胡海生，王 聰

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

一、引言

國庫現(xiàn)金管理是指在確保國庫現(xiàn)金支出需要的前提下，按照安全性、流動性、收益性的原則，通過運作國庫現(xiàn)金和定期發(fā)行短期債券等方式，熨平國庫現(xiàn)金流波動，使國庫現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的一系列管理活動。國庫現(xiàn)金管理分為兩個層面：中央國庫現(xiàn)金管理和地方國庫現(xiàn)金管理。中國中央國庫現(xiàn)金管理在2006年5月已經啟動，已運作多年，累計了較為豐富的經驗。2014年財政部出臺《地方國庫現(xiàn)金管理試點辦法》（財庫〔2014〕183號），地方國庫現(xiàn)金管理才開始探索。

隨著我國國庫集中支付制度改革積極效應的逐漸顯現(xiàn)，財政資金從原本分散于各預算單位設立的多重賬戶，向財政國庫集中，庫款規(guī)模逐年遞增。在地方國庫現(xiàn)金管理實踐過程中，存在著很多問題有待于進一步研究分析、解決。如近幾年上海市的國庫庫款余額充足，普遍維持在1 000億元以上，不過市和區(qū)縣財政國庫庫款均存在不同程度的閑置，大量財政資金得不到充分利用，而在某些特殊情況下，某些突發(fā)事件往往又會導致國庫短期頭寸危機。

建立健全地方區(qū)縣國庫余額現(xiàn)金的管理機制，有利于盤活財政存量資金，降低資金成本，提高財政資金的使用效率，提升公共財政管理水平，并有利于完善現(xiàn)代預算管理制度，進一步發(fā)揮公共財政在國家治理中的重要作用。地方區(qū)縣國庫現(xiàn)金管理相關問題研究，已成為目前深化財政體制改革的一個重要研究問題。

二、文獻綜述

學者關于地方國庫余額現(xiàn)金管理的討論目前主要包括以下幾個方面：

地方國庫現(xiàn)金管理制度模式方面。梁彩虹（2010）[1]提出了構建我國地方國庫現(xiàn)金管理的三種模式：即地方國庫由中央國庫代管模式、地方國庫自主管理模式、組建地方國庫管理銀行。劉梅、鄧偉（2012）[2]認為要開展地方國庫現(xiàn)金管理，必須始終把握好地方政府現(xiàn)金管理目標與宏觀調控目標的一致性。劉建偉（2013）[3]通過對經濟與稅收形勢、地方政府債務現(xiàn)狀等現(xiàn)狀分析，認為應該建立全國性的國庫現(xiàn)金管理操作平臺。江旻（2016）[4]認為應盡快建設一個性能優(yōu)越、功能完善、運行穩(wěn)定、共享性好的全國統(tǒng)一的地方國庫現(xiàn)金管理招投標平臺，該平臺作為國庫信息化建設的重要組成部分。張文、孫靈燕（2016）[5]建議建立財政“資金池”，打造存量資金盤活統(tǒng)一平臺是化解地方財政收支矛盾、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

地方國庫現(xiàn)金投資管理方面。中國社會科學院財政與貿易經濟研究所課題組（2010）[6]認為除商業(yè)銀行存款外，貨幣市場其他的金融產品，如同業(yè)拆借市場、央行票據(jù)等，都可以作為國庫現(xiàn)金管理的投資工具。湯鐘堯、占霞（2016）[7]認為運用Miller-Orr模型更符合國庫現(xiàn)金收付隨機的實際，并估算了2010—2015年嘉興市本級國庫庫存的合理持有量，最后對規(guī)范地方國庫現(xiàn)金管理提出意見。

地方國庫現(xiàn)金管理保障機制方面。李新民、梁清玉、張尚后（2013）[8]提出了積極推進國庫集中收付改革、建立國庫單一賬戶、實現(xiàn)國庫資金的集中和統(tǒng)一使用管理等方面的建議。中國人民銀行上?？偛浚?014）[9]運用隨機離散模型預測國庫庫存余額，進而構建最佳現(xiàn)金持有量模型。申琳（2015）[10]通過構建包含結構、季節(jié)和異常值因素的非線性趨勢模型，將上海市市級國庫庫存余額拆分為確定性部分和隨機性部分，對后者建立人工神經網絡模型，并將兩者結合預測國庫庫存余額。

從以上學者的分析可以看出，關于地方國庫現(xiàn)金管理的研究主要是站在籠統(tǒng)的地方政府角度，而沒有細分考慮到地方區(qū)縣政府和省市級政府在實際現(xiàn)金管理中還存在著較大的差異。本文以上海市Y區(qū)為例，首先，側重于分析目前地方政府現(xiàn)金管理中區(qū)級財政與市財政之間的職能角色及存在的問題；其次，介紹了部分發(fā)達國家的管理經驗；最后，從制度建設、余額設定、投資管理和保障機制四個角度為區(qū)縣國庫現(xiàn)金管理提出建議。

三、國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)狀分析

（一）Y區(qū)國庫余額現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

2013年上海市財政局出臺《關于本市區(qū)縣財政實施國庫現(xiàn)金管理的實施意見》（滬財庫〔2013〕38號），提出了區(qū)縣實施國庫現(xiàn)金管理的必要性，制定了市級代為區(qū)縣實施現(xiàn)金管理的模式。2014年Y區(qū)開始實施現(xiàn)金管理，近兩年現(xiàn)金管理情況如表1所示。

表1 Y區(qū)2014—2015年國庫現(xiàn)金管理情況表

2014年12月財政部出臺了《地方國庫現(xiàn)金管理試點辦法》（財庫〔2014〕183號），規(guī)定目前國庫現(xiàn)金管理的操作僅限于省級財政部門，區(qū)縣財政部門暫不能操作。為切實推進國庫現(xiàn)金管理試點工作，上海市于2015年1月制定了《上海市國庫現(xiàn)金管理操作細則》（滬財庫〔2015〕4號），進一步明確了區(qū)縣委托市財政進行國庫現(xiàn)金管理操作模式。

從表1中可以看出，2014年和2015年Y區(qū)的現(xiàn)金管理取得了較為顯著的投資收益，分別為1 541萬元和5 499萬元。不過，從圖1中可以看出，即便進行了現(xiàn)金管理，Y區(qū)國庫現(xiàn)金余額規(guī)模仍然較高，特別是部分月份余額甚至超過50億，財政資金間歇閑置現(xiàn)象仍然較為突出，資金使用效率不高。

圖1 Y區(qū)2013—2015年國庫庫款月底余額（單位：億元）

（二）Y區(qū)國庫余額現(xiàn)金管理存在的問題

1.區(qū)縣國庫現(xiàn)金管理操作報批程序冗長。根據(jù)《上海市國庫現(xiàn)金管理操作細則》，目前區(qū)縣國庫現(xiàn)金管理采用授權委托的操作模式，由上海市財政局代為操作。區(qū)縣委托市級代為操作進行國庫現(xiàn)金管理，共包括三個階段九大步，管理程序較為冗長，效率有待提高。

第一階段為委托階段，主要包括三步：第一步，區(qū)縣財政局提交年度實施計劃。根據(jù)預測的每月現(xiàn)金流量情況，向市財政局提交委托國庫現(xiàn)金管理的年度計劃；第二步，市財政局確定包括現(xiàn)金管理具體期次、每期金額等內容的具體實施方案，并將信息反饋給相關區(qū)縣財政；第三步，在每月實施前，區(qū)縣財政局報經區(qū)縣政府同意后，正式提交委托授權書，并承諾在收到市財政局下發(fā)的中標結果通知書后，按規(guī)定上劃資金至市財政局國庫存款戶。

第二階段為實施階段，分為五步：第四步,市財政局統(tǒng)一組織實施相關的招投標工作，確定定期存款商業(yè)銀行及利率；第五步，市財政局完成招標后，將中標結果以書面形式通知相關區(qū)縣財政局；第六步，區(qū)縣收到中標通知書后，將本期委托市級代為實施國庫現(xiàn)金管理的國庫資金上劃至市財政局國庫存款賬戶；第七步，市財政局向中標銀行劃撥資金，并代表區(qū)縣財政局與各中標銀行簽訂商業(yè)銀行定期存款協(xié)議；第八步，市財政局完成與中標銀行簽訂定期存款協(xié)議后，將存款期限和各中標銀行的承諾事項，以書面形式通知各區(qū)縣財政局。

第三個階段為完成階段，即第九步，定期存款到期后，由市財政局按規(guī)定劃還區(qū)縣財政局。

由于區(qū)縣委托需經區(qū)政府批準，市財政實施前需經市政府批準，整個報批程序顯得冗長，使得國庫現(xiàn)金管理操作期限上受制，進而影響其靈活性和收益性，抑制了國庫現(xiàn)金管理發(fā)展。

2.操作品種和方向單一。目前上海市國庫現(xiàn)金管理操作方式基于在國庫庫款余額較高時，依據(jù)《上海市國庫現(xiàn)金管理操作細則》，國庫庫款可以采用期限在一年之內的商業(yè)銀行，以定期存款的方式進行管理，并由商業(yè)銀行支付利息。定期存款以3個月、6個月、1年期居多，這種只能定期存款方式，在國庫資金進出日益繁多，在不可預見因素增多的環(huán)境下，顯得品種單一、靈活性不足。另外，定期產品操作方向單一，僅考慮國庫庫款溢出，而對國庫庫款短缺的反向操作尚不能實施。

3.缺乏可靠的現(xiàn)金流預測和短缺回補機制。國庫現(xiàn)金流的準確預測是現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理的基礎。目前，由于上海市區(qū)縣無法直接進行國庫現(xiàn)金管理，必須由市級代為操作，因此在預測國庫現(xiàn)金流量時要預留足夠的報批程序時間，同時要兼顧操作期限內不會出現(xiàn)國庫庫款短缺情況，這就要求財政及各部門對預測和分析要精準。在實際操作過程中，由于缺乏較為成熟的國庫現(xiàn)金流預測系統(tǒng)及相關制度硬性規(guī)定，各區(qū)縣對國庫現(xiàn)金流入流出及余額的預測較為粗糙，基本依靠過往經驗，預測偏差較大。

另外，實施國庫現(xiàn)金管理還可能面臨國庫短期內資金短缺風險，即流動性風險。一旦出現(xiàn)某些突發(fā)事件，國庫需要較大數(shù)額支出時，極易導致國庫現(xiàn)金缺口。而目前，上海市及各區(qū)縣嘗試開展的收支預測尚不規(guī)范，預測準確度有待提高，一旦發(fā)生短缺，區(qū)縣只能求助于市財政予以短期拆借彌補缺口。在流動性風險控制上，目前上海市及各區(qū)縣尚未出臺相關的短缺補充及風險控制制度。

四、國庫余額現(xiàn)金管理的國際經驗借鑒

（一）制度建設層面，賦予地方財政一定的現(xiàn)金管理自主權

發(fā)達國家國庫現(xiàn)金管理模式可分為兩種，一是集權型，是指國庫現(xiàn)金管理的權限集中到中央政府層面，地方政府不能直接進行國庫現(xiàn)金管理；二是分權型，是指中央政府和地方政府各自負責自己的國庫現(xiàn)金管理工作。

美國是分權型國庫現(xiàn)金管理的代表國家之一。美國聯(lián)邦政府國庫機構和各州政府國庫機構相互獨立，州和地方政府有管理政府資金的充分自由。地方國庫部門委托金融機構的方式開展國庫現(xiàn)金管理，金融機構通常采用投資于銀行存款和短期債券來管理國庫現(xiàn)金。

（二）余額設定層面，設定國庫目標余額范圍

設定目標現(xiàn)金余額是各國國庫現(xiàn)金管理的普遍做法，目標現(xiàn)金余額的設定需要綜合平衡風險和收益。國庫現(xiàn)金余額設定多少需要考慮到政府財政收支狀況、現(xiàn)金流預測，以及后續(xù)融資的便利性。

美國中央國庫現(xiàn)金管理目標余額普通時期一般保持在50億美元左右，不過，高峰時期如一、四、六、九月下旬，將目標余額定為70億美元。英國國庫賬戶日現(xiàn)金余額一般保持在2億英鎊左右，若低于2億英鎊時，則通過發(fā)行短期債券或賣出所持有的金融產品籌資資金。若高于2億英鎊時，則買入相應金融產品。

（三）投資管理層面，投向高流動、低風險的金融產品

發(fā)達國家地方政府部門常見投資傾向是選擇流動性較高、風險較低的金融產品，主要包括商業(yè)銀行存款、貨幣市場金融產品、政府債券等。美國各州與地方國庫現(xiàn)金管理的投資是多元化的，第一大投資工具是國債，第二是政府支持機構發(fā)行的擔保債券，第三是商業(yè)銀行存款和貨幣市場共同基金。加拿大最常用的管理工具是流動性好、安全性高的產品，主要包括國庫定期存款,此外還有短期國庫券和現(xiàn)金管理券等。英國國庫現(xiàn)金管理的產品包括優(yōu)質金融產品、回購和逆回購。

國庫資金出現(xiàn)短缺時一般有三種做法，一是出售貨幣金融產品，如當英國國庫資金低于限額時，會出售短期貨幣金融產品；二是發(fā)行短期政府債券，如美國每周根據(jù)現(xiàn)金流的預測來發(fā)行短期國債，主要包括四周、十三周和二十六周的短期國債，發(fā)行短期國債的方式在金融危機時發(fā)揮了重要作用；三是向銀行拆借資金，如英國政府為了及時應對國庫資金運轉需求，與一些大型的清算銀行共同簽署《備用透支協(xié)議》。

（四）保障機制層面，抵押品種多樣化和現(xiàn)金流預測系統(tǒng)化

美國國庫資金投資機構都必須對其持有的國庫資金余額提供質押。根據(jù)美國財政部的擔保品目錄，接受的擔保品有10大類，包括各類政府債券、商業(yè)票據(jù)、銀行承兌匯票等，大約有160個細類。財政部要對抵押品抵押進行檢測。

各主要國家均建立強大的現(xiàn)金流量監(jiān)測和預測系統(tǒng)，收集全面的數(shù)據(jù)，以準確強大的預測能力為國庫現(xiàn)金管理夯實基礎。美國債務管理局采用CASH TRACK系統(tǒng)實施跟蹤和預測未來6個月的數(shù)據(jù)。加拿大銀行通過不同途徑獲取各類預測信息，如各級政府部門及項目的詳細支出計劃，另加強與大額收支部門（2 500萬加元以上）的溝通。

五、利用miller-orr模型模擬2015年Y區(qū)國庫現(xiàn)金投資于質押式回購產品

為更好盤活國庫閑置資金，使國庫庫款保持在一個合理水平，并切實提高國庫現(xiàn)金的管理效益，上海市及區(qū)縣均在積極探索國庫現(xiàn)金管理改革。在實際操作中,國庫資金流入與流出的時間、金額常常是不匹配的，構建國庫現(xiàn)金目標余額持有模型、選擇現(xiàn)金管理的投資產品,對提高國庫資金使用效益具有重要意義，國庫現(xiàn)金最佳持有量的確定和投資品種的選擇是國庫現(xiàn)金管理的兩項重要內容。

結合上述的問題和國際經驗，本部分假設Y區(qū)進行國庫目標余額管理，設定國庫現(xiàn)金最佳持有量范圍，投資于國債質押式回購產品，模擬計算2015年能夠實現(xiàn)的現(xiàn)金管理收益。

（一）國庫現(xiàn)金最佳余額測算

1.米勒-奧爾模型簡介。借鑒湯鐘堯、占霞（2016）的研究，本文采用米勒-奧爾模型對最佳現(xiàn)金余額進行測算。該模型是一種隨機模式，用于在現(xiàn)金流入和流出隨機波動的情況下確定最佳現(xiàn)金余額。模型設有上下限控制線H和L，目標現(xiàn)金余額最優(yōu)值為Z。地方財政需將國庫現(xiàn)金量控制在上下限之內。當現(xiàn)金余額達到上限時，用現(xiàn)金購入金融產品，使現(xiàn)金持有量返回到最優(yōu)值；當現(xiàn)金余額降到下限時，則售出金融產品換回現(xiàn)金，使現(xiàn)金余額回歸到最優(yōu)值（見圖2）。

圖2 米勒-奧爾模型主要參數(shù)位置

現(xiàn)金余額的最優(yōu)值為：

現(xiàn)金余額的上限為：

即：H=3Z-2L

其中；σ2表示現(xiàn)金余額的方差；F表示一定時期國庫現(xiàn)金管理的交易成本；K表示國庫現(xiàn)金管理的利率，即機會成本。

2.Y區(qū)現(xiàn)金管理最佳余額模型參數(shù)測算。交易成本F：對Y區(qū)國庫資金2015年操作次數(shù)及金額的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，目前Y區(qū)國庫資金投資產品是3、6、12月的銀行定期存款共計75億元。2015年是Y區(qū)實施現(xiàn)金管理的第一年，故交易頻率和方式等不具有參考性。在實施現(xiàn)金管理時，定期存款涉及投招標等方式，成本難以準確估算，本文考慮交易次數(shù)較多的情況，假定日均轉換成本為2 000元。

機會成本K：以2015年中國人民銀行公布的全國銀行間債券回購市場交易情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基準，銀行全年平均年利率加權結果得到年利率為1.95%。折算出日均機會成本為0.005 417%。

方差σ2：根據(jù)Y區(qū)2015年國庫資金日余額數(shù)據(jù)，計算得到2015年國庫資金日余額標準差為21.32億元，方差為454.35億元。

控制下界L：在設置國庫余額下限時，根據(jù)Y區(qū)的調研結果，本文以2015年的月均支出的50%（即約兩周的支出量）作為下限，當年Y區(qū)月均支出為22.55億元（已剔除當年現(xiàn)金管理的影響），則控制下界L為11.27億元。

將各參數(shù)代入公式中，分別計算得到結果如表2所示。

表2 米勒-奧爾模型計算結果 億元

根據(jù)本文計算的結果，Y區(qū)2015年的國庫余額上限為26.37億元，最優(yōu)值為16.30億元，下限L為11.27億元。

（二）Y區(qū)現(xiàn)金管理最佳余額模型應用

擴大投資范圍，允許地方政府利用穩(wěn)健金融工具進行現(xiàn)金管理，則現(xiàn)金管理收益有望進一步提高。假設投資于7天質押式回購產品，根據(jù)2015年全國銀行間7天質押式回購加權平均利率，在豐富投資產品、增加地方決策自主度情境下，根據(jù)上述米勒-奧爾模型計算結果，進行現(xiàn)金管理。當年Y區(qū)現(xiàn)金管理收益模擬測算為1.20億元，遠超過當年投資于定期存款的實際收益。

表3 利用七天質押式回購產品現(xiàn)金管理收益模擬計算結果 億元、%

六、優(yōu)化Y區(qū)國庫現(xiàn)金管理的對策建議

（一）制度建設方面

1.建立市局指導、區(qū)府授權、區(qū)財政主動管理的機制

考慮到中國經濟規(guī)模和地域規(guī)模與美國更為接近，地方政府都具有相對獨立的預決算體系，中國國庫現(xiàn)金管理，可以參照美國分權型管理模式，賦予地方政府國庫現(xiàn)金管理的自主權。

從第四部分模擬結果來看，提高區(qū)縣自主度，現(xiàn)金管理收益能夠大幅提高。結合上海市區(qū)級財政收支和管理特征，建議從投資產品、投資金額和風控管理三方面，進行權屬劃分，明確各方權力責任機制，逐步放開區(qū)級財政自主度，由區(qū)縣自主舉行存款招投標和資金劃轉。

修訂區(qū)縣財政國庫現(xiàn)金管理的實施意見，制定區(qū)縣投資產品范圍和風控管理機制，由區(qū)財政直接實施現(xiàn)金管理。投資范圍可以限定為流動性較高、風險較低的金融產品，主要包括商業(yè)銀行招標協(xié)議存款、貨幣市場優(yōu)質金融工具、政府債券。風控管理應涉及到管理機構的白名單，每年初由市財政局統(tǒng)一招投標，確定合格金融機構白名單庫，以及包括操作流程要求、質押品要求等方面的內容。在符合市財政局風控管理要求和投資范圍要求情況下，可由區(qū)縣財政局自主進行國庫現(xiàn)金管理。

區(qū)政府根據(jù)本區(qū)經濟增長、大額支出等情況，規(guī)定國庫存款最低余額和區(qū)財政局現(xiàn)金管理規(guī)模限額，授予區(qū)財政局日常現(xiàn)金管理的自由裁量權。區(qū)府根據(jù)財政收支特點，制定國庫日均庫存最低余額，余額可設置為上一年平均月支出的1/4，區(qū)財政局現(xiàn)金管理后國庫存款不得低于該最低余額，否則應申請區(qū)府批準。另區(qū)府授權區(qū)財政局現(xiàn)金管理一次現(xiàn)金規(guī)模權限，如每次管理超過40億人民幣，因向區(qū)府申請，低于40億可自由裁量。投資長期限現(xiàn)金管理產品也應控制在一定規(guī)模以下，如50%現(xiàn)金管理產品投資應低于6個月，超過50%也應得到區(qū)府批準。

2.優(yōu)化現(xiàn)金管理流程，提高操作效率

圖3 區(qū)縣國庫現(xiàn)金管理操作建議流程圖

目前區(qū)縣國庫現(xiàn)金管理委托市級代為操作，共包括三個階段九大步。根據(jù)市區(qū)兩級財政局的權力責任劃分，現(xiàn)金管理工作可以分為兩個部分內容：一是具體職責分工，市財政局負責投資范圍確定和制定風控管理規(guī)則，并于每年年初統(tǒng)一招標，篩選符合國庫現(xiàn)金管理要求的金融機構白名單庫；區(qū)政府建立限額授權機制，授權區(qū)財政局在一定限額范圍內進行主動現(xiàn)金管理；財政局預算部門制定完善可靠的收支預測數(shù)據(jù)，為國庫部門制定現(xiàn)金管理計劃提供依據(jù)。二是具體流程，現(xiàn)金管理具體操作可分為三步，第一步區(qū)財政局需要進行現(xiàn)金管理時，明確投資產品和期限，向白名單庫的金融機構詢價，確定中標金融機構；第二步是根據(jù)簽訂的現(xiàn)金管理協(xié)議，向中標金融機構劃撥資金；第三步是期限到期后，收回現(xiàn)金管理的本金和利息，或者應急贖回現(xiàn)金管理資金。

（二）余額設定方面

1.制定和完善國庫余額目標制度體系?？紤]出臺相關國庫庫底目標余額相關規(guī)定，國庫現(xiàn)金管理部門根據(jù)國庫現(xiàn)金流預測結果設定年度國庫庫存目標余額區(qū)間，并報區(qū)政府和區(qū)人大批準，國庫庫底目標余額區(qū)間經人大批準后，除特殊情況外，國庫庫存余額不能超出該區(qū)間。超過設定目標余額，即開展國庫現(xiàn)金管理增值操作；低于設定目標余額，即開展國庫現(xiàn)金管理融資操作。建議先在部分區(qū)縣先行開展庫存目標余額管理工作試點，為相關工作推廣做好經驗積累。

2.根據(jù)米勒-奧爾模型設定國庫最優(yōu)、最高和最低余額?？山梃b成熟的國庫現(xiàn)金管理米勒-奧爾模型進行現(xiàn)金管理，從第四部分模擬結果來看，利用米勒-奧爾模型，賦予區(qū)級財政現(xiàn)金管理自主權，能夠較大地提高投資收益率，提高國庫資金的使用效率。根據(jù)計算結果，Y區(qū)目前國庫余額目標設定區(qū)間是，最優(yōu)值為16.766 2億元，下限為11.732 2億元，上限為26.834 2億元?？紤]到每年經濟形勢發(fā)生部分變化，財政收入波動亦會發(fā)生變化，每年國庫余額的最優(yōu)、最低和最高應該根據(jù)上年數(shù)據(jù)和本年計劃支出數(shù)據(jù)，參數(shù)進行適當修訂。

（三）投資管理方面

1.國庫溢出的操作：近期管理工具建議主要為定期存款、地方債回購，遠期可拓展至銀行間同業(yè)拆借和質押式回購為標的貨幣型產品合理選擇地方國庫現(xiàn)金管理操作工具。根據(jù)國庫現(xiàn)金管理的要求以及國內外國庫現(xiàn)金管理經驗，可以選擇風險低、流動性高的產品操作。特別是地方國庫現(xiàn)金管理發(fā)展初期，應以相對保守的方式開展操作，合理設計操作期限結構，以短期存款循環(huán)滾動操作和地方債回購為主。地方債回購由財政部門利用國庫現(xiàn)金從債券市場買回未到期的可流通地方債并予以注銷或持有到期。

定期存款和地方債回購都存在流動性問題，而且收益率相對偏低。從長期來看，將部分國庫現(xiàn)金投資于貨幣市場上低風險的短期金融工具，以提高國庫資金的流動性，提高收益率。該類金融工具主要包括銀行間同業(yè)拆借和國債質押式回購兩類貨幣型產品。根據(jù)第四部分的模擬結果來看，若以7天質押式回購產品為投資標的，流動性非常充足，收益率也能大幅提高，模擬的收益結果是2015年實際收益的2.17倍。

2.國庫短缺的操作，建立多層次國庫現(xiàn)金流動性回補機制。根據(jù)國際發(fā)達國家現(xiàn)金管理經驗，結合各類回補機制建立的立法難度和操作難度，建議按照以下順序逐步建立多層級回補機制。

首先，建立產品贖回機制，及時回籠國庫資金?？稍趪鴰飕F(xiàn)金管理協(xié)議中，與商業(yè)銀行約定定期存款可提前贖回。在債券市場出售持有的地方債，進行地方債逆回購。同業(yè)拆借和國債質押式回購兩類貨幣型產品均可在銀行間進行拋售。

其次，建立市區(qū)臨時周轉機制，兩級財政、同級財政之間相互調劑。為避免突發(fā)事件帶來的應急大額支出而引發(fā)支付風險，可建立多層次國庫現(xiàn)金流動性回補機制，實現(xiàn)兩級財政聯(lián)合式現(xiàn)金管理。

最后，借助金融市場，建立短期融資機制。借鑒英國應對政府國庫資金運轉急需，與一些大型的清算銀行簽署《備用透支協(xié)議》的經驗，允許區(qū)縣政府向銀行臨時短期借款。另外，借鑒英國國庫管理經驗，區(qū)縣政府可委托市政府發(fā)行短期債券，期限可以有7天、28天、91天等。

（四）保障機制方面

1.健全風險控制保障措施，確保國庫資金安全。通過投資組合限制措施，來保障國庫資金投資安全。利用現(xiàn)金余額進行投資時應以“審慎投資”原則作為指導方針，出于平衡日?，F(xiàn)金管理頭寸的需要，要對投資資產組合池進行管理。組合池應包括持續(xù)期為90天及以內的短期投資，和期限在三個月至12個月的中期投資，并根據(jù)政府的不同需求進行調整，規(guī)避單一產品風險和流動性風險。結合地方現(xiàn)金余額管理不斷擴大的需求，勢必要求增加國庫現(xiàn)金質押品的種類?？紤]到目前我國債券市場的不斷發(fā)展，尤其是目前已試行地方自行發(fā)債，為培育地方發(fā)債市場，可以逐步將地方債納入到質押品范圍中。對于地方性金融機構可將信用度高的央行票據(jù)等納入質押品范圍。質押品范圍擴大有利于健全國庫現(xiàn)金管理擔保質押體系，確保地方國庫現(xiàn)金管理足額質押安全運作。

2.建立全面、完整、及時的國庫現(xiàn)金流預測機制。國庫現(xiàn)金流分析預測機制是規(guī)范國庫現(xiàn)金管理工作的基礎，同時，也能為國庫現(xiàn)金管理提供量化的操作目標。通過長期、中期和短期預測分析體系的建立，能夠提高預測的準確程度。

一是要建立國庫現(xiàn)金收支預測年度報告制度。對全年地方國庫現(xiàn)金需求進行綜合分析，形成年度收支計劃。

二是優(yōu)化預算收支編制，建立多部門協(xié)調合作的收支預測機制。收入方面，加強與稅務、房地等收入部門的溝通協(xié)調，特別是嘗試根據(jù)往年數(shù)據(jù)，結合目前房地產市場，提高土地出讓金收入預測的準確率，爭取盡快建立政府主要收入部門向財政部門提供年度和月度收入趨勢預測的機制；支出方面，要高度重視用款計劃的重要作用，建立月度現(xiàn)金流量預測和每周預測更新機制。

三是逐步建立大額支出報備制度，規(guī)定各預算單位和部門的大額資金使用需要提前報備時限。如超過10億的單筆支出需要提前一月，超過1億的單筆支出需要提前一周，所有支出都需提前一天，以防國庫存款出現(xiàn)隨機性短缺。

3.構建現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測風險預警機制。保證國庫資金安全，建立現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測體系，完善地方國庫現(xiàn)金管理業(yè)務健康運行。在現(xiàn)場檢查方面，應結合階段性工作特點和要求，適時調整檢查重點。當前，應把商業(yè)銀行國庫定期存款會計科目設置和日常操作作為現(xiàn)場檢查的重點，切實提高商業(yè)銀行依法合規(guī)辦理國庫現(xiàn)金管理業(yè)務的自覺性。

在非現(xiàn)場監(jiān)測方面，一是制定日常國庫余額提醒機制，根據(jù)確定的國庫庫存資金的上限和下限，明確需要實施國庫現(xiàn)金管理操作的閾值，每日、每周、每月對國庫余額進行分析，出現(xiàn)偏離閾值區(qū)間的異常，要及時對相關部門進行提醒。二是建立定期監(jiān)測機制，分析中標商業(yè)銀行的流動性和經營風險，及時進行風險預警，保證國庫資金安全。

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