鄭竹沁

引言

中國從改革開放以來，經(jīng)歷了翻天覆地的變化，這種變化正是基于中國國家治理體制的轉(zhuǎn)變。學(xué)界把中國發(fā)展的原因和長效機(jī)制，以及中國政治運(yùn)作的模式作為研究的重點(diǎn)。在這種背景下，從總體性控制到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)變，從單位制到項(xiàng)目制的轉(zhuǎn)變，吸引了學(xué)者們的注意。作為一種國家治理體制的項(xiàng)目制也已成為當(dāng)前基層政府和農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)供給的一種重要手段和方式。項(xiàng)目制在基層治理中發(fā)揮著重要作用，在財(cái)政分配之外，項(xiàng)目制更多的是一種社會(huì)治理方式，反映的是主體結(jié)構(gòu)性互動(dòng)。這在當(dāng)前學(xué)者們研究中有著明顯的體現(xiàn)。如何更好地運(yùn)用項(xiàng)目制，使村內(nèi)項(xiàng)目能夠滿足多方面的需求，這是任何一種機(jī)制存在要考慮的首要問題。由此，除了要考慮行為主體和具體流程，還需要考察客觀環(huán)境，也就是村莊資源和潛力，同時(shí)還要考慮時(shí)間和政策的影響。

項(xiàng)目制是一個(gè)“方興未艾的研究領(lǐng)域”，近幾年成為學(xué)界熱議的焦點(diǎn)，短時(shí)間內(nèi)積累了豐富的成果。當(dāng)前對于項(xiàng)目制的研究交匯著政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理等學(xué)科知識(shí)，重點(diǎn)聚焦于鄉(xiāng)村治理，采用實(shí)證研究的方法，以具體個(gè)案為研究對象，分析其中行為主體的行動(dòng)邏輯和具體的運(yùn)作過程，分析其最終的影響。關(guān)于項(xiàng)目制的系統(tǒng)研究開始于2011年。已有的研究都是從定義項(xiàng)目制開始。有的學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目制是一種新的“國家治理體制”，是繼單位制之后的又一種“中國社會(huì)和治理的關(guān)鍵機(jī)制”?！绊?xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制；同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略”。有的學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目制是一種財(cái)政分配制度，“項(xiàng)目制是指政府運(yùn)作的一種特定形式，即在財(cái)政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排?！庇械膶W(xué)者從社會(huì)學(xué)角度的考察“項(xiàng)目進(jìn)村”，提出“國家部門的發(fā)包機(jī)制，地方政府的打包機(jī)制和村莊的抓包機(jī)制”的“分級治理”，認(rèn)為“項(xiàng)目制為分級治理邏輯的匯合搭建了一個(gè)制度平臺(tái)”。相較于“分級治理”，有的學(xué)者提出了“分級處理”，就是指“在項(xiàng)目實(shí)施過程中，矛盾調(diào)處過程根據(jù)項(xiàng)目所屬層級的不同而有所差異，在商議即基層政府的項(xiàng)目實(shí)施過程中，矛盾的化解方式最終還是指向引入項(xiàng)目的那一級基層政府（組織）進(jìn)一步的利益讓渡或資源引入”。也有的學(xué)者考察項(xiàng)目制的具體實(shí)踐，有的關(guān)注鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重新塑造，有的關(guān)注村莊自主性，還有的關(guān)注農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況等等。有的學(xué)者聚焦于項(xiàng)目制中的行為主體，以個(gè)案分析對象，分析項(xiàng)目主體之間的互動(dòng)關(guān)系。如有的學(xué)者以東北特拉河鎮(zhèn)的調(diào)查對象，討論項(xiàng)目制下政府與農(nóng)民的“共事行為”。有的學(xué)者考察國家婦女小額貸款項(xiàng)目的演變，發(fā)現(xiàn)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，得出“項(xiàng)目制運(yùn)作不僅聽過了從上至下的控制渠道，也同時(shí)增生了由下至上的反控手段?！?/p>

當(dāng)前研究側(cè)重于項(xiàng)目制的具體過程和行動(dòng)主體，而忽視了項(xiàng)目制的客觀條件——時(shí)間和空間。本課題認(rèn)為，不論項(xiàng)目制是何種運(yùn)行機(jī)制，它必須考慮客觀環(huán)境，做到因地制宜和因時(shí)制宜。由此，本課題圍繞項(xiàng)目進(jìn)村，致力于探討時(shí)間和空間對于村內(nèi)項(xiàng)目完成的影響和作用，從而為項(xiàng)目進(jìn)村的順利完成提供理論支持，并進(jìn)一步明確項(xiàng)目制完善的方向和重點(diǎn)，具有十分重要的實(shí)踐和理論意義。

1 項(xiàng)目如何進(jìn)村：三種不同路徑

本文的主要研究對象是W市的S村。案例來源于該村的具體實(shí)際。S村位于W市R鎮(zhèn)的主城區(qū)，地理位置優(yōu)越，交通便利，鎮(zhèn)內(nèi)主干道和進(jìn)城公路穿村而過，同時(shí)，工業(yè)發(fā)達(dá)，外來務(wù)工人員較多。對于S村來說，近幾年正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的最好時(shí)機(jī)。這主要是源于浙江省三改一拆的大政策。在三改一拆的背景下，R鎮(zhèn)把S村作為此項(xiàng)工作的重點(diǎn)。R鎮(zhèn)三改一拆的“第一槍”就是在S村。除此之外，S村的集體經(jīng)濟(jì)相對強(qiáng)大，村民生活普遍富裕，但仍有很大提升空間。在這種情況下，S村村兩委和村民代表們急切希望改善村莊面貌，滿足村民不斷提升的需求。因而，借助三改一拆和五水共治等大政策，加上鎮(zhèn)政府的支持，村兩委希冀在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善等兩方面進(jìn)行提升。這樣，S村提出了幾項(xiàng)重點(diǎn)突破項(xiàng)目：副食品市場的搬入、村莊立改套項(xiàng)目和拆后利用標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)。這三項(xiàng)工作并不是一下子同時(shí)被提起的，而是在不同時(shí)間被提起的。但是，三個(gè)項(xiàng)目的難易程度和推進(jìn)效果卻各不相同，在這其中，時(shí)間是最好的標(biāo)尺，用以評價(jià)各個(gè)項(xiàng)目。因此，接下來三個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)和分析。按照時(shí)間先后順序，最早被提出來的是村莊立改套項(xiàng)目，然后是拆后利用標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，最后一個(gè)是副食品市場的遷入。

1.1 快馬加鞭：副食品市場

副食品市場對于S村來說是一個(gè)外來之物。原本村內(nèi)并沒有這個(gè)計(jì)劃。副食品市場最早屬于R鎮(zhèn)工商所和R村，位于R鎮(zhèn)另一個(gè)地方。因?yàn)樵械母笔称肥袌鑫恢靡呀?jīng)被規(guī)劃成為一幢新的綜合型商住樓，所以副食品市場需要一個(gè)臨時(shí)過渡的場地。S村與R村毗鄰，區(qū)位優(yōu)勢同樣不錯(cuò)，再加上工商所在兩村村兩委之間的協(xié)調(diào)，最終選定在S村設(shè)立一個(gè)臨時(shí)安置點(diǎn)。三方協(xié)商好搬遷和引入的大方向之后，下一步的選址和具體合同也被搬到臺(tái)面。這個(gè)時(shí)候是16年的3月份。在選址上，雙方經(jīng)過多次協(xié)商，最終選定了S村老年協(xié)會(huì)的北面。這個(gè)位置原本是一個(gè)廠房，在三改一拆的時(shí)候被拆除，只剩下一片空地。同時(shí)，這塊地部分屬于R村。但是，由于老年協(xié)會(huì)的存在，原本一整塊長方形的土地被割去了一角。再加上老年協(xié)會(huì)這幢二層樓房證件齊全，如果被拆，就不可能重新再建。因此，一開始協(xié)商的時(shí)候，三方就決定保留這幢樓，在其周圍建立一個(gè)新的框架結(jié)構(gòu)的臨時(shí)市場。但是，經(jīng)過設(shè)計(jì)公司的現(xiàn)場查看，框架結(jié)構(gòu)的臨時(shí)市場搭建需要在老年協(xié)會(huì)墻腳打樁，勢必會(huì)影響老年協(xié)會(huì)房子的安全性。三方經(jīng)過再次協(xié)商，S村同意拆除老年協(xié)會(huì)，但是R村需要支付一定的賠償。同時(shí)，三方協(xié)商決定了各自的持股比例，以及未來的收益分配。到這時(shí)，已經(jīng)到了16年的8月份。按照原來計(jì)劃，副食品市場的臨時(shí)安置需要年底完成，留給各方的時(shí)間仍然充裕。但是，三改一拆的任務(wù)指標(biāo)使得該項(xiàng)目又被加快進(jìn)程。這是因?yàn)?，每月?zhèn)里都有考核指標(biāo)，舊的副食品市場的拆除能夠被算進(jìn)10月份的考核指標(biāo)，因此，新的副食品市場就必須盡快開工，在10月份之前完工，實(shí)現(xiàn)商戶的搬遷，舊市場的拆除。在這種情況下，臨時(shí)副食品市場的招標(biāo)工作很快進(jìn)行，工程隊(duì)很快進(jìn)入現(xiàn)場施工。就這樣“快馬加鞭”，副食品市場在10月底完成了施工，并且在11月份正式投入使用。

1.2 拖拖拉拉：村莊“立改套”項(xiàng)目

村莊立改套項(xiàng)目是S村的一個(gè)大事，但遲遲不見動(dòng)靜。這個(gè)項(xiàng)目最早是在2008年被提出來的，那時(shí)候村兩委剛好換屆，新的村支書和村長將農(nóng)民建房問題提到重要地位，考慮到村內(nèi)的區(qū)位條件和未來發(fā)展，決定在村南面、臨河位置進(jìn)行立改套項(xiàng)目。立改套主要指的是改排屋為商品房，這樣既能夠集約土地使用，又能在滿足村民建房需求的同時(shí)，通過商業(yè)開發(fā)，壯大村莊集體經(jīng)濟(jì)。

這個(gè)計(jì)劃從提出就進(jìn)行實(shí)施。第一步就是獲得村民支持，尤其是該區(qū)塊內(nèi)村民的支持。在村兩委和村民代表進(jìn)行動(dòng)員的時(shí)候，村民們大多認(rèn)同村莊的規(guī)劃，也支持村莊的立改套項(xiàng)目。但是在最后征地環(huán)節(jié)，卻有村民不同意。經(jīng)過多次協(xié)商無效，土地征收一直沒有實(shí)施。但同時(shí)，立改套項(xiàng)目的前期手續(xù)并沒有停下，從選址到立項(xiàng)，水保等環(huán)節(jié)，村長負(fù)責(zé)手續(xù)辦理。隨著時(shí)間的推移，立改套項(xiàng)目仍然停留在圖紙上，村民們對于建房需求不斷提升，特別是建設(shè)區(qū)塊的村民，出現(xiàn)很大的反響。這是因?yàn)?，該區(qū)塊內(nèi)的村民的土地被村內(nèi)征收，用于別的小隊(duì)的農(nóng)民建房，自己卻還住在老的房子內(nèi)，從整體上看，這個(gè)區(qū)塊老房子眾多，新房子卻沒有多少。村民的建房需求很高，如果立改套進(jìn)行不了，改為排屋建設(shè)，就能解決很多問題。但是，到了今年，鎮(zhèn)里將S村的立改套項(xiàng)目作為重點(diǎn)工作寫進(jìn)了政府工作報(bào)告，這項(xiàng)目不僅是村內(nèi)事物，鎮(zhèn)里也給予了很高的關(guān)注。因此，村兩委開村民代表大會(huì)的時(shí)候，次次把立改套項(xiàng)目向村民代表強(qiáng)調(diào)。

1.3 順應(yīng)大勢：工業(yè)園區(qū)改建

S村地理位置優(yōu)越，交通便利，人口密集，這樣的條件造就了S村的工業(yè)集聚。S村的工業(yè)園區(qū)總占地面積約有45畝。園區(qū)分為南北兩塊，園內(nèi)以機(jī)械加工、家具廠、水產(chǎn)等為主，總共有260多家不同規(guī)模的企業(yè)。在三改一拆政策出來之前，工業(yè)園區(qū)“熱火朝天”，一直是R鎮(zhèn)重要的工業(yè)集聚區(qū)。但是，隨著三改一拆政策的推進(jìn)，S村工業(yè)園區(qū)內(nèi)的廠房被定為違章建筑，需要整片拆除。在2013年至今，工業(yè)園區(qū)北片已經(jīng)被拆完，剩下一片空地。南面也計(jì)劃待拆。因?yàn)樵缦鹊耐恋囟际谴迩f租給企業(yè)家，企業(yè)家自行修建廠房，然后交給村里一定的租金。既沒有房產(chǎn)證，也沒有土地證。因此，這些廠房難逃被拆的命運(yùn)。這既是企業(yè)家的損失，也是村集體經(jīng)濟(jì)的損失。剛好在2014年，市政府出臺(tái)拆后利用的支持政策，允許村內(nèi)申請將拆后土地進(jìn)行重新建設(shè)。村兩委兩委班子決定對拆后土地進(jìn)行重新利用，通過新建標(biāo)準(zhǔn)廠房，招商引資，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級和長期收益。標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)經(jīng)過村兩委和村民代表大會(huì)的商議，很快就獲得通過，決定由村內(nèi)自己投資，建成后出租給企業(yè)，收取租金。S村標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)的很不算順利，主要是有間廠房遲遲不肯拆除，一直拖著。項(xiàng)目辦理手續(xù)被卡在現(xiàn)場勘察這一步，直到最近，由鎮(zhèn)里出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終拆除了廠房，各項(xiàng)手續(xù)也能繼續(xù)辦理。

2 結(jié)論與思考

由S村的三個(gè)實(shí)踐項(xiàng)目，可以看出，一個(gè)項(xiàng)目是否能夠推動(dòng)，除了看主導(dǎo)者和本身項(xiàng)目的難易之外，還需要考慮到項(xiàng)目的時(shí)間限制和空間約束。

首先，時(shí)間對項(xiàng)目有雙重作用，既可以推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，也可能阻礙項(xiàng)目。這里的時(shí)間并不單指具體的時(shí)間順序，還包括項(xiàng)目主導(dǎo)者對于時(shí)間的掌控程度，也就是說，項(xiàng)目主導(dǎo)者能否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成各項(xiàng)工作。最好的證明就是拆后利用標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)。S村在2014年就提出了拆后利用的計(jì)劃，上報(bào)市政府后得到批復(fù)同意，雖然到了現(xiàn)在仍沒有動(dòng)工，最起碼得到了這個(gè)機(jī)會(huì)，而市政府在2015年就嚴(yán)格了拆后土地的利用，提高了申請標(biāo)準(zhǔn)。因而，時(shí)間對于政策來說，具有很強(qiáng)的制約。只有第一時(shí)間把握政策，才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)目標(biāo)。

其次，空間為項(xiàng)目的開展提供了基礎(chǔ)，同時(shí)，空間也可以因項(xiàng)目而變化。村內(nèi)建設(shè)的每項(xiàng)工作，都需要一定的場地，如果沒有合適的場地，那么再好的項(xiàng)目也沒有機(jī)會(huì)開展。特別是對于S村來說，各個(gè)項(xiàng)目的開展都受到一個(gè)相同因素的影響，那就是三改一拆政策。三改一拆最重要的一個(gè)目的就是拆出空間，轉(zhuǎn)型升級。S村正是這個(gè)宗旨的積極實(shí)踐者。從這三個(gè)項(xiàng)目中，三改一拆在S村推進(jìn)，將村內(nèi)的違章建筑拆除，留出了大量的空地，這樣給了S村未來規(guī)劃的巨大空間和想象力。在這種情況下，S村改變以往局限于眼前的發(fā)展規(guī)劃，通過統(tǒng)一經(jīng)營的方式，建立標(biāo)準(zhǔn)廠房，然后出租，獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，同時(shí)也更好的滿足村民的需求。為以后改善民生打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，空間也不是固定不變的，如果一個(gè)項(xiàng)目有更高的要求，那么村內(nèi)也會(huì)為其提供更好的空間支持。如同副食品市場的建設(shè)，S村為了長遠(yuǎn)考慮，拆掉了老年協(xié)會(huì)，但同時(shí)獲得了更多的實(shí)惠。

最后，在某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，可以突破空間限制，創(chuàng)造空間來進(jìn)行項(xiàng)目。這個(gè)考慮了項(xiàng)目的偶發(fā)性。這是因?yàn)?，并不是所有的?xiàng)目都是計(jì)劃好的，有些想法是臨時(shí)提出來額，必須在短時(shí)間內(nèi)就做出判斷，如果不能果斷決定，那么很可能錯(cuò)失良機(jī)。如果遇到這種機(jī)會(huì)，即使沒有很好的空間支持，也可以通過周轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)，創(chuàng)造一定的空間來進(jìn)行項(xiàng)目。

對于S村來說，時(shí)間和空間為村內(nèi)項(xiàng)目帶來了巨大的發(fā)展前景，壯大村莊集體經(jīng)濟(jì)和改善民生有了現(xiàn)實(shí)的路徑。但是，時(shí)間和空間也給項(xiàng)目建設(shè)帶來了限制，如果沒能抓住機(jī)會(huì)，迅速推進(jìn)，項(xiàng)目可能又成為制約村莊發(fā)展的羈絆。因而，強(qiáng)調(diào)時(shí)間——空間這以框架，更多的是為了促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)村的更好實(shí)現(xiàn)，使各方不要忽視這兩方面的影響，以項(xiàng)目為中心，做好各方面的努力。

作者單位：浙江省浙江師范大學(xué)法政學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)16級碩士研究生