◎吳琦

作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)之一，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、保護(hù)嚴(yán)格和流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，將為創(chuàng)新基于農(nóng)村地區(qū)各類產(chǎn)權(quán)的金融產(chǎn)品和抵押擔(dān)保服務(wù)營造有利的制度基礎(chǔ)和市場環(huán)境，進(jìn)而拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資渠道。2017年12月19日，中國銀監(jiān)會、國家林業(yè)局、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)林權(quán)抵押貸款有關(guān)工作的通知》（簡稱《通知》），對認(rèn)真執(zhí)行《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見》、深入推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作作出具體部署和細(xì)化落實(shí)。近年來，部分地方在推進(jìn)集體林權(quán)改革和林權(quán)抵押貸款的過程中暴露了一些問題，導(dǎo)致商業(yè)銀行的林權(quán)抵押貸款質(zhì)量日益承壓，不良林權(quán)資產(chǎn)有所增加。因此有必要梳理和分析當(dāng)前集體林權(quán)改革和林權(quán)抵押貸款工作的問題以及貸款風(fēng)險，為商業(yè)銀行更好地開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供參考。

背景

林權(quán)是指林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)。我國林業(yè)資源豐富，2017年，我國繼續(xù)保持全球林產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易第一大國地位，全國林業(yè)產(chǎn)業(yè)總值首次突破7萬億元，集體林木經(jīng)濟(jì)價值達(dá)數(shù)十萬億元。但長期以來，林權(quán)作為林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的核心資源，卻沒有得到有效盤活和利用。林權(quán)的模糊、籠統(tǒng)，導(dǎo)致無法從林權(quán)中派生出足夠的契約類型和產(chǎn)權(quán)交易，進(jìn)而對林權(quán)利用效率和財(cái)富創(chuàng)造形成制約。在我國林業(yè)發(fā)展過程中，受確權(quán)頒證制度不完善、產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格和經(jīng)營自主權(quán)落實(shí)不到位等因素影響，特別是林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)的不明晰，使得林業(yè)經(jīng)營主體在擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模并實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營方面受到較大制約，其中，抵押貸款可得性和便利性的難題尤為突出。

中央農(nóng)村工作會議提出“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場”。推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作，是深化農(nóng)村土地經(jīng)營制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的必然要求，也是林業(yè)金融服務(wù)模式的重大創(chuàng)新。林權(quán)屬于一束權(quán)利，包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。隨著集體林權(quán)改革的深入，林業(yè)經(jīng)營主體對于林地和林木會擁有一束更為分立和明晰的產(chǎn)權(quán)。通過分立和明晰林權(quán)，穩(wěn)定林地和林木承包關(guān)系，有利于盤活農(nóng)村存量資源、資產(chǎn)，緩解林業(yè)發(fā)展的融資難題，促進(jìn)提高林地、林木、勞動力與資本等生產(chǎn)要素在農(nóng)村地區(qū)的有效配置，助力解決農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村穩(wěn)定問題并壯大集體經(jīng)濟(jì)，對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

圍繞集體林權(quán)制度改革和林權(quán)抵押貸款工作，黨中央、國務(wù)院發(fā)布多項(xiàng)相關(guān)指導(dǎo)意見。2008年，黨中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》； 2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》。同時，銀監(jiān)會、國家林業(yè)局等相關(guān)部委以及林業(yè)資源豐富的各級地方政府也高度重視林權(quán)抵押貸款工作，相繼發(fā)布多項(xiàng)實(shí)施辦法。

問題和短板

針對推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作，《通知》從林權(quán)確權(quán)頒證、林權(quán)價值評估、建立林權(quán)收儲機(jī)制、健全林權(quán)流轉(zhuǎn)體系及創(chuàng)新金融服務(wù)方式等方面作出具體部署，這些方面也是前期林權(quán)抵押貸款工作的主要問題和短板所在，具體表現(xiàn)為“抵押難、評估難、處置難、變現(xiàn)難”。

1.林權(quán)審核和權(quán)屬認(rèn)定

截至2017年底，我國已基本完成集體林地“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”的改革任務(wù)，全國確權(quán)集體林地27.05億畝，發(fā)放林權(quán)證1.01億本。但從已進(jìn)行的工作來看，在林權(quán)確權(quán)頒證、林權(quán)流轉(zhuǎn)交流等方面還存在較大問題。如在登記頒證工作中，還存在檔案資料不完善、證地不符及林權(quán)證未發(fā)放到戶等問題，導(dǎo)致林權(quán)糾紛時有出現(xiàn)。

在農(nóng)村集體林權(quán)得到量化和股份化改造之后，雖然林地所有權(quán)仍然保留在國家或農(nóng)村集體組織手里，但是林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)可以有序轉(zhuǎn)讓和靈活行使，如可作為抵押物向商業(yè)銀行貸款。關(guān)于國有林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押，相關(guān)政策法規(guī)曾長期處于空白狀態(tài)。2007年，國家林業(yè)局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源管理促進(jìn)和保障集體林權(quán)制度改革的通知》明確規(guī)定“各類國有森林資源在國家沒有出臺流轉(zhuǎn)辦法前，一律不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)?！敝钡?016年，國家林業(yè)局出臺《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行的意見》，指出不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，林權(quán)權(quán)利人可以將其擁有的集體林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)依法全部或者部分轉(zhuǎn)移給他人，且三項(xiàng)權(quán)利須保持一致才能構(gòu)成完整的權(quán)利。但在具體實(shí)施過程中，三項(xiàng)權(quán)利往往難以保持一致。雖然我國已設(shè)立了一些具有系統(tǒng)、完備程序規(guī)則的林權(quán)交易機(jī)構(gòu)，但場外不規(guī)范、程序不完整的林權(quán)流轉(zhuǎn)行為仍時有發(fā)生，特別是在部分貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)更為普遍，不僅導(dǎo)致國有和集體林權(quán)資產(chǎn)流失，也給后續(xù)的抵押權(quán)利設(shè)置和林權(quán)資產(chǎn)價值評估造成較大不利影響。

健全林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制是提高林權(quán)處置變現(xiàn)能力、維護(hù)借貸雙方合法權(quán)益的必然要求。由于林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺尚不成熟，林權(quán)管理服務(wù)信息平臺也未建立，導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)市場不透明，流轉(zhuǎn)程序執(zhí)行不嚴(yán)格，部分林業(yè)經(jīng)營主體的違法違規(guī)行為得不到披露。一旦出現(xiàn)違約，林戶無法償還貸款本息，將會導(dǎo)致林權(quán)難以變現(xiàn)處置，借貸雙方的合法權(quán)益也得不到有效維護(hù)。此外，林權(quán)收儲機(jī)制也是提高林權(quán)處置變現(xiàn)能力的一個有效途徑。林權(quán)收儲是指由政府部門批準(zhǔn)的林權(quán)擔(dān)保機(jī)構(gòu)對林木所有權(quán)和使用權(quán)、林地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、收購、贖買、征用，提供擔(dān)保并依法處置。作為一種林權(quán)的增信擔(dān)保機(jī)制，林權(quán)收儲機(jī)制有利于推進(jìn)林權(quán)資源資本化，有效防控抵押貸款風(fēng)險。

2.評估林權(quán)資產(chǎn)價值

《通知》提出“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要建立抵押財(cái)產(chǎn)價值評估制度，對抵押林權(quán)進(jìn)行價值評估，實(shí)行分類管理”。這主要針對林權(quán)抵押物難以合理估值的問題，目前在各地區(qū)的林權(quán)抵押貸款工作中普遍存在。原因有兩個，一是林權(quán)資產(chǎn)價值評估體系尚未建立，個別第三方評估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的資質(zhì)和能力有待加強(qiáng)，導(dǎo)致林權(quán)抵押物估值不確定性較多，公允合理估值的難度較大。由于商業(yè)銀行往往缺乏對林權(quán)證和林權(quán)資產(chǎn)價值的識別和判斷能力，專業(yè)評估機(jī)構(gòu)較高的收費(fèi)、較長的周期、較多的程序，也會使部分林業(yè)經(jīng)營主體望而生畏（評估費(fèi)一般為評估值的0.5%左右）。二是目前我國信用體系尚不完善，特別是林業(yè)系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的、具有較高公信力的信用體系，導(dǎo)致借貸雙方信息嚴(yán)重不對稱。由于貸款人往往屬于信息優(yōu)勢方，部分貸款人不會將林地或林木的違規(guī)信息、自身不良的信用狀況和企業(yè)經(jīng)營狀況透露給商業(yè)銀行。

三清山又名少華山、丫山，位于江西省上饒市玉山縣與德興市交界處。因玉京、玉虛、玉華三峰宛如道教玉清、上清、太清三位尊神列坐山巔而得名。三清山不同成因的花崗巖微地貌密集分布，展示了世界上已知花崗巖地貌中分布最密集、形態(tài)最多樣的峰林；1600余年的道教歷史孕育了豐厚的道教文化內(nèi)涵，按八卦布局的三清宮古建筑群，被國務(wù)院文物考證專家組評價為“中國古代道教建筑的露天博物館”。

3.匹配相應(yīng)的金融服務(wù)模式

從金融機(jī)構(gòu)操作角度來看，林權(quán)抵押在業(yè)務(wù)模式、風(fēng)險控制和配套支持措施等多方面都存在較多不足。一是現(xiàn)有的業(yè)務(wù)模式和產(chǎn)品體系，如在績效評價、資源配置及信貸授權(quán)等方面難以適應(yīng)林權(quán)抵押貸款客戶的需求，而且抵押率偏低，部分地方僅為30%。二是貸款期限不匹配林業(yè)生產(chǎn)周期的需要，如云南林權(quán)抵押貸款期限最長為5年，而林木一般都需要10年甚至更長時間才能成材。三是缺乏有針對性的貸后管理和風(fēng)險補(bǔ)償?shù)氖侄魏凸ぞ摺Ａ謽I(yè)是高風(fēng)險行業(yè)，林木面臨的火災(zāi)、洪澇、蟲害及雨雪等不可抗力的自然風(fēng)險，以及盜砍盜伐、非法占用林地等人為風(fēng)險，都給商業(yè)銀行的資產(chǎn)保全帶來較大威脅。這需要商業(yè)銀行加快金融服務(wù)模式創(chuàng)新，結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特點(diǎn)和林權(quán)流轉(zhuǎn)交易的流程，開展林權(quán)直接抵押貸款、林權(quán)按揭貸款、林權(quán)反擔(dān)保抵押貸款、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易貸款以及林權(quán)流轉(zhuǎn)合同憑證貸款等業(yè)務(wù)。

加強(qiáng)風(fēng)險管理是重中之重

林權(quán)“抵押難、評估難、處置難、變現(xiàn)難”的問題，與林業(yè)生產(chǎn)周期長、自然風(fēng)險高、資金需求大、收益回收期長、市場價格波動大及收益率低等特點(diǎn)，以及由此導(dǎo)致的風(fēng)險性和不確定性較大直接相關(guān)。黨的十九大報(bào)告將防范化解重大風(fēng)險列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)防控金融風(fēng)險是重點(diǎn)。作為具有較大經(jīng)營風(fēng)險的部門，商業(yè)銀行在開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、助力林業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，更應(yīng)首先做好風(fēng)險防控工作。

1.加強(qiáng)林業(yè)相關(guān)的政策和市場研究，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險端口前移

持續(xù)跟蹤國家農(nóng)村、林業(yè)相關(guān)政策和林業(yè)市場走勢，構(gòu)建從事林業(yè)抵押貸款業(yè)務(wù)的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，提升信貸管理人員的專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平，重點(diǎn)支持具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、誠信經(jīng)營、發(fā)展前景良好及示范帶動作用強(qiáng)的林業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體；對于市場供求狀況及影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大事件進(jìn)行研究分析，評估其對林業(yè)及相關(guān)客戶的影響，在充分把握宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)業(yè)動態(tài)預(yù)警機(jī)制，適時調(diào)整業(yè)務(wù)策略，及時防范和化解風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險端口前移。

2.構(gòu)建適合林權(quán)抵押貸款特點(diǎn)的風(fēng)險防控體系，實(shí)現(xiàn)全周期風(fēng)險防控

一方面，從貸前調(diào)查、貸中審查、貸后檢查等方面，構(gòu)建林權(quán)抵押貸款的全周期風(fēng)險防控體系。貸前調(diào)查方面，依據(jù)國家和地方的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)制度，對林權(quán)權(quán)屬、林權(quán)資產(chǎn)價值、林戶信用評級及抵押物擔(dān)保等情況進(jìn)行詳盡調(diào)查，制定綜合風(fēng)險管理方案。貸中審查方面，商業(yè)銀行應(yīng)反復(fù)審查貸款期間各種潛在的風(fēng)險及應(yīng)對處置措施的有效性，如審查借款人、抵押和擔(dān)保情況，以及貸款額度、期限和利率等。貸后檢查方面，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)對貸款客戶和林地、林木的跟蹤調(diào)查，降低信息的不對稱性。同時，應(yīng)建立完善的貸款檔案，加強(qiáng)對林地、林木的權(quán)屬、面積、樹種、樹齡以及蓄積量、采伐情況、交易情況等方面的檢查，做好數(shù)據(jù)更新工作，降低自然災(zāi)害等不確定因素和借款人道德風(fēng)險。另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理部門、國土資源管理部門和金融監(jiān)管部門的溝通與協(xié)調(diào)，配合做好林權(quán)類不動產(chǎn)登記、抵押登記和林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作，共同推進(jìn)林業(yè)信用體系和林權(quán)交易平臺建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)政策、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)查驗(yàn)及林權(quán)資產(chǎn)評估等方面實(shí)現(xiàn)信息共享。

3.建立林權(quán)抵押貸款的風(fēng)險分散和補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)

完善的林權(quán)抵押貸款風(fēng)險分散和補(bǔ)償機(jī)制包含四個要素，即林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺、林權(quán)抵押擔(dān)保機(jī)制、林業(yè)信用體系和林業(yè)保險制度。

（1）加快成立涵蓋森林（或林木）資源資產(chǎn)評估中心、林權(quán)登記管理中心以及林權(quán)交易服務(wù)中心等在內(nèi)的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。明晰林權(quán)權(quán)屬，加強(qiáng)林權(quán)抵押登記管理，扶持一批公正中立、評估咨詢業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、質(zhì)量優(yōu)、信用好及收費(fèi)適中的林權(quán)資產(chǎn)價值評估機(jī)構(gòu)，促進(jìn)林權(quán)價值評估和交易流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和市場化，提高商業(yè)銀行對林權(quán)抵押物處置變現(xiàn)的可得性和便利性，保障商業(yè)銀行的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)。

（2）加快設(shè)立國有資本和社會資本相輔相成、互為補(bǔ)充的林權(quán)收儲擔(dān)保機(jī)構(gòu)。積極探索設(shè)立政策性林權(quán)收儲擔(dān)保機(jī)構(gòu)，放開市場準(zhǔn)入限制，鼓勵和支持社會資本主導(dǎo)或參與設(shè)立林權(quán)收儲擔(dān)保機(jī)構(gòu)；支持金融機(jī)構(gòu)拓寬抵押標(biāo)的物范圍，通過抵押擔(dān)保組合方式降低林權(quán)抵押貸款風(fēng)險，如林業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)保、林業(yè)基地?fù)?dān)保等。此外，還可以探索設(shè)立林業(yè)政策性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)為林業(yè)經(jīng)營主體提供抵押貸款擔(dān)保。

（3）加快建立林業(yè)信用體系。信用缺失是制約林業(yè)經(jīng)營主體融資的重要原因。建立林業(yè)信用體系，需要政府引領(lǐng)，多方面共同參與。在地方政府特別是林業(yè)管理部門和國土資源管理部門的牽頭下，積極發(fā)揮人民銀行、發(fā)展改革委等部門的作用，充分調(diào)動金融機(jī)構(gòu)、評級機(jī)構(gòu)和征信機(jī)構(gòu)等的積極性，探索市場化、專業(yè)化運(yùn)作機(jī)制。此外，還可以立足試點(diǎn)，逐步向全國擴(kuò)散。

（4）加快建立林業(yè)保險體系。隨著林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，林業(yè)保險市場空間巨大。目前我國林業(yè)保險的供給明顯滯后于林業(yè)經(jīng)營主體的服務(wù)需求，下一階段，應(yīng)建立健全政府主導(dǎo)、社會參與的林業(yè)保險體系。進(jìn)一步加大對林業(yè)保險的政策支持力度，探索設(shè)立政策性林業(yè)保險機(jī)構(gòu)，對從事商業(yè)性林業(yè)保險的保險機(jī)構(gòu)給予稅收減免、財(cái)政貼息等政策優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，通過再保險公司對林業(yè)保險進(jìn)行再保險，緩解林業(yè)保險的財(cái)政壓力；綜合考慮保險責(zé)任、風(fēng)險區(qū)域以及前期林業(yè)保險經(jīng)營情況等因素，科學(xué)合理厘定林業(yè)保險費(fèi)率，擴(kuò)大林業(yè)承保面，推動實(shí)現(xiàn)林業(yè)保險體系的多層次、廣覆蓋與可持續(xù)。