文/幸思涵

一、問題的提出

2016年10月11日，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)是國有企業(yè)的“根”和“魂”，必須一以貫之堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)作用。此次會議，引發(fā)了實務(wù)界紛紛落實黨委嵌入公司治理的政策。然而，理論界卻對黨委在國企中應(yīng)如何定位展開了諸多討論：

首先，黨委對國有企業(yè)的介入是否有法律上的依據(jù)？對此，學(xué)者蔣大興創(chuàng)造性地提出黨委參與國有企業(yè)的治理已成既定事實，以公正司法保障的合約交易進(jìn)行資源分配，這是國家參與資源分配的方式，是走向文明的標(biāo)志，其在經(jīng)濟(jì)上及法理上具有正當(dāng)性。同樣，亦有人詬病黨委對公司治理的介入是國企效率低下的重要原因，且政治權(quán)力對國企經(jīng)營的過度滲入，有違《公司法》的基本原則。

其次，如果存在法理上的依據(jù)，黨委應(yīng)如何嵌入國企治理？基于非公有資本參與混合所有制改革積極性不高的情況，深圳市直機(jī)關(guān)工委提出“混合黨委”的改革思路——即非公有資本股東代表作為黨員依法律程序進(jìn)入公司黨委，擔(dān)任黨委委員或黨委書記、副書記。但此改革思路并未產(chǎn)生很大反響，擬出臺的文件亦不了了之。除此以外，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)貫徹“討論前置”的方案，同時做到“審慎”和“大膽創(chuàng)新、抓住機(jī)遇”，使國有企業(yè)更好地發(fā)揮政治職能和經(jīng)濟(jì)職能的有機(jī)結(jié)合。

針對這兩個核心問題，本文進(jìn)一步討論黨委在公司法中應(yīng)作何定位以及黨委應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督國企。

二、黨委的定位

針對黨委在公司法作何定位的問題，筆者主要從實踐和理論兩個維度相結(jié)合來展開研究，進(jìn)而明確《公司法》中黨委的“名分”。

（一）黨委在我國國企中的實際地位

目前，黨委在我國《公司法》中沒有明確的定位，以致于外部人士無法清晰定位黨委在國企治理中的參與程度。筆者嘗試從以下幾個角度闡述在實踐中黨委對公司的“控制力”。

第一，黨員在央企董事會中的人數(shù)占比表面看來不具有優(yōu)勢地位。根據(jù)蔣大興老師對103家央企的統(tǒng)計，在其董事會中非黨組成員占比七成，黨員占比三成。由此看來，黨組成員貌似對董事會不具有控制力。然而，此種狀況乃是由于近年來在央企中大力推行外部董事制度而導(dǎo)致的，外部董事往往非董事會黨組成員。實際上，在央企之外的許多地方國企中，由于外部董事制度尚未推行到位，在董事會中黨組成員仍然占據(jù)較高比例，對董事會具有一定程度上的控制力。

第二，國企董事會及黨委在內(nèi)部決策過程體現(xiàn)“附和狀態(tài)”。由于國企長期處于“所有者缺位”，因此在董事會/黨委中往往缺乏利益對立集團(tuán)，由此導(dǎo)致在內(nèi)部決策過程中很少產(chǎn)生不同意見。然而，私企卻與國企情形迥然不同。由于私人的逐利性，在私企董事會中為了維護(hù)不同的股東利益，誕生了多個利益集團(tuán)，這使得私人公司在具體決策時存在多種聲音。

第三，黨委在國企中“自上而下”“自下而上”形成了實質(zhì)控制地位。在國企黨委中，主要由董事長和大部分高管人員組成。董事長往往身兼黨委書記，因此黨委的意見在具體公司決策中“自上而下”形成領(lǐng)導(dǎo)地位。此外，大部分高管成員仍同時具備黨組成員身份，因此亦“自下而上”地決定了董事會的決策內(nèi)容。因此，黨委在公司決策中具有“上下貫通”的“控制”作用。

（二）黨委在我國國企中的理論地位

目前，從實踐維度而言，我國國企中黨委對公司治理具有實質(zhì)上的控制地位。然而，從理論角度而言，該種控制地位在法理上是否存在依據(jù)尚待研究，筆者從以下兩個角度展開分析。

首先，從法律角度來看，黨委在公司治理中的活動具有《公司法》的基因?！豆痉ā返谑艞l規(guī)定，“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件?！庇纱丝梢姡豆痉ā穼h委參與公司治理并未持否定態(tài)度。所謂“法無明文禁止即可為”，因而可認(rèn)為《公司法》為黨委在公司中的活動提供了一道“豁口”。針對黨委在公司治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位已成既定事實的情況，應(yīng)在《公司法》中進(jìn)一步明確黨委的地位，讓黨委決策在公司治理中做到有法可依。

此外，從政治角度來看，黨委參與國企治理是國家參與資源分配的文明方式。有學(xué)者創(chuàng)設(shè)性地提出國家參與資源分配的方式有三種，分別為戰(zhàn)爭、稅收和商事交易。戰(zhàn)爭是最為原始也是代價最高的方式；稅收則是國家對國民進(jìn)行無償索取；商事交易則是通過合約參與資源分配。因此，相較于戰(zhàn)爭和稅收而言，商事交易是國家參與資源分配最文明的方式。而黨委作為國家政治權(quán)力的延伸，參與到國企的具體治理工作中，就是國家通過商事交易分配資源的具體體現(xiàn)。國家可以通過黨委引導(dǎo)國企經(jīng)營活動，從而實現(xiàn)某些產(chǎn)業(yè)政策的目的，規(guī)范某一行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，又或者提供國民所需的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。

從上述實踐和理論兩個維度分析可知：黨委在國企治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位已成既定事實，在法理上亦具備合理性。因此，針對目前《公司法》中黨委地位不明確的問題，筆者提議應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范明確。

《公司法》規(guī)定，公司包括股東會、董事會和監(jiān)事會三個職能機(jī)構(gòu)以及負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的經(jīng)理層。股東會是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會是決策機(jī)構(gòu)，經(jīng)理層是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。而國企基于其“國家股東”的特殊性，存在代理鏈條過長的問題，由此在層層代理過程中導(dǎo)致容易滋生“機(jī)會主義行為”，損害“國家股東”的利益。因此，為了保護(hù)“國家”這一特殊股東的利益，可將黨委派駐到國企，以監(jiān)管國企在具體的運營中是否存在政治上違規(guī)或法律上違法的行為，并予以提前制止。因此，黨委在國企中的身份可以定位為為了維護(hù)“國家股東”利益而設(shè)的特殊監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

三、黨委的監(jiān)督

黨委作為特殊的國企監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在其運營中起到重要作用。如果在《公司法》中將國企定義為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，就不可避免地面臨兩個問題，黨委如何監(jiān)督和黨委監(jiān)督什么。

（一）如何監(jiān)督

目前就國企黨委的監(jiān)督模式，學(xué)界的意見可以大體總結(jié)為以下三種：第一，事前決定——董事會決議的重大事項先由黨委審核決定；第二，事后決定——在董事會會議后黨委以異議權(quán)的方式?jīng)Q定；第三，與監(jiān)事會合并——黨委的監(jiān)督職能和監(jiān)事會的監(jiān)督職能合并，對國企進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督。

近年來，討論前置被確立為國有企業(yè)必須采用的決策機(jī)制，目前大多數(shù)國企亦已經(jīng)建立了討論前置機(jī)制。無疑，在此種監(jiān)督模式下，黨委對國企的控制力是最強(qiáng)的。以下筆者就討論前置機(jī)制展開具體分析。

某些學(xué)者詬病黨委討論前置機(jī)制在運營效率、決策人員重疊以及黨委過度干預(yù)方面都存在一系列問題。首先，是效率問題。在討論前置機(jī)制中，所有重大決策在進(jìn)入董事會討論之前，都必須先經(jīng)過黨委決策的“過濾”。然而，在市場信息與機(jī)遇瞬息萬變的時代，國企在決策上的繁雜操作勢必會在決策效率上落后于私企。但是，只要存在監(jiān)督，就會帶來效率上的損失。對此，就涉及如何進(jìn)行利益衡量，由于國企的特殊性，一旦董事會決策違規(guī)或違法必然會對社會造成重大影響，在如此重大利益面前，效率應(yīng)當(dāng)作適當(dāng)讓步。其次，是重疊問題。根據(jù)上文分析，目前央企董事會和黨委成員的重疊率為三成，然而在廣大的地方國企中其重疊率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止三成。國企董事會和黨委成員重疊率高，將導(dǎo)致兩套決策班子在時間和流程上無效重復(fù)，此外亦會使得兩套班子無法準(zhǔn)確厘清政治性判斷和商事性判斷。因此，應(yīng)該在地方國企中大力推行外部董事制度，以降低國企董事會和黨委成員的重疊率。最后，是過度干預(yù)問題。當(dāng)黨委被賦予強(qiáng)大權(quán)力，隨之而來也容易產(chǎn)生權(quán)力過度濫用的弊端——在進(jìn)行討論前置決策時可能會“逾界”至商業(yè)性上的判斷。因此，需要在《公司法》中明確規(guī)定黨委的事前決策范圍，以防黨委對公司運營過度干預(yù)，從而影響公司的經(jīng)營效率。

（二）監(jiān)督什么

目前，學(xué)界的主流觀點認(rèn)為在國企決策中，黨委應(yīng)主管政治性判斷，董事會應(yīng)主管商業(yè)性判斷。然而，在實踐中，企業(yè)內(nèi)部的政治決策常常體現(xiàn)在經(jīng)營決策上，因此兩者往往難以區(qū)分。如果黨委判斷僅僅局限于政治性決策，則違背了國家通過黨委參與資源分配的本意。但這并不意味著，黨委可以對政治決策和經(jīng)營決策不加區(qū)分地全部進(jìn)行判斷。

因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)分階層明確黨委的監(jiān)督內(nèi)容。第一，對于純粹的政治性決策，黨委有義務(wù)亦有權(quán)利提出前置性的否定意見。第二，對于政治性和商業(yè)性相結(jié)合的決策，黨委有權(quán)行使建議權(quán)，董事會可投票決定是否采納黨委建議。第三，對于純粹的商業(yè)性決策，應(yīng)全權(quán)交由董事會進(jìn)行判斷決策，以免黨委“伸手太長”，影響企業(yè)經(jīng)營效率。