劉翠霄

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100009)

新加坡的社會(huì)保障制度是在 1955年英殖民地時(shí)期建立起來(lái)的，當(dāng)時(shí)殖民者只為政府公職人員建立了退休養(yǎng)老計(jì)劃。1965年新加坡獨(dú)立以后，以李光耀為首的政治精英們把改善民生作為執(zhí)政的重要理念和目標(biāo)，并致力于建設(shè)一個(gè)人人相互尊重與關(guān)懷、充滿愛(ài)心與凝聚力的和諧社會(huì)。李光耀曾強(qiáng)調(diào)指出：政府的責(zé)任是確保經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和全體人民都享有良好安定的生活，你們的子女應(yīng)得到更好的教育和更高的技能，更好的社會(huì)和醫(yī)療設(shè)施。我們應(yīng)朝向一個(gè)更公平和更平等的社會(huì)邁進(jìn)，使每一個(gè)人照自己對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，取得一份公平和應(yīng)有的報(bào)酬。與此同時(shí)，新加坡政府倡導(dǎo)“自強(qiáng)自立、自力更生、立足于依靠自己和自己的家庭來(lái)解決自己的保障問(wèn)題?！被谶@樣的理念，在考察歐美及其他國(guó)家社會(huì)保障制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，政府確定建立適合新加坡國(guó)情的自助性的（涉及生、老、病、死、殘、貧困、住房、教育等）生活風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)人的全面發(fā)展的保障體系。經(jīng)過(guò)幾十年的不懈努力，到目前已形成完整的包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)在內(nèi)的制度體系。20世紀(jì)末，全世界已有172個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立起社會(huì)保障制度，占全球183個(gè)國(guó)家和地區(qū)的 94%[1]79，而唯有新加坡的社會(huì)保障制度被國(guó)際上研究社會(huì)保障問(wèn)題的（經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界、社會(huì)學(xué)界、公共管理學(xué)界等領(lǐng)域）學(xué)者稱作獨(dú)樹(shù)一幟且難以復(fù)制的社會(huì)保障制度。

一、權(quán)威主義政治體制是政府推行獨(dú)特的社會(huì)保障制度的關(guān)鍵

新加坡的陸地面積為710.3平方公里，2010年6月底人口總數(shù)為508萬(wàn)，屬于城市型國(guó)家。顯然，地域小、人口少的國(guó)家，在社會(huì)治理和動(dòng)員方面較大國(guó)要容易得多。但更為重要的是新加坡的權(quán)威主義政治體制，是政府推行低福利、低消費(fèi)的社會(huì)保障制度的關(guān)鍵。新加坡歷史上形成的宗法式的社會(huì)治理傳統(tǒng)，深刻地影響著當(dāng)代政府的社會(huì)治理方式和民眾的政治觀念。從 1965年至今，人民行動(dòng)黨在議會(huì)中一直居于支配地位，使其意志能夠在全國(guó)范圍暢行無(wú)阻。雖然資本主義工業(yè)在新加坡有了長(zhǎng)足的發(fā)展，形成了一支龐大的工人階級(jí)隊(duì)伍，但是工人階級(jí)從未成為社會(huì)政治生活中獨(dú)立的政治力量，從而難以對(duì)社會(huì)政策的決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。新加坡實(shí)行的權(quán)威主義政治體制的特征是，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的交流方式是自上而下的，行政管理方式則是控制式的。與權(quán)威主義政治體制相聯(lián)系，政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃、管理、調(diào)控的干預(yù)手段強(qiáng)硬而有力。權(quán)威主義體制能夠保障政府決策不受任何社會(huì)利益集團(tuán)的影響，從而制定出長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃并運(yùn)用各種政策手段來(lái)保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具有收入再分配功能的社會(huì)保障制度是國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面運(yùn)作的產(chǎn)物和經(jīng)濟(jì)政策重要組成部分，新加坡政府從自由主義的“小政府，大社會(huì)”的古典經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，實(shí)行向低收入者提供經(jīng)濟(jì)援助以滿足其基本需要的保障模式，并盡可能地避免政府在社會(huì)福利中承擔(dān)較多的責(zé)任。盡管新加坡已建立了代議制政治體制，但國(guó)民在社會(huì)政策制定方面參與程度低，民眾意志在國(guó)家社會(huì)政策制定過(guò)程中也不具有直接的影響力，而政府對(duì)公共事務(wù)的安排具有更大的主動(dòng)權(quán)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著主要的推動(dòng)作用。因此，新加坡的社會(huì)保障制度在很大程度上是政府意志的產(chǎn)物。

二、自我負(fù)責(zé)是建立社會(huì)保障制度的基本理念

新加坡公開(kāi)聲稱他們不想成為福利國(guó)家，因此，始終信守經(jīng)濟(jì)自由主義理念，對(duì)社會(huì)福利的設(shè)計(jì)總體上遵循低供給的原則，倡導(dǎo)人們自力更生地去改善自己的生活狀況，以免產(chǎn)生對(duì)政府和社會(huì)的過(guò)度依賴。依靠自己的儲(chǔ)蓄和繼續(xù)工作的收入來(lái)應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)，而不是靠下一代的慷慨照顧，是新加坡社會(huì)推崇的價(jià)值觀。與歐美國(guó)家一部分人靠福利生活的狀況相比，新加坡的社會(huì)保障制度有其一定的合理性，如吉姆·羅沃所說(shuō)：“東亞政府拒絕保護(hù)人民正是東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展如此之快的主要原因，也是東亞在一個(gè)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)加速變革的世界中的最大優(yōu)勢(shì)之一?！雹偌贰ち_沃.東亞的崛起[M].上海：上海人民出版社，1997：367。轉(zhuǎn)引自：顧俊禮.福利國(guó)家論析[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002：345。事實(shí)證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的人們生活水平的提高，才是最大的社會(huì)福利，最重要的社會(huì)保障。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還沒(méi)有達(dá)到一定程度時(shí)，為具備勞動(dòng)能力的人提供不需要經(jīng)過(guò)努力和勞動(dòng)就能夠獲得生活所需，就會(huì)降低人們的責(zé)任心和進(jìn)取精神。新加坡政府認(rèn)為，重視為勞動(dòng)者提供各種機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)個(gè)人通過(guò)自力更生獲取薪酬，才是最根本的社會(huì)保障措施。

新加坡反對(duì)實(shí)行西歐式福利制度，認(rèn)為，政府的主要責(zé)任是教會(huì)人們?cè)鯓硬遏~(yú)，并給人們送去魚(yú)網(wǎng)，而不是直接將魚(yú)送給人們。正如新加坡前副總理拉惹勒南所說(shuō)：“我們要讓人民懂得，政府不是一個(gè)慈善機(jī)構(gòu)。每個(gè)人只能得到他自己的勞動(dòng)所得……我們要把福利減少到最低限度，即只限于殘疾人和老人。對(duì)于其他人，我們只提供一個(gè)平等的機(jī)會(huì)，讓他們自食其力?！雹陬櫩《Y.福利國(guó)家論析[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002：339；李健.新加坡社會(huì)保障制度[M].上海：上海人民出版社，2001：5。由此可見(jiàn)，新加坡在社會(huì)保障的價(jià)值取向上信守的是經(jīng)濟(jì)自由主義，遵循的是低供給的規(guī)則。

1990年，吳作棟繼任新加坡總理，他針對(duì)反對(duì)黨認(rèn)為人民行動(dòng)黨的政策“缺乏人情味”的批評(píng)，對(duì)社會(huì)保障政策作了適當(dāng)調(diào)整，使其更富有“溫情”。但是，政府通過(guò)充分就業(yè)的措施實(shí)現(xiàn)國(guó)民對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的“自我負(fù)責(zé)”的指導(dǎo)思想在對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整時(shí)卻沒(méi)有改變。2006年11月，李顯龍總理在國(guó)會(huì)演講時(shí)仍然強(qiáng)調(diào)：“要保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并且讓國(guó)民享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，要堅(jiān)持三點(diǎn)原則：第一是不斷創(chuàng)造和擴(kuò)大財(cái)富，而不是在原來(lái)的小規(guī)模上再分配；第二是實(shí)行自助或家庭互助而不是依賴社會(huì)福利；第三是為我們自己儲(chǔ)蓄，按自己的方式支配，而不是享受由他人納稅提供的福利?！笨梢?jiàn)李顯龍總理仍然堅(jiān)持“政府只是最后的保障底線，但政府在提供支出和決定支出大小時(shí)還必須考慮你是否有貢獻(xiàn)……我們只幫助那些自助者?！雹賲⒁?jiàn)：李健.新加坡社會(huì)保障制度[M].上海：上海人民出版社，2001：6。

三、采取獨(dú)特的中央公積金制度模式

1955年通過(guò)《中央公積金法》建立起的中央公積金制，是一個(gè)集中管理和強(qiáng)制性程度都非常高的社會(huì)保障制度，也是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的重要方面。這項(xiàng)制度得以在新加坡實(shí)行，是因?yàn)樾录悠抡哂懈叨鹊纳鐣?huì)控制能力，可以保證雇主和雇員都能夠按時(shí)并足額地繳納公積金，且政府不為公積金賬戶提供津貼，從而最大限度地節(jié)省政府在社會(huì)福利方面的開(kāi)支。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年，新加坡福利支出僅占政府總支出預(yù)算的 1.8%，約占當(dāng)年國(guó)民生產(chǎn)總值的 3‰[1]25。在中央公積金所有投資計(jì)劃中，所有項(xiàng)目都由政府高度控制，不得對(duì)外國(guó)資本開(kāi)放，以保證公積金資金不斷增值，由此保證中央公積金制度得以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

相比歐美等國(guó)家采取的分散化管理體制，新加坡的公積金實(shí)行集中管理，不但效率高，且成本低。中央公積金管理機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府、自負(fù)盈虧的機(jī)構(gòu)，管理費(fèi)用來(lái)自公積金積累余額的利息及其下屬產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)，機(jī)構(gòu)工作人員的工資也不由政府提供。1999年財(cái)政年度，公積金運(yùn)營(yíng)成本僅為其資產(chǎn)總額的0.07%和年度繳費(fèi)總額的0.5%[2]39。由于新加坡政府除勞工部制定社會(huì)保障政策并監(jiān)督其實(shí)施以及審計(jì)部門每年對(duì)公積金收支進(jìn)行審計(jì)之外，其他政府部門不染指社會(huì)保障事務(wù)，這既有效遏制了腐敗行為，又保證了制度的高效運(yùn)行。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，新加坡政府對(duì)公積金的使用范圍進(jìn)行了多次修改和拓展，目前它覆蓋了所有公共部門和私人部門的職工，而雇主和自營(yíng)業(yè)者也可以自愿決定是否參加公積金制度。公積金制度成為新加坡社會(huì)保障制度的主體，已由過(guò)去單一的養(yǎng)老保障發(fā)展為以下三類保障：一類是主要用于購(gòu)買政府租屋的普通賬戶，該賬戶還可用于償付本人及子女教育貸款、購(gòu)買政府或私營(yíng)企業(yè)股票和債券，甚至可以將普通賬戶存款轉(zhuǎn)撥至父母或配偶的退休賬戶，普通賬戶存款占到公積金總額的72.5%；第二類是用作養(yǎng)老金或完全喪失工作能力時(shí)生活保障以及特殊情況下的應(yīng)急支出的特別賬戶，該賬戶占公積金總額的10%；第三類是用作公積金成員及其家人醫(yī)療住院費(fèi)用的保健儲(chǔ)蓄賬戶和滿足大病治療支出需要的“保健雙全計(jì)劃”和“增值保健雙全計(jì)劃”，該賬戶占公積金總額的17.5%[1]41。公積金制度將個(gè)人努力程度和公積金存款數(shù)額以及能夠獲得的社會(huì)保障待遇緊密地聯(lián)系在一起，極大地激勵(lì)了人們自立自強(qiáng)、勤奮工作，為自己和家人創(chuàng)造豐衣足食生活的優(yōu)良國(guó)民意識(shí)。

據(jù)中央公積金局統(tǒng)計(jì)，1955年中央公積金會(huì)員只有18萬(wàn)人，到了2006年公積金個(gè)人賬戶擁有者已高達(dá)310萬(wàn)人，占人口總數(shù)的86%[2]36；1996年，公積金存款總額達(dá)到725.67億新元，是新加坡1965年獨(dú)立時(shí)公積金總額的1 623倍[3]335；到了2008年，中央公積金存款額高達(dá)1 513余億新元[4]43。

中央公積金局統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)積累起來(lái)的巨額公積金，增強(qiáng)了政府在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央公積金結(jié)存的儲(chǔ)蓄基金占社會(huì)總儲(chǔ)蓄額的1/3，其中有80%用于購(gòu)買政府的有價(jià)證券，少量投資在短期證券上。從1995年至1997年期間，新加坡的儲(chǔ)蓄率、投資率、GDP的增長(zhǎng)率三年的平均值分別為 53.1%、36.7%、8.0%，居?xùn)|亞國(guó)家和地區(qū)榜首，這就意味著高儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為高資本形成，從而帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。與高儲(chǔ)蓄相對(duì)應(yīng)的是低消費(fèi)，新加坡的社會(huì)總消費(fèi)是東亞國(guó)家和地區(qū)最低的?？偼顿Y和總消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的平均貢獻(xiàn)率分別為5.6%和3.7%，對(duì)于資本相對(duì)短缺的新加坡來(lái)說(shuō)，這種以犧牲消費(fèi)來(lái)增加儲(chǔ)蓄是促進(jìn)資本積累，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的有效辦法。而這種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制是通過(guò)強(qiáng)勢(shì)政府的權(quán)威來(lái)保證的，是符合新加坡國(guó)情的制度選擇。

四、社會(huì)保障的目標(biāo)較先定位于“居者有其屋”計(jì)劃上

在西方國(guó)家，或者是將市場(chǎng)作為住房資源的唯一分配者，政府極少干預(yù)，如北美的住房政策模式；或者將提供住房的任務(wù)納入國(guó)家福利政策體系，保障每個(gè)公民的住房權(quán)利，如歐洲大陸和斯堪的納維亞半島的多數(shù)國(guó)家。而在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的新加坡，政府則傾向于采取強(qiáng)力干預(yù)和市場(chǎng)主導(dǎo)消費(fèi)相結(jié)合的住房政策，表現(xiàn)出政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系與西方國(guó)家的明顯差異。與世界大多數(shù)國(guó)家首先將社會(huì)保障制度目標(biāo)定位于關(guān)注和解決收入性保障不同，新加坡政府將社會(huì)保障的目標(biāo)較先定位于“居者有其屋”計(jì)劃上。1964年，李光耀總理提出：“我們將全力以赴去達(dá)致我們的目標(biāo)：使每一個(gè)公民的家庭都擁有自己的家。”1968年，修訂后的“居者有其屋”計(jì)劃規(guī)定，公積金會(huì)員可以利用公積金賬戶中的存款交付20%的購(gòu)房首付款，也可以在20年內(nèi)利用每月繳納的公積金分期償付購(gòu)房貸款。政府對(duì)購(gòu)房者的資格也從低收入者擴(kuò)展到中等收入者，政府利用迅速回籠的公積金，籌集更多建造組屋的資金。以政府分配為主、市場(chǎng)供應(yīng)為輔的新加坡住房政策，使得公共住房在住房領(lǐng)域居壟斷地位。雖然私人住宅和商品公寓在2007年時(shí)占比達(dá)到22%，但由政府修建和分配的政府組屋仍占到80%以上；人均居住面積由1959年的3.3平米增加到目前的15平米，居亞洲之首[1]36。從1960年至2007年將近50年間，政府共提供了98.7萬(wàn)套組屋，至今政府每年仍將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9%用于國(guó)民住房建設(shè)。到2008年3月，居住在政府租屋的人口約占總?cè)丝诘?2%，其中94.7%是組屋的產(chǎn)權(quán)人，另有5.3%的低收入家庭居住在政府提供的廉租房中[4]89。房地產(chǎn)業(yè)的興旺不但解決了居民的住房問(wèn)題，而且成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。強(qiáng)制性的公積金制度、各項(xiàng)優(yōu)惠政策和津貼制度，保證了絕對(duì)多數(shù)國(guó)民買得起房、住得起房?？梢哉f(shuō)，新加坡是世界上唯一一個(gè)實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”目標(biāo)的國(guó)家。

五、制度設(shè)置深受中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化影響

在新加坡，盡管工業(yè)化進(jìn)程也導(dǎo)致家庭和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，但是，由于歷史文化的深刻影響，新加坡政府仍然強(qiáng)調(diào)家庭在社會(huì)保障中的作用，強(qiáng)調(diào)以家庭為中心維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然東亞國(guó)家和地區(qū)都受到儒家價(jià)值觀念的影響，但只有新加坡是唯一由政府倡導(dǎo)儒家價(jià)值觀的國(guó)家。李光耀總理將“家國(guó)同構(gòu)”的儒家思想滲入福利制度建構(gòu)中。新加坡社會(huì)以華人為主，儒家文化使新加坡人對(duì)仁慈的家長(zhǎng)式政府具有認(rèn)同心理，家庭是社會(huì)的基本單位，家庭和諧友愛(ài)是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，已成為社會(huì)共識(shí)。李光耀總理十分推崇三代同堂的家庭模式，并且強(qiáng)調(diào)決不讓三代同堂家庭分裂，必須保存這種珍貴的家庭結(jié)構(gòu)。政府也一再?gòu)?qiáng)調(diào)以家庭為中心維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。以家庭為中心的理念基本都體現(xiàn)在了社會(huì)福利制度中，例如，“保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃”、“健保雙全計(jì)劃”、“最低存款填補(bǔ)計(jì)劃”等政策規(guī)定的內(nèi)容，都使得公積金會(huì)員在保障自己的同時(shí)，也惠及到配偶、子女和父母，使家庭成員之間的社會(huì)福利利益緊密相聯(lián)，增強(qiáng)了家庭凝聚力，提高了社會(huì)穩(wěn)定性。政府將倡導(dǎo)和鼓勵(lì)維系家庭的社會(huì)功能作為社會(huì)政策的重要內(nèi)容，通過(guò)社會(huì)保障制度為年輕人提供更多履行贍養(yǎng)父母義務(wù)的途徑，使家庭成員仍然承擔(dān)著贍養(yǎng)和照顧老人的主要責(zé)任。這種以家庭為中心處理社會(huì)問(wèn)題的方式，有助于建立有凝聚力、有愛(ài)心、有人情味的溫暖社會(huì)[5]。緣于華人文化傳統(tǒng)中的家庭保障，為新加坡推行獨(dú)特的社會(huì)保障制度奠定了穩(wěn)定且可靠的社會(huì)基礎(chǔ)。

六、新加坡社會(huì)保障制度實(shí)施的社會(huì)效果

新加坡卓有成效的社會(huì)保障制度的實(shí)施給國(guó)民生活風(fēng)險(xiǎn)提供了可靠保障，進(jìn)而對(duì)新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響和推動(dòng)作用。

首先，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型社會(huì)保障制度已覆蓋到新加坡所有居民及其生活的各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了秉持儒家理念治國(guó)的李光耀總理所設(shè)想建立的“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居、矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”理想社會(huì)的目標(biāo)。

其次，定位于“自我負(fù)責(zé)”的制度設(shè)計(jì)理念，保證政府只把用財(cái)政資金提供經(jīng)濟(jì)援助的對(duì)象集中在確實(shí)無(wú)法自存的真正貧困者的身上，以及為公務(wù)員繳納50%的公積金方面。由于政府沒(méi)有沉重的社會(huì)福利財(cái)政負(fù)擔(dān)，就能夠把更多的資金用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造更多就業(yè)崗位、國(guó)民得到更多的工資收入上，進(jìn)一步使國(guó)民“自我負(fù)責(zé)”成為可能。

第三，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄計(jì)劃使中央公積金始終處于“高儲(chǔ)蓄、高積累、高增長(zhǎng)”良性循環(huán)過(guò)程中。國(guó)民在中央公積金局的儲(chǔ)蓄額占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的將近50%，中央公積金局用公積金購(gòu)買政府債券，政府利用由此獲得的資金投資于建設(shè)政府租屋、橋梁道路、信息網(wǎng)絡(luò)、港口碼頭、醫(yī)院學(xué)校等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，解決了國(guó)家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中資金短缺問(wèn)題，推進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)國(guó)民收入增長(zhǎng)，即使在公積金繳納比例在40%的情況下，會(huì)員繳納的公積金數(shù)額相應(yīng)增加，公積金存儲(chǔ)規(guī)模也隨之?dāng)U大，這不僅沒(méi)有對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生太大影響，反而為國(guó)家建設(shè)提供更充足的資金來(lái)源。李光耀總理曾自豪地說(shuō)“我國(guó)從來(lái)未曾負(fù)債”。

第四，公積金制度是政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效手段。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好，職工工資水平高，個(gè)人消費(fèi)欲望增強(qiáng)，為了防止通貨膨脹的發(fā)生，政府提高公積金繳費(fèi)率，使會(huì)員收入增加部分以公積金的形式儲(chǔ)存起來(lái)。這樣一方面抑制過(guò)度消費(fèi)和由此帶來(lái)的通貨膨脹，另一方面增加公積金儲(chǔ)存和國(guó)家投資建設(shè)的資金；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于低迷狀態(tài)時(shí)，政府下調(diào)公積金繳費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)成本，在職工收入不降反增的情況下，社會(huì)購(gòu)買力旺盛，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展。具有強(qiáng)制性長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄特征的公積金成為政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力杠桿。在具體政策設(shè)計(jì)上，政府在為低收入階層以及老弱病殘者提供經(jīng)濟(jì)援助以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的同時(shí)，在醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會(huì)福利項(xiàng)目上都規(guī)定了有差別的待遇，這又體現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則。

第五，與其他國(guó)家一樣，新加坡政府扮演著社會(huì)保障事務(wù)最終責(zé)任主體的角色[6]338。政府負(fù)有擔(dān)保公積金價(jià)值、償付公積金貶值損失的義務(wù)[2]38。政府還對(duì)組屋的銷售實(shí)行優(yōu)惠，組屋售價(jià)依據(jù)中低收入階層的承受能力而不是成本來(lái)確定，在出現(xiàn)虧損情況時(shí)，經(jīng)政府核準(zhǔn)后從財(cái)政預(yù)算中給予補(bǔ)貼[2]52；1997年，新加坡教育支出占中央政府支出的18.82%，遠(yuǎn)高于美國(guó)教育支出占中央政府支出1.76%的水平。教育支出僅次于防務(wù)開(kāi)支（28.9%），而高于一般公務(wù)開(kāi)支（13.32%），說(shuō)明新加坡在自然資源匱乏的國(guó)情下，將對(duì)人力資源的投資放在了重要地位，政府在發(fā)展教育事業(yè)，改善人力資本素質(zhì)，從而提高個(gè)人和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力方面承擔(dān)了較大的責(zé)任；新加坡雖然實(shí)行自我負(fù)責(zé)的醫(yī)療保障制度，但是，政府通過(guò)舉辦公立醫(yī)院和為患者提供門診津貼和住院津貼，來(lái)承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，政府用在這兩個(gè)方面的費(fèi)用占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的 4%，遠(yuǎn)低于美國(guó)15.3%的比例，而國(guó)民的人均預(yù)期壽命達(dá)到81.98歲，居世界第三位，又遠(yuǎn)高于居世界第49位的美國(guó)人均 78.11歲的預(yù)期壽命[7]6-7，由此實(shí)現(xiàn)了政府奉行的確保每一個(gè)國(guó)民都能得到良好的和可負(fù)擔(dān)得起的基本醫(yī)療服務(wù)的理念。2003年，政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)顧問(wèn)公司把新加坡評(píng)為世界醫(yī)療體系優(yōu)越性名列第三的國(guó)家。據(jù)2007年IMD世界競(jìng)爭(zhēng)力年報(bào)，在對(duì)55個(gè)國(guó)家衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施比較中，新加坡名列第三[4]164。新加坡注重家庭和個(gè)人自助以及資產(chǎn)累積的社會(huì)政策，讓國(guó)家花比較少的錢卻為國(guó)民買到健康和長(zhǎng)壽的經(jīng)驗(yàn)，值得其他國(guó)家研究和借鑒。

當(dāng)然，與其他任何事物一樣，新加坡的社會(huì)保障制度也不是完美無(wú)缺的。學(xué)術(shù)界認(rèn)為目前的主要問(wèn)題如下：首先，中央公積金制在縮小貧富差距上沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家制度的力度大，這是由公積金制籌資模式?jīng)Q定的；其次，較高的繳費(fèi)率加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，削弱了企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是一些出口型企業(yè)受到的不利影響更大；第三、公積金制抑制內(nèi)需，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第四，進(jìn)入老齡化社會(huì)后，公積金應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力在降低；第五，雖然政府對(duì)公共住房投資計(jì)劃、社會(huì)救濟(jì)計(jì)劃、保健雙全計(jì)劃給予補(bǔ)貼，但總體說(shuō)來(lái)，政府財(cái)政在社會(huì)保障中的支出是比較少的。

七、對(duì)新加坡社會(huì)保障制度性質(zhì)的討論

在對(duì)新加坡社會(huì)保障制度性質(zhì)的認(rèn)定上，學(xué)術(shù)界有不同認(rèn)識(shí)。例如，有些學(xué)者認(rèn)為，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型社會(huì)保障制度雖然能夠起到為生活風(fēng)險(xiǎn)提供保障的作用，但它與傳統(tǒng)的體現(xiàn)“集中風(fēng)險(xiǎn)”和“社會(huì)正義”的社會(huì)保障制度沒(méi)有任何關(guān)系[7]302，因而不屬于由國(guó)家提供福利的制度。在資金積累模式中雖有政府的作用，但卻不存在大規(guī)模的收入再分配和政府社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，國(guó)家在社會(huì)福利中的作用相應(yīng)要低得多，因而不屬于由國(guó)家（通過(guò)政府）承擔(dān)最終財(cái)政責(zé)任的社會(huì)保障制度[3]112。

筆者認(rèn)為，雖然中央公積金局是一個(gè)隸屬于勞工部的、具有半官方性質(zhì)的自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，中央公積金也完全獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)，但國(guó)家財(cái)政仍然承擔(dān)著對(duì)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利項(xiàng)目的直接撥款責(zé)任，甚至還為社會(huì)保險(xiǎn)基金給予適當(dāng)補(bǔ)助。在中央公積金制度之外，政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移，建立了一系列旨在改善低收入者生活狀況，縮小社會(huì)貧富差距的社會(huì)福利制度，例如住房補(bǔ)貼、生活救濟(jì)、教育補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、兒童補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、就業(yè)服務(wù)以及武裝部隊(duì)補(bǔ)助等。這說(shuō)明，新加坡的中央公積金制度與其他國(guó)家的社會(huì)保障制度在最本質(zhì)上是一致的，即國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度負(fù)有最后的財(cái)政兜底責(zé)任，而這個(gè)本質(zhì)特征是社會(huì)保障制度與純粹采取等價(jià)交換的商業(yè)保險(xiǎn)以及慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織等民間組織所進(jìn)行的救助活動(dòng)的根本區(qū)別。

采取個(gè)人賬戶的中央公積金制雖然互濟(jì)性差，但不能因此抹殺它的福利性，對(duì)于公積金成員而言，國(guó)家免稅和企業(yè)分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，都表明公積金成員所得大于他們繳納的公積金，公積金制的福利性昭然若揭[6]264注釋①。政府對(duì)公積金的支持不僅表現(xiàn)在對(duì)雇主和雇員所繳納的公積金免征所得稅，當(dāng)公積金出現(xiàn)貶值損失的情形時(shí)，政府通過(guò)提供財(cái)政補(bǔ)償，以擔(dān)保公積金的價(jià)值。社會(huì)保障制度是政府行為，除了政府制定社會(huì)保障法律，規(guī)范社會(huì)保障事務(wù)，設(shè)立社會(huì)保障事務(wù)管理機(jī)構(gòu)外，當(dāng)社會(huì)保障資金入不敷出時(shí)，政府承擔(dān)最后的財(cái)政責(zé)任，以保證社會(huì)保障制度持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序穩(wěn)定運(yùn)行。新加坡在社會(huì)保障方面的政府財(cái)政支出比重，由1972年的3.9%增加到了1991年的8.2%[4]6，說(shuō)明新加坡的中央公積金制度與其他國(guó)家的社會(huì)保障制度一樣，也是為國(guó)民生活風(fēng)險(xiǎn)提供經(jīng)濟(jì)保障的行之有效的社會(huì)安全制度。

新加坡的中央公積金制度解決了“住有所居”這個(gè)老百姓集一生儲(chǔ)蓄才能解決的問(wèn)題，確實(shí)令許多國(guó)家的人民羨慕和贊嘆不已。而且，公積金會(huì)員通過(guò)抑制現(xiàn)實(shí)消費(fèi)為具有不確定性的明天做好物質(zhì)上的儲(chǔ)備，或者說(shuō)把人生最被動(dòng)的老年階段的風(fēng)險(xiǎn)一點(diǎn)點(diǎn)分?jǐn)傇谀贻p力壯階段，在某種程度上說(shuō)是具有遠(yuǎn)見(jiàn)的未雨綢繆之舉。在國(guó)際社會(huì)和學(xué)術(shù)界對(duì)新加坡的社會(huì)保障狀況評(píng)價(jià)不是很高的情況下，新加坡完善的住房制度、教育制度、醫(yī)療制度成為璀璨耀眼的明珠吸引著世人的眼球。新加坡社會(huì)保障制度是獨(dú)具特色且難以復(fù)制的國(guó)民生活風(fēng)險(xiǎn)防范和保障機(jī)制，確是被國(guó)際社會(huì)和學(xué)術(shù)界所公認(rèn)的。