石天英

[提要] 以政務(wù)服務(wù)中心為代表的“一站式”線下政務(wù)服務(wù)是對(duì)線上電子政務(wù)平臺(tái)的有力補(bǔ)充，在提升公眾滿意度以及彌合數(shù)字鴻溝等方面起著重要作用。本文選取某地方政府政務(wù)服務(wù)中心為案例研究對(duì)象，基于BPM和業(yè)務(wù)流程改進(jìn)思想，對(duì)該服務(wù)中心某項(xiàng)跨部門(mén)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行描述和改進(jìn)，最后結(jié)合BPM治理思想，提出地方政府政務(wù)服務(wù)中心流程管理績(jī)效提升的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：BPM；政務(wù)服務(wù)中心；業(yè)務(wù)流程改進(jìn)；ESIA

本文系湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目：“顧客需求視角下的地方政府公共服務(wù)跨邊界協(xié)作策略實(shí)證研究”（No.13q083）和湖北省科技廳項(xiàng)目（No.2015CFC787）研究成果

中圖分類(lèi)號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年12月27日

國(guó)家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心于2016年7月30日發(fā)布了《2016聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告（中文版）》。報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的“一個(gè)最重要趨勢(shì)就是推行以公眾為中心的發(fā)展理念，注重為公眾提供定制化、個(gè)性化、便捷化的服務(wù)”。在我國(guó)，“以公眾為中心”的政務(wù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略正在以不斷完善電子政務(wù)平臺(tái)和“一站式”政務(wù)服務(wù)中心的方式逐步推進(jìn)：電子政務(wù)平臺(tái)在政務(wù)流程自動(dòng)化的基礎(chǔ)上提供了政府各部門(mén)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)平臺(tái)、給出了信息公開(kāi)目錄和辦事指南，減少了政府與公眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)性、提升了政務(wù)服務(wù)的處理效率；以電子政務(wù)平臺(tái)為支撐，政務(wù)服務(wù)中心則為“流程式組織”的初步建立提供了辦公場(chǎng)所，出臺(tái)了跨部門(mén)政務(wù)流程的監(jiān)管機(jī)制，提供了形式多樣的公眾咨詢服務(wù)，旨在打破“部門(mén)墻”、彌合“數(shù)字鴻溝”，從而持續(xù)提升政務(wù)流程管理的績(jī)效。本文通過(guò)實(shí)證研究和案例研究的方式，描述和分析了湖北省十堰市政務(wù)服務(wù)中心某跨部門(mén)審批事項(xiàng)的流程管理現(xiàn)狀，以此為基礎(chǔ)結(jié)合BPM治理的思想，對(duì)地方政府政務(wù)服務(wù)中心流程管理的可持續(xù)發(fā)展給出對(duì)策建議。

一、理論基礎(chǔ)

在“以公眾為中心”的戰(zhàn)略框架下，提升政府公共服務(wù)的效率是當(dāng)前以及今后一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)政府政務(wù)管理的最重要內(nèi)容之一。政府部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)造就了“部門(mén)墻”，這制約了其所提供的大多數(shù)公眾服務(wù)的效率。而“端到端”流程管理是BPM（業(yè)務(wù)流程管理）思想的核心內(nèi)容，注重從公眾真正的需求出發(fā)、通過(guò)流程的執(zhí)行結(jié)果達(dá)到令公眾滿意，這顯然是提升公眾服務(wù)效率的有力手段，也與我國(guó)政府政務(wù)管理的目標(biāo)相一致。IBM公司曾針對(duì)流程管理的現(xiàn)狀給出成熟度模型，在這一模型中，流程管理的成熟度被劃分為6個(gè)漸進(jìn)的階段，前一階段的實(shí)現(xiàn)是后一階段的前提。其中，“流程雖已被定義、但存在部門(mén)墻、各自為政”處于第2個(gè)階段，能夠成功應(yīng)用工作流技術(shù)（WFM）、實(shí)現(xiàn)流程自動(dòng)化是該階段的前提；而“打破部門(mén)墻”則處于第3個(gè)階段，需要應(yīng)用BPM和BPI（業(yè)務(wù)流程改進(jìn)）的思想實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的“端到端”流程；第4個(gè)階段和第5個(gè)階段分別為“流程驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新”和“持續(xù)優(yōu)化的流程”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用BPM治理的思想使得流程管理過(guò)程與組織戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)、明確流程管理的績(jī)效、促進(jìn)組織可持續(xù)發(fā)展。

二、流程描述與分析

在政務(wù)服務(wù)中應(yīng)用BPM思想，是通過(guò)持續(xù)優(yōu)化“端到端”流程的方式來(lái)打破“部門(mén)墻”、提升公眾滿意度。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府的政務(wù)服務(wù)中心均以“一站式辦結(jié)”為目標(biāo)，直面公眾需求并力求以集中辦公的方式完成跨部門(mén)業(yè)務(wù)、令公眾滿意。湖北省十堰市政務(wù)服務(wù)中心總面積23，000平方米，全市210項(xiàng)行政審批事項(xiàng)、274項(xiàng)行政服務(wù)事項(xiàng)全部進(jìn)駐市民服務(wù)中心，包含48個(gè)單位、近400名窗口工作人員。課題組選取十堰市政務(wù)服務(wù)中心某典型跨部門(mén)行政審批服務(wù)事項(xiàng)為調(diào)研對(duì)象，基于BPM思想，對(duì)這一“端到端”流程展開(kāi)描述與分析，探尋案例流程是否還需優(yōu)化與改進(jìn)，以進(jìn)一步提升流程執(zhí)行的效率與公眾滿意度。

（一）藥品零售業(yè)務(wù)許可辦理流程的描述。藥品零售業(yè)務(wù)許可的辦理流程具有一定的復(fù)雜性，人工任務(wù)密集，這一行政審批服務(wù)事項(xiàng)是典型的跨部門(mén)政務(wù)服務(wù)流程?；贐PM“端到端”流程管理的思想，以公眾提出需求為一端、公眾需求得到滿足為另一端，對(duì)藥品零售業(yè)務(wù)許可辦理流程進(jìn)行描述，如圖1所示。（圖1）

這一流程圖應(yīng)用了BPMN（業(yè)務(wù)流程建模與定義）規(guī)范中 “泳池”的概念，很好地區(qū)分和描述了跨部門(mén)流程中不同參與者之間的協(xié)作與交互。由圖1可見(jiàn)，許可證申請(qǐng)人活動(dòng)復(fù)雜、要準(zhǔn)備和提交的資料表格繁多，涉及股權(quán)股東、房屋證明、資質(zhì)證明、平面布置、倉(cāng)庫(kù)設(shè)置等方方面面，業(yè)務(wù)辦理難度大。以解決這一問(wèn)題為目標(biāo)，十堰市政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立了免費(fèi)的幫辦服務(wù)臺(tái)，解答公眾疑問(wèn)、幫助填寫(xiě)表格以及準(zhǔn)備證明材料。

（二）流程分析。從流程執(zhí)行效率的角度來(lái)看，圖1所示的藥品零售業(yè)務(wù)許可辦理流程具有以下特點(diǎn)：

1、存在“部門(mén)墻”：BPMN使用“泳池”來(lái)形象標(biāo)識(shí)不同參與者之間的協(xié)作與交互。圖1包含3個(gè)泳池，每個(gè)泳池內(nèi)流程相對(duì)獨(dú)立，尤其對(duì)于三證合一窗口和藥監(jiān)局窗口來(lái)說(shuō)更是如此。申請(qǐng)人需要先向三證合一窗口提供資料、拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后，再向藥監(jiān)局窗口提出申請(qǐng)、提供資料、等待審核，在此過(guò)程中，藥監(jiān)局與三證合一窗口并未發(fā)生內(nèi)部流程交互，“部門(mén)墻”依然存在。這表明政務(wù)服務(wù)中心雖然提供了各類(lèi)服務(wù)事項(xiàng)的集中辦公場(chǎng)所、期望達(dá)到“一站式辦結(jié)”，但目前來(lái)看，這仍是地理位置和行政結(jié)構(gòu)上的“一站式辦結(jié)”、并未達(dá)成跨部門(mén)協(xié)調(diào)的“端到端”流程。

2、需要公眾履行的手續(xù)、填寫(xiě)的表格多而復(fù)雜，影響滿意度：橫向觀察圖1，“許可證申請(qǐng)人”是3個(gè)“泳池”中活動(dòng)項(xiàng)目最多的，集中表現(xiàn)為“復(fù)印證件和資料”以及“領(lǐng)取和填寫(xiě)表格”，需要準(zhǔn)備的資料接近30項(xiàng)，其中相當(dāng)一部分的資料項(xiàng)目或在政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)中存有副本，或可以在政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)中跨部門(mén)交流而不必重復(fù)提交。公眾期望的是資料提交便捷、盡快得到結(jié)果的“端到端”流程，圖1所示的流程距離“從顧客需求出發(fā)、令顧客滿意”還有一定的差距。

3、以串行活動(dòng)為主，審批效率有待進(jìn)一步提高：串行活動(dòng)拉長(zhǎng)了審批流程的總時(shí)長(zhǎng)，在資源約束條件允許的范圍內(nèi)、在邏輯允許的前提下，應(yīng)盡量改串行為并行、提升審批效率。endprint

三、流程改進(jìn)

應(yīng)用BPI與ESIA（Eliminate，Simply，Integrate，Automate）的思想，對(duì)圖1所示原流程進(jìn)行改進(jìn)，去除重復(fù)操作（尤其是公眾重復(fù)提交資料的操作）、簡(jiǎn)化占用資源和時(shí)間最多的活動(dòng)、通過(guò)跨部門(mén)流程協(xié)調(diào)提高任務(wù)執(zhí)行的自動(dòng)化程度，初步打破“部門(mén)墻”、體現(xiàn)“端到端”的流程管理目標(biāo)。改進(jìn)后的流程如圖2所示。（圖2）

（一）改進(jìn)后的流程在三證合一窗口、房管局窗口以及藥監(jiān)局窗口成為同一“泳池”之中的3個(gè)“泳道”，在它們之間實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享以及流程協(xié)調(diào)，并行活動(dòng)比例增加，無(wú)需申請(qǐng)人多次跑現(xiàn)場(chǎng)復(fù)印填寫(xiě)資料，在公眾提出需求與審批結(jié)果之間建立了“端到端”流程。在這一流程中，政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)部的不同部門(mén)通過(guò)相互協(xié)作完成審批事項(xiàng)的主要工作，不需公眾多次介入、直接向公眾提交審批結(jié)果，有助于同時(shí)提升審批時(shí)效和公眾滿意度。

（二）改進(jìn)后的流程由申請(qǐng)人“在線申請(qǐng)”發(fā)起，這一活動(dòng)需要電子政務(wù)平臺(tái)的支持。在相關(guān)信息公開(kāi)的前提下，指導(dǎo)申請(qǐng)人在政務(wù)平臺(tái)上完成證件資料掃描上傳、填寫(xiě)僅需簡(jiǎn)單操作即能完成的電子表單，上傳和填寫(xiě)的數(shù)據(jù)可供后續(xù)內(nèi)部政務(wù)審批流程使用。這些操作將代替原先必須跑現(xiàn)場(chǎng)才能完成的一系列復(fù)印、掃描和填表操作，也幫助申請(qǐng)人去除了原先可能重復(fù)的操作事項(xiàng)。

（三）數(shù)字鴻溝客觀存在，對(duì)于無(wú)法熟練完成“在線申請(qǐng)”的公眾，政務(wù)服務(wù)中心仍需加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有幫辦服務(wù)臺(tái)的支持力度?？梢钥紤]在等候區(qū)增設(shè)電子咨詢平臺(tái)，輪流播放辦理各種常見(jiàn)服務(wù)事項(xiàng)需要準(zhǔn)備哪些資料、歷經(jīng)哪些流程；辦理業(yè)務(wù)時(shí)所要準(zhǔn)備的各種承諾書(shū)、申請(qǐng)書(shū)的具體格式也可以放在電子咨詢平臺(tái)，公眾打印出來(lái)簽名就可使用。這些前期準(zhǔn)備工作都做好了，再到業(yè)務(wù)辦理窗口領(lǐng)取表格進(jìn)行填寫(xiě)。填寫(xiě)表格在幫辦服務(wù)臺(tái)的幫助下進(jìn)行，可以考慮由幫辦服務(wù)臺(tái)分門(mén)別類(lèi)收取表格，最后再集中交給相關(guān)部門(mén)進(jìn)行審批，從而減少誤操作和排隊(duì)等待人數(shù)、提升公眾滿意度。

四、策略與建議

政務(wù)服務(wù)作為公共物品，所供可能并非所需。政務(wù)服務(wù)應(yīng)從公眾需求出發(fā)、令公眾滿意。本文選取十堰市政務(wù)服務(wù)中心藥品零售業(yè)務(wù)許可辦理流程為調(diào)研對(duì)象，基于BPM思想，在描述和分析現(xiàn)有流程的基礎(chǔ)上提出了“端到端”流程的改進(jìn)建議。由于這一研究過(guò)程并未涵蓋政務(wù)服務(wù)中心所有服務(wù)事項(xiàng)，所提出的措施在全局資源約束下可能無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，但仍有助于督促政務(wù)服務(wù)流程持續(xù)改進(jìn)，最終達(dá)成BPM“端到端”流程管理的目標(biāo)。另一方面，政務(wù)流程改進(jìn)的效果與政務(wù)執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系密切。當(dāng)前階段，雖然權(quán)責(zé)問(wèn)題限制了政務(wù)服務(wù)中心真正實(shí)現(xiàn)“一站式辦結(jié)”，但政務(wù)服務(wù)中心仍是構(gòu)建“流程式組織”的有益嘗試，地方政府更應(yīng)在從BPM治理的角度全方位保證“令公眾滿意”戰(zhàn)略在政務(wù)服務(wù)中得到貫徹。

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