郭金奎

摘要：深化財(cái)稅體制改革，明確事權(quán)與支出責(zé)任的內(nèi)涵與關(guān)系，是深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政管理體制的重要因素。對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行合理劃分，可以避免政府間的支出責(zé)任缺位錯(cuò)位問(wèn)題。本文主要從政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實(shí)困境入手，對(duì)事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的改革思路進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：事權(quán)；支出責(zé)任；政府

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化成為了黨和國(guó)家高度關(guān)注的問(wèn)題。在政府支出方面，政府與市場(chǎng)邊界的模糊性和政府未對(duì)事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分的問(wèn)題，往往會(huì)在下級(jí)政府出現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題。由此而引發(fā)的下級(jí)財(cái)政資金困難問(wèn)題往往會(huì)地方給政府正常職能的發(fā)揮帶來(lái)不利影響。明確各級(jí)政府之間的財(cái)政支出責(zé)任，是提升財(cái)政透明度、保障公共品與服務(wù)供給的效率和效果的重要措施。對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任的改革思路進(jìn)行明確，可以有效促進(jìn)政府財(cái)政支出管理的完善，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，事關(guān)區(qū)域均衡發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

一、政府機(jī)關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實(shí)困境

對(duì)于一些設(shè)區(qū)市而言，科學(xué)化的財(cái)政體制是市區(qū)（縣或縣級(jí)市）兩級(jí)發(fā)展的積極性的保障。事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的問(wèn)題是財(cái)政管理體制中存在的突出問(wèn)題。以國(guó)內(nèi)某市為例，當(dāng)?shù)厥屑?jí)政府的本級(jí)收入主要來(lái)源于主城區(qū)范圍內(nèi)的稅收分成，一些撤縣（市）設(shè)區(qū)而形成的市轄區(qū)或本市所代管的縣級(jí)市的稅收往往屬于各區(qū)。但是市級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)扶持基金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等資金往往要投向于各個(gè)縣（市、區(qū)），因而中心區(qū)域的財(cái)力在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展過(guò)程中，已經(jīng)表現(xiàn)出了難以支撐市級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題。在城市管理體制不斷變化的情況下，市區(qū)之間管理職責(zé)不明確的問(wèn)題也給政府的行政效率帶來(lái)了不利影響。根據(jù)這一案例，財(cái)力與支出不匹配和財(cái)政支出責(zé)任劃分方式效率低下的問(wèn)題是政府機(jī)關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的突出問(wèn)題[1]。

政府主導(dǎo)性的財(cái)政制度、政府與市場(chǎng)之間缺乏明確界限和政府層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題是政府機(jī)關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主要影響因素?；谡鲗?dǎo)的財(cái)政制度往往會(huì)讓上級(jí)政府機(jī)關(guān)掌握較大的財(cái)政權(quán)力，往往導(dǎo)致財(cái)力呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)。在上級(jí)政府在支出責(zé)任劃分方面具有一定決定權(quán)的情況下，上級(jí)政府部門會(huì)將一些本該由本級(jí)政府承擔(dān)支出的項(xiàng)目下放至下級(jí)政府，支出責(zé)任的下放，往往會(huì)加重基層政府機(jī)關(guān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。各級(jí)政府之間存在的事權(quán)模糊問(wèn)題也會(huì)讓財(cái)政體系缺乏規(guī)范化、合理化的問(wèn)題，為解決政府層級(jí)過(guò)多給事權(quán)劃分帶來(lái)的不利影響，我國(guó)已經(jīng)在國(guó)內(nèi)部分地區(qū)開(kāi)展了“省直管縣”試點(diǎn)工作。

二、事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的改革思路

（一）構(gòu)建規(guī)范化的政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分制度環(huán)境

現(xiàn)階段事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任劃分問(wèn)題主要集中在省以下政府之中。中央政府在財(cái)政管理領(lǐng)域有著巨大的主導(dǎo)力量。以中央政府為核心的財(cái)政制度環(huán)境的構(gòu)建，可以讓中央政府借助憲法法律和一些制度性的法律法規(guī)強(qiáng)化省以下各級(jí)政府的財(cái)政地位的獨(dú)立性。根據(jù)政府機(jī)關(guān)在財(cái)政領(lǐng)域所面臨的實(shí)際情況，省以下各級(jí)政府的財(cái)政獨(dú)立性是支出責(zé)任劃分方式的科學(xué)性的保障因素。在對(duì)各級(jí)政府的支出責(zé)任進(jìn)行明確基礎(chǔ)上，政府還需要擁有與之相匹配的收入來(lái)源。對(duì)于基層政府而言，在擁有本轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)的自主決策權(quán)的同時(shí)，它們不得隨意接受來(lái)自上級(jí)政府的臨時(shí)性支出責(zé)任[2]。

以法律手段維護(hù)政府間的財(cái)政支出責(zé)任，可以讓國(guó)家根據(jù)相關(guān)法律對(duì)某一級(jí)政府要求下級(jí)政府使用本級(jí)財(cái)政收入完成下放項(xiàng)目資金補(bǔ)充問(wèn)題進(jìn)行控制。為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等不可抗力因素的不利影響，上級(jí)政府需要借助相關(guān)的法律調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)對(duì)這一突發(fā)情況。應(yīng)對(duì)變化的支出責(zé)任法律機(jī)制的構(gòu)建，可以讓政府機(jī)關(guān)在保障公共品正常供應(yīng)的情況下，增強(qiáng)抗災(zāi)、賑災(zāi)能力。

（二）對(duì)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分機(jī)制進(jìn)行完善

省以下各級(jí)政府在地方公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。在各級(jí)政府之間合理劃分支出責(zé)任，提升各級(jí)政府之間的公平性、效率性，是事權(quán)與支出責(zé)任劃分過(guò)程中所面對(duì)的突出問(wèn)題。在現(xiàn)有的行政管理體制下，政府的層級(jí)劃分與財(cái)政層級(jí)劃分之間存在著較為密切的聯(lián)系。各級(jí)政府所擁有的獨(dú)立化預(yù)算機(jī)制可以為政府機(jī)關(guān)獨(dú)立提供該轄區(qū)內(nèi)的公共品與服務(wù)的權(quán)力提供保障。根據(jù)前文論述，在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，國(guó)家需要為省以下各級(jí)政府的財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定性提供保障。在堅(jiān)持公平效率原則的基礎(chǔ)上充實(shí)地方各級(jí)政府的財(cái)政收入，是保障政府財(cái)政收入來(lái)源穩(wěn)定性的重要措施。完善地方稅法，賦予地方政府一定的稅收權(quán)力是充實(shí)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的重要措施。以擴(kuò)大地方政府收入，滿足不斷增長(zhǎng)的支出需求。

一般而言，地方政府的固定稅收收入涉及到了房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等多個(gè)稅種。從我國(guó)現(xiàn)有的稅收體系來(lái)看，中央地方共享收入項(xiàng)的稅收法律需要得到相應(yīng)的完善，如所得稅和增值稅等稅種。

轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化也可以促進(jìn)地方財(cái)政收入來(lái)源穩(wěn)定性的提升。轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的合理確定，是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化的主要依據(jù)。為各級(jí)政府提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共品服務(wù)提供保障，是轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化的主要目標(biāo)。教育領(lǐng)域和交通領(lǐng)域是轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題較為嚴(yán)重的兩大領(lǐng)域，針對(duì)教育領(lǐng)域的教科書費(fèi)用（義務(wù)教育階段）、學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和交通領(lǐng)域的路橋建設(shè)投入等影響地方財(cái)政支出的因素，有關(guān)部門需要構(gòu)建一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的財(cái)政體系。這種財(cái)政支付體系主要應(yīng)用于一些偶發(fā)事項(xiàng)或突發(fā)事項(xiàng)的處理過(guò)程之中。在控制新增項(xiàng)目的數(shù)量的基礎(chǔ)上，對(duì)與之相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，可以讓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性得到有效提升。

（三）對(duì)省以下各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任具體方法進(jìn)行明確

針對(duì)省級(jí)以下政府中存在的事權(quán)與支出責(zé)任缺乏明確的問(wèn)題，國(guó)家需要在遵循公平效率原則和公共品受益范圍原則的基礎(chǔ)上，對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分。在公共品投入問(wèn)題的處理過(guò)程中，國(guó)家或上級(jí)政府部門需要根據(jù)公共品的實(shí)際投入比例和產(chǎn)出比例，對(duì)某項(xiàng)事權(quán)所歸屬的參考指標(biāo)進(jìn)行明確。公共品受益范圍原則建立在公共品所輻射的消費(fèi)群體的所在區(qū)域。某一區(qū)域的政府部門僅負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)消費(fèi)者受益的公共品。公共服務(wù)的均等化原則、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和居民偏好識(shí)別等因素也是劃分地方政府財(cái)政支出責(zé)任的重要因素。

根據(jù)事權(quán)與政府財(cái)政支出責(zé)任之間的關(guān)系，省級(jí)政府需要制定適合本省實(shí)際情況的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度和經(jīng)濟(jì)政策，并要對(duì)涉及全省的公共事項(xiàng)和一些跨區(qū)域的事項(xiàng)進(jìn)行處理各個(gè)轄區(qū)不能獨(dú)立承擔(dān)支出責(zé)任和中央政府所授權(quán)的公共事務(wù)也需要由省政府負(fù)責(zé)[3]。在“省直管縣”體系試點(diǎn)城市，市級(jí)政府的事權(quán)已經(jīng)得到了減少，對(duì)事關(guān)市級(jí)轄區(qū)利益關(guān)系的，能夠獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)進(jìn)行處理，是市級(jí)政府所承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)于一些未開(kāi)展省直管試點(diǎn)的地區(qū)，市級(jí)政府仍然需要承擔(dān)本市區(qū)域內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面的事務(wù)?？h級(jí)政府需要負(fù)責(zé)處理本縣區(qū)域內(nèi)的公共事項(xiàng)，一些需要與市級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)也需要縣級(jí)政府負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是執(zhí)行省級(jí)政府決策要求的基層行政機(jī)構(gòu)。在日常工作中接受縣級(jí)政府的監(jiān)督管理，并要負(fù)責(zé)本轄區(qū)的工、農(nóng)業(yè)發(fā)展管理、鄉(xiāng)村管理規(guī)劃和農(nóng)村公共品的配給等各項(xiàng)工作。從政府日常工作的實(shí)際情況來(lái)看，目前政府部門還無(wú)法構(gòu)建最佳的責(zé)任劃分方案。理想化的事權(quán)與支出責(zé)任劃分是順應(yīng)中央政府的設(shè)立的戰(zhàn)略目標(biāo)，與本地區(qū)實(shí)際情況緊密相連的改革方案。

三、結(jié)論

事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任劃分問(wèn)題主要集中在省以下政府之中。在遵循公平效率原則和公共品受益范圍原則的基礎(chǔ)上，對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，是解決這一問(wèn)題的有效措施。構(gòu)建規(guī)范化的政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分制度環(huán)境、各級(jí)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分體制的完善和省以下各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任具體方法的明確，順應(yīng)中央政府的設(shè)立的戰(zhàn)略目標(biāo)，改革方式。改革工作的開(kāi)展，需要與本地區(qū)實(shí)際情況緊密相連。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔瑩.我國(guó)省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分問(wèn)題研究[D].遼寧大學(xué)，2016.

[2]楊筱.論事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實(shí)困境及改革思路[D].陜西師范大學(xué)，2016.

[3]劉紅燦.對(duì)政府事權(quán)及支出責(zé)任的研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.

（作者單位：山東省聊城市財(cái)政局）endprint