陳宏博

摘要隨著民事檢察監(jiān)督成為民事案件法律救濟(jì)的最后一道程序，息訴工作壓力進(jìn)一步傳導(dǎo)至檢察機(jī)關(guān)。如何開展息訴工作，最大限度減少纏訪纏訴風(fēng)險(xiǎn)，民事檢察部門在整合內(nèi)部資源、依托社會(huì)力量打好組合拳的同時(shí)，更要發(fā)揮自身優(yōu)勢，創(chuàng)新工作模式，把息訴工作關(guān)口前移，努力把矛盾化解在一線。

關(guān)鍵詞民事檢察 息訴 機(jī)制構(gòu)建

隨著新修訂民事訴訟法的實(shí)施，民事檢察監(jiān)督作為民事案件法律救濟(jì)的最后一道程序，一旦無法達(dá)到當(dāng)事人的訴訟期待，其極易將矛頭轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致了檢察息訴工作壓力較以往大幅提升；而在實(shí)踐中，息訴己占據(jù)民事檢察部門相當(dāng)精力。如何有效開展息訴工作，最大限度減少纏訪纏訴風(fēng)險(xiǎn)，成為民事行政檢察部門的一道重要課題，本文力求從息訴機(jī)制構(gòu)建等方面提出一定解決對(duì)策。

一、當(dāng)前民事檢察息訴工作的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）不支持監(jiān)督申請(qǐng)案件比例居高不下，息訴工作壓力日益提升

從某市檢察機(jī)關(guān)2013年以來辦理民事監(jiān)督申請(qǐng)案件的情況看（詳見下表），有二個(gè)典型特征：一是監(jiān)督申請(qǐng)案件數(shù)量逐年下降；二是不支持監(jiān)督申請(qǐng)占據(jù)絕大多數(shù)且比例居高不下，2013至2016年分別為75%、76%、95%、91%。由于當(dāng)事人往往把檢察監(jiān)督視為最后一根法律救命稻草，一旦未達(dá)目標(biāo)極易纏訪纏訴，導(dǎo)致息訴工作壓力日益提升。

（二）制度層面缺失，民事檢察監(jiān)督息訴工作缺乏立法及制度有效支撐

關(guān)于息訴工作，《民事訴訟法》與《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》均未涉及。僅在最高人民檢察院下發(fā)文件及會(huì)議紀(jì)要中有規(guī)定。如《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》中規(guī)定“對(duì)于作出不予監(jiān)督?jīng)Q定的案件，要加強(qiáng)釋法說理，與相關(guān)部門分工協(xié)作、互相配合，認(rèn)真開展服判息訴工作”。2013年8月，《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第一次座談會(huì)議紀(jì)要》中規(guī)定，“控告檢察部門與民事檢察部門共同做好息訴工作。不服本院民事檢察部門作出的監(jiān)督?jīng)Q定的，控告檢察部門可以先行做息訴工作，需要民事檢察部門釋法說理的，民事檢察部門應(yīng)當(dāng)積極支持配合。”2014年8月，《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第二次座談會(huì)議紀(jì)要》中規(guī)定，“人民檢察院對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督案件作出處理決定后，當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，控告檢察部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真接待并勸其息訴；必要時(shí)，可以預(yù)約答復(fù)，由控告檢察部門和民事檢察部門共同做好釋法說理、息訴息訪工作?！睂?duì)比兩次紀(jì)要，可以看出首次紀(jì)要在具體息訴責(zé)任分工上，控申部門為先行處置責(zé)任，民事檢察部門系配合責(zé)任；二次紀(jì)要明確了控申部門是息訴的責(zé)任主體，但同時(shí)又保留了“必要時(shí)”控申與民事檢察部門共同釋法說理以及“息訴息訪”責(zé)任。綜合兩次紀(jì)要，雖然對(duì)兩個(gè)部門在息訴工作的“誰主誰輔、誰先誰后”問題作了原則規(guī)定，但也留下了一些伏筆。如何為“必要時(shí)”，沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)；“共同做好息訴息訪”，沒有責(zé)任主次和終局負(fù)責(zé)區(qū)分。

（三）實(shí)踐操作雜亂，息訴工作內(nèi)部配合機(jī)制不暢

一是息訴責(zé)任落實(shí)配套制度缺失。實(shí)踐中控申與民事檢察部門沒有建立起完善的溝通協(xié)調(diào)及處理機(jī)制，在息訴配合中經(jīng)常陷入“扯不斷理還亂”的狀態(tài)，民事檢察部門認(rèn)為自己進(jìn)行必要的釋法說理即可，而控申部門則認(rèn)為辦案部門應(yīng)在息訴問題上負(fù)責(zé)到底。實(shí)踐中也經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人不斷纏訪、民事檢察部門不停接待的局面。

二是息訴領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制不順暢。息訴工作有時(shí)涉及多個(gè)主管領(lǐng)導(dǎo)，容易受到本位主義影響，出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。

（四）配合機(jī)制不力，社會(huì)聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)息訴工作的整體機(jī)制不夠順暢

“民事檢察息訴工作不僅僅是檢察機(jī)關(guān)一家的事，它涉及整個(gè)司法體系，需要各個(gè)單位、部門協(xié)作配合，特別是在檢察、審判、當(dāng)事人之間的矛盾與協(xié)調(diào)，要堅(jiān)持“依法、依理、依情”原則，相互幫助支持，認(rèn)真解決問題，化解矛盾糾紛。”事實(shí)上，息訴工作不僅涉及整個(gè)司法體系，同樣需要地方黨委、政府乃至社會(huì)各界的支持配合。息訴工作難的不是法律問題，而是難在法律問題與當(dāng)事人的觀念問題、現(xiàn)實(shí)利益問題交織在—起。表現(xiàn)在：

一是觀念改變難。一些申請(qǐng)人將敗訴后果歸結(jié)于司法機(jī)關(guān)徇私枉法，而非自身舉證的不力，并對(duì)司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不信任感。

二是利益滿足難。一些當(dāng)事人的利益需求超過法律規(guī)范或允許的范圍，甚至意圖通過纏訪纏訴達(dá)到一種超越法律的不正當(dāng)利益。

三是內(nèi)心服判難。一些當(dāng)事人無法認(rèn)同客觀真實(shí)與法律真實(shí)問的差異，將公正等同于客觀事實(shí)的公正而非證據(jù)基礎(chǔ)上的法律公正。以上這些問題僅憑檢察機(jī)關(guān)釋法說理有時(shí)無法解決，特別涉及當(dāng)事人現(xiàn)實(shí)利益的，必須依托屬地黨委政府及相關(guān)職能部門協(xié)同解決，而目前涉法涉訴終結(jié)與導(dǎo)出機(jī)制并未理順，檢察機(jī)關(guān)信訪部門與政府信訪部門間的銜接配套息訴機(jī)制還不健全。

二、息訴工作機(jī)制構(gòu)建思路和舉措

息訴工作的對(duì)象是人，“多年的實(shí)踐證明，正確裁判案件的申訴人均存在接受裁判的可能，要將這種可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)取決于三個(gè)因素，一是申訴人對(duì)案件事實(shí)以及裁判所依據(jù)的法律條文的正確理解和認(rèn)識(shí)；二是申訴人對(duì)裁判結(jié)果的心理承受力；三是申訴人對(duì)檢察官感情上的親近和認(rèn)同?！惫P者認(rèn)為能否順利息訴，除了上面提到的人的因素，還有一個(gè)不可或缺的因素就是現(xiàn)實(shí)利益。圍繞“人”和“利益”，筆者認(rèn)為構(gòu)建科學(xué)合理息訴工作機(jī)制應(yīng)從以下方面著手：

（一）科學(xué)定位息訴工作，將息訴工作放在更為突出的位置

一是從立法層面上加以重視。在盡可能高位階的法律上對(duì)息訴作出原則性的規(guī)定，在兩高司法解釋中對(duì)息訴工作的任務(wù)、責(zé)任分工、終結(jié)機(jī)制等進(jìn)行單獨(dú)的規(guī)定。

二是在考核層面上加以重視。目前民事檢察工作在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核指標(biāo)設(shè)計(jì)上，更多強(qiáng)調(diào)抗訴、檢察建議以及采納情況，息訴工作指標(biāo)往往成為擺設(shè)，且息訴工作屬事倍功半型，考核導(dǎo)向?qū)е聶z察人員不愿投入過多精力。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部統(tǒng)籌，建立息訴一體化機(jī)制

改變控申、民事檢察部門由不同檢察長分管局面，明確以控申為主導(dǎo)、民事檢察部門配合的息訴機(jī)制。明確民事檢察部門息訴中的釋法說理責(zé)任，并對(duì)釋法說理的層次作出規(guī)定，如規(guī)定民事檢察部門由承辦檢察官和處長分別接待并釋法說理后，之后息訴工作由控申部門負(fù)責(zé)。同時(shí)，構(gòu)建上下級(jí)檢察院息訴一體化機(jī)制，包括信息報(bào)備機(jī)制、共同接待答復(fù)機(jī)制以及聯(lián)動(dòng)化解機(jī)制。

（三）強(qiáng)化外部協(xié)調(diào)，構(gòu)建大息訴體系

“息訴工作是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。實(shí)現(xiàn)息訴工作的長效機(jī)制，獲取效果的最優(yōu)，民事檢察部門必須突破封閉意識(shí)，主動(dòng)做好與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)部門的協(xié)調(diào)配合工作?！?/p>

一是建立與法院相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)化解機(jī)制。包括與民事審判、審判監(jiān)督、信訪部門的溝通聯(lián)系，對(duì)于裁判正確或瑕疵較小的案件，與法院合力做好息訴工作。

二是建立與司法及人民調(diào)解組織的聯(lián)動(dòng)化解機(jī)制。依托案件屬地司法所及村居人民調(diào)解組織，發(fā)揮地緣優(yōu)勢，共同做好息訴工作。

三是對(duì)接地方黨委政府主導(dǎo)的綜治維穩(wěn)體系，聯(lián)合做好化解工作。如筆者所在的地區(qū)，黨委政府建立了覆蓋全區(qū)各委辦局、鎮(zhèn)街的大維穩(wěn)大綜治及矛盾化解三大體系，檢察機(jī)關(guān)難以化解的息訴案件完全可以納入該體系，整合全區(qū)力量，綜合法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段多措并舉做好息訴工作。

三、堅(jiān)持息訴工作前置，充分發(fā)揮民事檢察部門在息訴中的獨(dú)特作用

（一）堅(jiān)持“三個(gè)先行”，將息訴工作貫穿民事檢察辦案全程

一是案件研判先行，把好息訴之脈。受理案件之初，對(duì)監(jiān)督申請(qǐng)書、判決材料及當(dāng)事人提交的證據(jù)進(jìn)行初步分析，根據(jù)案件的性質(zhì)、背景，爭議雙方的關(guān)系、標(biāo)的大小，涉及的法律爭議點(diǎn)，目前的證據(jù)情況，對(duì)下一步審查結(jié)論、信訪風(fēng)險(xiǎn)、息訴的可能性作出初步結(jié)論，并歸納整理案件涉及的法律法規(guī)及司法解釋，為息訴工作做好各項(xiàng)準(zhǔn)備。

二是風(fēng)險(xiǎn)提示先行，降低申請(qǐng)人訴訟期待。從案件審查伊始即對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，讓申請(qǐng)人樹立申請(qǐng)監(jiān)督不是必然引起再審，即使再審也不必然改判的觀念。

三是釋法說理先行，將釋法說理提前到案件審查階段，對(duì)可能不支持監(jiān)督申請(qǐng)的案件在初次詢問申請(qǐng)人的時(shí)候，結(jié)合案件事實(shí)、證據(jù)和爭議焦點(diǎn)，對(duì)申請(qǐng)人敗訴的原因及相關(guān)法理進(jìn)行先期解釋，降低其訴訟期望。

（二）堅(jiān)持三個(gè)規(guī)范，努力減少纏訪纏訴因素

一是規(guī)范辦案流程，提升辦案質(zhì)量和效率。對(duì)民事監(jiān)督辦案的每一環(huán)節(jié)嚴(yán)格時(shí)限規(guī)定，盡可能提升辦案效率，減少當(dāng)事人訴累。接待申請(qǐng)人時(shí)避免先入為主，防止將其置于對(duì)立的立場上。

二是規(guī)范息訴辦案行為。確立“釋法到位，明之以法；堅(jiān)持原則，曉之以理；因勢利導(dǎo)，動(dòng)之以情”的息訴工作原則，盡量使用通俗易懂的語言解釋法律條文，避免機(jī)械解釋法律。

三是規(guī)范自身職業(yè)形象。在工作中堅(jiān)持以良好的儀表、規(guī)范的語言、熟練的法律知識(shí)獲取當(dāng)事人的信任，從而提升說服效果。

（三）積極探索兩個(gè)公開，提升息訴效果

一是探索公開審查，推動(dòng)案件審查透明化。如審查案件時(shí)邀請(qǐng)雙方當(dāng)事人、原審法官共同參與，聽取當(dāng)事人意見，聽取法官對(duì)裁判解釋，檢察官對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行分析，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人認(rèn)清裁判的依據(jù)，從而嘗試檢察和解或做好化解工作。

二是探索公開聽證。對(duì)一些難度較大的息訴案件，探索建立公開聯(lián)合答復(fù)機(jī)制，如在雙方當(dāng)事人同意情況下，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、特約監(jiān)督員、鄉(xiāng)村基層組織負(fù)責(zé)人、群眾代表等參與到案件審查中，向其介紹案情，聽取當(dāng)事人陳述，參與人員可發(fā)表獨(dú)立意見，并配合進(jìn)行釋法說理，增強(qiáng)息訴的效果。