汪光燾

(1.同濟(jì)大學(xué)，上海201804；2.國際歐亞科學(xué)院中國科學(xué)中心，北京100107)

0 引言

黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義[1]。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議和2015年城市工作會議也提出加強社會治理、完善城市治理體系、提高城市治理能力的要求。2016年聯(lián)合國“人居三”大會提出加強城市治理的范式轉(zhuǎn)型[2]，世界銀行也將政府治理和法律作為《2017年世界發(fā)展報告》的主題[3]。治理問題已受到世界各地普遍關(guān)注和展開積極探索。

習(xí)近平總書記提出要把解決交通問題放在城市發(fā)展的重要位置，對大氣污染、交通擁堵等突出問題要系統(tǒng)分析、綜合施策[4]。提供安全、高效、公平的交通服務(wù)以滿足人的活動需求是組織城市高效運行的根本目標(biāo)[5]，對城市交通發(fā)展的認(rèn)識，必須由提供基礎(chǔ)設(shè)施向提供均等化的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；衡量城市交通的發(fā)展，也必須向能否滿足人的需求、能否提高交通服務(wù)共建共享水平轉(zhuǎn)變。政府包建、包管的交通管理手段，既不能解決舊矛盾，也無法應(yīng)對新問題。應(yīng)解除傳統(tǒng)城市交通管理的路徑依賴，從設(shè)施建設(shè)管理、系統(tǒng)運行管理和行業(yè)管理范疇向公共服務(wù)供給和社會治理轉(zhuǎn)型[6]。

城市交通治理的基本思想，是提高共建能力和共享水平。城市交通治理現(xiàn)代化理論，是基于“我國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究”和“新常態(tài)下城市交通理論創(chuàng)新與發(fā)展對策研究”兩項國家自然科學(xué)基金項目成果提出，旨在以運用大數(shù)據(jù)、信息化等新技術(shù)為支撐，提出符合新時代要求的治理政策措施，并評價其實施效果，最終形成城市交通治理目標(biāo)的理論和方法。如果說國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵豐富寬泛，城市治理無疑是其中的重要內(nèi)容，而城市治理應(yīng)當(dāng)包含城市交通治理，推進(jìn)城市交通治理現(xiàn)代化是現(xiàn)實需要也是戰(zhàn)略需要。某種意義上說，建立城市交通治理現(xiàn)代化理論和方法是全面深化改革總目標(biāo)的要求[6]。

1 城市交通治理相關(guān)理論綜述

1.1 理論概述

治理理論本身與國家治理、世界治理存在銜接關(guān)系，學(xué)界已經(jīng)形成了一系列研究成果，包括治理理論的內(nèi)涵、主要特征、意義和應(yīng)用等。

治理，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，隱含著一個政治進(jìn)程[7]。2017年世界銀行將“較好的治理”界定為“國家和非國家群體在一套由權(quán)力塑造的正式和非正式規(guī)則的框架內(nèi)運作，通過相互作用來設(shè)計和實施政策的過程”[3]。治理強調(diào)多主體參與、對協(xié)調(diào)作用的重視、持續(xù)的互動過程而非僅是一套制度或規(guī)則[8]。

治理理論可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，最終目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益最大化。在治理理論的應(yīng)用過程中應(yīng)特別注意，盡管治理理論主要是一種公共管理理論，但從政治傾向上看，在世界范圍內(nèi)都具有強烈的意識形態(tài)傾向。因此，應(yīng)當(dāng)緊密圍繞中央政府的指導(dǎo)思想和地方政府的連續(xù)性政策開展。

學(xué)界認(rèn)為當(dāng)前公共治理理論研究的關(guān)鍵問題包括[8]：1)基本問題：探討公共政策執(zhí)行和公共服務(wù)提供的最基本分析單位是什么及其對理論和實踐的含義；2)結(jié)構(gòu)問題：怎樣的組織結(jié)構(gòu)最有助于提供公共服務(wù)；3)可持續(xù)問題：如何維持一個可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)系統(tǒng)以及可持續(xù)性的作用；4)價值問題：什么樣的價值可以支撐公共政策的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供；5)關(guān)系技能問題：在關(guān)系的處理過程中需要哪些重要技能；6)責(zé)任問題：在一個碎片化的多組織和多元系統(tǒng)中，問責(zé)的實質(zhì)是什么；7)績效評估問題：如何評價一個公開的公共服務(wù)提供系統(tǒng)中的可持續(xù)性、問責(zé)和關(guān)系表現(xiàn)。

1.2 國家治理能力現(xiàn)代化與社會治理創(chuàng)新

國家治理的目的在于解決社會矛盾和社會問題，實現(xiàn)社會健康發(fā)展。現(xiàn)代治理體系的核心問題是理順國家與社會、政府與市場、公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。治理能力現(xiàn)代化的認(rèn)識和把握包括三個層面[9]：1)治理主體強調(diào)社會公共事務(wù)的多方合作治理；2)權(quán)力運行要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢和要求；3)有效的治理必須具備科學(xué)合理的政府組織結(jié)構(gòu)。國家治理中的重要問題包括：國家治理的理念走向現(xiàn)代化、國家治理的主體走向多元化、國家治理目標(biāo)走向人民本位、國家治理方式走向規(guī)范化、國家治理手段走向法治化等。

社會治理創(chuàng)新的解讀也體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理理念，即強調(diào)社會各方以合作協(xié)商、共建共享的方式處理復(fù)雜的社會問題和社會矛盾[10]。從社會學(xué)的角度思考，實現(xiàn)社會和諧的前提是政府、市場與社會三者之間的協(xié)調(diào)與平衡。中國國情決定了社會治理中政府處于主導(dǎo)地位，在集中行動、統(tǒng)一配置資源、處理危機等方面具有顯著優(yōu)勢。但與此同時，若政府一味采用大包大攬的思路治理社會，會造成積極性缺乏的市場和社會。因此，目前對社會治理創(chuàng)新來說，最值得挖掘的資源是激發(fā)社會活力。

1.3 城市治理的研究范疇和新發(fā)展

城市治理是指借助制度化的設(shè)計與安排，塑造有效、正確的處理城市問題的能力[11]；是依據(jù)城市發(fā)展客觀規(guī)律、各種規(guī)范要求以及市民的反應(yīng)，對城市各方面的矛盾和不協(xié)調(diào)進(jìn)行系統(tǒng)整治和調(diào)理的經(jīng)常性的管理行為[12]。

城市治理研究由社區(qū)研究啟程，城鎮(zhèn)是城市治理理論的側(cè)重點，跨區(qū)域治理越來越受重視。城市治理理論的發(fā)展可以分別以地理單元和公共權(quán)力維度為主軸展開。經(jīng)過多年的探索，城市治理的地理單元指向和公共權(quán)力指向的理論展現(xiàn)出合流的趨勢，制度性集體行動理論就是二者融合的一個表現(xiàn)(見圖1)。

在臨床上，糖尿病是一種常見的多發(fā)病，其中以2型糖尿病最為多見，占比約為95%左右。針對此類患者，臨床單獨采用胰島素加以治療時，無法有效控制其血糖水平[1]。而作為一種噻唑烷二酮類降糖口服藥，吡格列酮可保護(hù)胰島β細(xì)胞，且可增加胰島素敏感性，因而可發(fā)揮有效的血糖控制效果[2]。因此本文隨機抽取我院收治的80例糖尿病患者，隨機分為2組，各40例，即對糖尿病采用二甲雙胍與吡格列酮聯(lián)合治療的臨床價值做了探討，現(xiàn)報道如下。

圖1 城市治理的理論模式Fig.1 Theoretical model of urban governance

2 城市交通治理現(xiàn)代化內(nèi)涵與理論的技術(shù)支撐

政府、市場與社會的基本關(guān)系，是以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)推動政府職能轉(zhuǎn)變，堅持政府主導(dǎo)下的合作協(xié)商、共建共享以使不同主體之間達(dá)成良好的自愿性合作并形成集體行動等核心治理成果，也是構(gòu)建城市交通治理內(nèi)涵與目標(biāo)的基本要素。同時，還須結(jié)合中國城市交通發(fā)展的現(xiàn)實背景與發(fā)展趨勢，剖析城市交通治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與理論的技術(shù)支撐要求。

2.1 城市交通治理的現(xiàn)實背景

當(dāng)前城市交通發(fā)展已經(jīng)從增量為主轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化，有序建設(shè)，適度開發(fā)；從注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向注重新設(shè)施建設(shè)和發(fā)揮既有設(shè)施效益并重。交通研究的基本對象已經(jīng)從交通流、交通設(shè)施轉(zhuǎn)向交通服務(wù)和復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)。同時，城市交通管理的基本邏輯也發(fā)生了變化，由被動適應(yīng)到主動應(yīng)對需求管理。在此基礎(chǔ)上，城市交通研究的核心內(nèi)容也從分方式單一交通物理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的獨立構(gòu)建轉(zhuǎn)向多方式復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)的整體構(gòu)建與運行調(diào)控。城市交通已經(jīng)從信息技術(shù)支撐的人、車、路、環(huán)境協(xié)同向基于綜合性復(fù)合網(wǎng)絡(luò)提升城市運行效率的方向發(fā)展。研究手段上也不再是以傳統(tǒng)工程學(xué)為核心，而是綜合運用工程、經(jīng)濟(jì)、法律、社會等多學(xué)科交叉手段(見表1)[14-15]。

2.2 城市交通治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

城市交通治理現(xiàn)代化就是創(chuàng)新社會治理，涉及制度、體制、機制、需求、人、社會、環(huán)境等問題，涉及法律制度、城市經(jīng)濟(jì)運作規(guī)律、社會發(fā)展機制和道路市政專業(yè)技術(shù)等，需要多專業(yè)支持和跨學(xué)科整合的研究思路。從城市交通治理現(xiàn)代化角度看待城市交通問題，必須將城市交通立足于以城市群為主要形態(tài)，是城市發(fā)展帶動區(qū)域發(fā)展的綜合性的問題，不僅是專業(yè)性的城市規(guī)劃、車輛和道路的問題，還是城市發(fā)展面臨的社會問題。

城市交通治理現(xiàn)代化要明確兩方面問題：一是未來城市交通問題的發(fā)展是工程技術(shù)與社會問題的綜合，涉及城市發(fā)展模式，而不只是交通發(fā)展本身的模式；二是交通治理的基本載體是物理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、運輸組織網(wǎng)絡(luò)以及信息誘導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)的綜合體(見圖2)，不僅是短期，中長期也要加強現(xiàn)實的建設(shè)和管理，尤其是推進(jìn)政府、企業(yè)、社會的協(xié)同和精細(xì)化管理。在此基礎(chǔ)上，才能加強和創(chuàng)新城市交通治理，完善城市交通治理體系，提升城市交通治理能力。

城市交通治理現(xiàn)代化應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)律，加強法制保障，政府集中決策，落實部門責(zé)任，強化道德約束，規(guī)范交通行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，堅持綜合治理。

2.3 城市交通治理現(xiàn)代化理論的技術(shù)支撐

技術(shù)的影響、科技的進(jìn)步，尤其是信息化的普及，一方面會誘發(fā)人的出行行為的改變，推動城市交通需求與結(jié)構(gòu)的變化，另一方面也為城市交通治理研究提供技術(shù)支撐手段[16]。依托信息化、云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以揭示個體多樣性背后隱藏的群體規(guī)律性，使行為主體特征提取和對象表征成為可能，進(jìn)而實現(xiàn)基于個體和出行雙重屬性特征的聚類分析。進(jìn)一步將多維特征屬性信息融入出行選擇模型，可以實現(xiàn)基于精準(zhǔn)化特征分類的模型改造，支撐交通政策的方向把握及分人群、分區(qū)域的精準(zhǔn)化需求管理(見圖3)。信息化條件下的大數(shù)據(jù)分析、人工智能、大規(guī)模仿真等作為支撐公共資源精細(xì)化、精準(zhǔn)化配置的工具手段，也是實現(xiàn)城市交通治理現(xiàn)代化的技術(shù)支撐。

3 城市交通治理目標(biāo)

內(nèi)涵決定目標(biāo)。城市交通治理現(xiàn)代化在內(nèi)涵上突出以城市交通服務(wù)的均等化引導(dǎo)城市發(fā)展，并在以城市群為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)背景下，通過城市發(fā)展帶動區(qū)域發(fā)展。因此，城市交通治理的目標(biāo)，也應(yīng)從城市與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展視角進(jìn)行解析，而不僅僅局限于交通系統(tǒng)本身。

3.1 中央對北京城市總體規(guī)劃批復(fù)的啟示

中共中央國務(wù)院關(guān)于對《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》的批復(fù)中，第一次從國家層面明確了將公共交通優(yōu)先發(fā)展作為城市發(fā)展的戰(zhàn)略，而不僅是在交通系統(tǒng)內(nèi)部優(yōu)先發(fā)展公共交通。

學(xué)習(xí)貫徹該批復(fù)精神，超大城市編制交通規(guī)劃、開展交通治理工作時應(yīng)考慮以下問題：

1）思考城市定位與交通關(guān)系。應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律，擔(dān)當(dāng)國家使命，提高交通服務(wù)保障能力。思考多核協(xié)同，以城市群為主要形態(tài)，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)不同規(guī)模和發(fā)展定位的城市群。以戰(zhàn)略的眼光，解決好現(xiàn)實問題。

2）加強城市交通問題基礎(chǔ)性研究。圍繞樞紐城市，研究超(特)大城市對外交通樞紐與空港、海港區(qū)發(fā)展，研究城市發(fā)展帶動區(qū)域發(fā)展。圍繞城市交通客運樞紐和物流配送，研究如何組織城市高效、安全、可持續(xù)運行。圍繞城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略開展實施路徑研究。圍繞城市交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和運行，研究提高現(xiàn)有交通設(shè)施服務(wù)能力。圍繞分區(qū)(或者功能單元)制定路網(wǎng)格局。

3.2 城市交通治理目標(biāo)的討論

有城市就有城市交通，而城市交通研究的核心是人的活動。人口集中于城市必然產(chǎn)生就業(yè)和生活需求，城市交通是服務(wù)于這兩類需求的最基本保障[17]。不同階段由于環(huán)境、文化、科技水平的變化，人們的生活方式會改變，對城市交通的訴求也產(chǎn)生相應(yīng)的變化。城市的發(fā)展、人的需求的演化與城市交通緊密相關(guān)。從城市交通發(fā)展和研究的歷程、城市交通的研究目標(biāo)可以歸納為服務(wù)于人的需求，組織城市高效、安全、低耗可持續(xù)運行[14]。

面向共建能力和共享水平提升，城市交通治理主要體現(xiàn)在三個層面：全民參與，構(gòu)筑新型社會治理主體關(guān)系；共建機制，塑造新型社會治理結(jié)構(gòu)模式；共享成果，追求新型社會治理目標(biāo)。貫徹新時代基本方略和主要矛盾，圍繞城市交通學(xué)的研究目標(biāo)，用戰(zhàn)略的眼光預(yù)判城市交通治理的分階段目標(biāo)，以解決城市交通現(xiàn)實問題：

表1 城市交通研究范式的基本轉(zhuǎn)變Tab.1 Change of research paradigm of urban transportation

1）依據(jù)黨的十九大報告“新時代、新思想、新征程”要求，圍繞“主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[18]思考交通治理的目標(biāo)。

2）以實施“一帶一路”戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略等重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為基本要素，在以城市群為主體形態(tài)構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局背景下，研究不同城市交通治理的差異化目標(biāo)。

新時代城市交通治理目標(biāo)的實現(xiàn)途徑可以歸納為：遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律(包括城市發(fā)展規(guī)律、城市交通發(fā)展規(guī)律、交通科技開發(fā)應(yīng)用規(guī)律等)，應(yīng)用城市交通治理現(xiàn)代化理論和方法，采取信息化、法治化以及道德教育等手段，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會、公眾等多元主體間價值-信任-合作新型權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)交通服務(wù)公平高效。以城市交通服務(wù)的均等化引導(dǎo)城市發(fā)展，最終構(gòu)建全民共建共享的治理格局。

圖2 城市交通復(fù)合網(wǎng)絡(luò)示意Fig.2 Comprehensive urban transportation network

圖3 大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對交通治理的支撐Fig.3 Supportive role of big data analysis technology for transportation management

4 結(jié)語

公共治理的理論發(fā)展為城市交通治理理論研究提供了有益的一般性理論分析范式。城市交通治理的基本內(nèi)涵是建立政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體在交通服務(wù)體系構(gòu)建過程中的新型權(quán)責(zé)關(guān)系。利用信息化技術(shù)支撐與法治化保障手段，設(shè)計維系多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系的正式與非正式制度安排。推進(jìn)城市交通治理現(xiàn)代化，就是在新型城鎮(zhèn)化背景下，以城市交通服務(wù)的均等化引導(dǎo)城市發(fā)展，構(gòu)建全民共建共享的治理格局。圍繞服務(wù)于人的需求，組織城市高效、安全、低耗可持續(xù)運行這一總體目標(biāo)，考慮發(fā)展不平衡、不充分的新矛盾需求，在城市群為主體形態(tài)背景下，制定差異化、階段性城市交通治理目標(biāo)。

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