張　玉　磊

(淮陰師范學院 法律政治與公共管理學院, 江蘇淮安223001)

隨著中國以江浙滬、粵港澳、京津冀等為代表的區(qū)域一體化進程加快，區(qū)域間各類要素不斷積聚和流動，使得原本界限清晰的區(qū)域公共事務(wù)變得越來越外部化和無界化，跨界事務(wù)大量涌現(xiàn)，跨界危機就是其中之一?？缃缥C的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門等跨界特征，使得主要是基于科層制和行政區(qū)行政建立起來的傳統(tǒng)公共危機治理模式陷入失靈境地?？缃缥C的強擴散性以及跨界危機治理的公共產(chǎn)品屬性，決定了以維護公共安全為天然職責的政府在跨界危機治理中扮演著核心的“元治理”角色，府際合作成為跨界危機治理的核心議題。因此，打破“經(jīng)濟人”理性束縛、部門利益梗阻、科層制專業(yè)主義、行政區(qū)行政羈絆等掣肘因素，實現(xiàn)跨界危機治理中的府際合作，成為跨界危機治理的關(guān)鍵。

一、問題提出：跨界危機治理中府際合作的意義

(一)跨界危機：當代公共危機的新形態(tài)

在現(xiàn)代社會高度復雜性和高度不確定性條件下，區(qū)域關(guān)聯(lián)性、要素流動性、資源依賴性、風險疊加性等顯著增強，使得當代公共危機除了具備傳統(tǒng)公共危機的基本特征外，愈來愈具有跨界特性。這種跨界性主要表現(xiàn)為公共危機跨越時空邊界和政策邊界，具有跨行政區(qū)分布，行政管轄權(quán)界定難，超出政府應(yīng)急預案，存在溢出效應(yīng)等特征，跨界已經(jīng)成為公共危機常態(tài)。如2008年中國南方雪災(zāi)從一個自然災(zāi)害演化為涉及交通、運輸、能源等多個部門領(lǐng)域的綜合性危機；而2011年日本福島大地震更是演變成包含地震、海嘯、核事故、大火等災(zāi)害種類，涉及地震、海洋、核安全、消防、交通、運輸?shù)榷鄠€政府職能部門，引發(fā)了包括日本、中國、俄羅斯、韓國等多個國家的公共危機。

進入21世紀以來，公共危機的跨界特征愈來愈受到國外學者關(guān)注。風險社會理論研究者首先提出了現(xiàn)代風險的跨邊界傳播性。Piet Strydom(2002)指出，當代生態(tài)風險“是全球性的，超越了地理界限和限制，突破了政治邊界” ；[1]Enrico L. Quarantelli(2007)指出，當代公共危機具有跨越不同社會邊界、瓦解不同社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的“跨系統(tǒng)社會斷裂”特征；[2]Ulrich Beck(2010)提出，當代社會風險具有不可計算性、不可賠償性和“去所在地化”三大特征，而“去所在地化”主要表現(xiàn)在空間、時間和社會三個層面。[3]2003年世界經(jīng)合組織發(fā)表的《21世紀面臨的新風險：行動議程》中首次提出了“系統(tǒng)型風險”的概念，指出多災(zāi)種、復合型的危機將成為一種常態(tài)，這可以看作是跨界危機概念的雛形。Arjen Boin(2009)明確提出“跨邊界危機”概念，即那些“表現(xiàn)形式復雜多樣，生命維持系統(tǒng)、功能或基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴峻威脅以及失效原因或補救方案尚未清晰的危機”。[4]該定義在國際上具有較強的影響力。隨后Rhinard、Birkland、Ansell等學者基于跨界危機的特性及其引發(fā)的連鎖后果，對跨界危機的概念、特征及治理方向等展開了進一步研究。

近年來，跨界危機也受到了國內(nèi)學界的關(guān)注：薛瀾早在2003年就指出，中國越來越多的危機事件呈現(xiàn)領(lǐng)域復雜化、發(fā)生高頻率、大規(guī)模、高組織性、暴力性、危害性、波動方式多元化和影響國際化等特征。[5]這雖沒有明確指出公共危機的跨界特征，但蘊含了公共危機具有跨界特征的思想。孫繼偉認為，將跨界危機定義為跨地理或行政邊界的危機不能充分反映跨界危機的核心內(nèi)涵。他按照危機的發(fā)生載體或威脅對象，將危機界定為企業(yè)危機、公共危機、自然與生態(tài)危機三種基本類型，在此基礎(chǔ)上，指出跨界危機就是兼有兩種或多種危機性質(zhì)的危機。[6]沈承誠、金太軍指出，全球化和信息化背景下的公共危機類型逐漸從單一型向復合型發(fā)展，這種復合型危機既表明危機引致因素的復雜性和多樣性，又深刻表明公共危機的跨區(qū)域特性。[7]楊龍、鄭春勇指出，跨界危機具有跨行政區(qū)分布、行政管轄權(quán)難以確定、超出地方政府應(yīng)急預案、存在溢出效應(yīng)、具有漣漪效應(yīng)等特征。[8]郭雪松、朱正威指出，公共危機的跨界特征表現(xiàn)為跨越行政邊界、跨越功能邊界和跨越時間邊界。[9]楊安華、童星更是指出跨邊界傳播日益成為現(xiàn)代危機的本質(zhì)特征，公共危機的發(fā)生、發(fā)展和演變都可以在跨邊界傳播特征框架下進行解釋。[10]上述研究進一步推進了對公共危機跨界特征的理論認知。

(二)府際合作：跨界危機治理的核心議題

在全球化與區(qū)域化、全球主義和新區(qū)域主義并行發(fā)展的時代背景下，公共管理領(lǐng)域涌現(xiàn)出了越來越多跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門的跨界事務(wù)，跨界治理由此興起，并迅速成為當代公共管理領(lǐng)域理論研究和實踐改革的核心議題。所謂跨界治理，是指“針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區(qū)，因彼此之間的業(yè)務(wù)、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權(quán)責不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，借由公部門、私部門以及非營利組織的結(jié)合，透過協(xié)力治理、社會參與、公私合伙或契約協(xié)定等聯(lián)絡(luò)方式，可以解決難以解決的問題”。[11]跨界治理可以簡單地表述為跨越組織界限和不同行動者的合作治理過程，圍繞各行動主體的平等協(xié)商與聯(lián)合行動而建構(gòu)的某種形式和意義上的動態(tài)制度框架和機制，旨在強化不同行政區(qū)域、政府層級和組織類型之間的資源整合和持久合作，以更有效地治理日趨增多的跨界事務(wù)，這是一種以跨界協(xié)同為核心的新型合作治理模式。美國大都會合作治理、英國公私伙伴關(guān)系、法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體、日本廣域行政、中國大部制改革等都屬于跨界治理的實踐類型。

作為跨界事務(wù)的典型代表，跨界危機也是跨界治理適用的重要領(lǐng)域，如何實現(xiàn)對跨界危機的有效治理，遂成為公共管理領(lǐng)域的一個重要議題。國外學界在跨界危機的治理機制方面重點圍繞組織間協(xié)調(diào)機制展開：David Mclaughlin(2000)主張通過公私部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動建立綜合應(yīng)急系統(tǒng)；Guy Michael Corriveau(2000)對應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動的決策和信息進行了研究；David R. Godschalk(2002)認為公共部門應(yīng)綜合各種手段開展應(yīng)急響應(yīng)活動；Janet A. Weiss(2004)探討了促使公共部門在跨界危機治理中打破邊界實現(xiàn)合作的動因；J. Annell(2006)從聯(lián)邦、州以及地方政府應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)的角度設(shè)計了應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動模型。國內(nèi)跨界危機治理機制的研究主要形成了兩種研究路徑：一是合作治理路徑。張成福(2003)主張構(gòu)建全面整合的公共危機管理模式；楊龍、鄭春勇(2011)提出在跨界公共危機治理中應(yīng)加強地方政府間合作；陳瑞蓮(2014)探討了京津冀地區(qū)大氣污染的區(qū)域聯(lián)動防治體系；汪偉全(2014)主張建立超越轄區(qū)權(quán)威結(jié)構(gòu)的跨界危機應(yīng)對系統(tǒng)；王薇(2016)研究了跨域突發(fā)事件中府際合作應(yīng)急聯(lián)動機制；鐘開斌(2016)指出解決跨界危機治理困境需要進行制度化合作治理等。二是整體性治理路徑。20世紀90年代，英國學者Perri 6提出整體性治理理論，其核心是通過整合機制解決跨域公共議題，以克服新公共管理范式導致的碎片化問題。該理論迅速被國內(nèi)學者運用于公共危機治理領(lǐng)域，劉超(2009)、彭輝安(2012)、韋彬(2014)等均主張建立整體性公共危機治理體系，該路徑可以看作是合作路徑的深化。

綜上所述，鑒于跨界危機的跨界屬性，整合多元主體力量，加強多元主體間合作，成為有效治理跨界危機的必然選擇。作為跨界危機治理主體核心的政府，更是在跨界危機治理中扮演著關(guān)鍵角色，這就必然涉及跨界危機治理的核心議題——府際關(guān)系。府際關(guān)系，即政府間關(guān)系，是指中央政府與各級地方政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間的關(guān)系。[12]也有學者認為，府際關(guān)系是指在公共治理中享有治理權(quán)力的治理主體之間的所有關(guān)系，其不僅涉及政府間關(guān)系，還涉及非政府的組織和力量，從而使府際關(guān)系突破了政府邊界而置于更廣泛的治理框架下。[13]政府作為最基本的治理主體，政府間關(guān)系是府際關(guān)系的核心部分，而中央政府和各級地方政府又是政府間關(guān)系的主體，但由于中國條塊分割的政府組織體系，政府內(nèi)部各職能部門也可以看作是府際關(guān)系的主體，盡管政府職能部門只是各級政府的內(nèi)部機構(gòu)，是次于“政府”的主體。

由于國家政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，府際關(guān)系在各國的演進路徑和發(fā)展模式也是不同的，但在總體發(fā)展趨勢方面又呈現(xiàn)出較強的一致性，即都由傳統(tǒng)的中央控制模式向網(wǎng)絡(luò)模式發(fā)展。特別是隨著跨界公共事務(wù)的增多以及網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理、政府間伙伴關(guān)系等理論的興起，府際合作成為各國公共管理改革中的焦點問題。如何通過有效的府際合作解決復雜的跨界事務(wù)，成為當前府際關(guān)系研究的核心問題。同樣，跨界危機的跨時空特性決定了單純依靠某一政府單元進行治理是難以成功的，必須整合政府內(nèi)部力量，打破府際間的行政層級關(guān)系和職能邊界，加強府際間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，這也是府際間利益共融、尋求共識、協(xié)調(diào)合作的過程。然而，當前中國的危機管理模式是在既有的行政區(qū)劃原則和部門職能劃分基礎(chǔ)上建立起來的，呈現(xiàn)按危機發(fā)生區(qū)域和按危機種類進行分類別、分部門管理的特征，這種“行政區(qū)劃導向”和“部門分類導向”的封閉式危機治理模式與跨界危機“地理區(qū)域?qū)颉钡难莼瘷C制存在著極大的內(nèi)在矛盾。因此，如何有效化解“危機演化機制的跨界性”和“行政管理體系的分割性”之間的矛盾，明確并理順跨界危機治理中府際間在目標、資源、利益等方面存在的明顯差異，充分調(diào)動各級政府及其職能部門的積極性，形成府際間合作治理的格局，成為跨界危機治理的重大課題。

二、問題分析：跨界危機治理中府際合作的困境

府際合作涉及上下級政府、同級政府、不相隸屬政府和政府職能部門之間的合作。盡管加強府際合作已成為跨界危機治理的共識，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中也明確提出“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，從法律層面明確了跨界危機治理中府際合作的基本格局，但府際合作仍受多重因素掣肘，導致當前跨界危機治理中條塊分割、區(qū)域分割、部門分割等現(xiàn)象較為嚴重。

(一)“經(jīng)濟人”理性誘發(fā)的政府本位主義導致府際合作受阻

公共選擇理論認為，在政治環(huán)境中猶如在市場活動中一樣，政治決策者與市場決策者一樣也是理性的、追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”。政府“經(jīng)濟人”理性引發(fā)的直接后果就是造就了一個有著自身特殊利益的官僚集團，從而引發(fā)政府本位主義。英國著名政治家托馬斯·霍布斯指出：“當每個地方政府都以‘利己’決策作為出發(fā)點時，就會陷入一種正負相抵的零和博弈局面，即一方的收益會以另一方的付出為代價，甚至會出現(xiàn)為了利益而陷入人人相互為敵的‘戰(zhàn)爭狀態(tài)’?！盵14]政府“經(jīng)濟人”理性往往誘發(fā)“權(quán)力部門化、部門利益化、利益合法化”現(xiàn)象的本位主義，而本位主義又會驅(qū)使地方政府產(chǎn)生“搭便車”行為，特別是在缺乏有效的合作機制和規(guī)制保障的條件下，跨界事務(wù)的外溢性為地方政府“搭便車”意念和行為的產(chǎn)生提供了更加現(xiàn)實的可能，從而進一步加劇了府際合作的難度。政府本位主義帶來的合作難題同樣影響著跨界危機的有效治理。由于“經(jīng)濟人”的有限理性，跨界危機治理過程中行政管轄權(quán)互不隸屬的地方政府及其職能部門，囿于地方利益、部門利益的最大化，從而導致合作意識不強，缺乏協(xié)商互動、分工合作、共贏發(fā)展的戰(zhàn)略思維，輕視甚至回避合作，表現(xiàn)在具體行動上就是消極應(yīng)付合作，地方利益、部門利益、個人利益僭越整體利益，甚至引發(fā)跨界危機治理的“公地悲劇”。

(二)傳統(tǒng)科層制強調(diào)的專業(yè)化分工導致政府部門間合作困難

被譽為“組織理論之父”的德國社會學家馬克斯·韋伯提出了科層制理論，該理論將科層制作為最理想的政府組織形式，強調(diào)專業(yè)分工和層級節(jié)制，并以職能為中心設(shè)置政府組織體系?？茖又浦鲝埖膶M織進行適度分工和專業(yè)化，有助于提高政府管理效率，滿足了工業(yè)革命以后社會對政府效率的較高要求。然而，由于科層制過度強調(diào)專業(yè)分工和職能劃分，使得各部門具備了追求自身價值、維護自身利益的動機、權(quán)力和資源，由此形成了各自的部門價值和文化，造成部門權(quán)威、職權(quán)、資源分布的碎片化，進而導致部門間協(xié)調(diào)困難。因此，依據(jù)科層制建立的政府組織體系可以實現(xiàn)對邊界清晰、較為單一的公共事務(wù)的最佳治理，而在治理較為復雜的跨界事務(wù)時則顯得捉襟見肘。

中國現(xiàn)行的公共危機治理模式依賴的組織體系也是建立在科層制基礎(chǔ)之上，它依照職能分工原則，以相應(yīng)政府職能部門為依托，在縱向維度上自中央地方分層，橫向維度上則依據(jù)職能不同形成分科，每個職能部門負責治理屬于本部門職能范圍內(nèi)的公共危機，組織機構(gòu)的設(shè)置及其功能邊界具有較高程度的“確定性”，從而形成了分類別、分部門的危機治理體制。這種危機治理體制具有分割管理模式的典型特征，缺乏整體治理的觀念，在組織功能上過度分散化，部門間協(xié)調(diào)困難。然而，跨界危機治理與傳統(tǒng)公共危機治理的最大區(qū)別就在于它需要跨部門協(xié)同，需要不同部門間的資源共享來實現(xiàn)治理目標。因此，建立在科層制基礎(chǔ)上的公共危機治理模式窒息了部門間合作的空間，容易在跨界危機治理中出現(xiàn)“單打獨斗”“各吹各的號、各唱各的調(diào)”“各自為政、爭權(quán)奪利”等現(xiàn)象。

(三)行政區(qū)行政產(chǎn)生的區(qū)域分割導致橫向地方政府間合作梗阻

行政區(qū)行政是指基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或國家內(nèi)部的地方政府對公共事務(wù)的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。[15]作為封閉社會與自發(fā)秩序的產(chǎn)物，行政區(qū)行政的弊病在于它切割了整體和區(qū)域的利益結(jié)構(gòu)，激勵區(qū)域內(nèi)地方政府作出囿于局部利益的行為選擇，具有很強的封閉性和機械性，是典型的“閉合式行政”模式，不適宜跨界事務(wù)治理。在行政區(qū)行政模式下，作為地理意義上的行政區(qū)劃單元在管理上相對獨立，地方政府或出于錦標賽模式的利益驅(qū)動，或出于“搭便車”的投機心理，往往只關(guān)注本行政轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)治理，進而出現(xiàn)地區(qū)之間以鄰為壑、地方保護主義等問題。因此，越來越多跨界事務(wù)的涌現(xiàn)，改變了行政區(qū)行政的管理適用性，使得行政區(qū)行政的區(qū)域分割與跨界事務(wù)的整體屬性之間的矛盾日益凸顯，橫向地方政府在與日俱增的跨界事務(wù)中的合作治理變得異常困難。

行政區(qū)劃也是中國行政權(quán)力配置與劃分的基本依據(jù)，地方政府間有著嚴格的行政區(qū)劃邊界，并基于行政區(qū)劃的剛性約束對本行政區(qū)劃內(nèi)的公共事務(wù)進行壟斷式管理。因此，當前中國公共危機治理體系在科層制的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政區(qū)行政模式，形成了“分類管理、分級負責、屬地管理”的“切割式”行政區(qū)行政模式。這種“切割式”的行政區(qū)行政模式，使發(fā)生在某個行政區(qū)劃內(nèi)的公共危機能夠取得比較理想的治理效果。然而，跨界危機的影響并不僅僅局限于一定的行政區(qū)劃內(nèi)，這就需要其波及的行政區(qū)域內(nèi)地方政府打破行政區(qū)劃設(shè)置，開展跨域合作，有效調(diào)動各種資源進行共同治理。因此，當前中國“切割式”的行政區(qū)行政模式與跨界危機的衍生、擴散機理錯配，致使跨界危機治理中地方政府間合作梗阻。

(四)行政性分權(quán)引發(fā)的中央—地方分權(quán)模式導致縱向政府間合作不暢

當前中國的政治體制雖然一直被許多學者看作是威權(quán)主義國家，但其行政體系并非渾然一體。20世紀50年代至今，行政性分權(quán)一直占據(jù)著主導地位，并形成了一種基于公共政策變通執(zhí)行的中央—地方分權(quán)模式，即中央政府放松了對資源的集中控制權(quán)，并選擇與地方政府分享這些權(quán)力。[16]在中央—地方分權(quán)模式下，由于地方政府及其職能部門更熟悉本區(qū)域和本領(lǐng)域內(nèi)的具體事務(wù)，在公共決策過程中，極易出現(xiàn)地方政府提出決策而中央政府背書的本末倒置現(xiàn)象。同時，由于地方政府作為獨立主體是有著特殊利益需求的，在實踐中又容易出現(xiàn)將地方利益凌駕于公共利益之上的政策執(zhí)行偏差。因此，從中央集權(quán)到地方分權(quán)，通過權(quán)力的向下轉(zhuǎn)移，不僅影響了橫向地方政府間的水平關(guān)系，也改變了傳統(tǒng)上縱向的中央政府與地方政府間的垂直關(guān)系。這種變化既在一定程度上強化了地方政府間合作，促進了地方政府與中央政府間互動，但又在一定程度上導致了中央權(quán)力或者上級政府權(quán)威弱化，在遇到需要縱向政府間協(xié)同治理的跨界事務(wù)時就存在互動不暢的問題，導致中央或上級政府的治理目標陷入無法實現(xiàn)的窘境。

跨界危機的自身性質(zhì)決定了對其有效治理，不僅需要橫向地方政府間通力合作，更需要縱向政府間的有效互動。然而，受中央—地方分權(quán)模式的影響，當前中國跨界危機治理中縱向政府間合作陷入了兩難境地：一方面，當前很多地方政府在跨界危機治理中逐步達成合作共識，形成了相關(guān)的合作機制，但由于中央集權(quán)的政治體制，中央政府與地方政府、地方各層級政府之間在行政隸屬關(guān)系上，其地位是不平等的，因而縱向政府間很難形成合作治理的愿景。因此，目前中國跨界危機治理中區(qū)域合作的動力機制，主要是由中央政府或上級政府自上而下的行政推動，具有很強的行政主導色彩，是一種典型的受行政推動的政府誘導型合作，而不是地方政府自發(fā)推動的融合型合作。另一方面，中央—地方特殊的行政分權(quán)模式又使得地方政府在地方利益的驅(qū)動下形成本位主義，并在跨界危機治理中呈現(xiàn)各種變異行為，主要表現(xiàn)為縱向的控制和反控制行為以及橫向的互相封鎖和自成體系，其結(jié)果不僅導致地方政府間對跨界危機難以開展有效的合作治理，而且以垂直流動為特征的府際互動機制也與當前日益頻繁的網(wǎng)絡(luò)狀府際水平互動不相適應(yīng)，導致跨界危機治理中縱向政府間互動不暢。

三、問題解決：跨界危機治理中府際合作的實現(xiàn)

在全球化、后工業(yè)化進程中，日益獲得合理性的人的行為模式將是合作，它將取代競爭—協(xié)作行為模式在工業(yè)社會中的地位，并要求我們在合作的基礎(chǔ)上去構(gòu)想新的制度和新的社會治理模式。[17]公共危機跨界屬性以及組織間資源依賴性的增強，決定了治理跨界危機需要府際合作，這就要求我們在跨界危機治理中需要克服各種掣肘因素，構(gòu)建垂直、水平、部門三重互動的府際合作網(wǎng)絡(luò)。

(一)樹立府際合作理念：跨界危機治理中府際合作的先決條件

理念指導行為，各政府主體樹立合作治理的理念，是跨界危機治理中府際合作的先決條件。加強府際合作，充分發(fā)揮各級政府、各職能部門的優(yōu)勢，實現(xiàn)跨界危機的整體性治理，已經(jīng)成為各級政府的普遍共識，并在環(huán)境保護、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等跨界危機治理領(lǐng)域開展了府際合作的實踐。然而，府際合作尚未普遍成為各級政府的自覺選擇，現(xiàn)有的府際合作不論在內(nèi)容上還是形式上都呈現(xiàn)明顯的碎片化特征，特別是中國以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，在實際運行過程中往往只強調(diào)了“分類管理、分級負責、屬地管理”而忽視了“統(tǒng)一領(lǐng)導，綜合協(xié)調(diào)，條塊結(jié)合”，導致跨界危機治理中條塊分治、部門分割、資源分散、信息不暢、責任不明現(xiàn)象嚴重。因此，在跨界危機治理中樹立府際間的合作理念就顯得尤為迫切，這就需要各級政府轉(zhuǎn)變職能，增強合作意識，營造相互信任的文化氛圍與合作意愿，擯棄本位主義、部門主義、各自為政的思想束縛，跳出傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃和科層官僚制的制度框架，在跨界危機治理中樹立府際合作、共享權(quán)力的整體性治理理念，圍繞跨界危機治理的整體目標，通過整合各政府主體的資源稟賦，構(gòu)建府際間協(xié)作機制，建立一種統(tǒng)一領(lǐng)導、分工合作、資源整合、利益共享、責任共擔的整體性治理模式。

(二)革新危機治理體制：跨界危機治理中府際合作的基本方向

危機治理體制是指危機治理領(lǐng)域政府的組織結(jié)構(gòu)形式及其職能配置模式，其本質(zhì)是府際間的權(quán)力配置，反映了府際間權(quán)力的排列順序、聚散狀態(tài)、空間位置、聯(lián)系方式和各要素之間的相互關(guān)系。[18]科學配置府際間權(quán)力體系，構(gòu)建完善的危機治理體制，決定了跨界危機治理的基本方向。一般來講，組織機構(gòu)設(shè)置是危機治理體制的核心，跨界危機治理必須以強有力的組織機構(gòu)體系作為必要保障。因此，根據(jù)不同的危機類型，將相關(guān)行政管理部門整合成為“統(tǒng)一指揮”的綜合協(xié)調(diào)體系，通過在特定情形下的部門組合、凝聚和授權(quán)，臨時性地改變行政組織的固有邊界和常規(guī)的協(xié)調(diào)機制，能夠減少危機治理中“組織體系的確定性”與“危機事件的不確定性”間的根本性矛盾，較好地實現(xiàn)“虛實結(jié)合”和“平戰(zhàn)結(jié)合”，有效地化解部門分割、各自為政的碎片化困境。[19]71然而，由于中國基于科層制建立起來的危機治理體制過于強調(diào)專業(yè)分工和分類，導致綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)不足，引發(fā)跨界危機治理中府際合作不暢。

要完善當前的危機管理體制，當務(wù)之急是優(yōu)化跨界危機治理的組織機構(gòu)設(shè)置，在各級政府層面建立高規(guī)格、高權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，具體措施就是在各級政府層面建立應(yīng)急管理委員會。在中央政府層面，中國當前主要是由國務(wù)院直接領(lǐng)導和處置特別重大和重大突發(fā)公共事件，但由于國務(wù)院主要負責常態(tài)公共事務(wù)的管理，危機治理職能通常由相應(yīng)職能部門來履行，由此導致在跨界危機治理中權(quán)威不足，資源整合和協(xié)調(diào)力度不夠。為加強跨界危機治理中的統(tǒng)一領(lǐng)導和綜合協(xié)調(diào)，應(yīng)在中央政府層面專門設(shè)置國家應(yīng)急管理委員會及其辦公室，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下負責對各地區(qū)、各部門的特別重大和重大突發(fā)公共事件的預防和處置。同時，在地方政府層面也應(yīng)該建立各個層級的應(yīng)急管理委員會，以負責本轄區(qū)內(nèi)跨界危機的應(yīng)急管理處置工作。各級應(yīng)急管理委員會應(yīng)作為跨界危機治理的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)，一般應(yīng)由各級政府的正職領(lǐng)導人擔任(行政級別決定了危機治理中的資源動員范圍、指揮協(xié)調(diào)的有效性和應(yīng)急指令的權(quán)威性)，并在職責、經(jīng)費、機構(gòu)、人員等方面給予明確，凡涉及危機治理的事務(wù)均受應(yīng)急管理委員會領(lǐng)導，以保障應(yīng)急管理委員會統(tǒng)一指揮、資源動員和綜合協(xié)調(diào)的能力。

①“限行烏龍”事件：2013年12月22日19點32分，天津市環(huán)保局經(jīng)過市政府批準，通過微博發(fā)布了“預警+限行”通知，即全市立即啟動Ⅲ級(黃色)重污染天氣預警，并采取交通限行等應(yīng)急響應(yīng)強制性措施，明確提出從23日零時起按照日期末尾數(shù)確定限行尾號，23號限行3和8號組。然而，天津市交管局隨即就否認了進行車輛限行的要求，對環(huán)保部門發(fā)布的“預警”表示“不知情，暫不執(zhí)行”。23日16點23分，天津市政府新聞辦又正式發(fā)表了一份“只勸不罰”的執(zhí)行聲明，即限行政策依舊實施，但由于是首次實施重污染天氣機動車限行措施，限行管理將以提示、勸阻為主要手段，不會實施處罰。在短短24小時之內(nèi)，作為政府職能部門的環(huán)保部門、交管主管部門、政府新聞辦卻在同一問題上做出了3次不同的表態(tài)。

(三)健全危機治理機制：跨界危機治理中府際合作的核心內(nèi)容

危機治理機制是危機治理主體間相互聯(lián)系和作用的方式，反映的是危機治理主體發(fā)揮功能的具體方式和動態(tài)過程，其在形式上是對危機治理主體運作方式及其動態(tài)過程所做的制度安排，是將危機治理職能落實到位的途徑和保障。因此，為加強當前跨界危機治理中的府際合作，需要健全跨界危機治理的合作機制。

1.建立應(yīng)急預案協(xié)同機制

應(yīng)急預案是國際上政府為治理危機普遍采取的政策工具，是政府預先制定的在危機發(fā)生狀態(tài)下應(yīng)采取的緊急行動方案，核心內(nèi)容涉及危機治理的組織架構(gòu)和程序規(guī)范，即規(guī)定了“由誰治理”和“如何治理”，它是開展危機治理的起點。在中國以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急預案在危機治理中發(fā)揮了重要作用，形成了“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預案體系。然而，在當前應(yīng)急預案體系中，除了國家總體應(yīng)急預案，專項應(yīng)急預案、部門應(yīng)急預案、地方應(yīng)急預案等都屬于由某個地方政府或職能部門牽頭編制的專項應(yīng)急預案，在跨界危機治理中就面臨著預案脫節(jié)、銜接困難的問題，直接導致相應(yīng)的政府危機治理主體合作困難。如2013年天津市在實施全國首次霧霾預警過程中出現(xiàn)的“限行烏龍”事件，①主要原因就是由于預案協(xié)同機制建設(shè)滯后，使環(huán)保局、交管局、新聞辦這三個政府職能部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動。因此，為有效治理跨界危機，在明確屬地管理責任的前提下，按照“預案協(xié)同”的總體思路，打破區(qū)劃、部門限制，加強區(qū)域、部門之間的預案協(xié)同，依托常態(tài)下的府際關(guān)系構(gòu)建危機情景下的協(xié)調(diào)機制，為設(shè)計組織機構(gòu)、確定預警級別和制定應(yīng)對措施等提供一個相互銜接的行動框架，并依據(jù)跨界危機內(nèi)在的演化機理制定一體化的應(yīng)急預案和差異化的應(yīng)急行動方案，從而形成一個兼具獨立性和協(xié)同性的跨區(qū)域、跨部門的預案體系，實現(xiàn)應(yīng)急預案區(qū)域、部門間的有效銜接，提升各級政府及其職能部門協(xié)調(diào)處理危機事件的能力。[19]74

2.建立跨區(qū)域協(xié)同機制

行政區(qū)行政模式自身的閉合性、切割性、有界性等特征產(chǎn)生的區(qū)域分割是導致跨界危機治理中橫向地方政府間合作梗阻的重要原因。因此，在我國短期內(nèi)行政區(qū)行政模式無法有效改革和突破的前提下，化解跨界危機治理中地方政府間合作困境的有效措施就是建立高效暢通的跨區(qū)域協(xié)同機制，從而打破行政管轄權(quán)的界限分割，實現(xiàn)行政管轄權(quán)之間的互動，使區(qū)域內(nèi)政府的各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴糙A。為此，首先，要建立具有權(quán)威性的跨區(qū)域綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)的跨界危機進行統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)。該協(xié)調(diào)機構(gòu)可以由上級政府牽頭或授權(quán)這種自上而下的方式建立，也可以由區(qū)域內(nèi)成員政府通過行政管轄權(quán)讓渡自發(fā)建立，但必須被賦予足夠的權(quán)威和明確的職責。如為治理京津冀地區(qū)的大氣污染問題，2013年10月在北京成立了由六省區(qū)七部委組成的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，該工作按照“責任共擔、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”的工作原則，不僅奠定了京津冀地區(qū)大氣污染防治的組織基礎(chǔ)，加強了區(qū)域內(nèi)各級政府的協(xié)作力度，而且在區(qū)際協(xié)調(diào)、預警會商、聯(lián)合執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)嵤┝讼鄬y(tǒng)一的執(zhí)行規(guī)則，整合了區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的資源和行動。其次，定期舉行跨界危機治理聯(lián)席會議，形成組織化的溝通協(xié)商制度。區(qū)域內(nèi)各級政府應(yīng)就跨界危機治理建立協(xié)議互助機制，并就相關(guān)事宜展開充分的溝通交流，形成跨界危機治理溝通的制度化、常態(tài)化。最后，加強各地區(qū)、各部門跨界危機治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合和整體協(xié)同，特別是加強信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施等的共享共建，搭建信息共享和行動整合的平臺，從而能動員與調(diào)配各方面的資源。

3.建立利益分享與利益補償機制

在跨界危機治理中，作為治理主體的政府同樣受利益驅(qū)動影響，出于地方利益和部門利益的考量而進行成本—收益分析，從而較容易出現(xiàn)轉(zhuǎn)移風險、規(guī)避危機、減少危害的心理和行為。因此，實現(xiàn)跨界危機治理中的府際合作，必須重視對各政府成員利益的重新調(diào)整與分配，這就要求建立有效的利益分享和利益補償機制，使各級政府“在反復的‘成本—收益’權(quán)衡下嘗試尋找最優(yōu)的決策，并理性地認為進行跨域治理的程度越高，自己可能獲得的收益越大，因此推動決策行為沿著‘消極抵制—被動合作—積極嘗試—全面合作’的路徑演化” 。[20]可采取的主要措施有：一是建立區(qū)域性財政轉(zhuǎn)移支付體制。例如某一省級政府作為跨界危機的影響方，理應(yīng)從危機事件源所在的省級政府獲取一定的財政轉(zhuǎn)移支付，其金額和支付方式由跨界危機綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)牽頭商定，從而形成各省級政府主動治理跨界危機的外在動力。二是建立有效的激勵機制，確保利益在府際間合理分配。具體操作中要以行政契約的方式簽訂跨界危機治理合作協(xié)議，將合作協(xié)議履行與官員晉升、物質(zhì)激勵、設(shè)立合作貢獻獎等方式相結(jié)合，對能有效履行跨界危機治理合作協(xié)議的治理主體給予必要的資金和社會支持。同時，成本的分攤要依據(jù)各方從跨界危機治理中的受益情況而不是各方均攤。[21]

(四)完善危機治理法制：跨界危機治理中府際合作的重要保障

合法性是政府組織最基本的構(gòu)成要件，政府組織的任何行為都必須建立在合法性基礎(chǔ)之上，府際合作自然也離不開以法律為核心的制度保障。制度是府際合作產(chǎn)生的基本前提，其基本功能就是為府際合作提供“共識”，使府際間復雜的交往行為變得具有可預見性，從而發(fā)揮促進府際合作的作用。因此，跨界危機治理中的府際合作需要有效的制度安排作為保障。如果缺乏有效的制度規(guī)范，各政府主體就會出于自身利益的考量而不愿積極主動地參與到跨界危機治理中，但通過激勵導向或懲罰導向的制度設(shè)計，可以在最大程度上降低府際合作的成本和障礙。各政府主體在跨界危機治理中的最優(yōu)均衡策略便是積極參與，由被動地參與合作變成積極主動地尋求合作?！敖鉀Q個人理性與集體理性之間沖突的辦法不是否認個人理性，而是設(shè)計一種機制，在滿足個人理性的前提下達到集體理性。”[22]因此，克服跨界危機治理中府際合作困境，需要完善法律框架，奠定跨界危機治理的制度基礎(chǔ)。

中國目前已經(jīng)在公共危機治理領(lǐng)域制定和頒布了一系列的法律法規(guī)，如《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預案》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等，但涉及跨界危機治理中府際合作的法律法規(guī)幾乎還處于空白狀態(tài)，亟須制定相應(yīng)的法律法規(guī)進行規(guī)范。為此，在國家層面，應(yīng)借鑒美國、歐盟、日本等發(fā)達國家及地區(qū)經(jīng)驗，在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下，賦予地方政府間締結(jié)協(xié)議的權(quán)力，明確省際協(xié)議與全國人大批準的關(guān)系，解決地方政府締約權(quán)適憲性及適法性缺失的問題。同時，加快出臺《跨域政府間關(guān)系法》《區(qū)域合作法》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)，對地方政府間合作中的權(quán)利享受、責任分擔、爭議處置等問題作出明確規(guī)定，保證中央政府管理的統(tǒng)一性與地方政府治理的自主性，使跨界危機治理中的府際合作有法可依。在地方層面，對于一些聯(lián)系比較緊密的區(qū)域間政府，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，主動通過談判和協(xié)商達成具體的制度化協(xié)議并賦予其法律效力，制定相關(guān)的合作規(guī)則、行動程序和實施細則，建立起區(qū)域間跨界危機治理的制度架構(gòu)。如可以聯(lián)合出臺區(qū)域內(nèi)的跨界危機治理條例，對跨界危機治理中的府際合作作出統(tǒng)一規(guī)范，明確各政府治理主體在跨界危機治理中的職責、權(quán)利和義務(wù)，確保制度起到規(guī)范和約束府際合作的積極作用。

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