林　華

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會決定提出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化?！睂⑼七M行政程序法治作為建設社會主義法治國家的重要內容，這對具有“重實體、輕程序”傳統(tǒng)的我國而言，無疑具有重要意義。程序法治是國家法治的應有之義，程序正義是法律正義的內在邏輯。在教育領域，從著名的“田永訴北京科技大學案”到“于艷茹訴北京大學案”，程序也頻頻成為法院對學位授予行為進行司法審查的重要武器，這也促使學位授予單位重視程序法治，依照法定程序治理教育。

《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》（以下簡稱《暫行實施辦法》）第二十五條規(guī)定：“學位授予單位可根據(jù)本暫行實施辦法，制定本單位授予學位的工作細則。”實踐中，學位授予單位依據(jù)此條款，制定了許多內部的學位授予程序（以下簡稱“內部程序”）。在司法實踐中，法院對學位授予程序進行合法性審查的主要依據(jù)有兩個：一是《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定的“違反法定程序”；二是作為行政法基本原則的正當程序。因此，學位授予單位的內部程序，根據(jù)內容及效力的差異可以區(qū)分為三種：作為法定程序的內部程序，作為正當程序的內部程序，其他內部程序。不同主體對于內部程序的法律效力存在不同的認識?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十條將“違反法定程序”作為適用撤銷判決的重要情形，是不是所有的程序違反都構成違反法定程序，內部程序是不是都屬于法定程序？除了“違反法定程序”，法院還可能以違反正當程序原則為由對學位授予程序進行審查，內部程序與正當程序的關系是什么？如何區(qū)分不同內部程序的法律效力？另外，就實質而言，討論內部程序涉及法律規(guī)范與學校規(guī)定的關系，已有一些文獻以學位授予為例探討了它們之間的關系，但是這些文獻著眼的是兩者在學位授予標準等實體要件上的關聯(lián)，對學位授予程序則鮮有提及①根據(jù)最高人民法院的觀點，“高等學校依照《學位條例暫行實施辦法》的有關規(guī)定，在學術自治范圍內制定的授予學位的學術水平標準，以及據(jù)此標準作出的是否授予學位的決定，人民法院應予支持?！弊罡呷嗣穹ㄔ喊咐笇Чぷ鬓k公室：《〈何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案〉的理解與參照——高等學校在學術自治范圍內有依法制定學術評價標準職權》，載《人民司法》2016年第20期，第22頁。它涉及的僅是學位授予的實體標準，未提及學位授予的程序。。本文將以學位授予單位制定的內部程序為中心，嘗試對上述問題進行回應，并重點分析內部程序的法律性質及其法律效力。

二、作為法定程序的內部程序

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條將“違反法定程序”作為適用撤銷判決的重要情形，“法定程序”條款是確定內部程序規(guī)定法律效力的重要基準。如果屬于法定程序，那么在一般情況下，違反了這些屬于法定程序的內部程序就可能產(chǎn)生《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的撤銷后果①除了《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定的撤銷判決這個一般情形外，其第七十四條還規(guī)定：如果是行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產(chǎn)生實際影響的，法院可以判決確認違法，但不撤銷行政行為。，如果不屬于法定程序，違反這些內部程序就可能產(chǎn)生其他的效果。因此，區(qū)分內部程序的性質和效力，首先要厘清法定程序的范圍，進而明確某種內部程序是否屬于法定程序。

1.法定程序的范圍

法定程序，顧名思義就是法律規(guī)定的程序。確定法定程序的范圍，關鍵在于明確“法”的范圍。目前，學術界對于法定程序的范圍有不同看法，包括“法律、法規(guī)規(guī)定說”“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定說”“法律、法規(guī)、規(guī)章和憲法規(guī)定說”“重要程序說”等四種[1]。前三種學說的差異在于爭論規(guī)章和憲法是否屬于法，“重要程序說”則將屬于正當程序內容的重要程序也納入法定程序的范圍。

《中華人民共和國立法法》是我國專門調整立法活動的法律，也是確定法律范圍的權威依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定：我國的法律淵源包括法律、法規(guī)（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）、規(guī)章（部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）和司法解釋。由于司法解釋是最高人民法院和最高人民檢察院從事的司法活動，不會涉及行政主體作出行政行為的程序，因此不屬于本文探討的法定程序范疇。憲法雖然是國家根本法，但是在我國當前實踐中還沒有被作為法律適用的直接依據(jù)，不能發(fā)揮實際的法律效力，因此也不屬于本文的法定程序。而“重要程序說”模糊了正當程序和法定程序的界限，在司法實踐中，法院則是將“違反法定程序”和正當程序原則視為是兩種不同的對學位授予程序進行合法性審查的方法和路徑。綜上所述，更為邏輯合理并符合我國國情的解釋是，法定程序指的是法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的程序，具體到學位授予工作，法定程序指的是法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的學位授予程序。

2.法定程序條款的檢視

在我國學位法律體系中，涉及學位授予程序的法律僅有《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱《學位條例》），涉及學位授予程序的行政法規(guī)僅有《暫行實施辦法》，涉及學位授予程序的部門規(guī)章有《國務院學位委員會關于在職人員申請碩士、博士學位的試行辦法》《國務院學位委員會關于授予成人高等教育本科畢業(yè)生學士學位暫行規(guī)定》等②目前，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章還沒有規(guī)定超出《學位條例》和《暫行實施辦法》范圍的學位授予程序內容。?！秾W位條例》第十條、第十一條確立了針對碩士、博士學位的論文答辯委員會審查論文、組織答辯，并作出是否授予相應學位的決議，學位評定委員會批準論文答辯委員會報請的決議，學位授予單位發(fā)給學位獲得者學位證書的學位授予程序；針對學士學位，則規(guī)定直接由學位評定委員會審查名單，學位授予單位發(fā)給學位獲得者學位證書。《暫行實施辦法》也針對學士學位和碩士、博士學位規(guī)定了不同的學位授予程序，對于學士學位，《暫行實施辦法》第四條、第五條、第十八條確立的學位授予程序是：院系審核本科畢業(yè)生的成績和畢業(yè)鑒定等材料、學位評定委員會審查通過學士學位獲得者的名單、學位授予單位發(fā)給學位獲得者學位證書；而對于碩士、博士學位，《暫行實施辦法》第六條、第八條、第十條、第十三條、第十四條、第十八條規(guī)定了申請者向學位授予單位提交申請材料，學位授予單位審查是否同意申請，專家評閱論文，論文答辯委員會根據(jù)答辯情況作出授予相應學位的決議，學位評定委員會作出授予相應學位的決定，學位授予單位發(fā)給學位獲得者學位證書。目前的部門規(guī)章僅針對在職人員申請碩士（博士）學位、成人高等教育本科畢業(yè)生學士學位等情形的學位授予程序做了規(guī)定，但這些學位授予程序與《暫行實施辦法》的規(guī)定是一致的。而在學位授予程序方面，《暫行實施辦法》是對《學位條例》的細化和具體化，涵蓋了《學位條例》的所有程序內容。因此，對于學士學位，院系審核本科畢業(yè)生的成績和畢業(yè)鑒定等材料，學位評定委員會審查通過學士學位獲得者的名單，學位授予單位發(fā)給學位獲得者學位證書構成了學士學位授予的法定程序；對于碩士、博士學位，申請者向學位授予單位提交申請材料，學位授予單位審查是否同意申請，專家評閱論文，論文答辯委員會根據(jù)答辯情況作出授予相應學位的決議，學位評定委員會作出授予相應學位的決定，學位授予單位發(fā)給學位獲得者學位證書構成了碩士、博士學位授予的法定程序。

在學位授予實踐中，如果學位授予單位制定的內部程序涉及了上述這些程序事項，就屬于法定程序在內部程序規(guī)定中的具體體現(xiàn)，違反了這些內部程序，實質上就是違反了法定程序，法院可直接適用《學位條例》《暫行實施辦法》等法律規(guī)范，依法予以撤銷，如果授予程序輕微違法且對原告權利不產(chǎn)生實際影響的，法院可以判決確認違法①比如《暫行實施辦法》第十條規(guī)定，學位授予單位應當在申請日期截止后兩個月內進行審查，決定是否同意申請，并將結果通知申請人及其所在單位。實踐中，如果學位授予單位在申請日期截止后的第63天才作出不同意申請的審查決定，由于超出了審查期限但不影響實體的學術評判，這就屬于程序輕微違法，且不對當事人權利產(chǎn)生實際影響的情形。。

三、作為正當程序的內部程序

在司法實踐中，法院對學位授予程序進行合法性審查的另一個重要武器，就是作為行政法基本原則的正當程序。無論是“田永訴北京科技大學案”還是“于艷茹訴北京大學案”，雖然法律規(guī)范都沒有規(guī)定聽取陳述和申辯的程序，但法院最終都根據(jù)學位授予單位沒有聽取陳述和申辯的事實，以違反正當程序為由，判決學位授予單位敗訴。

1.正當程序與法定程序的關系

正當程序與法定程序的法制關聯(lián)在于：如果正當程序已經(jīng)由相關法律規(guī)范所規(guī)定，那么它就成了法定程序，法院直接適用法定程序進行審查即可，法定程序優(yōu)先于正當程序而適用；如果正當程序沒有被相關法律規(guī)范所規(guī)定，由于其是最低限度的程序正義，是行政法的基本原則，法院仍然會運用正當程序原則對相關程序是否合法進行審查?！霸诜?、法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，人民法院可以把正當程序原則作為判斷行政行為合法性的依據(jù)?！盵2]因此，正當程序原則具有法律性，是法院對學位授予單位的授予程序進行合法性審查的重要依據(jù)，而不論法律是否對此做了規(guī)定。

在學位授予領域，由于《學位條例》《暫行實施辦法》制定較早，其中的相關程序條款嚴重不足，對屬于正當程序要求的相關程序也沒有規(guī)定。學位授予實踐中，立法供給不足也導致很多學位授予單位忽視正當程序要求、侵害學位申請人的程序權利，引發(fā)了諸多學位爭議。

2.正當程序原則在學位授予中的適用

正當程序原則起源于英國的自然正義原則，自然正義原則包含兩個最基本的程序規(guī)則：一是任何人在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權利；二是任何人不能做自己案件的法官[3]。第一個規(guī)則是聽取陳述和申辯制度，第二個規(guī)則則是回避制度。后來，美國憲法明文規(guī)定了正當程序條款，正當程序的內涵在實踐中得到豐富和擴展。在我國司法實踐中，正當程序原則的內容一般包括三項：其一，自己不做自己案件的法官，即回避；其二，說明理由，在作出可能影響其他人利益的行政行為時，需說明行政行為作出的事實根據(jù)和法律依據(jù)；其三，聽取陳述和申辯②最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導案例》（第1卷），中國法制出版社2010年版，第102頁。在實踐中，也有法院認為，告知和送達也屬于正當程序的內容。。即使相關法律規(guī)范沒有規(guī)定這些正當程序內容，但行政主體在實施行政行為時沒有遵守它們，法院也會以違反正當程序為由撤銷相關行政行為。

在學位授予實踐中，目前的《學位條例》《暫行實施辦法》等法律規(guī)范中沒有規(guī)定回避、說明理由、聽取陳述和申辯等程序，如果學位授予單位制定的內部程序規(guī)定涉及了這些程序，就屬于正當程序在內部程序規(guī)定中的具體體現(xiàn)，對這些內部程序要予以充分尊重；如果內部程序規(guī)定沒有涉及這些程序，或者說雖然內部程序規(guī)定涵蓋了這些程序，但學位授予單位在實踐中沒有遵守它們，那么對于違反了作為正當程序的內部程序的行為，法院可以違反正當程序為由，依法予以撤銷。

四、其他內部程序

學位授予單位制定的內部程序，可能涉及法定程序，可能涉及正當程序，也可能涉及除法定程序、正當程序以外的其他程序，比如一些學位授予單位規(guī)定的院系在申請人第一次論文答辯不通過時需告知其論文修改意見①這里的告知修改意見不屬于說明理由制度，因為說明理由制度是行政行為作出時的程序。在學位授予程序中，表現(xiàn)為學位授予單位作出不予授予學位、撤銷學位時的說明事實和法律依據(jù)。而告知修改意見是學位授予單位內部的院系為了讓學生了解論文答辯不通過的原因而進行的程序，它不屬于行政行為作出時的程序。、論文答辯委員會的決議、論文答辯通過后頒發(fā)學位證書前的公示等程序。這些程序在相關的法律規(guī)范中沒有涉及，也不屬于回避、說明理由、聽取陳述和申辯等正當程序范圍，因此，它們都屬于除法定程序、正當程序以外的其他內部程序。根據(jù)我國當前司法實踐，法院對于作為法定程序的內部程序、作為正當程序的內部程序，都已形成相應的裁判規(guī)則，而對于違反其他內部程序的行為還未形成普遍的裁判共識。

1.其他內部程序的效力爭辯

對于其他內部程序的法律效力，一種觀點認為：“對法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章未作規(guī)范的任意性程序，行政機關則具有一定的自由裁量權，行政機關可以根據(jù)實際情形和需要選擇其認為最適當?shù)某绦蚴掷m(xù)，只要這種選擇不違反行政程序的基本原則，即不影響該行為的法律效力。行政相對人如對行政機關這種自由選擇的程序有異議，以此要求法院撤銷相應的具體行政行為，法院一般不能滿足相對人的要求。”[4]換言之，該種觀點認為，如果內部程序不屬于法定程序，又不違反行政程序的基本原則，那么行政主體就具有一定的自由裁量權，即使相對人提出異議，法院一般也不予支持。對此也存在相反的觀點，比如在“張翌訴上海理工大學案”中，法院認為，《上海理工大學學生違紀處分條例》規(guī)定給予開除學籍處分的學生有申請召開聽證會的權利，雖然在相關法律規(guī)范中沒有規(guī)定，但它屬于被告自我設定的比上位法更為嚴格的內部程序，有利于充分保障受教育者的合法權益，與上位法也不相悖，對其效力可予確認。最終，法院以被告在被訴處分決定作出前未告知原告有申請聽證的權利，屬違反法定程序，撤銷了對原告開除學籍處分的決定②“張翌訴上海理工大學案”，上海市楊浦區(qū)人民法院行政判決書（2015）楊行初字第83號。由于一審宣判后，原告、被告都沒有提起上訴，該一審判決生效。。在此案中，法院雖然針對的是開除學籍的處分行為，不涉及學位授予行為，但它對“法定程序”作了擴展解釋，肯定了其他內部程序的法律拘束效力，其對于學位授予的內部程序解釋也可類推。但值得注意的是：在缺乏上位法規(guī)定，對高校不遵守自己規(guī)定的內部程序，直接以違反法定程序為由予以撤銷，該案仍然是屬于極端個案的情形，對其他法院沒有拘束力，也并非全國法院的普遍認識?！八痉▽嵺`暗示，法律界對內部程序制度的重要性還未形成共識，法官們對內部行政程序的審查也還沒有建立足夠的信心?！盵5]

2.其他內部程序的效力判斷

對其他內部程序不能只是簡單的判定，需要結合不同的情形與規(guī)則進行綜合考量。單純的肯定與單一的否定都不是理性的態(tài)度。在對其他內部程序的法律效力進行判斷時，需要考量以下幾個因素。

第一，與上位法的協(xié)調。上位法是學校制定內部程序的依據(jù)和準則，學校內部程序不得違背上位法的內容。最高人民法院案例指導工作辦公室指出：“高等學校在對受教育者實施管理過程中，雖然根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，擁有相應的教育自主權，可以自主制定相關校紀、校規(guī)，但其職權行使不得違背國家法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?！盵6]同樣，《暫行實施辦法》第二十五條也規(guī)定：學位授予單位可根據(jù)本暫行實施辦法，制定本單位授予學位的工作細則。換言之，《暫行實施辦法》是學位授予單位內部工作細則（也包括內部學位授予程序規(guī)定）的根據(jù)，內部工作細則不能違背上位法的要求。如果內部程序規(guī)定違背了《學位條例》《暫行實施辦法》等法律規(guī)范的法定程序就屬違法，是無效的。比如，《暫行實施辦法》明確規(guī)定了碩士學位論文的專家評閱程序，如果某個學位授予單位的內部程序缺少了該環(huán)節(jié)，那么它就違背了上位法的規(guī)定。

第二，行政自制的約束。行政主體不僅受到外在法律規(guī)范的約束，也可能受到內在行政慣例的限制。對于行政主體在處理某一事務長期實施、普遍適用且不違背法律法規(guī)強制性規(guī)定的行政慣例，司法實踐中法院在一定程度上肯定了其法律效力。“行政機關對特定管理事項的習慣做法，不違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定且長期適用形成行政慣例的，公民、法人或者其他組織基于該行政慣例的合理信賴利益應予適當保護?！盵7]學位授予單位制定的除了法定程序、正當程序以外的內部程序，如果在學位授予工作中長期實施、普遍適用且不違背《學位條例》《暫行實施辦法》的強制性規(guī)定，那么這些內部程序就可成為行政慣例。如果學位授予單位在長期適用該行政慣例后，在后來的某次學位授予實踐中又違反了該已作為行政慣例的內部程序，那么它就應該承受不利的法律后果。比如，某個學位授予單位在其內部程序規(guī)定中規(guī)定院系在申請人第一次論文答辯不通過時應告知其修改意見，且該規(guī)定已長期實施、全面適用并得到學生的普遍信賴，如果其所在的院系在后來的某次學位實踐中違反了該程序，那么學生的合法權益就應受到相應法律保護。

第三，學術自治的尊重。學術自治是大學的靈魂和首要原則，《高等教育法》第四十二條也規(guī)定了大學的學術自治權①《高等教育法》第四十二條規(guī)定：“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業(yè)的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項?！薄３绦虿⒎侨f能，非理性的程序本位主義也可能演變?yōu)槌绦蛐问街髁x[8]，進而損及行政效率，威脅大學的學術自治權。如果某些不屬于法定程序、正當程序的其他內部程序可能會危害大學的學術自治權，那么這些內部程序的效力就需要進行嚴格的判斷。比如，某些學位授予單位制定的內部程序規(guī)定對論文答辯委員的完整表決權利予以一定的限制，這就損害了相應的學術自治權，就不能構成法律約束效力。在實踐中，行政自制的約束和學術自治的尊重之間也可能存在一定的張力，此時學術自治的尊重應當優(yōu)先予以適用。

第四，學生實體權益的影響。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第（二）款：對行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產(chǎn)生實際影響的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。這里的“行政行為程序”并沒有限定是“法定程序”，從邏輯上而言，也包括其他內部程序。對于不屬于法定程序、正當程序的其他內部學位授予程序，如果程序輕微違法且對學生實體權益不產(chǎn)生實際影響，法院判決可確認違法，但不撤銷學位授予決定。比如某學位授予單位的內部程序規(guī)定應在審查通過后15天內送交專家審閱，實踐中若在第20日才送交審閱，就屬于程序輕微違法但不影響實體權益的情形。

程序內容的不同，學位授予單位制定的內部程序的法律效力也存在差異。對于作為法定程序的內部程序和作為正當程序的內部程序，學位授予單位必須要遵循，對于其他內部程序，學位授予單位也要綜合考慮與上位法的協(xié)調、行政自制的約束、學術自治的尊重、學生實體權益的影響等因素。

[1] 章劍生. 對違反法定程序的司法審查——以最高人民法院公布的典型案件(1985—2008)為例[J]. 法學研究, 2009(2):153-154.

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[6] 最高人民法院案例指導工作辦公室. 田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案的理解與參照——受教育者因學校拒發(fā)畢業(yè)證、學位證可提起行政訴訟[J]. 人民司法,2016(20): 19.

[7] 最高人民法院行政審判庭. 中國行政審判指導案例: 第 4卷[M]. 北京: 中國法制出版社, 2012: 77.

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