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正文：

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的目標(biāo)和計(jì)劃，是城市建設(shè)的綜合部署，也是城市建設(shè)的管理依據(jù)。多年的經(jīng)濟(jì)粗放式增長(zhǎng)，推動(dòng)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心的城市蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也使得城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨很大沖擊。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部2017年12月印發(fā)《“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2017〕99號(hào)），這是首次在城鄉(xiāng)規(guī)劃中引入“三條鐵線(xiàn)”，提高環(huán)境保護(hù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的突出地位，從而保障城市化進(jìn)程的科學(xué)、安全和可持續(xù)性。

1 “三條鐵線(xiàn)”的內(nèi)涵

近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理中提出了三限要求（限選址、限總量、限產(chǎn)業(yè)），并逐步將其引申入規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提出了城鄉(xiāng)規(guī)劃必須生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)的“三條鐵線(xiàn)”要求。

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)是指按照水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量不斷優(yōu)化的原則，結(jié)合環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和相關(guān)規(guī)劃、功能區(qū)劃要求，考慮環(huán)境質(zhì)量改善潛力，確定的分區(qū)域分階段環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及相應(yīng)的環(huán)境管控、污染物排放控制等要求。

資源利用上線(xiàn)是指以保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質(zhì)量為目的，利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，結(jié)合自然資源開(kāi)發(fā)管控，提出的分區(qū)域分階段的資源開(kāi)發(fā)利用總量、強(qiáng)度、效率等上線(xiàn)管控要求。

2 城市發(fā)展過(guò)程中所面臨的環(huán)境問(wèn)題

近年來(lái)，人們對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量改善日益強(qiáng)烈的需求與城市資源日益減少的矛盾越來(lái)越突出，城市建設(shè)發(fā)展面臨著一系列亟待解決的環(huán)境問(wèn)題。

2.1 水污染問(wèn)題嚴(yán)重

城市化進(jìn)程的加速直接導(dǎo)致城市工業(yè)飛速發(fā)展和人口急劇增長(zhǎng)，工業(yè)、生活取水量逐年加大，同時(shí)大量未達(dá)標(biāo)處理的污水直接排入水體，導(dǎo)致水環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞。尚未完善和缺乏重視的節(jié)水工程加劇了水體污染。全國(guó)668個(gè)城市中，三分之二以上城市供水不足，其中100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水。全國(guó)118個(gè)主要城市中，64%的城市地下水嚴(yán)重污染，幾乎所有城市均存在河道黑臭現(xiàn)象。

2.2 大氣質(zhì)量惡化

我國(guó)的大氣污染屬“煤煙型”污染，工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)為其主要來(lái)源。根據(jù)《2015 中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，全國(guó)228個(gè)地級(jí)以上城市中，265個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，達(dá)78.4%。超標(biāo)天數(shù)污染物類(lèi)型以細(xì)顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）和可吸入顆粒物（PM10）為首要污染物的居多，分別占超標(biāo)天數(shù)的66.8%、16.9和15%。近年來(lái)，呼吸系統(tǒng)疾病、心血管疾病呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，與細(xì)顆粒物污染不無(wú)關(guān)系。此外，大氣中硫化物、氮氧化物的超標(biāo)還會(huì)帶來(lái)酸雨，不僅破壞生態(tài)環(huán)境，也會(huì)腐蝕建筑物，給人民生產(chǎn)生活造成巨大損失。

2.3 固體廢棄物泛濫

日益提高的生活水平使得固體廢棄物逐年增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城市生活垃圾年產(chǎn)生量為1.5億噸，年增長(zhǎng)率為6%～7%，而其無(wú)害化處理率不到10%；每年產(chǎn)生工業(yè)固體廢物約8億噸，其綜合利用率僅45%。大量散落堆放在城市工業(yè)區(qū)及河灘荒地上的固體廢物，隨著降雨等過(guò)程又進(jìn)入土壤、水體，導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

2.4 噪聲污染普遍存在

城市工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和文娛業(yè)的迅猛發(fā)展，使得噪聲污染愈發(fā)突出。《中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告 2016》中噪聲監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)有25%的城市不達(dá)標(biāo)；所有的省會(huì)及大城市中，僅拉薩達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，大部分城市都為二級(jí)甚至更低。區(qū)域環(huán)境噪聲等效聲級(jí)分布在49～58.9dB(A)，其中廣州、沈陽(yáng)、武漢、長(zhǎng)春、杭州、福州、哈爾濱和貴陽(yáng)八座城市噪聲平均等效聲級(jí)超過(guò)55dB(A)；道路交通噪聲等效聲級(jí)范圍為66.2～73.5dB(A)，其中哈爾濱超過(guò)70dB(A)。

3 三條鐵線(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應(yīng)用建議

基于城市建設(shè)發(fā)展中的突出環(huán)境問(wèn)題，人們逐漸認(rèn)識(shí)到了環(huán)境保護(hù)對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要意義。按照我國(guó)環(huán)境保護(hù)應(yīng)“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的總方針和總戰(zhàn)略，必須在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段就考慮如何避免或解決城市發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境問(wèn)題，而原有的羅列相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、提一些關(guān)于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原則要求的做法已跟不上新的發(fā)展要求。在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段提出并落實(shí)“三條鐵線(xiàn)”是從源頭解決城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題的必要舉措，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃所要承擔(dān)的歷史責(zé)任。

3.1 提高生態(tài)空間比例，促進(jìn)人與自然和諧相處

以生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)作為城市生態(tài)空間的核心，根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的特點(diǎn)，結(jié)合城市生態(tài)敏感性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家級(jí)、省級(jí)相關(guān)功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)先區(qū)域保護(hù)規(guī)劃等，將所有需要重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域一并納入生態(tài)空間內(nèi)，并分門(mén)別類(lèi)地提出高于國(guó)家或省一般性要求的管控規(guī)則。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中進(jìn)一步提高綠地、公園比例，以點(diǎn)帶面拓寬生態(tài)空間，對(duì)于一些因保護(hù)不力等因素逐步退化的生態(tài)林地、濕地可進(jìn)行保護(hù)型的開(kāi)發(fā)，如因地制宜建設(shè)濕地公園，做到既要有“花園”，也要有“盆景”。在明確城市生態(tài)空間分布，優(yōu)化生活、生產(chǎn)空間后，形成各組成區(qū)塊開(kāi)發(fā)管制總圖，做到城市環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)的可視化。

3.2 結(jié)合總量管控，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善

城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要根據(jù)國(guó)家、地方的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)及相關(guān)行業(yè)污染控制要求，分析城市現(xiàn)狀環(huán)境污染特征、突出問(wèn)題，提出更加切實(shí)有效的對(duì)策措施。而環(huán)境質(zhì)量管控目標(biāo)是基于環(huán)境容量和污染物排放總量的研究基礎(chǔ)上，因此環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定者提出了新的命題。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中，規(guī)劃師要充分考慮各行業(yè)的污染物排放及治理水平，根據(jù)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染源的不同排放系數(shù)，科學(xué)規(guī)劃工業(yè)發(fā)展目標(biāo)、城市人口目標(biāo)、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)；還要根據(jù)汽車(chē)尾氣、施工揚(yáng)塵、工業(yè)廢氣排放系數(shù)，結(jié)合城市地形、氣候現(xiàn)狀條件，合理規(guī)劃城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量、用電量、施工場(chǎng)地總量等。結(jié)合污染物排放總量管控目標(biāo)開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃將有效提高城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程的環(huán)保工作水平，是從規(guī)劃源頭提高環(huán)境質(zhì)量的重要技術(shù)手段。

3.3 嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著決定性的指導(dǎo)作用。在規(guī)劃期制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入條件，必將有效提高區(qū)域發(fā)展水平，同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。如何在嚴(yán)格限制污染產(chǎn)業(yè)的同時(shí)又能使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，最好的辦法是根據(jù)區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)、自然條件、環(huán)境容量等一系列因素制定“負(fù)面清單”，即選取符合城市發(fā)展和定位的多項(xiàng)否定性指標(biāo)，建立對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確指標(biāo)限值，提出規(guī)劃范圍內(nèi)禁止準(zhǔn)入和限制準(zhǔn)入的行業(yè)、工藝、產(chǎn)品等。環(huán)境負(fù)面清單的制定，可有效推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，彌補(bǔ)總量控制的不足，同時(shí)又給區(qū)域發(fā)展留出了騰挪的空間。因此，環(huán)境準(zhǔn)入制度是從源頭上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，在我國(guó)目前發(fā)展階段，環(huán)境準(zhǔn)入制度又是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、倒逼落后產(chǎn)能淘汰的一項(xiàng)有效手段。

4 結(jié)語(yǔ)

伴隨經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化的高速發(fā)展，人們對(duì)城市環(huán)境的要求越來(lái)越高。城鄉(xiāng)規(guī)劃在當(dāng)前城市發(fā)展環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)的背景下扮演著越來(lái)越重要的角色。必須將城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三條鐵線(xiàn)”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以空間紅線(xiàn)、總量紅線(xiàn)、準(zhǔn)入紅線(xiàn)去制約和引導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)，才能保證城市發(fā)展的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)與自然的和諧統(tǒng)一。