高文江

摘 要：地方政府為促進產業(yè)集聚、招商引資和中小企業(yè)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化建設步伐，積極推進標準廠房園區(qū)建設。在實施過程中，地方政府允許標準廠房的土地使用權和所有權進行分割轉讓，這與現(xiàn)有的法規(guī)不相一致，并由此產生對當?shù)赝恋厥袌鲋刃虻臎_擊、園區(qū)如何監(jiān)管的一系列問題。

關鍵詞：標準廠房；土地使用權；所有權；分割轉讓

一、基本概況

2006年7月12日嘉興市××區(qū)××街道辦事處（以下簡稱街道辦事處）與××投資有限公司（以下簡稱投資公司）就××標準廠房項目建設，簽訂了《投資開發(fā)協(xié)議書》，項目土地面積約142.74畝，共分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ地塊，投資公司對開發(fā)的標準廠房，有出租、出售的自主權，街道辦事處應為其產權證、土地證分割辦理提供協(xié)助。因Ⅲ、Ⅳ地塊土地使用權根據(jù)省政府文件規(guī)定需通過招、拍、掛方式出讓，就Ⅰ、Ⅱ地塊土地使用權協(xié)議出讓和Ⅲ、Ⅳ地塊招、拍、掛方式出讓善后事宜，同年10月18日雙方簽訂《投資開發(fā)補充協(xié)議書》。同年12月31日，投資公司與與嘉興市國土資源局簽訂《國有土地使用權出讓合同》和《國有土地使用權出讓合同補充協(xié)議》，協(xié)議取得宗地總面積51342.2平方米（77.01畝）國有土地使用權，出讓金每平方米290元（每畝193140元），出讓年限為工業(yè)用地50年，2009年12月30日完成項目施工建設，并申請竣工驗收。單位用地面積投資強度不低于每公頃2284萬元，企業(yè)內部行政辦公及生活服務設施的用地不超過受讓宗地面積的7%。

同年12月30日嘉興市××區(qū)發(fā)展改革局發(fā)出×發(fā)備（2006）069號《企業(yè)投資項目備案通知書（基本建設）》，項目名稱：××投資有限公司新建廠房項目，行業(yè)類型：精密儀器、旅游用品、電子制造業(yè)，建設性質：新建廠房，項目總投資11728萬元，總建筑面積65737平方米。2006年12月4日投資公司取得嘉興市規(guī)劃與建設局頒發(fā)的項目名稱分別為紡織電子廠房、機械產品廠房、精密儀器廠房的（2006）浙規(guī)證0400025號、0400026號、0400027號《建設用地規(guī)劃許可證》。2012年3月5日嘉興市城鄉(xiāng)建設管理委員會頒發(fā)嘉規(guī)審（2012）002號《準予規(guī)劃條件變更決定書》，容積率指標從1.0-1.2，調整為1.0-1.36。

投資公司分別于2009年9月3日、2011年1月24日、2011年11月1日、2012年7月30日和2014年3月17日獲得嘉興市城鄉(xiāng)建設管理委員會頒發(fā)的建驗（2009）0036號、（2011）0001號《建設工程竣工驗收規(guī)劃確認書》和浙規(guī)核字第330401201100011號、330401201200021號、330401201400002《浙江省建設工程規(guī)劃核實確認書》（附件8），項目總投資14000萬元，建筑面積67628.62平方米。

根據(jù)《嘉興市人民政府關于加快推進標準廠房建設的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）規(guī)定：（十四）轉讓、出售標準廠房時，允許對房產、土地權證進行分割。投資公司于2009年起申請房產、土地權證分割登記，但相關部門不予受理達十個月，致使資金發(fā)生困難，二期部分廠房無法按期竣工引起客戶違約索賠和《國有土地使用權出讓合同》違約責任承擔。2010年5月26日嘉興市人民政府辦公室出具嘉辦（2010）72號《抄告單》，同意投資公司的標準廠房項目中不超過50%的廠房產權按標準廠房進行分割出售，其余建筑由投資公司自主經營管理。但實際投資公司自述已出售達71.4%的廠房，超過50%的廠房因無法按標準廠房進行房產、土地權證分割登記，致使投資公司與客戶之間矛盾加劇。2015年嘉興市土地管理委員會出具（2015）1號《會議紀要》，會議研究決定：鑒于該項目調整容積率的建筑面積5196.28平方米已與市國土資源局簽訂了協(xié)議，明確約定“除涉及法院裁定、抵押處置外不得分割銷售”，故調整容積率新增建筑面積不允許銷售，并應落實到具體分布位置。2、配電用房、消防設置、智能化系統(tǒng)、綠化、道路及停車場等公共服務設施房屋、土地不得分割轉讓，并應明確面積及具體分布位置。3、區(qū)政府要組織法律顧問加強對監(jiān)管事項的研究，并與投資公司簽訂協(xié)議，明確相關要求，細化監(jiān)管內容，落實責任單位，確保要約的合法性，便于依法依規(guī)操作好。上述協(xié)議簽訂后，再與國土部門簽訂土地出讓補充協(xié)議。二份協(xié)議簽訂后建設、國土部門再辦理房產、土地分割相關手續(xù)。

本所為此出具了相關法律意見書，并幫助起草、修改了監(jiān)管協(xié)議，目前街道辦事處與投資公司已完成簽約，協(xié)議內容正在落實中。

本文就本案涉及的“工業(yè)地產”項目中標準廠房分割轉讓的法律問題，進行探討。

二、《投資開發(fā)協(xié)議書》及其《補充協(xié)議書》的性質

街道辦事處與實投資公司雙方簽訂的《投資開發(fā)協(xié)議書》和《投資開發(fā)補充協(xié)議書》，屬政府招商引資協(xié)議，但很多內容已超越了街道辦事處職權范圍，特別如《投資開發(fā)協(xié)議書》第一條第5項規(guī)定：乙方（投資公司）對開發(fā)的標標準廠房，有出租、出售的自主權，甲方（街道辦事處）應為其產權證、土地證分割辦理提供協(xié)助?！锻顿Y開發(fā)補充協(xié)議書》5.2也有相同的內容。當然，街道辦事處是依據(jù)《嘉興市人民政府關于加快推進標準廠房建設的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）（附件9）規(guī)定：（十四）轉讓、出售標準廠房時，允許對房產、土地權證進行分割。才與投資公司有這樣的約定。

而相關法律法規(guī)是如何規(guī)定的？

根據(jù)國家土地管理局《土地登記規(guī)則》（國土[1995][法]字第184號）第五條規(guī)定：土地登記以宗地為基本單元，擁有或者使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應當分宗申請登記，兩個以上土地使用者共同使用一宗土地的，應當分別申請登記。跨縣級行政區(qū)使用土地的，應當分別向土地所在地縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二十五條規(guī)定： 土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權轉讓，應當按照規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，應當經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，并依照規(guī)定辦理過戶登記。

按照上述《土地登記規(guī)則》規(guī)定，投資公司協(xié)議取得宗地總面積51342.2平方米（77.01畝）國有土地使用權，只能以一宗土地進行初始登記。

按照上述《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定，其土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，應當經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，并依照規(guī)定辦理過戶登記。

可見，對土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓，行政法規(guī)授權由市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，而非其上級的市、縣人民政府。同時，作為一種行政許可行為，是對某個具體的申請項目進行個案審批，并應當出具相應的行政許可文件，這樣才符合行政許可的要式規(guī)范?！都闻d市人民政府關于加快推進標準廠房建設的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）規(guī)定：（十四）轉讓、出售標準廠房時，允許對房產、土地權證進行分割。實質是通過規(guī)范性文件規(guī)定，將法規(guī)規(guī)定的具體個案行政許可審批，變成一律允許形式審批，超越了法規(guī)規(guī)定，沒有做到依法行政。從某種意義上講，相關工作人員是有濫用職權①情形存在的，也會存在著行政與刑事處分的風險。

投資公司于2009年起申請房產、土地權證分割登記，但相關部門不予受理達十個月，主要是在法規(guī)與規(guī)范性文件內容沖突的情形下，土地和房產管理部門堅持依法而非依規(guī)范性文件辦理導致的，當然，相關部門不予受理做法也不符合法律規(guī)定，但在實際工作中，此種做法也可以理解。

三、投資公司的投資經營行為

上述投資公司投資經營行為，無論是從立項備案、建設用地審批、規(guī)劃竣工驗收確認，都是自主經營使用的，而實際現(xiàn)狀是投資公司從開始簽約到項目實際運作，就是以完成項目中標準廠房的出售轉讓為目標的，其實質已屬房地產開發(fā)經營行為。而在我國，房地產開發(fā)經營行為是具有相關的法定要求和相應的法律責任的。其主要規(guī)定如下：

《城市房地產開發(fā)經營管理條例》相關規(guī)定：

第五條 設立房地產開發(fā)企業(yè)，除應當符合有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)設立條件外，還應當具備下列條件：

第一，有100萬元以上的注冊資本；

第二，有4名以上持有資格證書的房地產專業(yè)、建筑工程專業(yè)的專職技術人員，2名以上持有資格證書的專職會計人員。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地方的實際情況，對設立房地產開發(fā)企業(yè)的注冊資本和專業(yè)技術人員的條件作出高于前款的規(guī)定。

第七條 設立房地產開發(fā)企業(yè)，應當向縣級以上人民政府工商行政管理部門申請登記。工商行政管理部門對符合本條例第五條規(guī)定條件的，應當自收到申請之日起30日內予以登記；對不符合條件不予登記的，應當說明理由。

工商行政管理部門在對設立房地產開發(fā)企業(yè)申請登記進行審查時，應當聽取同級房地產開發(fā)主管部門的意見。

第八條 房地產開發(fā)企業(yè)應當自領取營業(yè)執(zhí)照之日起30日內，持下列文件到登記機關所在地的房地產開發(fā)主管部門備案：

第一，營業(yè)執(zhí)照復印件；

第二，企業(yè)章程；

第三，驗資證明；

第四，企業(yè)法定代表人的身份證明；

第五，專業(yè)技術人員的資格證書和聘用合同。

第九條 房地產開發(fā)主管部門應當根據(jù)房地產開發(fā)企業(yè)的資產、專業(yè)技術人員和開發(fā)經營業(yè)績等，對備案的房地產開發(fā)企業(yè)核定資質等級。房地產開發(fā)企業(yè)應當按照核定的資質等級，承擔相應的房地產開發(fā)項目。具體辦法由國務院建設行政主管部門制定。

第三十四條 違反本條例規(guī)定，未取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事房地產開發(fā)經營的，由縣級以上人民政府工商行政管理部門責令停止房地產開發(fā)經營活動，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。

第三十五條 違反本條例規(guī)定，未取得資質等級證書或者超越資質等級從事房地產開發(fā)經營的，由縣級以上人民政府房地產開發(fā)主管部門責令限期改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款；逾期不改正的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照。

從以上法律規(guī)定看，投資公司在沒有依法辦理相關營業(yè)執(zhí)照和資質等級證書從事房地產開發(fā)經營的，是面臨著行政處罰的法律責任的，從刑法意義上說，甚至有非法經營罪②的刑事責任之嫌。

四、允許標準廠房的分割轉讓的后果

我國房地產管理主要法律法規(guī)《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》和等，均沒有禁止“工業(yè)地產”分割轉讓規(guī)定，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二十五條需要經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準的行政許可。但從地方政府行政管理實踐來看，對“工業(yè)地產”分割轉讓持謹慎立場，原則上不允許工業(yè)用地使用權分割轉讓。主要原因如下：

第一，許多“工業(yè)地產”項目，系地方政府招商引資，低價以協(xié)議方式出讓國有土地使用權，以開辟財稅來源和解決地方就業(yè)為目的，如允許轉讓分割，其預期目的無法達到，投資者以較低成本通過市場銷售獲得較高土地收益。

第二，“工業(yè)地產”分割轉讓將影響原工業(yè)用地控制指標。工業(yè)用地出讓時是按照控制指標體系，設定單位面積投資強度及生產、生活配套設施的指標，分割轉讓將使得上述指標無法落實，簽訂的土地出讓合同的內容得不到落實。

第三，“工業(yè)地產”分割轉讓為投資者或買受人實際改變原土地用途提供可能。如投資者將辦公樓、車間、職工宿舍進行分割轉讓，辦公樓、職工宿舍有可能由原來的工業(yè)用地變成商業(yè)和住宅用地，雖土地用途改變要經國土部門批準，但實際未經批準變更屢禁不止，管理難度很大。

第四，“工業(yè)地產”分割轉讓會對土地市場秩序造成沖擊。雖然工業(yè)用地已實現(xiàn)招、拍、掛，但競爭程度遠不如經營性用地，另外，工業(yè)用地享有政府的各種優(yōu)惠政策③，取得成本較低。對房地產市場會造成沖擊，不利于土地市場交易秩序，造成地方政府土地收益流失。

第五，“工業(yè)地產”分割轉讓會產生較多的建筑物區(qū)分所有權糾紛，在“工業(yè)地產”分割轉讓時，政府如不進行有效的監(jiān)管，特別是對屬于全體業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業(yè)管理用房進行產權明晰，防止出現(xiàn)投資公司完成“工業(yè)地產”分割轉讓后一走了之，物業(yè)管理失控的情形發(fā)生。

五、如何做好分割轉讓后的監(jiān)管工作

針對本案，本所依照《物權法》、《物業(yè)管理條例》及相關司法解釋，出具的法律意見書，并幫助起草、修改監(jiān)管協(xié)議書，主要內容如下：

第一，應依法明確道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物管用房等公共部分明確屬全體業(yè)主所有，明確具體明細，造冊制圖。確定物管用房應考慮其園區(qū)內區(qū)位和層次，以便于實際使用，對停車位明確業(yè)主使用人。

其法律依據(jù)是《物權法》第七十三條規(guī)定： 建筑區(qū)劃內的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內的其他公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房，屬于業(yè)主共有。

第七十四條 建筑區(qū)劃內，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業(yè)主的需要。

建筑區(qū)劃內，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。

占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。

第二，保證原工業(yè)用地控制指標的落實，實行買受人資格甲方（街道辦事處）前置審查制度，同時，甲方（街道辦事處）應與所有買受人簽訂投資合同，提高園區(qū)的項目入注率、注冊率和稅收貢獻率。

第三，與投資公司簽訂合同時明確，本合同待實達公司與國土部門簽訂的補充協(xié)議生效時，補交相關土地出讓金后才生效。

第四，明確要求投資公司十年內由其直接管理和永久社會責任。

第五，明確園區(qū)內建筑物其及公共部分的維修基金問題，與有關部門做好銜接工作，保證園區(qū)內建筑物及其公共部分正常運作。

第六，投資公司要求以房產抵押作為履約擔保沒有可操作性，建議要求投資公司提供保證金作為履約擔保。

第七，要求投資公司與所有買受人簽訂臨時管理規(guī)約，便于今后甲方（街道辦事處）通過指導業(yè)主成立業(yè)主委員會，實現(xiàn)自主管理。

以上內容通過甲方（街道辦事處）前置審查買受人資格制度，甲方（街道辦事處）與乙方（投資公司）簽訂監(jiān)管協(xié)議書，街道辦事處與所有買受人簽訂投資合同，投資公司與所有業(yè)主簽訂臨時管理規(guī)約等形式予以實現(xiàn)。

六、結束語

一些地方政府已意識到“工業(yè)地產”項目土地使用權和所有權分割轉讓的負面作用，開始理性思考如何避免急功近利、促進良性發(fā)展。具體表現(xiàn)為從原先允許的政策已調整、修改為原則上不得分割轉讓。并“工業(yè)地產”項目的土地使用權試行“先租賃后出讓”的彈性供地制度④，這些政策制度的調整、修改，對規(guī)范“工業(yè)地產”項目是具有積極作用的，對促進地方產業(yè)集聚、招商引資和中小企業(yè)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化建設步伐，是具有積極意義的。同時作為地方政府，在制訂相關政策時，應當積極發(fā)揮政府法律顧問的作用，讓律師參與相關政策的制訂工作，以避免政策與法律法規(guī)不一致的情形出現(xiàn)，確保依法行政。（作者單位：浙江子城律師事務所）

注解：

① 《中華人民共和國刑法》第二百二十五條

② 《中華人民共和國刑法》第三百九十七條

③ 《嘉興市人民政府關于加快推進標準廠房建設的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）中（十）、（十一）、（十二）、（十三）規(guī)定

④ 《杭州市人民政府辦公廳關于規(guī)范創(chuàng)新型產業(yè)用地管理的實施意見（試行）》（杭政辦[2014]2號）第三條第（六）、（八）項規(guī)定