毛玉勇

（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

《中華人民共和國行政許可法》第八條第2款規(guī)定：“行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！边@一法律條文的規(guī)定明確確立了我國的行政許可撤回制度，同時也是我國關于行政許可制度的一大創(chuàng)舉。但由于立法相對滯后性，且理論界對此研究還不夠深入，不能滿足實踐中的需求，從而影響了在社會生活中的適用，不能真正發(fā)揮有效指導作用和有序運行。因此需要對其在實踐中的可操作性進行探討和研究。

一、行政許可撤回內涵

（一）涵義

我國理論界對行政許可撤回的表述不同，如有的學者說，行政許可撤回是指行政機關依據公共利益的需求，提前終止已經授權的合法的行政許可法律效力并通過廢止的行為；有的學者說，行政許可的撤回是指行政機關廢除正在施行的合法的行政行為效力的行為。歸納起來，其共同點是，行政許可撤回是對正在發(fā)生效力的正當的行政許可提前停止其法律效力的行為。

行政許可撤回必須同時具備以下三個條件：一是行政許可系合法行政行為；二是在行政許可有效期內，因為客觀情況發(fā)生變化，或者法律法規(guī)發(fā)生變更；三是因保障公共利益的需要。三個前提缺一不可，共同構成行政許可撤回所必備的條件。同時，行政許回撤回必須遵循一定的法定程序，否則就會因流程上存在偏私，而侵害被行政許可人的合法利益。程序，一般意義上指“工作進行的先后順序”或“按時間前后或次第安排的工作步驟”。 在法律學上，“程序”一詞有特別的含義，它是與“實體”相對稱，指依照一定的方法、步驟、時間和順序作出行政行為決定的過程，其一般形態(tài)是：根據一種標準和條件整理爭議的觀點，公平公正地聽取各方面意見，在使行政相對人可以理解或認可的情況下作出決定。 行政許可撤回程序就是對已經合法生效的行政許可按照法定的程序予以撤回，包括撤回行政許可所必須遵守的原則、方法、流程、時限、順序等。鑒于行政許可撤回是對已經生效的行政許可的廢止，可能會侵害行政相對人已經取得或將來要獲得的合法利益，因此，行政許可撤回必須嚴格按照法定程序進行，否則就缺乏合法性、可操作性，必然會造成行政權力的濫用。

（二）特征

行政許可撤回是一個行政行為，故而擁有行政行為的法律特征。而行政許可撤回程序則是體現依法行政合理性的行為過程，是達到行政法治的重要前提，是衡量一個國家法治水平的重要標志。其有如下特征：

1.行政許可撤回是施行法律的行為，因此必須要有法律依據，具有隸屬法律性，如沒有法律的確切規(guī)定或授予權力，行政許可機關不能作出一種行政行為。

2.行政許可撤回具有一定的自由裁量權，這是由立法技術本身的局限性和行政管理的廣泛性、變化性、相機行事性所決定的。

3.行政許可撤回的實施主體在施行撤回行為時具有單方意志性，不用與被行政許可人平等協(xié)商或取得其同意，就可按規(guī)定自主決定。即便在行政合同的洽談過程中，在行政合同的確定、改變、解除與履行等方面，行政合同中的行政機關都擁有與民事合同不完全一樣的單方意志性。

4.行政許可撤回是以國家為后盾保障實施的，帶有強烈的執(zhí)行性，被行政許可人一定要服從并配合行政行為。不然，行政許可主體會采取制裁手段或強制執(zhí)行。這種強制的執(zhí)行性與單方意志性是緊密聯(lián)系在一起的，沒有行政機關的執(zhí)行性，也就無法體現行政行為的單方意志性。

5.行政許可撤回以補償為原則。行政主體撤回行政許可所追求的價值是社會公共利益及其對公共利益的集合、維護和分配，但行政許可撤回相對于被行政許可人是對合法的行政行為的撤回，因而被行政許可人承受了部分公共責任，或者分擔了一定的公共利益，則應該有償的，這也就是公平責任和利益分配的問題。

6.行政許可撤回具有約束性。行政許可撤回的約束性，是指行政主體實施行政許可撤回時，要受到程序上的制約，通過行政程序制約行政權力的隨意行使，以維護被許可人權利，保護行政過程的公正，實現程序正義?？隙ū恍姓S可相對人在行政權力運作中的主體位置和參與作用，充分表現了對被行政許可相對人的人格尊重。“如果一個公共行政運行只關注結果而不關注人權，那么它就很有可能導致專權與歁壓?！?/p>

二、我國行政許可撤回制度的缺陷

（一）行政許可撤回條件欠缺操作性

從行政管理層面來講，行政事務的管理分為在前管理、中間管理和事后監(jiān)管三個環(huán)節(jié)，行政許可屬于行政事務管理的在前管理形式，而行政許可撤回則屬于行政管理的事后管理方式，屬于行政許可后的繼續(xù)監(jiān)督管理體制的范圍。鑒于此，從立法體系上來說，行政許可撤回制度就應當與行政許可的撤銷等監(jiān)督管理方式一樣，應列在《行政許可法》確定的行政許可監(jiān)督制度體制中進行表述，但我國《行政許可法》卻僅僅在總則部分以一句表述對行政許可撤回制度進行明確，而在后面行政許可法的監(jiān)督章節(jié)中沒有絲毫體現，顯得有些突兀和單調，且過于原則和寬泛。所以，作為規(guī)定行政許可的一部單行法，《行政許可法》在立法上的不完善直接造成了行政許可撤回制度的上位法依據支撐不夠。即使《行政許可法》第八條對行政許可撤回權行使的條件、標準和目的都作了規(guī)定，但這些都過于原則和不具體，也沒有對行政許可撤回制度啟動、程序和補償等問題明確作出操作性規(guī)定。

這種基本立法狀況顯現出對行政許可撤回制度在立法體系中的重視程度和上位法依據支撐力度的不足，進而導致地方各級政府和部門對行政許可撤回制度的忽視或輕視。目前，我國各地對公交車客運經營行政許可權撤回配套制度的立法也存在著不統(tǒng)一或缺失的突出問題，比如《道路運輸條例》《公共汽電運輸辦法》《城市公共客運交通辦法》中就沒有一個規(guī)定對行政許可撤回給予確切的答復，因而也只能依據《行政許可法》第八條之規(guī)定作出不同的理解。

（二）行政許可撤回程序欠缺統(tǒng)一性

“不管怎樣確定公共利益，也不管是什么級數的公共利益，只要對公共利益的行為會導致對私人實體權益的限定與減損，就要有一套完整的程序系統(tǒng)來保證和約束這類限定與減損的合理性與合法性?！薄俺绦虿皇强捎锌蔁o的無關緊要的事。而是隨著政府權力一直不斷地快速擴張，唯有依靠程序上的公正，權力才可以使得讓人能接受。”行政許可撤回制度作為一種對行政行為進行限制或減損的制度，其運作程序是否完善、公正對于行政許可權人的信賴利益保障非常關鍵。

在上位法的立法層面上，我國截至到現在還沒有制度統(tǒng)一規(guī)范的《行政程序法》，況且我國《行政許可法》至今也沒有對行政許可的撤回制度在規(guī)范上作出明確的具體的規(guī)定。在其他配套立法層面，我國各級政府和部門也尚未有統(tǒng)一配套制度對行政許可撤回制度作出詳細化規(guī)定。在國家層面，僅在發(fā)布的《全面推進依法行政綱要》《全面推進依法治國若干重大問題的決定》等文件中對行政執(zhí)法的程序作出了概述性的規(guī)定；在省級層次范圍內，也僅有湖南省政府發(fā)布的《湖南省行政程序規(guī)定》，對行政程序出臺了一個確切的規(guī)定。

（三）行政許可撤回補償欠缺規(guī)范性

對違法行政行為侵害的行政相對人合法財產權的保護，適用《中華人民共和國行政賠償法》，而對于合法行政行為侵犯的保護，則適用補償。目前我國制定的涉及補償的法律僅有《國有土地上房屋征收與補償條例》，對合法房屋的征收程序和補償標準進行了明確規(guī)定。行政許可撤回是以合法且已生效的行政許可存在為前提，其撤回的基本要件是本著為了公共利益的需求，這也是撤回行政許可必須具備的基本的和最終的目的，但作為一定的公共利益與私人利益矯正平衡機制關系，行政許可撤回后的補償制度應該是公共和私人利益衡量、選擇的核心內容，否則行政許可撤回制度就侵害了《中華人民共和國行政許可法》所明確的信賴利益保護制度，損害了行政機關的的公信力和公定力。

由于我國目前還沒有針對行政許可撤回制度的補償作出統(tǒng)一明確規(guī)定，所以也就沒有統(tǒng)一的法律來對行政許可撤回的補償標準和程序遵循作出規(guī)范。按照有關規(guī)定，由于撤回行政許可給被行政許可人造成合法利益受損的，行政許可主體應當給予補償，根據規(guī)定來作出原則性的判斷，對于補償標準、方式等通過實踐的方式進行操作和處理，或者借助于法律的基本原理來評價。實踐中，一般也僅僅依靠有資質的評估中介機構對實際財產損失進行市場價評估，并以評估價作為補償的基礎予以補償確定。但多數情況下，以該評估價款作為補償標準不能使行政許可權利人接受或信服。

綜上所述，由于我國行政許可撤回制度在立法層面存在一定程度的不規(guī)范、不完善，且缺乏其他統(tǒng)一配套制度的規(guī)范和建設，因而導致社會實踐中，行政許可機關在操作層面上欠缺確定性和執(zhí)行性。同時一部分行政許可權利人從根本上認為行政許可機關的行政許可撤回理由牽強、條件不準確、程序不規(guī)范，不具有正當性、合理性而難以理解、接受，進而影響著這一行政行為的公信力、公定力和執(zhí)行力。

三、我國行政許可撤回制度的完善

（一）行政許可撤回條件的合理設定

1.法律事實條件。依據《中華人民共和國行政許可法》明確的法律事實條件，就是指行政許可機關實行行政許可時所根據的法律法規(guī)進行了變更、廢除這樣的客觀事實，這一點不難理解。因法律依據的變更、廢除而獲取行政許可的行為人，在社會生活中不能一直從事行政許可這種活動，所以行政機關主體才需要撤回行政許可。對此應該區(qū)分不同的情況來對待。行政許可是個賦予性的行政行為，因法律法規(guī)變更或廢除擴大了被行政許可相對人對于許可內容的范圍或取消了限定，則沒必要撤回行政許可，應該由行政許可權利人繼續(xù)使用或變更使用，從理論上并不必然導致行政許可的撤回。只有當對行政許可事項的管理由授益性轉為禁止性時，即行政許可不再允許實施時，才必然導致行政許可的撤回。也就是說，當對某一事項的管理方式由準許的行政許可因法律、法規(guī)、規(guī)章的修改或廢止而轉化為肯定禁止時，必須取消行政許可，否則就會給公眾利益造成重大損害。所以，法律授權給行政許可主體撤回行政許可的權力。如《重慶市行政許可補償暫行辦法》就明確確定，因許可時所依據的法律法規(guī)變更或者廢除，導致變更或者撤回發(fā)生效力的行政許可時，侵害了被許可相對人的合法權益，必須要給予一定的補償。該規(guī)定就明顯表現了這樣的立法精神。

2.非法律事實條件。一般來說，非法律事實條件就是上述之外的其他條件。由于對客觀情況發(fā)生重大變化這樣一種法理方面的情勢變更表述得過于寬泛和原則，導致實踐操作中難以把握和定性準確，各執(zhí)法主體和司法主體在認識上的自由裁量必然會發(fā)生實踐上的沖突，最終導致適用上的不穩(wěn)定性和不統(tǒng)一性。因此，對客觀情況發(fā)生重大變化的事實應有所設定。第一，客觀事實情況發(fā)生重大變化的事實應該由行政機關確定是行政許可時必需具有的條件的事實。第二，客觀情況發(fā)生重大變化的事實要體現變化的程度上的要求。正如日本學者南博方所講，“如果契約的持續(xù)可能嚴重損害公共利益時，那就應該給行政主體可以單方面的解約權”。也就是說兩個都有損害時，要選取損害輕的，只有在公共利益顯然比私人權益大的情況下，行政許可撤回制度才有其存在的合法合理性。

（二）行政許可撤回程序的合理設計

1.啟動程序。行政許可法確定的信賴保護原則，是基于公眾對政府和政府權力的合法性的信賴，而正是這種信賴才維護著社會公共安全和穩(wěn)定，理應受到法律的保障。行政許可行為是行政行為的一種，就具備民眾對政府和政府權力的信賴，因此擁有確定力、約束力和執(zhí)行力，行政許可機關和被許可相對人都會給予信任和依賴，不經由法定的理由和程序，不得任意撤回或調整。所以，撤回行政許可的前提必然是滿足了法律規(guī)定的必須撤回的理由和條件，而且也正基于此，才能啟動撤回行政許可的程序。如《湖南省行政程序規(guī)定》第六十四條：行政執(zhí)法活動依法應該由行政執(zhí)法機關依職權啟動，或者由當事人的申請啟動。依職權啟動程序，應當由行政執(zhí)法人員填寫有統(tǒng)一編號的程序啟動審批表，報本行政單位負責人批準。所以，行政許可撤回作為行政執(zhí)法的一種行政行為，應該由相應行政執(zhí)法人員發(fā)動撤回行政許可程序，這也就是行政處罰的立案環(huán)節(jié)。

2.調查程序。依據行政訴訟法第三十四條和最高法司法解釋，被告不提供證據或沒有合理的理由逾期不提供證據，則被看成沒有相關的材料作為證據，法院可以判決撤銷或個別撤銷該行政行為。“訴訟過程中的證據制度是訴訟制度的中心，依然是司法公正的首要的制度保證。人民法院在審查案件時，必須以事實為依據，以法律為準繩?！弊C據本身在訴訟中就是一個焦點與中心，以法庭審理為中心，本質上也就是以證據的舉證、質證、辯論為核心；證據直接決定案件事實的本來面貌，實踐中有什么樣的材料，就有什么樣的法律結果或判決后果。在司法審判中，證據材料僅是一個初始、基石，所以英國學者邊沁曾說，“證據乃司法之基礎，也是正義之基礎”。行政許可撤回制度必然不能缺少對認定發(fā)生法律事實存在的證據的調查程序。

3.回避制度。《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政執(zhí)法人員與當事人具有直接的利益和侵害關系的，則該回避?！缎姓S可法》第四十八條規(guī)定，行政許可申請人、被許可相關的利害關系人認為主持人與該行政許可事項具有直接利害關系的，也有權申請回避?！度嫱七M依法行政實施綱要》中也提到，行政機關的工作人員與被管理相對當事人具有利害關系時，應該回避，這種程序是正當的依法行政基本要求。可想而知，行政執(zhí)法程序中的回避制度，已經成為依法行政的基礎理念，貫徹于行政執(zhí)法全程始終，是行政執(zhí)法的基本需求，更是行政執(zhí)法的基本遵循原則，因此行政許可撤回制度必然不能缺少回避環(huán)節(jié)。當然在實際執(zhí)法過程中，不一定真正需要回避，必須有一個法律確定的事由才能夠有真正回避的可能性。

4.說明理由制度。在行政程序中確定程序公開原則，這是民主政治發(fā)展的基本需求。程序公開的法治內涵表現在把行政權操作的基本過程公開在社會監(jiān)督下，防止行政權力的濫用?！缎姓S可法》第五條規(guī)定，有關行政許可的規(guī)定應當公布，未經公布的，不得作為實施行政許可的依據；行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開?！缎姓幜P法》第三十一條也同時規(guī)定，行政處罰機關在確定行政處罰決定之前，同樣要讓被行政處罰的相對人對作出行政處罰的依據、理由及程序清楚明白。行政許可主體在確定行政許可撤回決定前，應告知行政許可相對人確定行政許可撤回決定事實、理由和根據，并應聆聽其陳述和申辯。

5.聽證程序。聽證類似于法院的審判，它是行政主體單位在作出有關行政決定前，聽取利益被損害人和利害關系人的質辯意見并對自己的意見提供支撐資料的程序。我國行政許可法第四十六條、第四十七條確定了應該聽證的事項：一是法定應該聽取的行政許可事項;二是行政機關作出認為應該聽證的其他涉及公共利益的重大情況;三是直接涉及當事人與相鄰關系人之間重大利益關系的事情。對行政許可撤回是否必須經過聽證程序，自然法的基本原則是“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”。行政許可撤回侵害個人權益時，應給予行政相對人陳述、申辯，表達本身應受法律保護的信賴利益的機會。當前，在行政許可撤回的法律規(guī)定中，聽證程序已被大多數國家所運用。如我國的行政處罰法、日本的道路法等等，都規(guī)定在作出撤回決定前給予行政許可相對人聽證的機會。可見，聽證是當事人權利得到有效保障的根本途徑，應當成為行政許可撤回制度的必需程序。

6.集體討論制度。集體討論制度通常是指對復雜事件或重大行政行為，行政機關責任人必須集體議論作出決策的一種制度，這同時也是對規(guī)范約束行政行為，保證行政被管理人的合法利益的設定。我國行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對案件復雜或者對違法作為給予重大的行政處罰時，行政處罰主體應當通過集體討論決定?！薄逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第三十九條：“重大行政決定草案要經過政府分管責任人把關后，由行政主要負責人同意提交政府常務會議或者政府全體會議討論?！薄度嫱七M依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定：“完善行政決策的體制機制，把民眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體議論決定確立為重大行政決定的法定程序?！边@些都體現了集體決策機制。而行政許可撤回也是一種關系人民群體的決策行為，關系社會公眾的合法利益，應當經集體討論決定。

7.送達程序。首先，要制作書面法律文書。行政執(zhí)法文書，一般是行政執(zhí)行機關在實行行政管理過程中，按照法規(guī)規(guī)定做出的具有法律效力的文件，是國家行政機關執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章的工具，是行政管理者執(zhí)行法律的意思表示。《行政許可法》第三十九條規(guī)定，行政許可主體同意給予行政許可決定時，必須發(fā)出加蓋公章的證書、文件等。《行政處罰法》第三十九條規(guī)定，行政處罰機關同意給予行政處罰的，必須制作書面的行政處罰裁決書。《行政強制法》第三十七條規(guī)定，經督促，被管理人超期仍不履行行政決定的，可以作出行政強制執(zhí)行決定；第三十八條規(guī)定，行政強制執(zhí)行決定書必須當面送達被強制執(zhí)行的人。由此可見，具有法律效力的行政執(zhí)法文書是行政主體行使行政決定時，必然要作出的表達行政機關意思的書面法律文書。因此，行政許可撤回要表達這種意見，也要形成書面決定，這樣在撤回行政許可時才具有公定力、拘束力和執(zhí)行力。

（三）行政許可撤回的補償機制

1.補償的特征。其一，前提是行政行為主體合法撤回已經生效的行政許可時導致被許可人的合法利益受到損失。其二，補償的主體是行政行為機關，即國家。其三，是補償是一種法律規(guī)定的義務。也就是說行政行為機關在撤回行政許可流程中侵害了行政許可人的合法利益，就必然依法進行補償。其四，受補償主體只能是因行政許可撤回造成損害的行政相對人。

2.補償的方式。行政許可撤回制度的補償形式，一般來說是行政行為主體落實行政補償責任的各種方式，是給受損害人所受損失的彌補，按照侵害的性質、方式不同，補償的形式也就以不同的形式表現。通常情況下，分為直接補償和間接補償。所謂直接補償就是直接給錢或給物的形式來彌補受損害人損失的一種補償方式，包含：拿錢補償、恢復原來的情況和實物補充等。間接補償一般來講通過給付一種特定權利或利益的形式補充被侵害人遭到的損失，比如：政策優(yōu)惠、減免稅費、給付一種特許權等。

3.補償的程序。我國沒有關于行政補償程序的統(tǒng)一立法，在行政許可法中也沒有對行政許可撤回補償的立法程序進行規(guī)定。結合單行法律規(guī)范和正當法律程序原則，行政許可撤回補償程序應當包括以下內容：

第一，通知。指行政機關主動實施補償時，向有關的受害人告知補償請求權，以便于受害人知道補償的事項。第二，申請。指受到侵害的被行政管理人按照有關的規(guī)定向行政責任單位提出補償要求的請求。第三，受理。指行政責任主體對被侵害人提出的補償請求進行審核后，符合一定標準和條件的予以立案。第四，損害的認定及價值評估。指行政機關受理補償請求后，應當對受害人所受損害進行調查，對損害是否存在以及損害程度進行認定。對被侵害的財產認為復雜的，必須交由有資質的中介服務機構對損害程度進行評估。第五，協(xié)商或作出補償決定。行政機關應當與受害人就補償方式和補償數額進行協(xié)商，雙方協(xié)商一致，簽訂補償協(xié)議書。經過雙方商議仍不能就補償形式和補償數額形成確切統(tǒng)一意見的，由行政責任主體單方面作出補償決定。第六，訴訟。行政責任機關與被損害人就補償方式和補償數額未達成一致意見，或者作出不予補償決定或單方面給付補償決定后，被侵害人不同意的，可以依法提出訴訟，由人民法院對補償方式和補償數額作出判決?！蛾P于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中指出，行政責任主體根據法律更改或者撤回有效的行政許可，其他當事人僅要求行政補償的，必須先向行政責任機關提出申請；行政賠償機關在一定期限或者合理期限內不給答復或者當事人對行政責任單位給出的補償答復不同意的，才能夠向法院請求給予行政訴訟解決。第七，執(zhí)行。行政補償義務機關即行政許可撤回機關必須在法定期限內履行行政補償協(xié)定、補償決定或者法院判決，逾期不履行的，相對人可以依法請求法院強制執(zhí)行。