靳 明，陳 雯

(浙江財經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

乳制品產(chǎn)業(yè)鏈一般劃分為上游(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要指奶牛的放牧養(yǎng)殖)、中游(乳制品加工環(huán)節(jié))和下游(儲藏運輸銷售環(huán)節(jié))[1]。相對于歐美發(fā)達國家來說，我國乳制品行業(yè)發(fā)展起步晚，產(chǎn)業(yè)鏈各階段發(fā)展不均衡，監(jiān)管體系、政策法規(guī)及行業(yè)準則等存在諸多不完善之處，這些問題在一系列重大食品安全事件中被充分暴露出來。其中，對消費者和產(chǎn)業(yè)沖擊力最強、最具代表性的食品安全事件是2008年9月爆發(fā)的“三聚氰胺”毒奶粉事件。此次事件使消費者對國內(nèi)食品安全問題空前敏感，甚至出現(xiàn)消費者到境外搶購奶粉、進口奶粉一貨難求和價格暴漲的現(xiàn)象，對乳制品行業(yè)乃至整個食品行業(yè)有著不可估量的負面影響，導(dǎo)致乳制品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整?！叭矍璋贰倍灸谭凼录l(fā)生后，政府加快乳制品行業(yè)標準的制定進程，密集出臺一系列政策法規(guī)，政策的主要關(guān)注點也從食品衛(wèi)生轉(zhuǎn)到食品安全。

“三聚氰胺”毒奶粉事件后，消費者需求行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與企業(yè)行為及政策導(dǎo)向都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。在此背景下，國內(nèi)學(xué)者紛紛展開國內(nèi)乳制品監(jiān)管體系和政策法規(guī)的相關(guān)研究，但鮮有文獻系統(tǒng)分析重大食品安全事件前后乳制品行業(yè)的制度變遷與政策特征等問題。本文基于供給側(cè)改革和需求側(cè)刺激及制度變遷理論，初步構(gòu)建一個我國乳制品行業(yè)制度政策的分析框架，系統(tǒng)梳理“三聚氰胺”毒奶粉等重大食品安全事件后我國乳制品行業(yè)的制度變遷歷程、方式及政策特征，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、相關(guān)文獻綜述

(一)供給側(cè)改革和需求側(cè)刺激的相關(guān)理論

學(xué)術(shù)界普遍認為“供給側(cè)改革”主要就是解決產(chǎn)能過剩和有效供給不足的問題[2][3]，通常將其劃分為減少無效供給和增加有效供給兩個方面[2][4][5]，主要手段以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板為重點。與供給側(cè)改革直接相對應(yīng)的是需求側(cè)刺激，即拉動經(jīng)濟增長的投資、消費和出口三駕馬車。2008年金融危機后，投資和出口拉動經(jīng)濟增長的動力作用逐步減弱，消費漸漸成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力。結(jié)合消費升級及乳制品行業(yè)特點，本文在乳制品行業(yè)的需求側(cè)刺激研究中將主要考慮消費端的刺激作用，即需求側(cè)刺激和消費端刺激在文中屬同義。

目前，主流觀點強調(diào)通過供給側(cè)改革與需求側(cè)刺激雙向推動來拉動經(jīng)濟增長[4][6][7]。2016年，在杭州召開的G20峰會的奶業(yè)峰會強調(diào)“以供給側(cè)改革與需求側(cè)刺激雙向推動作為政策導(dǎo)向帶動乳制品行業(yè)的發(fā)展”[8]。因此，本文基于供給側(cè)改革與需求側(cè)刺激雙向推動的政策基礎(chǔ)展開研究，供給側(cè)改革主要作用于乳制品產(chǎn)業(yè)鏈中上游，需求側(cè)刺激主要作用于乳制品產(chǎn)業(yè)鏈下游。

(二)制度變遷理論

制度變遷理論源自于新制度經(jīng)濟學(xué)。新制度經(jīng)濟學(xué)利用交易費用的概念把成本收益分析這一新古典經(jīng)濟學(xué)方法應(yīng)用于制度的分析，并解釋制度對經(jīng)濟發(fā)展起到的決定性作用。肖特把制度的研究分為兩類：一類是康芒斯的集體行動帶來的理性設(shè)計；另一類是門格爾的個人理性產(chǎn)生的有機演進。前者是制度的外生性分析，強調(diào)制度形成背后的有目的的集體理性，代表人物有諾斯和林毅夫等；后者是制度的內(nèi)生性分析，更強調(diào)無數(shù)經(jīng)濟個體自利行為的相互作用，代表人物哈耶克則遵循這一研究路徑。

諾斯將制度變遷視為一種制度均衡-非均衡-均衡的過程，并首次給出制度供給分析框架，期望經(jīng)濟主體更多地從利他與自利相容的角度推動制度供給，經(jīng)典的制度供給理論屬于誘致性制度供給理論[9]。林毅夫則認為制度變遷是人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)變遷與國家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標下通過政策法令實施的強制性變遷，即將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。他認為誘致性制度變遷是由個人或一群人在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實現(xiàn)對現(xiàn)行制度安排的變更(或替代)或是對新制度安排的創(chuàng)造，即強調(diào)自發(fā)地進行制度供給。在前人研究的基礎(chǔ)上，他首次提出強制性制度變遷的概念，認為由于外部效應(yīng)和“搭便車”問題的存在，誘致性創(chuàng)新提供的新制度安排的供給將少于社會最優(yōu)狀態(tài)下的供給，因而必須由國家干預(yù)來彌補持續(xù)的制度供給不足(即由國家提供強制性制度變遷)，并在此過程中發(fā)揮決定性的作用，具體表現(xiàn)在三個方面：一是國家憑借其壟斷強制力，以最快的速度和最短的時間推進制度變遷，提高制度變遷的效率；二是國家通過強制性手段和意識形態(tài)等減少外部性和“搭便車”現(xiàn)象，降低制度變遷的成本，加速制度變遷進程；三是國家憑借暴力潛能方面具有的比較優(yōu)勢，通過規(guī)模經(jīng)濟降低制度變遷的制度供給不足，這就要權(quán)衡政府的預(yù)期收益與推行強制性制度變遷的預(yù)期費用的比較，如果前者小于后者，那么國家仍維持原有制度的低效率不均衡，否則國家就采取行動消除制度不均衡。本文主要引用林毅夫基于中國市場背景提出的制度變遷理論，并將制度變遷方式分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。

二、“三聚氰胺”事件后乳制品行業(yè)制度變遷方式與政策特征

(一)“三聚氰胺”事件后我國乳制品行業(yè)制度變遷分析框架

本文初步構(gòu)建一個“三聚氰胺”毒奶粉事件后我國乳制品行業(yè)的制度變遷與政策特征的分析框架，客觀評價現(xiàn)行的乳制品行業(yè)制度政策，并提出具有針對性的行業(yè)政策建議。這一分析框架是基于供給側(cè)改革和需求側(cè)刺激的相關(guān)理論及制度變遷理論構(gòu)建的。首先，梳理2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件后頒布的相關(guān)政策，根據(jù)每一類政策的著力點(即政策的主要目標方向是供給側(cè)還是消費端)將縱坐標軸劃分為供給側(cè)改革和消費端刺激兩個方向；其次，橫坐標軸為制度變遷方式，根據(jù)政策主要是由哪個變遷主體主導(dǎo)(即由市場需求誘導(dǎo)為主還是政府導(dǎo)向和強制推行為主)將制度變遷方式劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。如此，2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件以來我國乳制品行業(yè)的制度變遷歷程可劃分為I減少無效供給階段、II增加有效供給階段、III規(guī)范流通渠道階段和IV消費升級主導(dǎo)階段(如圖1所示)。需要說明的是，本文對我國乳制品行業(yè)制度變遷歷程的階段劃分不是絕對的，乳制品行業(yè)制度變遷的界限也并非涇渭分明。其原因有二：一是由于制度變遷在時間上具有連續(xù)性，因而階段的劃分在時間上不是絕對的，無法避免重疊現(xiàn)象的發(fā)生；二是由于乳制品行業(yè)發(fā)展的非均衡性，對不同制度變遷主體在不同階段的角色和地位的界定是相對的。然而，這不影響本文對乳制品行業(yè)變遷歷程的總體把握和變遷方式的主導(dǎo)分析。

圖1 “三聚氰胺”事件后我國乳制品行業(yè)制度變遷分析框架

(二)各階段制度變遷的特點與政策特征分析

每個階段由于制度變遷方式的不同，其主要政策目標導(dǎo)向、消費者行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)行為等都表現(xiàn)一定的特點，簡要歸納后如表1所示。

同時，為分析評價“三聚氰胺”毒奶粉事件后各階段的乳制品行業(yè)政策特征，本文對我國2008年后有關(guān)乳制品質(zhì)量安全的主要政策整理后如表2所示。

各階段的政策目標導(dǎo)向主線是通過食品安全監(jiān)管體系和產(chǎn)業(yè)政策的不斷優(yōu)化進行供給側(cè)改革和需求端刺激，在保障乳制品質(zhì)量安全的前提下持續(xù)增強國產(chǎn)品牌的競爭力，以滿足日益增長的消費升級需求。以下分析評價各階段制度變遷的特點及政策特征。

表1 各階段制度變遷的特點

1.減少無效供給階段(2008～2013年)。頻發(fā)的乳制品危機事件造成消費者對國產(chǎn)乳制品信任缺失，消費替代現(xiàn)象嚴重(如以進口奶粉替代國產(chǎn)奶粉等)。在這種嚴峻的食品安全形勢和社會壓力下，由市場需求誘致迫使政府制定政策法規(guī)來加強食品安全監(jiān)管、規(guī)范行業(yè)發(fā)展，減少無效供給，形成“自下而上”的誘致性制度變遷。我國乳制品行業(yè)起步晚，1995年才正式通過《食品衛(wèi)生法》，隨著市場經(jīng)濟制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的變遷，《食品衛(wèi)生法》的相關(guān)規(guī)定與現(xiàn)實情況出現(xiàn)不匹配的情況(即“制度非均衡”)，2008年的“三聚氰胺”事件集中暴露了國內(nèi)乳制品行業(yè)在快速發(fā)展過程中遭遇的“制度非均衡”現(xiàn)象。這種“制度非均衡”具體表現(xiàn)在：一是個體養(yǎng)殖與大市場存在不對稱，使散戶處于產(chǎn)業(yè)鏈交易的弱勢地位，交易成本高、風(fēng)險大；二是散戶小規(guī)模養(yǎng)殖與社會化大生產(chǎn)不對稱，使奶源建設(shè)長期處于外部規(guī)模不經(jīng)濟，降低奶源供給效率，滿足不了加工企業(yè)的奶源需求；三是乳制品行業(yè)利潤高，加工企業(yè)的進入門檻卻較低，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，易出現(xiàn)監(jiān)管困難等難題。消費者對乳制品質(zhì)量安全的強烈需求倒逼乳制品企業(yè)及政府加強質(zhì)量安全控制，推動這一階段乳制品行業(yè)自下而上的制度變遷。

此階段的政策目標導(dǎo)向主要是通過供給側(cè)改革減少無效供給，措施手段以整頓行業(yè)上游為主。政府通過加強食品安全監(jiān)管體系建設(shè)、制定及完善行業(yè)政策法規(guī)來規(guī)范行業(yè)秩序特別是行業(yè)上游的發(fā)展秩序，淘汰落后產(chǎn)能，從而保障乳制品質(zhì)量安全。

長期以來，我國食品監(jiān)管思路主要集中于食品衛(wèi)生管理(1982和1995年制定和修改了《食品衛(wèi)生法》)，直到2001年國內(nèi)才開始建立食品質(zhì)量安全市場準入制度。2004年，基于產(chǎn)業(yè)鏈進行分部門管理的監(jiān)管體系變革，但多頭管理造成權(quán)責(zé)難以分明，出現(xiàn)大量的監(jiān)管漏洞(如2008年在原奶中添加“三聚氰胺”的奶站就處于監(jiān)管空缺的狀態(tài))，反映我國乳制品監(jiān)管體系極度不合理。2009年2月，正式頒布《食品安全法》，包含食品生產(chǎn)、經(jīng)營及食品添加劑等安全要求和管理及食品安全監(jiān)管體制、食品安全標準制度、食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度、食品生產(chǎn)經(jīng)營制度、食品檢驗制度、食品進出口制度和食品安全事故處置制度等有關(guān)食品安全問題的綜合性法律框架初步形成。

經(jīng)過第一階段的行業(yè)整頓，有效改善了行業(yè)發(fā)展環(huán)境，市場供給秩序和消費者信心得到一定程度的恢復(fù)，加工企業(yè)強化配套奶源基地建設(shè)，奶源規(guī)?；C械化和標準化建設(shè)成效顯著，到2015年時已實現(xiàn)100%的機械化擠奶[10]，減少無效供給階段的政策目標基本實現(xiàn)。

表2 我國乳制品行業(yè)主要政策

注：根據(jù)中國食品安全網(wǎng)、中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)和中國奶業(yè)協(xié)會的相關(guān)資料整理而得。

2.增加有效供給階段(2014年-至今)。在國產(chǎn)乳制品質(zhì)量逐步提升的同時，國外乳制品在國內(nèi)市場也發(fā)生了危機事件*國外乳制品造假事件分為兩類：一類是國內(nèi)企業(yè)從國外進口大包裝乳粉，然后在國內(nèi)進行分包，此間會出現(xiàn)原料掉包、摻劣摻假和加工條件不合格等問題，即“分裝”；另一類是對原劣質(zhì)奶擦除原有標識、重新噴碼和私印外包裝盒等方式，將國外奶粉批號篡改后出售，即“貼牌”。[11]，因此消費者用國外奶粉替代國產(chǎn)奶粉的緊迫性和意愿逐漸淡化，消費者行為開始注重品牌擇優(yōu)。但在危機事件影響持續(xù)及消費升級的趨勢下，國外乳制品在國內(nèi)市場的占比仍居高不下。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2007年外資品牌的市場占比僅為40%，而目前已上升至60%[12]，說明國產(chǎn)乳制品無法滿足國內(nèi)有效需求的現(xiàn)實情況。在第一階段行業(yè)整頓的基礎(chǔ)上，第二階段的“初始條件”發(fā)生變化，使國產(chǎn)乳制品與國際乳制品競爭成為可能，但產(chǎn)業(yè)集中度不高、品牌競爭力不強等問題嚴重制約國內(nèi)乳制品行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，此時市場自發(fā)的變革難以解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級問題。因此，這一階段的政府扮演主導(dǎo)角色，采取“自上而下”的強制性制度變遷方式，在繼續(xù)保障食品安全供給的同時出臺一系列政策法規(guī)，重點進行國內(nèi)乳制品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、平衡國內(nèi)外乳制品競爭關(guān)系、促進國產(chǎn)乳制品行業(yè)發(fā)展。

此階段的政策目標導(dǎo)向是增加有效供給，措施手段以優(yōu)化行業(yè)上游結(jié)構(gòu)、鼓勵國產(chǎn)乳制品企業(yè)做大做強為主，政府主要采取以下的措施進一步保障乳制品質(zhì)量安全、提升國產(chǎn)品牌競爭力。(1)修訂《食品安全法》。2015年新修訂的《食品安全法》被稱為“史上最嚴”的食品安全法律。該法共154條，篇幅是2009年頒布的《食品安全法》的兩倍，修改近80條。以法律的形式鞏固食品監(jiān)管制度改革的成果，明確各部門職責(zé)，并就食品安全薄弱的農(nóng)村增設(shè)食品藥品的監(jiān)管機構(gòu)；完善食品安全的風(fēng)險評估制度，建立食品安全風(fēng)險交流制度；突出全程管理；突出企業(yè)的責(zé)任；突出地方政府的責(zé)任；突出社會共治；突出法律責(zé)任，堅持刑事責(zé)任優(yōu)先的原則，并強調(diào)首付責(zé)任制；首次針對嬰幼兒配方食品撰寫了條文。(2)修訂行業(yè)與市場準入規(guī)則(如頒布《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品注冊管理辦法》等)。執(zhí)行最為嚴格的市場準入制度，鼓勵國產(chǎn)乳制品企業(yè)通過兼并重組等措施提高產(chǎn)業(yè)集中度、優(yōu)化產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵國內(nèi)乳制品企業(yè)做大做強。

此階段的政策法規(guī)促使乳制品企業(yè)加快兼并重組進程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，市場競爭力得以提高，如2014年頒布的《推動嬰幼兒配方乳粉企業(yè)兼并重組工作方案》使國內(nèi)乳制品產(chǎn)業(yè)集中度有所提升。圖2顯示，2016年CR4指數(shù)(一般以某一行業(yè)排名前4位的企業(yè)的銷售額或生產(chǎn)量等數(shù)值占行業(yè)的總銷售額或總生產(chǎn)量的比例來度量，文中采用銷售額)較上年出現(xiàn)明顯的上升。2016年印發(fā)的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》是圍繞新修訂的《食品安全法》配套制定的。2017年8月3日-8月18日，陸續(xù)通過嬰幼兒配方乳粉的注冊企業(yè)數(shù)為41家，共計172個配方，注冊審批工作仍在繼續(xù)，相關(guān)政策實施效果有待進一步觀察。

圖2 2012～2016年中國乳制品產(chǎn)業(yè)集中度CR4指數(shù)①根據(jù)2012～2016年奶業(yè)年鑒數(shù)據(jù)整理計算而得。

3.規(guī)范流通渠道階段(2014～2016年)。隨著國內(nèi)乳制品行業(yè)的發(fā)展和食品監(jiān)管體系的日益完善，國外乳制品危機事件時有發(fā)生，消費者不再盲目追求“洋奶粉”，而是更加注重品牌的擇優(yōu)，這給剛從危機中恢復(fù)過來的國產(chǎn)乳制品行業(yè)帶來發(fā)展的新契機。與此同時，消費者購買行為的差異化與專業(yè)化、購買渠道的便捷化趨勢推動母嬰店和電子商務(wù)平臺等多元化渠道的發(fā)展，但進口乳制品和多元化流通渠道帶來的各種亂象也給市場監(jiān)管及行業(yè)政策提出新的挑戰(zhàn)。因此，此階段主要是政府加強進口乳制品市場流通秩序與質(zhì)量監(jiān)管、規(guī)范流通渠道行為的“自上而下”的強制性制度變遷。雖然渠道變遷是順應(yīng)消費者需求產(chǎn)生的，但渠道的多元化和便利性增強了國內(nèi)外品牌競爭的力度，進口乳制品危機事件的多發(fā)也加大質(zhì)量監(jiān)管的難度，政府通過對流通渠道的規(guī)范間接支持國產(chǎn)品牌，這是由政府偏好決定的，因此具有一定的強制性。

在乳制品行業(yè)供給側(cè)改革取得較大成就后，面對新需求趨勢和新監(jiān)管環(huán)境，政策開始從供給側(cè)改革向消費端刺激過渡。政策導(dǎo)向開始著力于對乳制品市場特別是進口乳制品流通秩序與質(zhì)量安全、多元化流通渠道的規(guī)范，從而間接提升國內(nèi)品牌的競爭力。2014年8月實施的《關(guān)于跨境電商的56/57號文》就采取強制性手段來規(guī)范電子商務(wù)平臺，淘汰不合格的進口乳制品品牌。消費者行為與政策導(dǎo)向作用于行業(yè)層面，乳制品企業(yè)加強產(chǎn)品開發(fā)與市場創(chuàng)新及多元化銷售渠道建設(shè)，豐富產(chǎn)品種類、細分了市場，提升國內(nèi)品牌競爭力。同時，為進一步恢復(fù)消費信心、全面保障乳制品質(zhì)量安全、引導(dǎo)有效需求的健康可持續(xù)發(fā)展，政府借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，強調(diào)以藥品的標準來監(jiān)管奶粉。2014年，先推行奶粉進藥店等措施，接著2016年頒布的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》就要求配方具備40%以上的差異程度，意在引導(dǎo)產(chǎn)品差異化發(fā)展，以滿足消費者對產(chǎn)品多樣化新需求的增長。但就現(xiàn)今政策實施效果來看，這些政策措施的效果還有待觀察(如奶粉進藥店政策與消費者的消費習(xí)慣相左)，效果并不理想。

4.消費升級主導(dǎo)階段(2016年—至今)。在前三個階段發(fā)展的基礎(chǔ)上，乳制品危機事件的影響正在逐步淡化，國內(nèi)眾多領(lǐng)域的消費升級主導(dǎo)趨勢開始形成[13]。消費升級帶來的差異化和品質(zhì)化需求趨勢推動產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化與多樣化、渠道便捷化與多元化發(fā)展。在此階段，消費升級主導(dǎo)下形成的新消費需求誘導(dǎo)政府和企業(yè)主動適應(yīng)并引導(dǎo)市場需求，在更高層次上再次形成“自下而上”的誘致性制度變遷。因此，該階段的政策具有一定的間接性和市場導(dǎo)向性，即這一階段的制度變遷是市場主體為獲得市場潛在收益而自發(fā)形成的，是以市場為導(dǎo)向的，政府只是通過市場對產(chǎn)業(yè)化微觀主體間接地起到引導(dǎo)作用。

此階段的政策目標導(dǎo)向是鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，打造國產(chǎn)品牌精品，加強新形勢下多元化產(chǎn)品與渠道建設(shè)及全面質(zhì)量安全監(jiān)管，滿足和引導(dǎo)不斷升級的消費新需求。消費者行為及政策導(dǎo)向促使企業(yè)加大產(chǎn)品和市場創(chuàng)新力度，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和精品建設(shè)，不斷加強自身質(zhì)量監(jiān)管主體意識，主動引領(lǐng)市場需求。

為滿足不斷升級的消費需求，國內(nèi)乳制品市場呈現(xiàn)產(chǎn)品品類與品種多樣化、產(chǎn)品品質(zhì)升級化及電子商務(wù)平臺等多元化購物渠道快速發(fā)展的新趨勢，但也給乳制品安全監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)(如嬰幼兒配方奶粉出現(xiàn)配方過濫等問題)。2016年上半年，國內(nèi)有103家嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)企業(yè)，平均每家企業(yè)擁有近20個配方，但配方差異性并不大。2016年10月頒布的《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品注冊管理辦法》要求配方具有40%的差異性，意在加強產(chǎn)品差異化建設(shè)，并要求嬰幼兒奶粉的配方須從原來的“備案制”改為“注冊制”，嚴格市場準入，加強國內(nèi)外乳制品監(jiān)管。無論是否導(dǎo)致行業(yè)大洗牌，這對企業(yè)特別是中小企業(yè)的管理能力、控制體系、品牌戰(zhàn)略及營銷戰(zhàn)略都是不小的考驗。這些問題只是新消費需求帶來挑戰(zhàn)的冰山一角，如何進一步提升乳制品質(zhì)量、提高國產(chǎn)品牌競爭力，如何加強不斷涌現(xiàn)出的新渠道監(jiān)管都將是政府監(jiān)管的重點和難點。

三、政策建議

通過對政策的分析評價，結(jié)合發(fā)達國家乳制品行業(yè)發(fā)展及監(jiān)管經(jīng)驗，本文提出完善乳制品行業(yè)制度政策的主要建議：

1.全面提升乳制品質(zhì)量水平，加強全面質(zhì)量監(jiān)管。《中共中央國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》為今后乳制品行業(yè)制度變遷提供了政策指導(dǎo)，指出堅持以質(zhì)量第一為價值導(dǎo)向，注重以質(zhì)量提升減輕安全監(jiān)管壓力，促進企業(yè)質(zhì)量管理水平和核心競爭力提高，推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)價值鏈從低端向中高端延伸。

現(xiàn)階段，乳制品行業(yè)仍需開展全面質(zhì)量監(jiān)管，以提升國產(chǎn)乳制品質(zhì)量水平、質(zhì)量層次及品牌影響力，從而滿足消費者的質(zhì)量需求。而作為最嚴最全的食品安全法律，新《食品安全法》需全面的政策配套、全過程的產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管、全體系的組織保障來保證它的有效落實。從目前執(zhí)行情況來看，很多被看好的法規(guī)政策并沒有取得相應(yīng)的效果。政府可從以下幾個方面保證相關(guān)法律法規(guī)的有效落實：(1)全面的配套政策制定，在繼續(xù)推動國內(nèi)食品安全標準與國際標準對接的同時，充分考慮到國情、消費者心理、社會經(jīng)濟發(fā)展和消費升級趨勢。目前，規(guī)范乳制品產(chǎn)業(yè)鏈下游特別是流通渠道和銷售環(huán)節(jié)的配套政策較少，相關(guān)配套政策的制定缺乏統(tǒng)一性、專業(yè)性及權(quán)威性，還需考慮新品類是否能得到兼容。(2)全過程的產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管，要求政府監(jiān)管不僅注重產(chǎn)業(yè)鏈中上游奶源和加工過程的質(zhì)量監(jiān)管，也需加強對下游儲存運輸流通渠道和銷售環(huán)節(jié)質(zhì)量安全的監(jiān)管，真正做到從田間直至餐桌的全程食品安全信息可追溯管理?？煽紤]利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推進質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)升級和全產(chǎn)業(yè)鏈追溯與監(jiān)管的無縫銜接。(3)全體系的組織保障，要求建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體系，強化執(zhí)法過程的效率性、權(quán)威性，在突出地方政府責(zé)任與社會共治、改革基層監(jiān)管機構(gòu)、加快網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系建設(shè)等方面具有較大的改進余地。在新形勢下，政府應(yīng)適當(dāng)創(chuàng)新管理模式和方法手段(如加快企業(yè)主體責(zé)任制建設(shè)、推廣“奶業(yè)風(fēng)險擔(dān)?；稹钡饶虡I(yè)利益共同體舉措)，健全消費者投訴渠道，落實政府、企業(yè)和社會各方責(zé)任，充分發(fā)揮風(fēng)險預(yù)防機制的作用，將監(jiān)管工作重心下移，提高監(jiān)管工作的整體效率。切實加大監(jiān)督力度，嚴懲違法違規(guī)行為，保證相關(guān)機構(gòu)及條文的權(quán)威性，以保證政策實施效果。

2.適應(yīng)和引領(lǐng)消費升級趨勢。消費升級帶來的需求差異化、品質(zhì)化和便捷化趨勢，促進消費結(jié)構(gòu)升級和消費新需求增長，刺激企業(yè)加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，進而國內(nèi)乳制品市場呈現(xiàn)產(chǎn)品品類與品種的極大豐富，帶動電子商務(wù)等渠道的發(fā)展，這些都為國產(chǎn)乳制品差異化建設(shè)帶來機遇，但也給政府的安全監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)。(1)鼓勵企業(yè)在全面提升乳制品質(zhì)量水平和質(zhì)量層次的基礎(chǔ)上提高綠色產(chǎn)品供給比重，強調(diào)在提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的同時進行產(chǎn)品差異化創(chuàng)新，搶占正在逐漸形成的細分品類市場，以緩解國產(chǎn)品牌競爭力不足的問題，致力于在新型市場環(huán)境下打造國產(chǎn)乳制品品牌精品?？赏ㄟ^市場準入來規(guī)范市場行為，同時考慮新品類是否能得到兼容。(2)鼓勵企業(yè)加強大數(shù)據(jù)時代消費者需求的專業(yè)化分析，發(fā)現(xiàn)潛在需求，從而更好地進行產(chǎn)品創(chuàng)新，達到引導(dǎo)消費新需求的目標。(3)隨著多元化渠道的發(fā)展，如何促進電子商務(wù)購物平臺、母嬰店等專業(yè)化實體店等多元化購物渠道的有效融合，已成為政府面臨的新難題。政府應(yīng)充分發(fā)揮好各銷售渠道的優(yōu)勢，使各銷售渠道分工明確，鼓勵企業(yè)在實體店提供專業(yè)化服務(wù)，并有效整合在線銷售，即強調(diào)網(wǎng)上銷售只是一種流通手段，而實質(zhì)性的質(zhì)量安全監(jiān)管主要在實體店這一環(huán)節(jié)完成。這樣既保證產(chǎn)品質(zhì)量，又規(guī)避多元化購物渠道帶來的多而雜的食品安全監(jiān)管難題，還能滿足消費者對專業(yè)化服務(wù)與購買便捷性的需求，有利于提高國產(chǎn)品牌的競爭力。

本文雖然構(gòu)建了一個“三聚氰胺”事件后的我國乳制品行業(yè)政策分析的邏輯框架，但鑒于該框架是基于中國目前特定背景下提出的，而且其框架結(jié)構(gòu)和政策分析可能還顯得比較粗糙，并不一定具有普遍的借鑒意義，但總體思路對分析我國乳制品行業(yè)發(fā)展變遷方式和政策特征仍起到很好的參考作用。

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