周華慶，楊家文

(1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京100871；2.北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，廣東深圳518055)

0 引言

相鄰城市同城化發(fā)展趨勢(shì)明顯，城市經(jīng)濟(jì)功能范圍逐漸超出其行政邊界，傳統(tǒng)的城市公共交通和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的城際長(zhǎng)途汽車已經(jīng)難以滿足城鄉(xiāng)居民跨市的出行需求，區(qū)域公共交通服務(wù)需求日益增長(zhǎng)。中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域交通走廊上經(jīng)常出現(xiàn)交通擁堵、公共交通服務(wù)供不應(yīng)求的局面。同時(shí)，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，區(qū)域融合發(fā)展呈現(xiàn)價(jià)值溢出效應(yīng)，加速人流、物流、信息流在相鄰城市之間的流動(dòng)[1]。隨著城市群、都市區(qū)等區(qū)域城鎮(zhèn)一體化發(fā)展，區(qū)域融合和交通一體化發(fā)展理念不斷深入[2]，中國(guó)已經(jīng)有越來(lái)越多的地區(qū)開(kāi)始嘗試區(qū)域公共交通的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐。

在城市之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素快速流動(dòng)的背景下，如何更好地為跨越行政邊界的出行提供公共交通服務(wù)，已成為解決城市群和都市圈融合發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。本文以區(qū)域公共交通這一新興服務(wù)的需求分析角度，從屬性特點(diǎn)、治理主體、實(shí)踐路徑、運(yùn)營(yíng)模式等方面系統(tǒng)總結(jié)梳理中國(guó)區(qū)域公共交通服務(wù)供給的現(xiàn)狀、問(wèn)題與策略。

1 中國(guó)區(qū)域公共交通實(shí)踐探索

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是2005年國(guó)家確立優(yōu)先發(fā)展公共交通戰(zhàn)略以來(lái)，城市公共交通經(jīng)過(guò)高強(qiáng)度投入、快節(jié)奏建設(shè)，線網(wǎng)結(jié)構(gòu)不斷完善，服務(wù)質(zhì)量不斷改善，顯著提升了人們的出行環(huán)境，改變了人們的生活方式。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，人們居住在A市而在臨近B市工作的現(xiàn)象逐漸增多，對(duì)跨市出行的需求也越來(lái)越多樣化，這其中就包括對(duì)區(qū)域公共交通的需求。從區(qū)域?qū)用婵?，城市群與都市圈等區(qū)域的不斷融合發(fā)展呈現(xiàn)價(jià)值溢出，同城化發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越明顯，城際之間往來(lái)越來(lái)越便利，區(qū)域公共交通出行需求日益增加。從城市層面看，中國(guó)城市仍處在階段性擴(kuò)張時(shí)期，中低收入者難以支付高于年收入幾十倍甚至上百倍的中心城區(qū)房?jī)r(jià)。一些中低收入者能夠接受花費(fèi)較長(zhǎng)的通勤時(shí)間來(lái)?yè)Q取較低住房成本，選擇居住在房?jī)r(jià)相對(duì)較低的城市邊緣區(qū)或交界區(qū)，通勤出行主要借助公共交通系統(tǒng)，對(duì)區(qū)域公共交通的需求更為迫切。

圖1 地級(jí)市開(kāi)通區(qū)域公共交通的數(shù)量和比例Fig.1 Quantity and proportion of cities with operating inter-city public transit

表1 城市公共汽車、長(zhǎng)途汽車與跨市公共汽車比較Tab.1 Differences among municipal bus,inter-city coach,and inter-city bus

面對(duì)城市與區(qū)域交通的新挑戰(zhàn)和新需求，區(qū)域公共交通一體化成為區(qū)域交通未來(lái)重要的發(fā)展方向之一。2013年，《交通運(yùn)輸部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》(交運(yùn)發(fā)[2013]368號(hào))進(jìn)一步從三個(gè)尺度強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公共交通服務(wù)范圍，其中之一就是推進(jìn)毗鄰城市之間距離適中、客流量大的道路客運(yùn)班線公共汽車改造，加強(qiáng)與城市公共汽車的接駁換乘。地方政府也在積極組織地區(qū)交通一體化規(guī)劃建設(shè)，探索構(gòu)建區(qū)域跨市公共客運(yùn)交通網(wǎng)絡(luò)體系。統(tǒng)計(jì)表明，截至2014年底，中國(guó)大陸292個(gè)地級(jí)以上城市有114個(gè)開(kāi)通了跨市公共汽車線路。其中，東部11省(市)102個(gè)城市中有61個(gè)城市開(kāi)通區(qū)域公共交通，比例達(dá)60%；相比之下，中部8省102個(gè)城市中只有34個(gè)，比例為33%；而西部12省(區(qū)、市)88個(gè)城市中僅有19個(gè)，比例不到22%(見(jiàn)圖1)。開(kāi)通區(qū)域公共交通的城市主要集中在中國(guó)東、中部發(fā)育成熟的城市群或都市區(qū)，這種空間分布差異的直接原因是各地對(duì)跨市公共交通的出行需求程度不同。

根據(jù)跨市公共交通的實(shí)現(xiàn)路徑，可分為跨市公共汽車和跨市軌道交通兩種類型。根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體不同，跨市公共汽車分為道路客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、城市公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)和掛靠經(jīng)營(yíng)四種模式?？缡熊壍澜煌ㄗ鳛橹卮蠡A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)融資主體的不同，可分為中央政府主導(dǎo)、省政府主導(dǎo)和市政府主導(dǎo)三種模式。

1.1 不同經(jīng)營(yíng)主體的跨市公共汽車服務(wù)

跨市公共汽車的實(shí)現(xiàn)路徑主要有城市公共汽車線路的跨市延伸和長(zhǎng)途汽車的公共汽車改造。一方面，城市公交企業(yè)發(fā)揮運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)入跨市公共交通市場(chǎng)，承擔(dān)起跨市公共汽車供給服務(wù)。另一方面，為了優(yōu)化道路客運(yùn)線路存量資源，減少跨市公共汽車沿線的利益矛盾糾紛，道路客運(yùn)企業(yè)對(duì)原有客運(yùn)班車進(jìn)行公共汽車改造，開(kāi)通跨市公共汽車。三者在功能、對(duì)象、票價(jià)和服務(wù)時(shí)間方面具有一定區(qū)別和聯(lián)系(見(jiàn)表1)。

1）道路客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

這一類型的跨市公共汽車以中原城市群和遼中南城市群為代表。從經(jīng)營(yíng)主體來(lái)看，經(jīng)營(yíng)原有道路客運(yùn)線路的雙方客運(yùn)企業(yè)通過(guò)協(xié)商，按照不同股比融資成立跨市公交企業(yè)，共同經(jīng)營(yíng)跨市公共汽車線路，借鑒城市公共汽車?？空驹O(shè)置、票價(jià)優(yōu)惠、循環(huán)發(fā)車等做法。如2006年，由經(jīng)營(yíng)原線路的鄭州交通運(yùn)輸集團(tuán)有限責(zé)任公司和開(kāi)封汽車運(yùn)輸總公司共同融資500萬(wàn)元組建河南神象城際客運(yùn)公交有限公司，開(kāi)通鄭開(kāi)跨市公共汽車線路[3]。這種模式有利于平衡原有道路客運(yùn)企業(yè)和個(gè)人的利益，但道路客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的跨市公共汽車與城市公共汽車經(jīng)常出現(xiàn)線路重合或平行等問(wèn)題，容易引發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛與矛盾。

2）城市公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

這種模式的跨市公共交通常見(jiàn)于都市區(qū)一體化和同城化地區(qū)。一方城市公交企業(yè)跨市延伸原有公共汽車線路，或雙方城市公交企業(yè)共同融資成立跨市公交企業(yè)開(kāi)辟新的跨市公共汽車線路。例如2001年，北京市延伸至河北省廊坊市東方大學(xué)城的跨市公共汽車線路就是由專門從事北京遠(yuǎn)郊公共汽車線路經(jīng)營(yíng)的北京公交集團(tuán)八方達(dá)客運(yùn)有限責(zé)任公司運(yùn)營(yíng)[4]。城市公交企業(yè)在跨市公共汽車實(shí)踐中具有線路設(shè)置、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，但和城際道路客運(yùn)容易出現(xiàn)爭(zhēng)搶客源、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。

3）聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。

在綜合前兩種跨市公共汽車模式優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，道路客運(yùn)企業(yè)和城市公交企業(yè)合作共同經(jīng)營(yíng)跨市公共汽車成為一種較為理想的模式。例如2008年，杭州市公共交通集團(tuán)有限公司、杭州長(zhǎng)運(yùn)運(yùn)輸集團(tuán)有限公司和湖州長(zhǎng)運(yùn)汽車運(yùn)輸有限公司聯(lián)合融資成立杭德公交客運(yùn)有限公司，其中杭州方面持股63%，湖州方面持股37%，共同經(jīng)營(yíng)杭州市至湖州市德清縣跨市公共客運(yùn)交通[5]。這種模式有利于解決同一線路上道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，有效平衡同一線路上相關(guān)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的利益，減少矛盾沖突。

4）掛靠經(jīng)營(yíng)。

掛靠經(jīng)營(yíng)指?jìng)€(gè)人出資購(gòu)買車輛和經(jīng)營(yíng)權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。車輛掛靠在某一客運(yùn)公司，每月向公司繳納一定的管理費(fèi)用。這種模式適用于客運(yùn)市場(chǎng)興起階段，操作簡(jiǎn)便，但經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定性差。如深莞1線和2線公共汽車線路的經(jīng)營(yíng)權(quán)和車輛由同一私人經(jīng)營(yíng)者擁有，分別掛靠在深圳市寶運(yùn)發(fā)汽車服務(wù)有限公司和東莞市鳳崗鎮(zhèn)公共汽車有限公司，經(jīng)營(yíng)者每月向以上兩個(gè)公司繳納一定的掛靠費(fèi)和管理費(fèi)[6]。

1.2 不同融資主體的跨市軌道交通服務(wù)

1）中央政府主導(dǎo)。

中央政府長(zhǎng)期主導(dǎo)中國(guó)軌道交通規(guī)劃建設(shè)，在與地方政府博弈中具有較大的話語(yǔ)權(quán)，是跨市軌道交通的重要參與主體。如2003年底，廣東省政府和鐵道部達(dá)成各出資50%建設(shè)珠三角城際快速軌道交通主骨架網(wǎng)的協(xié)議。2004年，廣東省政府與鐵道部各自出資50%組建廣東珠三角城際軌道交通有限公司，負(fù)責(zé)廣東珠三角城際快速交通網(wǎng)的籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和還貸。2012年12月，由鐵道部主導(dǎo)，鐵道部與廣東省政府按1:1比例投資178億元的廣珠跨市軌道交通全線通車，收支清算納入鐵道部結(jié)算中心[7]。

2）省政府主導(dǎo)。

跨市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及不同城市之間利益博弈和區(qū)域合作，省政府在協(xié)調(diào)各行政市之間具有明顯優(yōu)勢(shì)，在跨市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的作用。如正在規(guī)劃建設(shè)的穗莞深城際軌道交通線路是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的珠江三角洲城際軌道交通網(wǎng)主軸線之一，也是廣東省首個(gè)由省政府主導(dǎo)的跨市軌道交通項(xiàng)目，最初規(guī)劃線路為廣州—東莞—深圳寶安國(guó)際機(jī)場(chǎng)，線路全長(zhǎng)86.62 km，總投資196.9億元[8]，其中作為股東之一的廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司在穗莞深軌道交通項(xiàng)目投融資和經(jīng)營(yíng)管理等方面具有較大話語(yǔ)權(quán)。

3）市政府主導(dǎo)。

不同于前兩種跨市軌道交通實(shí)踐，市政府主導(dǎo)的跨市軌道交通模式中，中央政府和省政府對(duì)市政府實(shí)行放權(quán)，從跨市軌道交通直接經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者中脫身。如2010年開(kāi)通的廣佛地鐵，147億元的總投資額中廣東省政府只提供10%項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)貼，其余由廣州、佛山兩市按照51:49的股比共同出資建設(shè)。這一模式中，市政府既是規(guī)劃實(shí)施者又是決策者，在規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理方面具有較大的自主性。跨市軌道交通由兩個(gè)獨(dú)立的行政主體共同主導(dǎo)，由單純依靠上級(jí)行政力量的命令性模式向注重同級(jí)行政區(qū)之間共治的協(xié)商模式轉(zhuǎn)變。

2 區(qū)域公共交通現(xiàn)狀問(wèn)題與阻力

區(qū)域公共交通實(shí)踐尚處于探索階段，無(wú)論是跨市公共汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整過(guò)程中出現(xiàn)的城市公交企業(yè)與道路客運(yùn)企業(yè)之間利益糾紛，還是跨市軌道交通在融資方面遇到的不同層級(jí)政府之間主導(dǎo)權(quán)博弈，問(wèn)題與阻力主要?dú)w納為四個(gè)方面。

1）屬性不清。

盡管區(qū)域公共交通的實(shí)踐開(kāi)展得如火如荼，中原城市群和杭州都市圈等地已取得階段性成果，但相關(guān)的國(guó)家法規(guī)和政策尚未對(duì)其有一個(gè)明確的屬性界定，導(dǎo)致區(qū)域公共交通難以獲得政策性補(bǔ)貼。如2009年，在《財(cái)政部交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)道路客運(yùn)成品油價(jià)格補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理暫行辦法〉和〈島際和農(nóng)村水路客運(yùn)成品油價(jià)格補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)建[2009]1008號(hào))中，設(shè)立專項(xiàng)基金補(bǔ)助城市公共交通和農(nóng)村客運(yùn)，而區(qū)域公共交通卻不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)。同時(shí)，區(qū)域公共交通也難以享受公共財(cái)政撥款、站場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用、免征車輛購(gòu)置稅、免征站場(chǎng)城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠政策。沒(méi)有國(guó)家自上而下的法規(guī)政策和財(cái)政支持，城市政府通常承擔(dān)起區(qū)域公共交通的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，加大了地方政府的財(cái)政壓力和企業(yè)的盈利壓力。

2）行政壁壘。

實(shí)施行政區(qū)劃的初衷是便于城市政府進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域一體化發(fā)展，而現(xiàn)實(shí)中的行政區(qū)管理實(shí)踐卻存在地方政府對(duì)邊界問(wèn)題治理權(quán)限不足的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的產(chǎn)物[9]，而區(qū)域公共交通的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)就是突破行政邊界，實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化發(fā)展。從理論上講，行政區(qū)的相對(duì)穩(wěn)定性和邊界的確定性與城市經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的動(dòng)態(tài)可變性和邊界的模糊性始終存在矛盾，相鄰行政區(qū)之間的利益博弈也一直存在[10]。如都市區(qū)一日通勤圈的建設(shè)雖然有利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的同城化進(jìn)程，但有時(shí)不利于區(qū)域中心城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮。因?yàn)閰^(qū)域中心城市的房?jī)r(jià)一般是區(qū)域次級(jí)城市房?jī)r(jià)的幾倍，一日通勤圈會(huì)刺激更多在中心城市工作的居民前往次級(jí)城市購(gòu)買房產(chǎn)，這樣的通勤效應(yīng)會(huì)降低中心城市的財(cái)政收入。因此，區(qū)域中心城市往往傾向于設(shè)置不利于跨市通勤的跨市公共汽車運(yùn)營(yíng)時(shí)間或運(yùn)行線路。如2013年10月開(kāi)通的深圳北站—惠州南站的跨市動(dòng)車組列車，單程票價(jià)16元，速度200 km·h-1，單程運(yùn)營(yíng)時(shí)間不足30分鐘，這比深圳市的平均通勤時(shí)間還短。然而，從惠州至深圳的第一班發(fā)車時(shí)間接近11:00，從深圳至惠州的最后一班發(fā)車時(shí)間為20:00，這樣的運(yùn)營(yíng)時(shí)間設(shè)置難以滿足居民的跨市通勤需要，降低了區(qū)域公共交通的同城化效應(yīng)。

3）利益矛盾。

特許經(jīng)營(yíng)制度下的道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)在客運(yùn)交通方面的實(shí)踐?？v觀中國(guó)區(qū)域公共交通發(fā)展歷程，由于實(shí)踐中道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)層面的合作缺失引起的相關(guān)客運(yùn)主體利益受損的現(xiàn)象層出不窮。例如，2008年北京市跨市公共汽車線路因票價(jià)降低對(duì)廊坊市當(dāng)?shù)乜瓦\(yùn)企業(yè)收益造成沖擊[4]；2010年廣佛地鐵開(kāi)通后導(dǎo)致廣佛城際長(zhǎng)途汽車線路客流量驟降[11]；2013年山東濟(jì)寧都市區(qū)建設(shè)公共交通過(guò)程中，跨市公共汽車與兗州市城市公共汽車在市區(qū)內(nèi)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)線路部分或完全重合，引起經(jīng)營(yíng)者之間的沖突[12]。區(qū)域公共交通發(fā)展中經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整涉及的利益主體關(guān)系復(fù)雜，容易引起矛盾沖突，如何有效平衡客運(yùn)市場(chǎng)中原有經(jīng)營(yíng)者和新進(jìn)入經(jīng)營(yíng)者之間的利益是區(qū)域公共交通持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。另外，如果同一交通走廊上的區(qū)域公共交通經(jīng)營(yíng)權(quán)由不同主體經(jīng)營(yíng)，則容易出現(xiàn)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，在線路選擇和車輛配置方面缺少有效合作，難以實(shí)現(xiàn)運(yùn)力動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4）盈利壓力。

相鄰城市中心區(qū)之間往往存在人口和就業(yè)崗位密度偏低、距離較長(zhǎng)的城市邊界帶，較長(zhǎng)的區(qū)域公共交通線路需要安排更多的運(yùn)營(yíng)車輛和司乘人員以滿足較高的發(fā)車頻率，增加了前期投資成本。同時(shí)，兩頭多、中間少的客源空間分布特征降低了跨市公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。另外，區(qū)域公共交通借鑒城市公共交通循環(huán)發(fā)車、票價(jià)優(yōu)惠等特點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)中卻無(wú)法享受與城市公共交通同等的財(cái)政補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力增加，難以提升服務(wù)質(zhì)量，區(qū)域公共交通效益低下[13]。例如，鄭開(kāi)跨市公共汽車開(kāi)通之初花費(fèi)近1億元購(gòu)買了90輛豪華客車，全程51 km的線路運(yùn)營(yíng)票價(jià)為7元，地方政府免征車輛養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)和客運(yùn)附加費(fèi)后成本核算約為6元。但2009年成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革后油價(jià)上漲，該線路2010年經(jīng)營(yíng)虧損達(dá)600萬(wàn)元。

3 引導(dǎo)區(qū)域公共交通服務(wù)供給的對(duì)策

區(qū)域公共交通是一個(gè)涉及區(qū)域合作、城市規(guī)劃和企業(yè)運(yùn)營(yíng)的復(fù)雜系統(tǒng)，其建設(shè)實(shí)踐具有漸進(jìn)性，是一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程。因此，應(yīng)根據(jù)區(qū)域客觀需求制定發(fā)展對(duì)策，引導(dǎo)區(qū)域公共交通可持續(xù)發(fā)展。

3.1 制定《區(qū)域公共交通條例》，明確性質(zhì)定位和發(fā)展目標(biāo)

區(qū)域公共交通的發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)密切聯(lián)系的城市之間公共交通一體化規(guī)劃，加快區(qū)域融合發(fā)展。當(dāng)前區(qū)域公共交通正處于一個(gè)從理論到實(shí)踐的探索過(guò)程，迫切需要制定一套具有指導(dǎo)性和實(shí)用性的條例，明確其性質(zhì)定位和發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。制定《區(qū)域公共交通條例》的目的在于從宏觀層面促進(jìn)區(qū)域公共交通發(fā)展，同時(shí)針對(duì)當(dāng)前區(qū)域客運(yùn)市場(chǎng)出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象保障區(qū)域公共交通安全有序運(yùn)營(yíng)，保護(hù)區(qū)域公共交通經(jīng)營(yíng)者和乘客的合法權(quán)益。

當(dāng)前，道路客運(yùn)交通方面的法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》和《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》，城市公共交通方面，《城市公共交通條例(征求意見(jiàn)稿)》也完成社會(huì)意見(jiàn)征求。一些城市根據(jù)自身發(fā)展需求也相繼頒布了軌道交通方面的條例。因此，制定《區(qū)域公共交通條例》是填補(bǔ)中國(guó)區(qū)域公共交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理空白的現(xiàn)實(shí)需求，有助于解決區(qū)域公共交通發(fā)展中屬性定位不清、利益糾紛、難以享受政府補(bǔ)貼等問(wèn)題，為區(qū)域公共交通的規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)提供支撐和引導(dǎo)。

3.2 建立聯(lián)合治理平臺(tái)，探索可行的組織模式

一個(gè)穩(wěn)定和運(yùn)行良好的聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)對(duì)于協(xié)調(diào)區(qū)域公共交通事務(wù)具有重要作用。如何建立一個(gè)能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同、具有可操作性的聯(lián)合治理平臺(tái)，是解決區(qū)域公共交通糾紛的關(guān)鍵。一條可以嘗試的思路是組建由地方政府自主治理的協(xié)調(diào)平臺(tái)[14]，發(fā)揮地方政府在跨市公共交通規(guī)劃建設(shè)中的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)各市主要公交企業(yè)、城市公共交通協(xié)會(huì)等相關(guān)非政府組織和公眾參與的積極性。這不僅能夠有效解決區(qū)域公共交通服務(wù)供給中存在的行政壁壘問(wèn)題，也有利于在國(guó)家有關(guān)法規(guī)尚未出臺(tái)的情況下，城市之間通過(guò)協(xié)商解決區(qū)域公共交通實(shí)行低票價(jià)卻難以獲得與城市公共交通同等優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼帶來(lái)的運(yùn)營(yíng)虧損問(wèn)題，建立票價(jià)與地方財(cái)政補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制，緩解盈利壓力。

例如，廣東廣佛軌道交通有限公司作為廣佛地鐵建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目法人單位于2003年成立，股東是代表廣州市、佛山市的廣州市地下鐵道總公司和佛山市地下鐵道有限公司。廣佛軌道交通有限公司總經(jīng)理由股東董事會(huì)任命，其余全部工作人員則通過(guò)社會(huì)招募，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，定期召開(kāi)協(xié)調(diào)例會(huì)對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行磋商，最后將無(wú)法達(dá)成一致的意見(jiàn)交由市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議決策?？缡熊壍澜煌ㄓ蓛蓚€(gè)獨(dú)立的市級(jí)行政主體共同主導(dǎo)，成立獨(dú)立于上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的第三方公司進(jìn)行運(yùn)作，這種模式不僅沒(méi)有削弱兩個(gè)城市的自主權(quán)，還增強(qiáng)其自治和聯(lián)治能力。

3.3 優(yōu)化道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移路徑，保障區(qū)域公共交通實(shí)踐順利推進(jìn)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化面臨交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通服務(wù)的定位與再發(fā)展問(wèn)題，道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為政府特許經(jīng)營(yíng)形式必然面臨重組轉(zhuǎn)移以不斷適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求。1)各相關(guān)利益主體在法律制度框架內(nèi)對(duì)改造過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和利益糾紛進(jìn)行協(xié)商，在規(guī)劃、開(kāi)通、運(yùn)營(yíng)等階段充分交換意見(jiàn)，在為民讓利、兼顧各方原則下相互妥協(xié)、相互合作。2)區(qū)域公共交通開(kāi)通與道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整需按照區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步推進(jìn)。根據(jù)地區(qū)客運(yùn)市場(chǎng)現(xiàn)狀，選擇城市之間聯(lián)系緊密、城鎮(zhèn)化程度較高、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施布局緊湊的地區(qū)進(jìn)行改造試點(diǎn)，制定符合跨市客運(yùn)交通企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀和道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的改造路徑，逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)內(nèi)跨市公共交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化改造。

3.4 調(diào)整區(qū)域公共交通系統(tǒng)線網(wǎng)和運(yùn)營(yíng)模式，提供多模式出行選擇

從運(yùn)行范圍來(lái)看，區(qū)域公共交通線路既有交通接駁系統(tǒng)完善、客流量大的城市中心區(qū)，也有出行比較分散、密度比較低的近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。從出行頻率和出行目的來(lái)看，區(qū)域公共交通的客源可以分為穩(wěn)定型和離散型：穩(wěn)定型主要指出行頻率規(guī)律性、目的性強(qiáng)，如通勤交通；離散型主要指具有較大靈活性的生活類出行，例如探親訪友。對(duì)于一些人口密集或有通勤需要的跨界地區(qū)，可以增加早晚高峰時(shí)段的發(fā)車班次和運(yùn)力投入，最大限度地發(fā)揮區(qū)域公共交通的連接作用，滿足往來(lái)兩市之間的通勤出行需求；也可以參考定制公交在收集出行信息、配置運(yùn)力等方面的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)通跨市定制公交服務(wù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共交通的通勤功能；還可以發(fā)揮高鐵、動(dòng)車等軌道交通的優(yōu)勢(shì)，按照通勤時(shí)間提前發(fā)車時(shí)間和延長(zhǎng)收車時(shí)間，加快建成都市區(qū)城市之間的一日生活圈，滿足居民通勤和生活需要。

應(yīng)突破傳統(tǒng)單一的多點(diǎn)一線式設(shè)計(jì)，依托人流集聚程度較大的軌道交通車站、城鎮(zhèn)、社區(qū)等重要節(jié)點(diǎn)構(gòu)建區(qū)域公共交通線網(wǎng)，綜合考慮高速鐵路、地鐵、BRT等快速交通模式的作用，實(shí)行多種公共交通方式相結(jié)合，直達(dá)和換乘模式共存，服務(wù)不同層次需求的乘客[15]。按照上述原則調(diào)整區(qū)域公共交通系統(tǒng)線網(wǎng)布局和運(yùn)營(yíng)模式，不僅能夠解決一些冷僻線路客流量少、虧損嚴(yán)重的問(wèn)題，還可以最大限度發(fā)揮公共汽車、高速鐵路、長(zhǎng)途汽車等交通方式在提供區(qū)域公共交通服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，為市民提供多模式出行選擇。

4 結(jié)語(yǔ)

盡管區(qū)域公共交通發(fā)展速度較快，但理論和實(shí)踐尚處于探索階段，規(guī)劃建設(shè)中存在諸多制度和政策約束等問(wèn)題和阻力，建立更為完善的區(qū)域公共交通運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)仍面臨較多挑戰(zhàn)。1)需要建立良好的政策法規(guī)，以不斷規(guī)范區(qū)域公共交通的運(yùn)營(yíng)和管理。2)需要加強(qiáng)城市之間與區(qū)域公共交通相關(guān)的規(guī)劃、土地、財(cái)政等多部門的協(xié)調(diào)。3)需要平衡道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移與合作，滿足各經(jīng)營(yíng)主體的利益。4)需要建立有效的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧?rùn)C(jī)制和管理措施，以降低區(qū)域公共交通的運(yùn)營(yíng)壓力，提升跨市公共交通服務(wù)的質(zhì)量。

盡管區(qū)域公共交通發(fā)展在政府合作、規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理等方面面臨巨大挑戰(zhàn)，但在同城化和區(qū)域一體化發(fā)展趨勢(shì)下，區(qū)域公共交通不僅能有效緩解區(qū)域不斷增長(zhǎng)的多樣化出行需求，促進(jìn)跨市社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素的加速流動(dòng)，同時(shí)還能優(yōu)化城市區(qū)域的空間格局，重塑城市區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，區(qū)域公共交通系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理仍需要開(kāi)展大量地探索，以不斷解決服務(wù)供給中出現(xiàn)的新問(wèn)題。

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