毛玉勇

（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

《中華人民共和國行政許可法》第八條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！边@一法律條文的規(guī)定明確確立了我國的行政許可撤回制度，同時(shí)也是我國關(guān)于行政許可制度的一大創(chuàng)舉。但由于立法相對(duì)滯后性，且理論界對(duì)此研究還不夠深入，不能滿足實(shí)踐中的需求，從而影響了在社會(huì)生活中的適用，不能真正發(fā)揮有效指導(dǎo)作用和有序運(yùn)行。因此需要對(duì)其在實(shí)踐中的可操作性進(jìn)行探討和研究。

一、行政許可撤回內(nèi)涵

（一）涵義

我國理論界對(duì)行政許可撤回的表述不同，如有的學(xué)者說，行政許可撤回是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)公共利益的需求，提前終止已經(jīng)授權(quán)的合法的行政許可法律效力并通過廢止的行為；有的學(xué)者說，行政許可的撤回是指行政機(jī)關(guān)廢除正在施行的合法的行政行為效力的行為。歸納起來，其共同點(diǎn)是，行政許可撤回是對(duì)正在發(fā)生效力的正當(dāng)?shù)男姓S可提前停止其法律效力的行為。

行政許可撤回必須同時(shí)具備以下三個(gè)條件：一是行政許可系合法行政行為；二是在行政許可有效期內(nèi)，因?yàn)榭陀^情況發(fā)生變化，或者法律法規(guī)發(fā)生變更；三是因保障公共利益的需要。三個(gè)前提缺一不可，共同構(gòu)成行政許可撤回所必備的條件。同時(shí)，行政許回撤回必須遵循一定的法定程序，否則就會(huì)因流程上存在偏私，而侵害被行政許可人的合法利益。程序，一般意義上指“工作進(jìn)行的先后順序”或“按時(shí)間前后或次第安排的工作步驟”。 在法律學(xué)上，“程序”一詞有特別的含義，它是與“實(shí)體”相對(duì)稱，指依照一定的方法、步驟、時(shí)間和順序作出行政行為決定的過程，其一般形態(tài)是：根據(jù)一種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭議的觀點(diǎn)，公平公正地聽取各方面意見，在使行政相對(duì)人可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定。 行政許可撤回程序就是對(duì)已經(jīng)合法生效的行政許可按照法定的程序予以撤回，包括撤回行政許可所必須遵守的原則、方法、流程、時(shí)限、順序等。鑒于行政許可撤回是對(duì)已經(jīng)生效的行政許可的廢止，可能會(huì)侵害行政相對(duì)人已經(jīng)取得或?qū)硪@得的合法利益，因此，行政許可撤回必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，否則就缺乏合法性、可操作性，必然會(huì)造成行政權(quán)力的濫用。

（二）特征

行政許可撤回是一個(gè)行政行為，故而擁有行政行為的法律特征。而行政許可撤回程序則是體現(xiàn)依法行政合理性的行為過程，是達(dá)到行政法治的重要前提，是衡量一個(gè)國家法治水平的重要標(biāo)志。其有如下特征：

1.行政許可撤回是施行法律的行為，因此必須要有法律依據(jù)，具有隸屬法律性，如沒有法律的確切規(guī)定或授予權(quán)力，行政許可機(jī)關(guān)不能作出一種行政行為。

2.行政許可撤回具有一定的自由裁量權(quán)，這是由立法技術(shù)本身的局限性和行政管理的廣泛性、變化性、相機(jī)行事性所決定的。

3.行政許可撤回的實(shí)施主體在施行撤回行為時(shí)具有單方意志性，不用與被行政許可人平等協(xié)商或取得其同意，就可按規(guī)定自主決定。即便在行政合同的洽談過程中，在行政合同的確定、改變、解除與履行等方面，行政合同中的行政機(jī)關(guān)都擁有與民事合同不完全一樣的單方意志性。

4.行政許可撤回是以國家為后盾保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)烈的執(zhí)行性，被行政許可人一定要服從并配合行政行為。不然，行政許可主體會(huì)采取制裁手段或強(qiáng)制執(zhí)行。這種強(qiáng)制的執(zhí)行性與單方意志性是緊密聯(lián)系在一起的，沒有行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行性，也就無法體現(xiàn)行政行為的單方意志性。

5.行政許可撤回以補(bǔ)償為原則。行政主體撤回行政許可所追求的價(jià)值是社會(huì)公共利益及其對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配，但行政許可撤回相對(duì)于被行政許可人是對(duì)合法的行政行為的撤回，因而被行政許可人承受了部分公共責(zé)任，或者分擔(dān)了一定的公共利益，則應(yīng)該有償?shù)?，這也就是公平責(zé)任和利益分配的問題。

6.行政許可撤回具有約束性。行政許可撤回的約束性，是指行政主體實(shí)施行政許可撤回時(shí)，要受到程序上的制約，通過行政程序制約行政權(quán)力的隨意行使，以維護(hù)被許可人權(quán)利，保護(hù)行政過程的公正，實(shí)現(xiàn)程序正義。肯定被行政許可相對(duì)人在行政權(quán)力運(yùn)作中的主體位置和參與作用，充分表現(xiàn)了對(duì)被行政許可相對(duì)人的人格尊重。“如果一個(gè)公共行政運(yùn)行只關(guān)注結(jié)果而不關(guān)注人權(quán)，那么它就很有可能導(dǎo)致專權(quán)與歁壓?！?/p>

二、我國行政許可撤回制度的缺陷

（一）行政許可撤回條件欠缺操作性

從行政管理層面來講，行政事務(wù)的管理分為在前管理、中間管理和事后監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)，行政許可屬于行政事務(wù)管理的在前管理形式，而行政許可撤回則屬于行政管理的事后管理方式，屬于行政許可后的繼續(xù)監(jiān)督管理體制的范圍。鑒于此，從立法體系上來說，行政許可撤回制度就應(yīng)當(dāng)與行政許可的撤銷等監(jiān)督管理方式一樣，應(yīng)列在《行政許可法》確定的行政許可監(jiān)督制度體制中進(jìn)行表述，但我國《行政許可法》卻僅僅在總則部分以一句表述對(duì)行政許可撤回制度進(jìn)行明確，而在后面行政許可法的監(jiān)督章節(jié)中沒有絲毫體現(xiàn)，顯得有些突兀和單調(diào)，且過于原則和寬泛。所以，作為規(guī)定行政許可的一部單行法，《行政許可法》在立法上的不完善直接造成了行政許可撤回制度的上位法依據(jù)支撐不夠。即使《行政許可法》第八條對(duì)行政許可撤回權(quán)行使的條件、標(biāo)準(zhǔn)和目的都作了規(guī)定，但這些都過于原則和不具體，也沒有對(duì)行政許可撤回制度啟動(dòng)、程序和補(bǔ)償?shù)葐栴}明確作出操作性規(guī)定。

這種基本立法狀況顯現(xiàn)出對(duì)行政許可撤回制度在立法體系中的重視程度和上位法依據(jù)支撐力度的不足，進(jìn)而導(dǎo)致地方各級(jí)政府和部門對(duì)行政許可撤回制度的忽視或輕視。目前，我國各地對(duì)公交車客運(yùn)經(jīng)營行政許可權(quán)撤回配套制度的立法也存在著不統(tǒng)一或缺失的突出問題，比如《道路運(yùn)輸條例》《公共汽電運(yùn)輸辦法》《城市公共客運(yùn)交通辦法》中就沒有一個(gè)規(guī)定對(duì)行政許可撤回給予確切的答復(fù)，因而也只能依據(jù)《行政許可法》第八條之規(guī)定作出不同的理解。

（二）行政許可撤回程序欠缺統(tǒng)一性

“不管怎樣確定公共利益，也不管是什么級(jí)數(shù)的公共利益，只要對(duì)公共利益的行為會(huì)導(dǎo)致對(duì)私人實(shí)體權(quán)益的限定與減損，就要有一套完整的程序系統(tǒng)來保證和約束這類限定與減損的合理性與合法性?！薄俺绦虿皇强捎锌蔁o的無關(guān)緊要的事。而是隨著政府權(quán)力一直不斷地快速擴(kuò)張，唯有依靠程序上的公正，權(quán)力才可以使得讓人能接受。”行政許可撤回制度作為一種對(duì)行政行為進(jìn)行限制或減損的制度，其運(yùn)作程序是否完善、公正對(duì)于行政許可權(quán)人的信賴?yán)姹Ｕ戏浅ｊP(guān)鍵。

在上位法的立法層面上，我國截至到現(xiàn)在還沒有制度統(tǒng)一規(guī)范的《行政程序法》，況且我國《行政許可法》至今也沒有對(duì)行政許可的撤回制度在規(guī)范上作出明確的具體的規(guī)定。在其他配套立法層面，我國各級(jí)政府和部門也尚未有統(tǒng)一配套制度對(duì)行政許可撤回制度作出詳細(xì)化規(guī)定。在國家層面，僅在發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政綱要》《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等文件中對(duì)行政執(zhí)法的程序作出了概述性的規(guī)定；在省級(jí)層次范圍內(nèi)，也僅有湖南省政府發(fā)布的《湖南省行政程序規(guī)定》，對(duì)行政程序出臺(tái)了一個(gè)確切的規(guī)定。

（三）行政許可撤回補(bǔ)償欠缺規(guī)范性

對(duì)違法行政行為侵害的行政相對(duì)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，適用《中華人民共和國行政賠償法》，而對(duì)于合法行政行為侵犯的保護(hù)，則適用補(bǔ)償。目前我國制定的涉及補(bǔ)償?shù)姆蓛H有《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)合法房屋的征收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定。行政許可撤回是以合法且已生效的行政許可存在為前提，其撤回的基本要件是本著為了公共利益的需求，這也是撤回行政許可必須具備的基本的和最終的目的，但作為一定的公共利益與私人利益矯正平衡機(jī)制關(guān)系，行政許可撤回后的補(bǔ)償制度應(yīng)該是公共和私人利益衡量、選擇的核心內(nèi)容，否則行政許可撤回制度就侵害了《中華人民共和國行政許可法》所明確的信賴?yán)姹Ｗo(hù)制度，損害了行政機(jī)關(guān)的的公信力和公定力。

由于我國目前還沒有針對(duì)行政許可撤回制度的補(bǔ)償作出統(tǒng)一明確規(guī)定，所以也就沒有統(tǒng)一的法律來對(duì)行政許可撤回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序遵循作出規(guī)范。按照有關(guān)規(guī)定，由于撤回行政許可給被行政許可人造成合法利益受損的，行政許可主體應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，根據(jù)規(guī)定來作出原則性的判斷，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等通過實(shí)踐的方式進(jìn)行操作和處理，或者借助于法律的基本原理來評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，一般也僅僅依靠有資質(zhì)的評(píng)估中介機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行市場價(jià)評(píng)估，并以評(píng)估價(jià)作為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)予以補(bǔ)償確定。但多數(shù)情況下，以該評(píng)估價(jià)款作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能使行政許可權(quán)利人接受或信服。

綜上所述，由于我國行政許可撤回制度在立法層面存在一定程度的不規(guī)范、不完善，且缺乏其他統(tǒng)一配套制度的規(guī)范和建設(shè)，因而導(dǎo)致社會(huì)實(shí)踐中，行政許可機(jī)關(guān)在操作層面上欠缺確定性和執(zhí)行性。同時(shí)一部分行政許可權(quán)利人從根本上認(rèn)為行政許可機(jī)關(guān)的行政許可撤回理由牽強(qiáng)、條件不準(zhǔn)確、程序不規(guī)范，不具有正當(dāng)性、合理性而難以理解、接受，進(jìn)而影響著這一行政行為的公信力、公定力和執(zhí)行力。

三、我國行政許可撤回制度的完善

（一）行政許可撤回條件的合理設(shè)定

1.法律事實(shí)條件。依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》明確的法律事實(shí)條件，就是指行政許可機(jī)關(guān)實(shí)行行政許可時(shí)所根據(jù)的法律法規(guī)進(jìn)行了變更、廢除這樣的客觀事實(shí)，這一點(diǎn)不難理解。因法律依據(jù)的變更、廢除而獲取行政許可的行為人，在社會(huì)生活中不能一直從事行政許可這種活動(dòng)，所以行政機(jī)關(guān)主體才需要撤回行政許可。對(duì)此應(yīng)該區(qū)分不同的情況來對(duì)待。行政許可是個(gè)賦予性的行政行為，因法律法規(guī)變更或廢除擴(kuò)大了被行政許可相對(duì)人對(duì)于許可內(nèi)容的范圍或取消了限定，則沒必要撤回行政許可，應(yīng)該由行政許可權(quán)利人繼續(xù)使用或變更使用，從理論上并不必然導(dǎo)致行政許可的撤回。只有當(dāng)對(duì)行政許可事項(xiàng)的管理由授益性轉(zhuǎn)為禁止性時(shí)，即行政許可不再允許實(shí)施時(shí)，才必然導(dǎo)致行政許可的撤回。也就是說，當(dāng)對(duì)某一事項(xiàng)的管理方式由準(zhǔn)許的行政許可因法律、法規(guī)、規(guī)章的修改或廢止而轉(zhuǎn)化為肯定禁止時(shí)，必須取消行政許可，否則就會(huì)給公眾利益造成重大損害。所以，法律授權(quán)給行政許可主體撤回行政許可的權(quán)力。如《重慶市行政許可補(bǔ)償暫行辦法》就明確確定，因許可時(shí)所依據(jù)的法律法規(guī)變更或者廢除，導(dǎo)致變更或者撤回發(fā)生效力的行政許可時(shí)，侵害了被許可相對(duì)人的合法權(quán)益，必須要給予一定的補(bǔ)償。該規(guī)定就明顯表現(xiàn)了這樣的立法精神。

2.非法律事實(shí)條件。一般來說，非法律事實(shí)條件就是上述之外的其他條件。由于對(duì)客觀情況發(fā)生重大變化這樣一種法理方面的情勢變更表述得過于寬泛和原則，導(dǎo)致實(shí)踐操作中難以把握和定性準(zhǔn)確，各執(zhí)法主體和司法主體在認(rèn)識(shí)上的自由裁量必然會(huì)發(fā)生實(shí)踐上的沖突，最終導(dǎo)致適用上的不穩(wěn)定性和不統(tǒng)一性。因此，對(duì)客觀情況發(fā)生重大變化的事實(shí)應(yīng)有所設(shè)定。第一，客觀事實(shí)情況發(fā)生重大變化的事實(shí)應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)確定是行政許可時(shí)必需具有的條件的事實(shí)。第二，客觀情況發(fā)生重大變化的事實(shí)要體現(xiàn)變化的程度上的要求。正如日本學(xué)者南博方所講，“如果契約的持續(xù)可能嚴(yán)重?fù)p害公共利益時(shí)，那就應(yīng)該給行政主體可以單方面的解約權(quán)”。也就是說兩個(gè)都有損害時(shí)，要選取損害輕的，只有在公共利益顯然比私人權(quán)益大的情況下，行政許可撤回制度才有其存在的合法合理性。

（二）行政許可撤回程序的合理設(shè)計(jì)

1.啟動(dòng)程序。行政許可法確定的信賴保護(hù)原則，是基于公眾對(duì)政府和政府權(quán)力的合法性的信賴，而正是這種信賴才維護(hù)著社會(huì)公共安全和穩(wěn)定，理應(yīng)受到法律的保障。行政許可行為是行政行為的一種，就具備民眾對(duì)政府和政府權(quán)力的信賴，因此擁有確定力、約束力和執(zhí)行力，行政許可機(jī)關(guān)和被許可相對(duì)人都會(huì)給予信任和依賴，不經(jīng)由法定的理由和程序，不得任意撤回或調(diào)整。所以，撤回行政許可的前提必然是滿足了法律規(guī)定的必須撤回的理由和條件，而且也正基于此，才能啟動(dòng)撤回行政許可的程序。如《湖南省行政程序規(guī)定》第六十四條：行政執(zhí)法活動(dòng)依法應(yīng)該由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，或者由當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)。依職權(quán)啟動(dòng)程序，應(yīng)當(dāng)由行政執(zhí)法人員填寫有統(tǒng)一編號(hào)的程序啟動(dòng)審批表，報(bào)本行政單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。所以，行政許可撤回作為行政執(zhí)法的一種行政行為，應(yīng)該由相應(yīng)行政執(zhí)法人員發(fā)動(dòng)撤回行政許可程序，這也就是行政處罰的立案環(huán)節(jié)。

2.調(diào)查程序。依據(jù)行政訴訟法第三十四條和最高法司法解釋，被告不提供證據(jù)或沒有合理的理由逾期不提供證據(jù)，則被看成沒有相關(guān)的材料作為證據(jù)，法院可以判決撤銷或個(gè)別撤銷該行政行為?！霸V訟過程中的證據(jù)制度是訴訟制度的中心，依然是司法公正的首要的制度保證。人民法院在審查案件時(shí)，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！弊C據(jù)本身在訴訟中就是一個(gè)焦點(diǎn)與中心，以法庭審理為中心，本質(zhì)上也就是以證據(jù)的舉證、質(zhì)證、辯論為核心；證據(jù)直接決定案件事實(shí)的本來面貌，實(shí)踐中有什么樣的材料，就有什么樣的法律結(jié)果或判決后果。在司法審判中，證據(jù)材料僅是一個(gè)初始、基石，所以英國學(xué)者邊沁曾說，“證據(jù)乃司法之基礎(chǔ)，也是正義之基礎(chǔ)”。行政許可撤回制度必然不能缺少對(duì)認(rèn)定發(fā)生法律事實(shí)存在的證據(jù)的調(diào)查程序。

3.回避制度?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政執(zhí)法人員與當(dāng)事人具有直接的利益和侵害關(guān)系的，則該回避?！缎姓S可法》第四十八條規(guī)定，行政許可申請(qǐng)人、被許可相關(guān)的利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項(xiàng)具有直接利害關(guān)系的，也有權(quán)申請(qǐng)回避?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中也提到，行政機(jī)關(guān)的工作人員與被管理相對(duì)當(dāng)事人具有利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)該回避，這種程序是正當(dāng)?shù)囊婪ㄐ姓疽??？上攵姓?zhí)法程序中的回避制度，已經(jīng)成為依法行政的基礎(chǔ)理念，貫徹于行政執(zhí)法全程始終，是行政執(zhí)法的基本需求，更是行政執(zhí)法的基本遵循原則，因此行政許可撤回制度必然不能缺少回避環(huán)節(jié)。當(dāng)然在實(shí)際執(zhí)法過程中，不一定真正需要回避，必須有一個(gè)法律確定的事由才能夠有真正回避的可能性。

4.說明理由制度。在行政程序中確定程序公開原則，這是民主政治發(fā)展的基本需求。程序公開的法治內(nèi)涵表現(xiàn)在把行政權(quán)操作的基本過程公開在社會(huì)監(jiān)督下，防止行政權(quán)力的濫用。《行政許可法》第五條規(guī)定，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布，未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)；行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。《行政處罰法》第三十一條也同時(shí)規(guī)定，行政處罰機(jī)關(guān)在確定行政處罰決定之前，同樣要讓被行政處罰的相對(duì)人對(duì)作出行政處罰的依據(jù)、理由及程序清楚明白。行政許可主體在確定行政許可撤回決定前，應(yīng)告知行政許可相對(duì)人確定行政許可撤回決定事實(shí)、理由和根據(jù)，并應(yīng)聆聽其陳述和申辯。

5.聽證程序。聽證類似于法院的審判，它是行政主體單位在作出有關(guān)行政決定前，聽取利益被損害人和利害關(guān)系人的質(zhì)辯意見并對(duì)自己的意見提供支撐資料的程序。我國行政許可法第四十六條、第四十七條確定了應(yīng)該聽證的事項(xiàng)：一是法定應(yīng)該聽取的行政許可事項(xiàng);二是行政機(jī)關(guān)作出認(rèn)為應(yīng)該聽證的其他涉及公共利益的重大情況;三是直接涉及當(dāng)事人與相鄰關(guān)系人之間重大利益關(guān)系的事情。對(duì)行政許可撤回是否必須經(jīng)過聽證程序，自然法的基本原則是“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”。行政許可撤回侵害個(gè)人權(quán)益時(shí)，應(yīng)給予行政相對(duì)人陳述、申辯，表達(dá)本身應(yīng)受法律保護(hù)的信賴?yán)娴臋C(jī)會(huì)。當(dāng)前，在行政許可撤回的法律規(guī)定中，聽證程序已被大多數(shù)國家所運(yùn)用。如我國的行政處罰法、日本的道路法等等，都規(guī)定在作出撤回決定前給予行政許可相對(duì)人聽證的機(jī)會(huì)?？梢?，聽證是當(dāng)事人權(quán)利得到有效保障的根本途徑，應(yīng)當(dāng)成為行政許可撤回制度的必需程序。

6.集體討論制度。集體討論制度通常是指對(duì)復(fù)雜事件或重大行政行為，行政機(jī)關(guān)責(zé)任人必須集體議論作出決策的一種制度，這同時(shí)也是對(duì)規(guī)范約束行政行為，保證行政被管理人的合法利益的設(shè)定。我國行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對(duì)案件復(fù)雜或者對(duì)違法作為給予重大的行政處罰時(shí)，行政處罰主體應(yīng)當(dāng)通過集體討論決定。”《湖南省行政程序規(guī)定》第三十九條：“重大行政決定草案要經(jīng)過政府分管責(zé)任人把關(guān)后，由行政主要負(fù)責(zé)人同意提交政府常務(wù)會(huì)議或者政府全體會(huì)議討論?！薄度嫱七M(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定：“完善行政決策的體制機(jī)制，把民眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體議論決定確立為重大行政決定的法定程序。”這些都體現(xiàn)了集體決策機(jī)制。而行政許可撤回也是一種關(guān)系人民群體的決策行為，關(guān)系社會(huì)公眾的合法利益，應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體討論決定。

7.送達(dá)程序。首先，要制作書面法律文書。行政執(zhí)法文書，一般是行政執(zhí)行機(jī)關(guān)在實(shí)行行政管理過程中，按照法規(guī)規(guī)定做出的具有法律效力的文件，是國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章的工具，是行政管理者執(zhí)行法律的意思表示?！缎姓S可法》第三十九條規(guī)定，行政許可主體同意給予行政許可決定時(shí)，必須發(fā)出加蓋公章的證書、文件等?！缎姓幜P法》第三十九條規(guī)定，行政處罰機(jī)關(guān)同意給予行政處罰的，必須制作書面的行政處罰裁決書。《行政強(qiáng)制法》第三十七條規(guī)定，經(jīng)督促，被管理人超期仍不履行行政決定的，可以作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定；第三十八條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書必須當(dāng)面送達(dá)被強(qiáng)制執(zhí)行的人。由此可見，具有法律效力的行政執(zhí)法文書是行政主體行使行政決定時(shí)，必然要作出的表達(dá)行政機(jī)關(guān)意思的書面法律文書。因此，行政許可撤回要表達(dá)這種意見，也要形成書面決定，這樣在撤回行政許可時(shí)才具有公定力、拘束力和執(zhí)行力。

（三）行政許可撤回的補(bǔ)償機(jī)制

1.補(bǔ)償?shù)奶卣?。其一，前提是行政行為主體合法撤回已經(jīng)生效的行政許可時(shí)導(dǎo)致被許可人的合法利益受到損失。其二，補(bǔ)償?shù)闹黧w是行政行為機(jī)關(guān)，即國家。其三，是補(bǔ)償是一種法律規(guī)定的義務(wù)。也就是說行政行為機(jī)關(guān)在撤回行政許可流程中侵害了行政許可人的合法利益，就必然依法進(jìn)行補(bǔ)償。其四，受補(bǔ)償主體只能是因行政許可撤回造成損害的行政相對(duì)人。

2.補(bǔ)償?shù)姆绞?。行政許可撤回制度的補(bǔ)償形式，一般來說是行政行為主體落實(shí)行政補(bǔ)償責(zé)任的各種方式，是給受損害人所受損失的彌補(bǔ)，按照侵害的性質(zhì)、方式不同，補(bǔ)償?shù)男问揭簿鸵圆煌男问奖憩F(xiàn)。通常情況下，分為直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償。所謂直接補(bǔ)償就是直接給錢或給物的形式來彌補(bǔ)受損害人損失的一種補(bǔ)償方式，包含：拿錢補(bǔ)償、恢復(fù)原來的情況和實(shí)物補(bǔ)充等。間接補(bǔ)償一般來講通過給付一種特定權(quán)利或利益的形式補(bǔ)充被侵害人遭到的損失，比如：政策優(yōu)惠、減免稅費(fèi)、給付一種特許權(quán)等。

3.補(bǔ)償?shù)某绦?。我國沒有關(guān)于行政補(bǔ)償程序的統(tǒng)一立法，在行政許可法中也沒有對(duì)行政許可撤回補(bǔ)償?shù)牧⒎ǔ绦蜻M(jìn)行規(guī)定。結(jié)合單行法律規(guī)范和正當(dāng)法律程序原則，行政許可撤回補(bǔ)償程序應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

第一，通知。指行政機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施補(bǔ)償時(shí)，向有關(guān)的受害人告知補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，以便于受害人知道補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)。第二，申請(qǐng)。指受到侵害的被行政管理人按照有關(guān)的規(guī)定向行政責(zé)任單位提出補(bǔ)償要求的請(qǐng)求。第三，受理。指行政責(zé)任主體對(duì)被侵害人提出的補(bǔ)償請(qǐng)求進(jìn)行審核后，符合一定標(biāo)準(zhǔn)和條件的予以立案。第四，損害的認(rèn)定及價(jià)值評(píng)估。指行政機(jī)關(guān)受理補(bǔ)償請(qǐng)求后，應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人所受損害進(jìn)行調(diào)查，對(duì)損害是否存在以及損害程度進(jìn)行認(rèn)定。對(duì)被侵害的財(cái)產(chǎn)認(rèn)為復(fù)雜的，必須交由有資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)損害程度進(jìn)行評(píng)估。第五，協(xié)商或作出補(bǔ)償決定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與受害人就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行協(xié)商，雙方協(xié)商一致，簽訂補(bǔ)償協(xié)議書。經(jīng)過雙方商議仍不能就補(bǔ)償形式和補(bǔ)償數(shù)額形成確切統(tǒng)一意見的，由行政責(zé)任主體單方面作出補(bǔ)償決定。第六，訴訟。行政責(zé)任機(jī)關(guān)與被損害人就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)額未達(dá)成一致意見，或者作出不予補(bǔ)償決定或單方面給付補(bǔ)償決定后，被侵害人不同意的，可以依法提出訴訟，由人民法院對(duì)補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)額作出判決?！蛾P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中指出，行政責(zé)任主體根據(jù)法律更改或者撤回有效的行政許可，其他當(dāng)事人僅要求行政補(bǔ)償?shù)?，必須先向行政?zé)任機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；行政賠償機(jī)關(guān)在一定期限或者合理期限內(nèi)不給答復(fù)或者當(dāng)事人對(duì)行政責(zé)任單位給出的補(bǔ)償答復(fù)不同意的，才能夠向法院請(qǐng)求給予行政訴訟解決。第七，執(zhí)行。行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)即行政許可撤回機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)履行行政補(bǔ)償協(xié)定、補(bǔ)償決定或者法院判決，逾期不履行的，相對(duì)人可以依法請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行。