（南昌大學，南昌 330000）

一、問題的提出

黨的十八大以來，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進展。5年的時間里，實現了6000萬以上貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%降至4.5%，每年減貧1300萬人以上。然而，巨大成績的背后也隱藏著許多的問題和矛盾。由于精準扶貧戰(zhàn)略提出的時間較短，精準扶貧實施體系并不完善，在具體工作開展過程中暴露出諸多問題，也引發(fā)許多矛盾。貧困戶精準識別作為精準扶貧的第一環(huán)節(jié)，是整個精準扶貧戰(zhàn)略體系的重要前提和基礎條件?；A不牢，地動山搖。自2014年開展貧困戶建檔立卡工作以來，貧困戶識別過程中暴露出許多問題。以江西省為例，2016年國家第三方評估組在對江西省扶貧開發(fā)工作考核中發(fā)現，仍然存在貧困人口識別不精準，非貧困縣識別準確率不高的問題?；鶎诱诼鋵嵕珳首R別政策時，通常是以建檔立卡、問題整改、識別再精準、識別回頭看等階段性的方式開展。一方面精準扶貧只是基層政府的中心工作之一；另一方面基層政府短期內能夠支配的扶貧資源是有限的。貧困戶精準識別在基層的實際執(zhí)行過程中總是分解成了一個個階段性的政策目標，研究階段性 “回頭看”政策的效果就顯得意義重大了。

由于精準扶貧戰(zhàn)略提出的時間短，目前有關精準識別的學術型研究偏少，國內學者主要集中研究精準識別機制和實踐困境，比如，汪磊等研究貧困人口識別機制，通過分析識別過程中出現的扶貧主體與客體間信息不對稱、貧困人口總量控制與個體波動矛盾、識別手段模糊及識別標準單一等問題，提出從信息、政策、方法、標準四個方面進行識別機制優(yōu)化，以達到識別精準［1］。然而，好的識別方法未必帶來好的識別效果，忽視機制執(zhí)行主體以及執(zhí)行環(huán)境對識別精準效果的影響，精準識別的最終結果仍然是不確定的。徐娜等研究貧困戶指標的公平分配，認為貧困戶識別是一種扶貧資源的分配，遵循公平分配原則。要實現精準識別就必須充分考慮各級政策參與者的公平觀念，即機會公平、程序公平和結果平等［2］。貧困戶身份確實可以獲取一定的扶貧資源傾斜，但精準扶貧的要求是“造血”而不是“輸血”，僅僅將貧困戶身份視為指標，與精準扶貧、不落一人的精神相違背，同時還會陷入村民以“貧困”為榮爭當貧困戶的怪圈。堯水根研究貧困戶精準識別的執(zhí)行過程，認為受客觀環(huán)境和執(zhí)行者自身素質制約，精準識別的各個環(huán)節(jié)都存在著一定的問題，并依據經驗提出加大宣傳、強化監(jiān)督考核等來實現識別精準［3］。這種針對具體問題提出解決措施，固然可以使識別更加有效，但忽略了各個識別環(huán)節(jié)本身內在的合理性，治標不治本，不能從根本上保障識別的精準度。余禮信研究精準識別的制度機制，剖析了制度設計與實踐脫節(jié)的困境，認為國家貧困狀況評價體系不精準、家庭空巢化、房族政治和精英捕獲是造成貧困戶識別不精準的主要原因［4］。

梳理概況已有的文獻可以發(fā)現，學者的研究都是以各個地方在精準識別制度以及政策實施過程中的經驗介紹為主，往往缺少系統(tǒng)的理論支撐。大多研究將貧困戶精準識別作為精準扶貧的前提和基礎，而忽視了貧困戶精準識別是一個長期的、動態(tài)的過程，貫穿于整個精準扶貧，包括許多階段性政策，比如貧困戶精準識別回頭看。學者往往將扶貧資源作為評選上貧困戶的一種回報，卻沒有研究扶貧資源在精準識別過程中所發(fā)揮的決定性作用?？傮w而言，針對精準識別階段性政策效果的研究文獻很少。

在此背景下，本文研究扶貧資源配置在貧困戶精準識別“回頭看”政策中的作用機制，并提出核心問題：精準識別“回頭看”政策的效果如何？扶貧資源配置的機制是什么？要實現精準識別“回頭看”政策目標，扶貧資源分配需要如何優(yōu)化？在此基礎上，本文通過分析階段性精準識別“回頭看”政策與長期性貧困戶精準識別政策的內在邏輯，進一步提出系統(tǒng)性的解釋框架。

二、政策的雙重屬性：目標的確定性與效果的不確定性

從公共管理學的角度來看，任何公共政策一旦制定就具有了確定性的政策目標。然而，政策執(zhí)行是在復雜的社會系統(tǒng)中進行的活動，政策執(zhí)行的有效性常受到多種因素的影響，使得政策實施后不能實現政策的既定目標，反而造成政策執(zhí)行走樣［5］。美國學者艾利森曾指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！惫舱弑憩F出目標的確定性和效果的不確定性的雙重屬性。

（一）政策目標的確定性

政策目標是通過政策執(zhí)行來實現解決特定政策問題的預期程度和水平。政策目標的確定性包括三個方面：一是具有明確的內容，政策目標所要達到的水平是明確的、量化的；二是具有明確的針對性，針對某個特定的政策問題；三是具有明確的時限，即在某個特定的時間段內完成。

結合精準識別“回頭看”政策來看，其政策目標的確定性包含以下內容：一是內容明確，即剔除出不符合條件的建黨立卡貧困戶，將低于國家扶貧標準和未實現“兩不愁三保障”的農戶納入建檔立卡貧困戶，同時要保持貧困戶總數的嚴肅性和連續(xù)性；二是問題明確，即在國家第三方評估過程中發(fā)現的仍然存在貧困戶識別不精準的問題；三是時限明確，精準識別“回頭看”政策時限通常為兩個月。

（二）政策效果的不確定性

公共政策執(zhí)行是政策執(zhí)行主體為了實現政策目標，通過整合各種政策資源，運用特定的措施和手段作用公共政策對象，將政策內容轉變?yōu)楝F實的過程。政策落地的效果主要取決于政策本身、政策執(zhí)行者、政策對象等內在因素和技術與社會環(huán)境等外在因素。而政策資源在這些影響因素上的配置發(fā)揮著關鍵作用。正如學者張世賢曾指出，政策執(zhí)行要投入一定的資源，方能達到既定的政策目標［6］。政策資源配置不足會造成政策執(zhí)行走樣，甚至導致政策執(zhí)行失敗，使得政策最終的效果不確定。

政策資源在政策本身、政策執(zhí)行者和政策對象等政策內在因素上的配置影響政策執(zhí)行的結果。公共政策執(zhí)行者的素質高低程度直接影響到政策目標的實現，因為政策目標的實現依賴于政策執(zhí)行者對公共政策的貫徹實施，而政策執(zhí)行的效果受到政策執(zhí)行者的知識水平、行為意向、工作態(tài)度等方面的影響。政策執(zhí)行者的素質越高越能保障政策執(zhí)行的有效。相反，如果執(zhí)行者的知識水平有限，對政策作教條式的理解，就容易憑主觀判斷和個人經驗執(zhí)行政策，使得政策的執(zhí)行偏離政策目標?？梢?，分配到政策執(zhí)行中“人力資源”質量的參差不齊會給政策結果帶來不確定性。

政策對象對公共政策造成影響，主要來自政策對象對政策執(zhí)行的態(tài)度和配合度。政策對象接受和認同政策，且有良好的理解認知能力和行為能力，就能夠順利地參與進來，主動配合政策執(zhí)行者，那么政策執(zhí)行則容易成功。相反，政策執(zhí)行的結果就具有不確定性。結合到“精準識別”回頭看，幫扶干部走訪上戶，需要依據貧困戶提供其家庭生活情況、收入情況，進而判斷其貧困狀況。但大多貧困戶屬于老弱病殘，自身行為能力受限，無法描述清楚自身的生活情況和收入情況，“信息資源”的匱乏可能導致精準識別的結果出現偏差。

政策本身固有的要素主要包括政策正確性、政策具體明確性和政策資源的充足性等。從理論上講，公共政策本身的要素是確定性的，比如政策的可行性、具體明確的內容以及政策涉及的資源，然而，政策的過程是動態(tài)的。特別是公共政策的資源，如人力資源、財力資源、物力資源、信息資源、權威資源等，其資源分配方式直接影響到政策執(zhí)行過程中資源是否充足。扶貧資源的充足性會影響到與其他政策固有要素之間的結構關系，進而影響到政策執(zhí)行的效果。

政策資源在技術與社會環(huán)境等政策外在因素上的配置也會影響政策執(zhí)行的結果。公共政策的實施有賴于一定的技術手段得以實現。公共政策中的技術包括用以完成目標的設備、工具等硬件，也包括科學的程序、標準、制度等軟件。政策實際落地過程中，執(zhí)行者由于財力、物力的限制，往往采用已有的技術，而不會主動投入資源來更新技術。這種由于政策資源限制使得技術無法根據新的政策問題做出調整、更新，也給政策效果帶來不確定性。

政策結果的不確定還與社會環(huán)境有關。社會環(huán)境指的是由人以及人的活動形成的，并對政策執(zhí)行活動產生直接影響的各種社會因素，主要包括政治、技術、社會心理環(huán)境等。一般意義上來說，技術與社會環(huán)境都具有客觀性，表現在在短時間內社會環(huán)境都是保持不變的，如果人為改變則需要付出相當多的代價和資源。

政策的執(zhí)行往往是在一定的社會環(huán)境中進行的。有利的社會環(huán)境對政策目標的實現起到促進作用，比如，群眾對政策知曉、理解并支持、在政策過程中積極地配合，政府工作人員中具有良好的工作作風，則工作效率提高。反之，不利的社會環(huán)境阻礙政策的有效實施。轉變環(huán)境需要龐大的政策資源和基層政府資源有限的矛盾給政策實施結果帶來不確定性。

（二）資源配置與政策雙重屬性的內在邏輯和理論模型

確定性和不確定是公共政策的雙重屬性。兩者相互影響、相互作用，在一定條件下相互轉換。政策結果受到政策內在因素和外在因素的共同影響，存在著不確定性。而扶貧資源在內在因素和外在因素之間的配置方式起著決定性作用。政策資源越充分，內在因素和外在因素的確定性越高；反之，不確定性更高。

在實際情況中，基層政府在短期內可支配的政策資源是有限的。如何配置有限的資源，最大限度降低政策內在因素和外在因素的不確定性，關系著能否實現階段性政策結果。

為了更清楚地表達其邏輯關系，我們將不確定性和確定性作為矩形的端點，同時將政策內在因素和外在因素作為矩形的相對端點，以距離遠近作為變化的區(qū)間，對角線代表實現政策目標所達到的人力、物力、財力、信息、權威等政策資源均衡狀態(tài)，從而構建一個扶貧資源優(yōu)化配置的模型。

圖1 階段性政策的資源優(yōu)化配置

基層政府一般會將扶貧資源同時分配到內在因素和外在因素，來降低政策不確定性邊界，提高確定性。隨著基層政府意識到投入對內部因素和外部因素的同等資源所帶來的效果是不一樣的，將更多的資源投入到效果更明顯的政策影響因素中，以確保實現階段性政策目標。

由于技術和社會環(huán)境的客觀性，提高技術和改造環(huán)境所需要的資源數量遠多于改變內在因素所需的數量。比如，可以通過業(yè)務培訓提升政策執(zhí)行者的業(yè)務素質，而轉變社會輿論環(huán)境則需要大量資金支持來進行宣傳教育?？梢?，要實現階段性的政策目標，基層政府就需要將更多的扶貧資源分配到政策內在因素。在圖表1中，圓點在對角線上更遠離外地因素端點的位置，即內在因素分配的資源更多的均衡點。

三、非貧困縣Y鎮(zhèn)精準識別“回頭看”政策的效果

（一）確定性的精準識別“回頭看”政策目標

2017年5月，江西省政府發(fā)文《關于推進建檔立卡貧困戶應納盡納再精準的通知》（贛扶移綜字〔2017〕46號），在全省范圍內開展貧困人口精準識別“回頭看”工作。Y鎮(zhèn)根據本鎮(zhèn)的實際情況，制定了《關于開展貧困人口動態(tài)調整實施方案》。

就目標層面而言，精準識別“回頭看”政策的針對性、內容和時限都是確定的。此次精準識別“回頭看”是針對2016年國家第三方的考核評估中指出的貧困人口識別不精準、非貧困縣識別準確率不高的問題。Y鎮(zhèn)精準識別存在的主要問題是對整戶識別不到位，未嚴格甄別與貧困戶共同生活的家庭人口狀況。針對問題清單，Y鎮(zhèn)政府提出全面摸排核查2014年以來扶貧開發(fā)建檔立卡的數據信息，按照精準識別程序再次對所有農戶進行認真篩查，剔除不符合條件的建檔立卡貧困戶，將低于國家扶貧標準和未實現“兩不愁三保障”的農戶納入到建檔立卡貧困戶范圍，保持貧困人口總體規(guī)模穩(wěn)定?！盎仡^看”政策以8月底為時間節(jié)點，做好建檔立卡貧困人口再精準工作。

（二）扶貧資源配置不合理導致不確定的政策效果

扶貧資源在政策內在因素上的分配影響到政策的有效執(zhí)行。Y鎮(zhèn)政府在精準扶貧中采取“321結對幫扶”政策，即縣級領導結對3戶、科級干部結對2戶，一般干部結對1戶的幫扶制度，全鎮(zhèn)共有8個幫扶單位，具體幫扶情況如表1。從表1中，我們可以看出，在2016年，縣直單位（部門）幫扶干部有37人，占幫扶干部總人數19%，鎮(zhèn)村兩級幫扶干部有158人，占幫扶干部總人數81%。到2017年，縣直單位幫扶干部有55人，占幫扶干部總人數45.5%，縣鎮(zhèn)兩級幫扶干部有176人，占幫扶干部總人數100%。對比2016年和2017年，可以看出，幫扶干部由以鎮(zhèn)村兩級干部為主轉為以縣鎮(zhèn)兩級干部為主。

表1 Y 鎮(zhèn)結對幫扶干部情況統(tǒng)計表

幫扶干部的人員結構的變化也影響到幫扶人員總體的業(yè)務水平和執(zhí)行態(tài)度。盡管縣級幫扶干部的增加帶來了整體素質的提高，但短期內，新增加的幫扶干部對于精準扶貧的政策了解甚少，業(yè)務水平較低。此外，縣鎮(zhèn)兩級扶貧干部作為政策的主要執(zhí)行者，在行動上表現出明顯差異。66名鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫扶干部嚴格按照Y鎮(zhèn)政府要求，連續(xù)幾天駐點在村上，進行上戶調查、統(tǒng)計數據、完善資料，做好識別工作。形成鮮明對比的是，縣直單位的幫扶干部上戶走訪貧困戶后便回各自單位。政策執(zhí)行活動的基本特點是需要很多人的共同活動，而共同活動的首要條件也是要有一個能處理一切所管轄問題起支配作用的意志。這個意志就是權威［7］。Y鎮(zhèn)政府對于縣級單位的干部缺乏權威，導致精準識別“回頭看”走過場。“人力資源”的調整和“權威資源”的缺失給精準識別“回頭看”政策的結果帶來巨大的不確定性。

扶貧資源的配置也會影響到身為政策執(zhí)行對象的貧困人口，而貧困人口對精準識別政策的認可度和接受度也影響著政策執(zhí)行的效果。在“回頭看”政策落地中就遇到不少困境。比如，有幫扶干部在問扶貧對象多大歲數時，貧困戶說自己一千歲了。也有幫扶干部上戶時被拒絕門外。有的貧困戶提出自己不當貧困戶了，還有的貧困戶將“一證一冊”撕掉。這樣的例子并不少。從基層的角度看，農村是一個鄉(xiāng)土社會，是熟人社會。在面對面的親密接觸中，在反復地同一生活定型中生活的人們，沒有用文字來幫助他們在社會生活中的需要［8］。造成這種困境的原因，一方面是大量的文字性的填寫“一戶一檔”和“一證一冊”和簽名讓貧困戶厭煩；另一方面幫扶干部和貧困戶是陌生的，彼此間溝通容易出現問題。相反，村干部一般是本村的村民，與貧困戶是熟人。幫扶干部去走訪慰問貧困戶，往往需要村干部帶路，甚至在交流過程中也需要村干部進行翻譯。熟人本是一種關系，在精準識別“回頭看”過程中成為了一種資源，并發(fā)揮著重要作用。這種“熟人資源”匱乏將會影響與貧困戶的有效溝通，進而阻礙政策落地的效率。

扶貧資源在政策外在因素上的配置也會影響到政策的有效執(zhí)行。技術包括程序和手段兩個方面。識別技術和評估工作的落后性，對于貧困戶的財產和收入情況很難做出精確的估算，在識別方面仍然存在一定的模糊性［9］。在Y鎮(zhèn)，再精準識別程序遵循“兩公示一公告”，即貧困戶申請、村委會核查、村民代表大會評議，然后村委公示、上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、返鄉(xiāng)公示，最后縣審批、建檔立卡公告。識別手段主要是整戶識別，以戶為單位測算貧困人口收入水平，綜合評價貧困程度。由于貧困戶的年收入包括多個項目，即工資性收入、經營性收入、財產性收入、轉移性收入［10］，且貧困戶與幫扶干部之間信息不對稱，上戶走訪和查看一卡通難以掌握全面的收入情況。同時在與公安、人社、城建、民政、殘聯、金融、保險、工商、不動產登記、教育、衛(wèi)計委、供電公司等單位部門進行收入信息比對時，由于涉及的單位部門較多，加之部分轉移支付跨越年度，調取數據的過程中出現了效率低、時間長、信息匹配不上、數據不全不精準等問題?！靶畔①Y源”的不足勢必會影響到扶貧干部對貧困程度的判斷，降低貧困戶識別的精準度。

準識別“回頭看”落地離不開社會環(huán)境。精準扶貧沒有旁觀者，群眾越主動參與到政策執(zhí)行中來就越有利于工作開展。Y鎮(zhèn)政府印發(fā)了8000多份《致群眾的一封公開信》、在各個村級道路口樹立了32塊宣傳牌、在公路沿線制作大型戶外宣傳牌、在自然村粉刷標語、每個村懸掛2幅標語。通過人力、物力、財力資源的集中投入，宣傳氛圍營造出來了，但群眾主動參與到村民主評議大會的幾乎沒有。投入巨大的資源來營造有利的社會環(huán)境，但短期內帶來的效果卻不明顯，這也是“回頭看”政策執(zhí)行中的困境。

（三）優(yōu)化資源配置實現階段性“回頭看”政策目標

精準識別“回頭看”是自上而下的政策執(zhí)行模式，也是一種階段性的政策?；鶎诱趫?zhí)行政策的過程中，具有較多的自主性，但又受到政策時限的制約，可支配的扶貧資源是有限的。人力、物力、財力、信息、權威等扶貧資源的配置方式在政策實施過程中起著關鍵性作用。

通過分析Y鎮(zhèn)開展的識別回頭看工作。我們發(fā)現Y鎮(zhèn)政府在政策外在因素上，分配扶貧資源時選擇了經濟、傳統(tǒng)的發(fā)放宣傳資料、樹立宣傳牌等。而在政策內在因素上，則大幅度地對幫扶干部進行調整、組織業(yè)務培訓以及動員村兩委黨員干部。究其原因，技術和社會環(huán)境等外在因素的轉變需要更多的扶貧資源，但短期內效果卻不明顯。因此，在扶貧資源有限的情況下，優(yōu)化資源配置，投入更多的扶貧資源在政策內在因素上，短期內最大限度地消除不確定性邊界，提高政策結果的確定性，是實現貧困戶精準識別“回頭看”政策目標的關鍵。

由此可見，作為一項長期的精準扶貧政策，對資源進行優(yōu)化配置，投入更多的扶貧資源在技術和社會環(huán)境等外在因素，是實現扶真貧、真扶貧的重要保障。

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