亞當(dāng)·羅伯茨

兩項(xiàng)新的全球協(xié)議將盡力為難民和移民流動(dòng)帶來(lái)秩序，但總的來(lái)說(shuō)，沒(méi)什么效果

2016年，難民紛紛涌向歐洲，再加上公眾對(duì)大量經(jīng)濟(jì)移民感到擔(dān)憂，各國(guó)政府同意采取行動(dòng)。在紐約舉行的首腦會(huì)議上，193個(gè)國(guó)家承諾制定計(jì)劃，確保全球性人員流動(dòng)“安全，規(guī)范，有序”。此舉令人欽佩，但也有人說(shuō)，這樣是為了方便掩飾一個(gè)尷尬的問(wèn)題。

一個(gè)從1951年開始實(shí)施的國(guó)際公約應(yīng)該對(duì)逃離迫害的難民提供保護(hù)。但是，還沒(méi)有全球性的協(xié)議來(lái)指導(dǎo)規(guī)模更大的經(jīng)濟(jì)移民。雖然懷疑論者對(duì)紐約宣言嗤之以鼻，認(rèn)為其等同空談，但世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人作出了具體的承諾：將于2018年9月召開的后續(xù)峰會(huì)上簽署兩項(xiàng)全球性協(xié)議，即外交術(shù)語(yǔ)所謂的“條約”（compact），明確說(shuō)明各國(guó)將如何管理難民和移民流動(dòng)。

更多的難民和移民還漂泊在路上。全世界有超過(guò)6500萬(wàn)人（相當(dāng)于英國(guó)總?cè)丝冢┍黄攘麟x失所，其中2250萬(wàn)夠得上難民的標(biāo)準(zhǔn)，而2007年難民人數(shù)為1600萬(wàn)。土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩和伊朗分別接收了過(guò)百萬(wàn)的難民，但國(guó)際反應(yīng)主要取決于較富裕國(guó)家的相關(guān)動(dòng)態(tài)，特別是尋求庇護(hù)的人數(shù)。2012年，全球共登記了94.3萬(wàn)名尋求庇護(hù)者;2015年上升至320萬(wàn)，2016年下降至280萬(wàn)。

那些被迫背井離鄉(xiāng)的人通常至少會(huì)體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上。估算國(guó)際移民人數(shù)更為棘手，因?yàn)槠渲写蟛糠植⑽吹怯浽趦?cè)。據(jù)聯(lián)合國(guó)估計(jì)，全球共有2.5億移民，與世界第四人口大國(guó)印度尼西亞的人口大致相當(dāng)。過(guò)去幾年里，流入富國(guó)的移民人數(shù)有所上升，超過(guò)了十年前的峰值。經(jīng)合組織的資料顯示，2016年有500萬(wàn)人永久性移民到富裕國(guó)家，近年來(lái)平均每年上漲7%。

達(dá)成新協(xié)議之后取得進(jìn)展的機(jī)會(huì)有多大？聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員（UNHCR）負(fù)責(zé)監(jiān)督難民問(wèn)題條約的執(zhí)行。其首要任務(wù)是捍衛(wèi)1951年的公約，該公約規(guī)定各國(guó)必須接收因有正當(dāng)理由懼怕受到迫害而尋求庇護(hù)的人。這項(xiàng)任務(wù)十分艱巨。特朗普領(lǐng)導(dǎo)的美國(guó)對(duì)難民的態(tài)度將十分強(qiáng)硬，尤其是對(duì)來(lái)自穆斯林人口占多數(shù)的國(guó)家的移民。美國(guó)還將把世界上最大的難民安置計(jì)劃（通過(guò)聯(lián)合國(guó)申請(qǐng)）規(guī)模減半，每年接收難民人數(shù)將從11萬(wàn)減少到4.5萬(wàn)。

澳大利亞將尋求庇護(hù)的人轉(zhuǎn)移到較貧窮的第三國(guó)難民營(yíng)，實(shí)際上是給錢讓巴布亞新幾內(nèi)亞和其他國(guó)家承擔(dān)其難民義務(wù)。歐洲國(guó)家也想采用這一模式。盡管它們都頭頭是道地表示尊重難民公約，但都將靠花錢解決問(wèn)題，讓土耳其、利比亞或蘇丹將想要跨越地中海去歐洲的難民引向他們的國(guó)家。作為補(bǔ)償，在未來(lái)一年里，歐洲政界人士將更多地考慮接受調(diào)高通過(guò)聯(lián)合國(guó)有組織安置難民的額度。不過(guò)這些努力不可能有太大成就。許多歐盟成員國(guó)，尤其是東歐的成員國(guó)，反對(duì)接納任何難民。

所以，接納了全球84%的難民的較貧窮國(guó)家深感不公，也將效仿富裕國(guó)家。例如在2017年末，印度面對(duì)大批逃離迫害的絕望的羅興亞人，政府在討論要將這些難民驅(qū)逐出境（孟加拉國(guó)的態(tài)度更為寬容）。曾任聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員的杰夫·克里斯普（Jeff Crisp）說(shuō)“分擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題——由誰(shuí)來(lái)接收難民——已經(jīng)到了非解決不可的地步，但我不相信全球條約能夠解決任何問(wèn)題”。挑戰(zhàn)可能首先會(huì)來(lái)自委內(nèi)瑞拉。經(jīng)濟(jì)崩潰后委內(nèi)瑞拉陷入混亂或暴力，如果數(shù)以萬(wàn)記計(jì)的人選擇逃離，國(guó)際社會(huì)的魄力將受到極大考驗(yàn)。

難民條約至少能明確指出各國(guó)可以通過(guò)哪些方式最有效地為那些逃離家園的人提供幫助，其中包括讓難民遷離臨時(shí)營(yíng)地，將其安置在當(dāng)?shù)鼐用裆鐓^(qū)中。未來(lái)將重新重視向難民接收國(guó)提供更多的幫助，而不僅僅是幫助難民;還將更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。這些都意味著世界銀行等機(jī)構(gòu)需要發(fā)揮越來(lái)越大的作用。這樣的想法并不是才提出來(lái)的，例如，世界銀行已經(jīng)在處理中東地區(qū)500萬(wàn)敘利亞難民問(wèn)題過(guò)程中做了新的嘗試。無(wú)論如何，全球條約將讓難民安置問(wèn)題獲得國(guó)際社會(huì)的支持。

第二個(gè)關(guān)于移民的條約前景更為不明朗。瑞士和墨西哥以及聯(lián)合國(guó)國(guó)際移民組織在牽頭就此問(wèn)題進(jìn)行磋商。2017年舉行的專家會(huì)議討論了從走私到跨境匯款等諸多移民問(wèn)題。正式會(huì)談?dòng)?017年12月在墨西哥的瓜達(dá)拉哈拉舉行，最終文件將作為全球條約于2018年9月在紐約簽署通過(guò)。

問(wèn)題在于各國(guó)利益差異巨大。較貧窮國(guó)家能夠從移民工人的匯款和技能轉(zhuǎn)移中獲益。盡管富國(guó)也能獲得一些好處，但很多選民不歡迎大量外來(lái)工人的涌入。奧斯陸和平研究所的移民問(wèn)題專家約根·卡林（Jorgen Carling）認(rèn)為，任何希望這個(gè)契約可能會(huì)創(chuàng)造出更合法、正式的移民通道的人都將失望而歸。

最低公約數(shù)

富國(guó)和窮國(guó)將不得不在更狹窄的范圍內(nèi)尋找共同利益，比如譴責(zé)人口走私網(wǎng)絡(luò)或者為移民制定基本權(quán)利。條約可以為移民政策提供一個(gè)良好實(shí)踐的全球框架，同時(shí)由各個(gè)國(guó)家或地區(qū)自行決定實(shí)施哪些內(nèi)容（如果它們打算實(shí)施任何內(nèi)容的話）。例如，歐盟和西非都將繼續(xù)允許勞動(dòng)力在內(nèi)部自由流動(dòng)。但這個(gè)條約對(duì)于如何管理地區(qū)之間的移民將幾乎沒(méi)有任何相關(guān)內(nèi)容。

批評(píng)者會(huì)抱怨說(shuō)，由于沒(méi)有政府愿意放棄對(duì)邊界管理的實(shí)際控制，條約無(wú)法帶來(lái)大的進(jìn)展?？只貞?yīng)說(shuō)，只是讓政府就流離失所者的需求展開定期和高層討論就已經(jīng)算得上是一種進(jìn)步了。

（翻譯：張凌，審譯：康娟）endprint