劉德海 劉西忠

內容提要：改革開放40年來，江蘇區(qū)域發(fā)展經(jīng)歷了從非均衡發(fā)展到區(qū)域共同發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展和更高層次的區(qū)域協(xié)調發(fā)展的演變?？傮w來看，江蘇區(qū)域發(fā)展與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略相呼應、與江蘇的三次轉型相對應、與空間發(fā)展的規(guī)律相適應。新時代江蘇區(qū)域發(fā)展，要堅持協(xié)調和共享發(fā)展，堅持重視政府推動與尊重市場規(guī)律結合，堅持放大優(yōu)勢、推動特色發(fā)展，堅持由點到線到面、把城市群作為主體形態(tài)。

一、 關于我國和江蘇區(qū)域發(fā)展研究的梳理與回顧

黨的十九大把區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略作為“七大戰(zhàn)略”之一進行部署。區(qū)域協(xié)調發(fā)展是破解“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的關鍵性舉措。改革開放40年來，在國家推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的一系列戰(zhàn)略指引下，江蘇區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性不斷增強，全省總體面貌發(fā)生重大改觀。然而，對照習近平總書記對江蘇發(fā)展的重要指示，結合當前全省高質量發(fā)展的目標任務，江蘇區(qū)域發(fā)展仍然面臨一些新問題新挑戰(zhàn)，需要著眼于新時代新要求，努力作出新探索新貢獻。

圍繞國家區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略演進，學者們進行了如下研究：范恒山(2017)認為，“九五”以來國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的演進大體走過了把縮小地區(qū)差距擺放到中央重要議事日程、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的形成、“四大板塊”戰(zhàn)略深化細化和實化、黨的十八大以后區(qū)域政策的新發(fā)展四個階段。成長春、楊鳳華(2016)認為，我國區(qū)域發(fā)展存在著“低水平均衡—非均衡—協(xié)調性均衡”的動態(tài)演進過程。孫久文(2018)認為，新時代的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，最大的特點就是增強了區(qū)域發(fā)展的綜合性，將區(qū)域發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展更加緊密地結合起來。李程驊(2018)認為，新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，確定了以城市群為主體來構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的新方略和實施路徑，對推進區(qū)域一體化發(fā)展起到價值引領作用。

圍繞江蘇省區(qū)域發(fā)展，學者們主要從發(fā)展戰(zhàn)略、體制機制、空間結構等方面進行了研究。桑學成、儲東濤(2015)認為，江蘇區(qū)域協(xié)調發(fā)展，先后經(jīng)歷了南北發(fā)展方針、區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略三個階段。孫月平(2011)分析了江蘇實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的戰(zhàn)略重點及推進策略等。車冰清、朱傳耿等(2012)認為，構建經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展機制應包括體制同步、空間組織、科技合作、政策援助和環(huán)境治理等5個方面。章壽榮(2018)認為，江蘇必須通過強化科技進步機制塑造區(qū)域現(xiàn)代化的動力優(yōu)勢，通過強化開放發(fā)展機制營造區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展的市場環(huán)境，通過強化制度創(chuàng)新機制構建區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展的制度保障。徐康寧(2017)認為，新時期，區(qū)域發(fā)展要體現(xiàn)更高的要求，從戰(zhàn)略上謀劃區(qū)域功能的總體布局。劉志彪(2001)認為，區(qū)域間實施積極的產(chǎn)業(yè)政策，促進蘇南蘇中蘇北三大區(qū)域共同協(xié)調發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實指導意義。

二、 改革開放以來國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變

改革開放40年來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了三次大的戰(zhàn)略演變：改革開放之初，國家推行東部沿海地區(qū)率先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略；上世紀90年代末，為縮小不斷擴大的東西差距，國家開始實施“四大板塊”區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略；黨的十八以來，國家在“四大板塊”的基礎上實施“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設，我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展進入新時代。40年來，國家區(qū)域發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的歷史性成就，“也豐富和完善了中國特色社會主義區(qū)域發(fā)展理論體系”[注]尹虹潘：《國家級戰(zhàn)略平臺布局視野的中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變》，《改革》2018年第8期。。

1. 東部沿海地區(qū)率先發(fā)展的非均衡發(fā)展階段

黨的十一屆三中全會后，鄧小平同志多次提出，“讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來，先富帶動后富，最終實現(xiàn)共同富裕”的發(fā)展思想。1988年，鄧小平同志又提出“兩個大局”的戰(zhàn)略構想：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”“讓一部分地區(qū)先富起來”和“兩個大局”戰(zhàn)略構想成為指導我國的東部沿海地區(qū)率先發(fā)展起來的重要思想。1980年，國家在深圳、珠海、汕頭、廈門設立4個經(jīng)濟特區(qū)，1988年又設立海南省并建立經(jīng)濟特區(qū)。1984年，國務院批準大連、秦皇島等14個沿海城市為全國第一批對外開放城市。1985年，國家把長江三角洲、珠江三角洲和閩南金三角開辟為沿海經(jīng)濟開放區(qū)。1988年，把遼東半島、山東半島、環(huán)渤海地區(qū)的一些市、縣和沿海開放城市的所轄縣列為沿海經(jīng)濟開放區(qū)。1991年開放滿洲里、丹東、綏芬河、琿春四個北部口岸。在一系列國家戰(zhàn)略平臺的助推下，東部沿海地區(qū)迅速發(fā)展起來，成為帶動我國經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)和增長極。

2. 國家布局“四大板塊”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展階段

東部率先發(fā)展，帶來了國家總體經(jīng)濟效益的迅速提高，但也使地區(qū)差距拉大，對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行調整的呼聲逐漸增加。20 世紀90年代末，國家對中西部后發(fā)地區(qū)的發(fā)展問題愈加重視，為貫徹鄧小平同志“兩個大局”戰(zhàn)略構想中的第二個“大局”，國家相繼實施了西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起等戰(zhàn)略。1999年11月，中央經(jīng)濟工作會議提出將西部大開發(fā)列為今后幾年經(jīng)濟工作的重點之一。2003年，國家“開始實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地改造和振興戰(zhàn)略，主要解決老工業(yè)基地受計劃經(jīng)濟體制束縛、國有企業(yè)比重過高、產(chǎn)業(yè)結構不合理、企業(yè)包袱重、下崗職工多等的‘東北現(xiàn)象’”[注]崔萬田著：《東北老工業(yè)基地振興與區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新》，經(jīng)濟管理出版社2008年版，第35-43頁。。2004 年，國家開始實施中部崛起戰(zhàn)略。2011年，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出，實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，首次將“西部開發(fā)、中部崛起、東北振興、東部率先”同時納入國家區(qū)域發(fā)展的總體框架，形成了“四大板塊”的區(qū)域發(fā)展格局。在“四大板塊”戰(zhàn)略布局的帶動下，國家區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性不斷增強?！?007 年，西部地區(qū)經(jīng)濟增速首次超過東部地區(qū)。2008-2011年，中部、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟增速連續(xù)4年超過東部地區(qū)，區(qū)域增長格局發(fā)生重大而可喜的變化?！盵注]杜鷹：《區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本思路與重點任務》，《求是》2012年第4期。

3. “四大板塊+三大支撐帶”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展階段

黨的十八大之后，習近平總書記多次強調要繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。在以人民為中心的發(fā)展思想、五大發(fā)展理念等新思想、新理念的指引下，我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進入新的階段。2013年，習近平總書記提出共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的重大倡議。2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略開啟。2014 年的中央經(jīng)濟工作會議指出：要完善區(qū)域政策，促進各地區(qū)協(xié)調發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展，重點實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略[注]白永秀、王頌吉：《絲綢之路經(jīng)濟帶的縱深背景與地緣戰(zhàn)略》，《改革》2014年第3期。，至此，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形成了“四大板塊+三大支撐帶”的格局。黨的十九大宣示“中國特色社會主義進入了新時代”，提出了“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”等一系列重要論斷，為我國區(qū)域發(fā)展提供了新的時代坐標?！包h的十九大后，‘一帶一路’倡議已經(jīng)寫進黨章，京津冀地區(qū)被定位為全國協(xié)同發(fā)展機制體制改革先行區(qū)，長江經(jīng)濟帶則被確定為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的示范帶”[注]李曦輝、李松花：《十九大后我國區(qū)域發(fā)展新格局展望》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2018年第2期。。

三、 改革開放以來江蘇區(qū)域發(fā)展的歷程

區(qū)域發(fā)展的理論和實踐表明，區(qū)域發(fā)展過程是一個“均衡-非均衡-均衡”不斷交替的動態(tài)過程。改革開放以來，江蘇高度重視省內區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題，在不同時期采取了不同的發(fā)展戰(zhàn)略，歸結起來，可以概括為以下幾個階段。

1. 改革開放之初“蘇南率先突破”的非均衡發(fā)展時期

1978年底，黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的序幕，蘇南地區(qū)率先突破計劃經(jīng)濟體制的束縛，借助國家政策向東南地區(qū)傾斜和“靠江靠海靠上?！钡膮^(qū)位優(yōu)勢快速發(fā)展，尤其是蘇南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，形成了享譽全國的“蘇南模式”。而這一時期的蘇北地區(qū)，仍以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，工業(yè)發(fā)展相對落后，蘇南和蘇北地區(qū)之間的差距不斷拉大。為改變蘇南、蘇北發(fā)展不平衡的問題，1984年，省第七次黨代會首次提出“積極提高蘇南，加快發(fā)展蘇北”的方針，將蘇南和蘇北發(fā)展統(tǒng)籌起來。省第八次黨代會強調繼續(xù)貫徹“積極提高蘇南、加快發(fā)展蘇北”的方針，積極探索共同發(fā)展之路。然而，在強大的市場機制作用下，蘇南地區(qū)和蘇北地區(qū)的發(fā)展差距日漸拉大的狀況并未得到有效扭轉。數(shù)據(jù)顯示，“1978年，蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域人均GDP之比是2.8∶1.6∶1，1993年擴大為4.4∶2.1∶1?！盵注]桑學成、儲東濤著：《走向區(qū)域協(xié)調發(fā)展——江蘇區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施及其演進》，中央黨史出版社2015年版，第31頁。

2. 著眼于縮小南北差距的“區(qū)域共同發(fā)展”戰(zhàn)略時期

1992年初，鄧小平同志發(fā)表“南方談話”。隨后，黨的十四大正式確認我國實行社會主義市場經(jīng)濟，十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，標志著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設進入了新階段。著眼于解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距日漸拉大的問題，踐行鄧小平同志提出的“最終共同富?！闭?，江蘇在1994年省第九次黨代會上正式提出“區(qū)域共同發(fā)展”戰(zhàn)略。隨后，省里出臺一系列促進共同發(fā)展的舉措?！疤岢霾嵤Ｉ咸K東’‘淮北致富’兩項區(qū)域工程。省政府還通過推動實施優(yōu)化生產(chǎn)力布局、努力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，來推動區(qū)域共同發(fā)展(1996)、實施南北合作產(chǎn)業(yè)轉移示范工程(1997)、全面推進農(nóng)村小康和現(xiàn)代化建設工程(1998)、啟動‘南北掛鉤、對口協(xié)作’工程(1999)?！痹趨^(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略和分類指導方針的指引下，江蘇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距有所縮小?！?993年，蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域人均GDP之比是4.4∶2.1∶1，到2000年縮小為3.4∶1.5∶1?！?/p>

3. 以“兩個率先”引領區(qū)域協(xié)調發(fā)展時期

進入21世紀以后，省第十次黨代會提出“深入實施區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略”。同時，結合中央對江蘇提出的“率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的目標要求，在2003年省委第十屆五次全會上正式提出“兩個率先”的奮斗目標。2006年，省第十一次黨代會提出“在更高層次上統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，形成優(yōu)勢互補的區(qū)域發(fā)展新格局……促進蘇南加速提升、蘇中加速崛起、蘇北加速振興”。2010年，江蘇省委在《關于制訂江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中強調，“把區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略深化為區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，構建三大區(qū)域優(yōu)勢互補、互動發(fā)展機制，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，全面提升區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平?！?011年，省第十二次黨代會正式確立“區(qū)域協(xié)調發(fā)展”戰(zhàn)略。從“區(qū)域共同發(fā)展”戰(zhàn)略到“區(qū)域協(xié)調發(fā)展”戰(zhàn)略，體現(xiàn)的是發(fā)展理念的深化和升華，不僅強調全省不同區(qū)域都要發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕，而且強調不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同領域的發(fā)展要具有協(xié)調性。

4. 十八大以來“更高層次的區(qū)域協(xié)調發(fā)展”時期

2014年，習近平總書記視察江蘇時提出建設“強富美高”新江蘇、在五個方面邁上新臺階的要求。以“強富美高”新江蘇為目標指引，2015年，省委在《關于制訂江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中強調，繼續(xù)實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，將全省三大區(qū)域發(fā)展與全國區(qū)域發(fā)展總體布局緊密結合，在更高平臺上加快區(qū)域發(fā)展，進一步優(yōu)化區(qū)域結構，提高協(xié)調發(fā)展水平。2016年，江蘇省第十三次黨代會提出，“在更高層次統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”。2017年5月，在《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》基礎上，江蘇正式提出“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略：“1”即揚子江城市群，“3”包括沿海經(jīng)濟帶、江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市，旨在打破傳統(tǒng)的蘇南、蘇中、蘇北三大板塊的地理分界和行政壁壘，從行政區(qū)經(jīng)濟轉向功能區(qū)經(jīng)濟，推動各區(qū)域之間分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、特色發(fā)展。

四、改革開放以來江蘇區(qū)域發(fā)展的多重特征

改革開放40年來，江蘇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著成效?？傮w來看，江蘇的區(qū)域發(fā)展既體現(xiàn)出鮮明的時代共性，又彰顯出鮮明的創(chuàng)新個性。

1. 與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略相呼應

縱觀40年來江蘇區(qū)域發(fā)展的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，江蘇的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間存在著高度的關聯(lián)性，這種關聯(lián)既體現(xiàn)為一種呼應、補充和細化，也體現(xiàn)為一種超前、示范和創(chuàng)新。

一方面，江蘇的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略始終堅持以國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為重要指導，始終與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體部署保持一致?！捌呶濉庇媱潟r期，中央將全國劃分為“東中西”三大地帶，到了“十一五”與“十二五”期間，演化為東、中、西和東北四大板塊，并相繼實施了針對不同板塊的發(fā)展戰(zhàn)略。江蘇根據(jù)省情實際，在改革開放之初實行“蘇南蘇北二分法”，后期又增加蘇中板塊，演化為“蘇南蘇中蘇北”三個板塊。“江蘇實行的蘇南、蘇中、蘇北三大經(jīng)濟區(qū)域的劃分及其分類指導的生產(chǎn)力布局，與全國東中西三大經(jīng)濟地帶的劃分及其因地制宜的生產(chǎn)力布局十分相似……江蘇提出的三沿、四沿(三沿：沿滬寧線、沿長江、沿東隴海線；四沿：三沿+沿海)發(fā)展戰(zhàn)略，與國家實施的三沿(沿海、沿長江、沿隴海-蘭新鐵路線)發(fā)展戰(zhàn)略有著極大吻合”[注]沈正平：《改革開放以來江蘇省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實踐探索與理論思考》，《中國地理學會》2017年學術年會論文集。。因此，江蘇區(qū)域發(fā)展的梯度格局，與國家“四大板塊”的區(qū)域發(fā)展格局是相呼應的，甚至可以說是國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在江蘇省域內部的一種細化和體現(xiàn)。

另一方面，江蘇在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中積極作為、創(chuàng)新示范，不斷充實和豐富國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。比如，在貫徹東部率先的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，江蘇勇于爭先，成為全國區(qū)域發(fā)展的排頭兵。鄧小平同志在南方談話中就曾提及，“比如江蘇等發(fā)展比較好的地區(qū)，就應該比全國平均速度快”。這既是對江蘇發(fā)展的責任期許，也是對江蘇發(fā)展作為和發(fā)展成績的肯定。再比如，近年來，江蘇推出“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，打破了傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為基礎的劃分方法，這與“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設為代表的新一輪國家戰(zhàn)略，在發(fā)展理念上高度契合，彰顯出功能協(xié)調與區(qū)域協(xié)同的思維。由此而言，江蘇的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不僅是國家區(qū)域發(fā)展的高度縮影和典型示范，更是在一定程度上充實和豐富了國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

2. 與江蘇的三次轉型相對應

改革開放40年來，江蘇發(fā)展經(jīng)歷了“由農(nóng)到工”“由內到外”“由大到強”的三次轉型，拉動了江蘇經(jīng)濟高速騰飛，也對江蘇的區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。一定意義上，江蘇的區(qū)域發(fā)展與其三次轉型緊密相聯(lián)。

第一次轉型是上世紀80年代，以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為標志，實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)大省到工業(yè)大省的轉型。在這次經(jīng)濟轉型中，以蘇南為代表，無錫、武進、常熟、江陰積極從上海等地引進專業(yè)人才，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟與相對先進的科技文化及較靈活的市場制度相結合，形成了享譽全國的“蘇南模式”，推動了蘇南崛起。在此期間，江蘇的區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的“南北兩大板塊”的格局，根據(jù)這一情況，省第七次黨代會提出了“積極提高蘇南、加快發(fā)展蘇北”的方針，省第八次黨代會又推出一系列舉措落實這一方針。

第二次轉型是上世紀90年代，以發(fā)展外向型經(jīng)濟為動力，實現(xiàn)了封閉半封閉到全方位開放的轉型。此次轉型，依然以蘇南地區(qū)為主陣地。以上海浦東開發(fā)開放和鄧小平南方談話為契機，各類企業(yè)實行改制，外向型經(jīng)濟在江蘇迅速發(fā)展起來，江蘇經(jīng)濟開始走向國際化，蘇南地區(qū)涌現(xiàn)出“兩個文明”一起抓的張家港發(fā)展模式、以對外招商引資為特色的昆山模式等。這一時期，面對省內南北差距不斷擴大的狀況，省第九次黨代會提出了“區(qū)域共同發(fā)展”戰(zhàn)略，并開始向蘇中、蘇北地區(qū)傾注更多的資源和政策支持。

第三次轉型是2011年以來，以創(chuàng)新驅動為發(fā)展主動力，實現(xiàn)從經(jīng)濟大省向經(jīng)濟強省的轉型。此次戰(zhàn)略轉型，是江蘇進入“十二五”，針對全省區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟增長粗放、資源環(huán)境約束趨緊等問題而確立的。與之相對應，三大區(qū)域發(fā)展更加注重創(chuàng)新驅動：蘇南地區(qū)大力推進國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設,更加注重協(xié)同聯(lián)動；蘇中地區(qū)著力推進陸海統(tǒng)籌、跨江融合、江海聯(lián)動發(fā)展；蘇北地區(qū)更加強調生態(tài)保護，建設江淮生態(tài)經(jīng)濟帶。此后，省里實施“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，是與“經(jīng)濟大省”向“經(jīng)濟強省”攀升過程中必須轉換發(fā)展動能、優(yōu)化經(jīng)濟結構、創(chuàng)新發(fā)展方式等要求相適應的。

3. 與空間發(fā)展的規(guī)律相適應

改革開放之初，國家逐步開始從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌，市場體系尚未完全建立起來，政府是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主動力。這一時期，江蘇的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展體現(xiàn)出鮮明的行政區(qū)劃性。比如，江蘇傳統(tǒng)意義上的蘇南、蘇中、蘇北三大板塊的劃分，既是發(fā)展水平區(qū)分，也是行政區(qū)劃和地理分界上的區(qū)分。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷健全完善，市場逐漸成為資源要素配置的決定性力量，行政因素的推動力逐漸降低，甚至演化成為行政壁壘，阻礙生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動。這時，就需要打破行政區(qū)劃的分界，不簡單以行政區(qū)劃作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策單元?；诖?，2014年江蘇省政府印發(fā)《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)資源環(huán)境承載力、發(fā)展?jié)摿烷_發(fā)強度，將全省陸域國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。2017年5月，在這一規(guī)劃基礎上，江蘇進一步提出“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略?！皬目臻g布局看，‘1+3’功能區(qū)與各地主體功能定位要求十分吻合，而且突破了主體功能區(qū)以行政區(qū)為單元的類型分區(qū)局限”[注]陳雯、孫偉：《“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略助推區(qū)域協(xié)調發(fā)展》，《新華日報》2017年8月16日第12版。，有助于促進不同區(qū)域之間功能協(xié)調、融合發(fā)展。

五、 改革開放以來江蘇區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗啟示

站在改革開放40年的新起點上，江蘇要以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，緊密圍繞國家實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略部署，以長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略為機遇，在更高層次上推動全省各區(qū)域協(xié)調發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展，更好地推動高質量發(fā)展走在全國前列，更好地支撐“強富美高”新江蘇建設。

1. 在發(fā)展思路上，堅持協(xié)調和共享發(fā)展

習近平總書記指出，“協(xié)調發(fā)展是制勝要訣”?？v觀改革開放40年來江蘇區(qū)域發(fā)展的歷程，始終注重協(xié)調發(fā)展和共享發(fā)展。協(xié)調發(fā)展不等于均衡發(fā)展和平衡發(fā)展，“協(xié)調發(fā)展的精髓在于非沖突性和對抗性，避免交流、互動的障礙，既包括量的均等，也不排斥非均衡的良性互動”[注]王國平：《協(xié)調發(fā)展理念“新”在哪里》，《解放日報》2016年5月10日第10版。。共享發(fā)展強調的是發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民，通過發(fā)展實現(xiàn)人民群眾福祉的最大化。當前，對標黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程等奮斗目標，以及省委第十三屆三次全會提出的“六個高質量”任務目標，江蘇要更加堅定地推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和共享發(fā)展，努力實現(xiàn)全省更高層次的統(tǒng)籌協(xié)調，努力讓發(fā)展成果更多地惠及全省人民。更加堅定地推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，就是要推動全省各個發(fā)展板塊和功能區(qū)各展優(yōu)勢、特色發(fā)展，有效聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展；就是要深度融入國家戰(zhàn)略，在“一帶一路”“長江經(jīng)濟帶”“長三角一體化”中發(fā)揮更大作用；就是破除行政區(qū)劃分割對生產(chǎn)要素流動的阻礙作用，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在全省范圍的自由流動。更加堅定地推進共享發(fā)展，就是要努力推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌起來布局；就是要推進基本公共服務均等化，讓農(nóng)村居民和城市居民都能夠享受到高水平的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共資源和服務；就是要大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實施促進農(nóng)民增收、農(nóng)村基礎設施建設、鄉(xiāng)村教育提升、健康鄉(xiāng)村建設等行動，讓農(nóng)民群眾有更多的獲得感、幸福感；就是要全力做好新一輪扶貧開發(fā)工作，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保人均年收入6000元以下的農(nóng)村低收入人口脫貧，為決勝高水平全面小康、建設“強富美高”新江蘇打下堅實基礎。

2. 在發(fā)展動力上，堅持重視政府推動與尊重市場規(guī)律結合

推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，需要統(tǒng)籌發(fā)揮好市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的作用。改革開放40年的歷程，也是把市場機制和政府作用有效結合起來，并且更加注重發(fā)揮市場作用的過程。當前，江蘇要推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，必須把注重政府推動和尊重市場規(guī)律結合起來，打造市場和政府“雙強引擎”。打造“強市場”，就是要“使市場在資源配置中起決定性作用”，充分尊重和激發(fā)企業(yè)、企業(yè)家的主體作用，大力培育一批創(chuàng)新型蘇商群體，大力弘揚新時期“四千四萬”精神；就是要尊重市場和民間創(chuàng)新精神，更新政府的經(jīng)濟管理理念，減少政府對市場創(chuàng)新和民間創(chuàng)新的不必要干預，推動新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新模式加速涌現(xiàn)。打造“強政府”，就是要求政府肩負職責，在公共服務、社會治理、社會保障等領域切實作為；就是要求政府發(fā)揮職能，在推動供給側結構性改革、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方面更好地發(fā)揮宏觀調控作用，有效監(jiān)督、規(guī)范管理；就是要求政府優(yōu)化服務，進一步強化“店小二”意識，為企業(yè)和市場主體服務，進一步強化“公仆精神”，為人民群眾服務。

3. 在發(fā)展重點上，堅持放大優(yōu)勢，推動特色發(fā)展

推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，必須堅持因地制宜、分類指導的原則，根據(jù)不同區(qū)域的情況確立不同的發(fā)展模式，激發(fā)各區(qū)域板塊發(fā)展的內生動力，走出各具特色又相互促進的協(xié)調發(fā)展之路。當前，江蘇推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，要堅持放大優(yōu)勢、特色發(fā)展的路徑。比如，科教資源豐富、人才資源密集、與全球市場聯(lián)系緊密的蘇南和沿江地區(qū)，要積極借助蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)這一重要平臺，向產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的高端攀升，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在全省區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起引領帶動作用。地處蘇北內陸地區(qū)的徐州、宿遷、淮安等地，則要充分挖掘利用交通區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢、資源要素低成本優(yōu)勢，改變“跟隨發(fā)展”的思維定勢，樹立“同臺競技”的自覺意識，打造良好的營商環(huán)境，吸引生產(chǎn)要素加快集聚。擁有豐富海洋資源的連云港、鹽城、南通等地，則要大力推進沿海開發(fā)，發(fā)展海洋經(jīng)濟。要加快推進沿海地區(qū)基礎設施建設，努力創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)港產(chǎn)城聯(lián)動發(fā)展。要堅持陸海統(tǒng)籌、江海聯(lián)動，整合沿江、沿海兩種資源，以江撐海、以海帶江，形成江蘇海洋經(jīng)濟新優(yōu)勢。要發(fā)揮江蘇海洋經(jīng)濟腹帶廣闊的優(yōu)勢，把沿海大開發(fā)與沿東隴海線、淮河生態(tài)經(jīng)濟帶統(tǒng)籌起來，努力拓展藍色經(jīng)濟空間。

4. 在發(fā)展路徑上，堅持由點到線到面，把城市群作為主體形態(tài)

在區(qū)域發(fā)展過程中，只有不斷通過空間戰(zhàn)略布局的調整，加強分工協(xié)作，打破行政區(qū)劃所帶來的發(fā)展壁壘，才能實現(xiàn)整體功能優(yōu)化，促進區(qū)域融合發(fā)展。整體來看，江蘇區(qū)域發(fā)展的過程中始終注重優(yōu)化空間戰(zhàn)略布局、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。當前，江蘇推動區(qū)域發(fā)展，要堅持由點到線到面，實現(xiàn)軸線帶動與城市群結合?！皩嵤鍓K’與‘軸帶’、城市帶相結合的戰(zhàn)略，有利于同時發(fā)揮并聯(lián)和串聯(lián)效應，構建網(wǎng)絡化的區(qū)域發(fā)展格局，形成高效節(jié)能的‘集成電路’，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展提質增效”[注]劉西忠：《行政板塊、發(fā)展軸帶與城市群聯(lián)動研究——兼論江蘇區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局重塑》，《南京社會科學》2016年第9期。。江蘇要加強縱向經(jīng)濟軸帶建設，通過沿海大開發(fā)、江淮生態(tài)經(jīng)濟帶、大運河文化帶等戰(zhàn)略舉措，密切各板塊之間的經(jīng)濟聯(lián)系度，把蘇南、蘇中、蘇北三大板塊貫通起來，強化蘇南、蘇中、蘇北三大板塊的整體開發(fā)效應，提高大融合、大開放格局下的要素集聚和資源配置能力，促進生產(chǎn)要素在不同板塊之間順暢流動。要發(fā)揮揚子江城市群的“龍頭”帶動作用。在內部，推動揚子江城市群形成更加密集的跨江交通網(wǎng)絡、跨江同城化、跨江城市帶發(fā)展格局，帶動江蘇沿江城市開展一體化發(fā)展。在外部，積極對接上海都會區(qū)、杭州灣城市群以及皖江城市帶，推動揚子江城市群與周邊城市群聯(lián)動發(fā)展，把揚子江城市群打造成為帶動全省和其他區(qū)域發(fā)展、引領江蘇面向國際化開放發(fā)展的重要門戶。