動延續(xù)土地使用期限，無須重新簽訂出讓合同申請續(xù)期。最后，要求民眾繳納高昂出讓金明顯是與民爭利的行為，難以體現(xiàn)民眾作為國家和社會主人的憲法身份和土地全民共有的憲法定性，也不符合未來的立法指導精神?！?8〕參見前注〔3〕，王利明文，第81頁。

無償續(xù)期是可行的。從憲法法理上看，國有土地所有權當然歸國家所有，國家所有也即全民所有，〔49〕《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定:城市的土地屬于國家所有。第9條規(guī)定:礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。住宅建設用地使用權即設立在城市土地之上，屬于國有土地所有權之上的國有土地使用權?？梢栽谝欢ǔ潭壬腺x予民眾無償使用土地滿足生存和居住需要的權利，畢竟土地是要為人民服務的，最大程度地滿足群眾的基本生活需要，可以進一步采用讓利于民的方式。從相關現(xiàn)行法律上看，國有土地采行有償使用制度，住宅建設用地使用權首次出讓針對的對象是具有經(jīng)營性質的開發(fā)商，續(xù)期則是針對普通民眾，大多數(shù)是滿足基本生存需要，對于此種經(jīng)營性質和生存性質的住宅建設用地使用權自應區(qū)別對待，〔50〕參見前注〔19〕，孫煜華文，第23頁。在民眾首次購買土地使用權之后可以賦予民眾無償續(xù)期的利益。從 《物權法》149條的立法宗旨和群眾的期待來看，立法者只說是否有償續(xù)期交給未來解決，并沒有明確說一定收費。隨著國家的發(fā)展進步，在國富民強的基礎上，國家無須以民眾續(xù)期費用滿足自我運行的需要。從群眾的角度來說，自動續(xù)期往往被認為是無償續(xù)期的，高額有償續(xù)期必然引起社會的恐慌。實際上《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數(shù)住宅建設用地使用權到期問題的復函》(國土資廳函 ［2016］1712號)明確規(guī)定住宅建設用地使用權期間屆滿的過渡性辦法是不需要提出申請，不收取費用，正常辦理交易和登記手續(xù)，〔51〕參見“國土資源部辦公廳關于妥善處理少數(shù)住宅建設用地使用權到期問題的復函”(國土資廳函 ［2016］1712 號)，載 http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201612/t20161223_1425017.htm，最后訪問時間:2017年11月26日。也是對無償續(xù)期的肯認。

至于采取稅費制，也是有一定道理的，畢竟目前房地產(chǎn)市場上存在著以滿足基本生存需要的住宅和具有投資性質的住宅，〔52〕參見劉銳:“住宅國有土地使用權自動續(xù)期的實現(xiàn)路徑”，《理論與改革》2016年第6期，第8頁。對此應當予以區(qū)別對待，讓非滿足生存需要的住宅建設用地使用者承擔較大的社會責任。實行綜合全面而又審慎客觀的稅費政策有合理性，但合理的人均基本生存居住面積是采用多套房標準還是采用總體居住面積標準?采用總體居住面積標準較為合理。多套房可能面積較小，僅僅只能滿足多口之家的基本生存需要，要求其繳納較高稅費也是不合理的。關于土地續(xù)期稅費的標準應完善房產(chǎn)稅等配套制度予以解決，〔53〕參見前注〔6〕，房紹坤文，第71頁。同時須考慮房屋最低居住面積、購買的負擔和時間、合理預期以及國家的財政收入結構等因素。〔54〕參見前注〔8〕，孫良國文，第59頁。

綜上所述，針對滿足基本生存需要的住宅建設用地使用權續(xù)期，宜采取無償續(xù)期制度，針對投資性住宅建設用地使用權續(xù)期采用稅費制，滿足基本生存需要的生存性和投資性住宅的區(qū)分，應以家庭總體居住面積為標準。這種區(qū)分對待制度既能夠保障群眾生存需要及財產(chǎn)安全，實現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心，也能夠平衡社會財富，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

四、70年與非70年住宅建設用地使用權的法益平衡

《國有土地出讓和轉讓暫行條例》第12條規(guī)定居住用地土地使用權出讓最高年限為70年，實際生活中，確實存在著20年、30年、50年等非70年住宅建設用地使用權，這些非70年住宅建設用地使用權屆滿應當如何續(xù)期，是否采用自動續(xù)期的方式，是否需要繳至70年土地出讓金以獲得與70年產(chǎn)權人相同的權利，存在爭議。對此，楊立新教授表示非70年住宅建設用地使用權續(xù)期至70年應當補交出讓金差價，70年使用期屆滿后自動續(xù)期，并繳納土地使用稅?！?5〕參見前注〔30〕，楊立新文，第29頁。程雪陽表示不管70年還是非70年土地使用權均免費自動續(xù)期一次，續(xù)期以70年為限，70年續(xù)期屆滿后采納稅費制的方式收費?！?6〕參見前注〔19〕，程雪陽文，第3頁。

筆者認為首先，《物權法》第149條規(guī)定并沒有區(qū)分70年和非70年住宅建設用地，所以非70年住宅建設用地使用權屆期后，根據(jù)自動續(xù)期的規(guī)定，同樣獲得永久性用益物權以滿足生存居住的需要。其次，關于非70年建設用地使用權無論繳納續(xù)期費用與否都不影響居民基本生存居住的需要，居民面臨的有關續(xù)費的困境與無力支付當下的高昂的土地出讓金是類似的，不能因為當初獲得的土地使用權期限較短就給使用權人施加更少的保護。最后，關于非70年住宅建設用地使用權續(xù)期至70年還是應當繳納相關費用，否則確實會造成社會的不公平。〔57〕參見馬天柱: “住宅建設用地使用權期滿自動續(xù)期的若干思考”，《天津商業(yè)大學學報》2008年第2期，第57頁。但不宜采用補交土地出讓金的方式。另外非70年產(chǎn)權住房的存在也與國家的立法制度不合理相關，國家對此也應當承擔一定責任。繳納相關費用，應當結合當?shù)鼐用裆钏骄唧w確定收費標準，采取公眾參與、專家座談等論證方式，實現(xiàn)繳費標準的合理性。

結語

住宅建設用地使用權續(xù)期問題涉及居民基本生存和國家長治久安，需要國家綜合考量充分論證續(xù)期繳費的相關內容，但無論繳納費用與否都應當重點考慮到土地為民眾生存生產(chǎn)之需，乃民眾生活之本，無人利用的土地亦無意義。鑒于此，本文提出住宅建設用地使用權續(xù)期應當采用區(qū)分對待標準，以70年住宅建設用地使用權期限為標準，非70年住宅建設用地使用權續(xù)期，應當繳納相關費用自動續(xù)期至70年，70年住宅建設用地使用權續(xù)期應對生存性和投資性住宅區(qū)別對待，針對生存性住宅采用無償自動續(xù)期制，針對投資性住宅應采取有償自動續(xù)期制，根據(jù)不同特征區(qū)別對待，以達到續(xù)期的合理性。

另外不管續(xù)期是否繳費，都不能否認自動續(xù)期的本質價值，即充分保障民眾永久性使用土地，以滿足基本生存和居住需要。自動續(xù)期的意義即在于以法律的形式確立土地管理部門強制締約的義務，無須民眾提出申請即能夠自動延長土地使用期限，最終使得住宅建設用地使用權成為期限性建設用地使用權原則體系中的例外，衍化成永久性用益物權。將住宅建設用地使用權定性為永久性用益物權應當認為是符合《物權法》的精神和私法本質的，能夠保障公民基本生存權和財產(chǎn)權，促進居住用地的穩(wěn)定。