（中南財經(jīng)政法大學(xué) 湖北 武漢；湖北經(jīng)濟學(xué)院財政與公共管理學(xué)院 湖北 武漢）

預(yù)算績效管理是公共管理領(lǐng)域的一個重要課題。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。這是自2005年開展中央部門預(yù)算支出績效考評以來，把預(yù)算績效管理提到了前所未有的高度。在中國實踐中，預(yù)算績效管理經(jīng)歷了支出績效考評、項目績效評價、財政支出績效評價、預(yù)算績效評價指標管理、預(yù)算績效目標管理等過程。在西方國家，績效預(yù)算先后經(jīng)歷了逐項預(yù)算、舊績效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算、“新績效預(yù)算”等階段。預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革，突出績效導(dǎo)向。通過全方位、全過程、全覆蓋實施預(yù)算績效管理，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。績效預(yù)算作為一種預(yù)算管理模式，在提高政府工作效率、優(yōu)化資源配置、提高資金效率、效益、有效性等方面也起著積極的作用。

一、預(yù)算績效評價方法在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用

預(yù)算績效評估方法包括定性和定量兩種方式。從已有文獻看，大致包括以下幾方面的應(yīng)用。

1.項目評價評級工具（PART）在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用

為了推動各部門績效評估工作，美國總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室開發(fā)了項目評價評級工具（Programassessment rating tool，PART），該工具主要用來測量績效預(yù)算對預(yù)算撥款的影響。Dong-YoungRhee（2014）在其研究中，利用PART工具考察了小布什政府政府績效預(yù)算實施過程中績效信息與資源分配之間的關(guān)系，并對其項目設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、績效報告分數(shù)進行了打分。其項目評價分析結(jié)果表明，通過項目評估報告的績效信息對國會撥款產(chǎn)生碎片化或不完全的影響。這主要是由于預(yù)算決策過程本來就是政治過程，而PART是一種被政治化的工具，嚴格意義上講PART工具適用于民主黨支持項目資金的削減；而PART分數(shù)對已經(jīng)制定的項目評估幾乎沒有影響。在具體考察PART工具對資金的影響作用方面，JohnB.Gilmour、DavidE.Lewis(2016)收集了美國2004和2005年間的預(yù)算項目數(shù)據(jù)，利用項目評級工具（PART）檢測了項目績效對議會最終決定預(yù)算撥款的影響，探討了項目績效和項目的大小、績效信息、績效指標之間的關(guān)系。通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)：第一，績效信息能夠影響行政建議，通過行政建議進而影響撥款。第二，PART項目分數(shù)的高低的確能影響預(yù)算撥款，但并非是議會做出預(yù)算決策時的唯一考慮因素。第三，實施績效預(yù)算的最大的障礙是缺乏良好的績效指標。曹慧娟（2014）結(jié)合我國實際，指出當(dāng)前我國在績效評價過程中使用的指標大多為定性指標，定性指標大多無法通過數(shù)字計算分析評價內(nèi)容。而PART工具所采用的是問卷調(diào)查方法，這種方式所得出的結(jié)果比較通俗易懂，建議在我國的績效預(yù)算實踐過程中適當(dāng)采用。

2.包絡(luò)分析法在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用

自著名運籌學(xué)家Charnes,Cooper&Rhodes(1978)在“相對效率評價”的概念基礎(chǔ)上發(fā)展包絡(luò)分析（DEA）模型以來，到目前為止，有2800多篇文章采用DEA方法進行績效評估。管理決策派Simon（1977）認為，在評估績效產(chǎn)出的過程中，可以將每一政府或組織單位稱為決策單元，再引入經(jīng)濟學(xué)中“投入――產(chǎn)出”的觀點，將決策單元的“消耗”定義為投入項，將“消耗”過后產(chǎn)生的“績效”定為產(chǎn)出項，以此來判斷：在相同績效水平下，人力、物力資源的投入越小，決策單元的有效性越高，相反，在相同的投入水平下，績效的產(chǎn)出越高越好。Borce Trenovski&Marjan Nikolov（2015）在其研究中構(gòu)建了生產(chǎn)函數(shù)，按照Simon的觀點運用DEA模型測算了績效預(yù)算的實施對產(chǎn)出（增加值）GDP以及對員工工作效率的影響。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：州政府在預(yù)算撥款的過程中使用成本效益分析法，為社會經(jīng)濟和社會創(chuàng)造了適當(dāng)?shù)母郊又导碐DP提供了充分的環(huán)境。績效預(yù)算的實施使部門預(yù)算使用者在工作中效率更高，因而產(chǎn)生的相對價值也越高。牛嬌（2016）將績效預(yù)算管理的實施作為虛擬變量，控制其他可能對財政支出產(chǎn)生影響的因素，運用DEA模型研究績效預(yù)算管理的實施與財政支出的關(guān)系。此外，Van den Broeck(2017)運用DEA模型分析了高等教育績效撥款資金使用效率進行了評估，他發(fā)現(xiàn)績效評估對高?？蒲薪?jīng)費的開支起著控制作用，績效評估有利于提升資金的使用效率。

3.Logit模型在績效預(yù)算中的應(yīng)用

Logit模型（Logit model是最早的離散選擇模型，亦譯作“評定模型”，“分類評定模型”，又作Logistic regression，“邏輯回歸”），是目前應(yīng)用最廣的模型。Luce（1959）根據(jù)IIA特性首次推導(dǎo)出Logit模型。Marley（1965）在此基礎(chǔ)上，研究了模型的形式和效用非確定項分布之間的關(guān)系，證明了極值分布可以推導(dǎo)出Logit形式的模型。Elaine Yi Lu、Katherine Willoughby（2015）在其研究中運用logit模型以研究政治、經(jīng)濟、組織/管理變量以及法律等因素對績效預(yù)算編制的影響。通過logit回歸方法得出的研究結(jié)論和Chi(2008)&Lu et al.(2009)所發(fā)表的文章結(jié)果相似，法律、績效管理與立法機構(gòu)能力建設(shè)是影響績效預(yù)算最重要的因素，大多數(shù)環(huán)境因素（政治和經(jīng)濟）對績效預(yù)算的實施效果并沒有影響。這說明實施績效預(yù)算法的國家，使用績效預(yù)算數(shù)據(jù)將更有利于預(yù)算決策。也就是說，州立法機關(guān)可以通過指導(dǎo)利益相關(guān)者和決策者參與績效預(yù)算法律的制定過程中，鼓勵和加強以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制方法。同樣，作者發(fā)現(xiàn)，如果一個國家績效管理水平較高，則績效預(yù)算的實施的效果越好。這一發(fā)現(xiàn)證實了績效管理對以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算實施有著重要的作用，也就是說，管理和預(yù)算之間的共生關(guān)系，相互作用。

4.定性分析方法在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用

Julia Melkers、Katherine Willoughby（2005）通過問卷調(diào)查法，考察了地方政府行政官員和預(yù)算管理者對績效評估的有效性及其在當(dāng)?shù)毓芾砘顒雍皖A(yù)算活動中實施情況的看法。調(diào)查結(jié)果顯示，地方行政官員和預(yù)算管理者對使用績效評估體系的經(jīng)驗抱有積極的態(tài)度?？冃гu估的應(yīng)用有利于提高政府機構(gòu)之間的交流，加強對政府活動和服務(wù)結(jié)果的討論。Imane Hijal-Moghrabi（2017）利用網(wǎng)絡(luò)收集了德克薩斯州及100個實施了預(yù)算績效管理的城市的問卷數(shù)據(jù)，檢驗了績效預(yù)算的實施效果。研究結(jié)果顯示，大多數(shù)城市都嚴格地執(zhí)行了績效預(yù)算，但沒有證據(jù)顯示這些城市所使用的是基于績效信息預(yù)算撥款的分配方式。盡管法律的要求可能使其在預(yù)算過程中更多的使用績效指標，但其最終并不一定將績效評價結(jié)果的運用和預(yù)算撥款掛鉤使用。鐘瑋（2016）采用了李克特量表（Likert-typescale）填答方式，通過問卷調(diào)查收集的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的績效評價方法對預(yù)算資金績效的提升具有重要的作用，但是現(xiàn)階段的中期規(guī)劃預(yù)算的融合仍需進一步優(yōu)化，另外，仍需進一步優(yōu)化考核，運用合理的預(yù)算分析體系明確可控因素、重點控制環(huán)節(jié)、指標及責(zé)任人等。

二、預(yù)算績效管理實施的效果

新績效預(yù)算在國家、州、地方政府的使用效果是許多調(diào)查和案例研究文獻關(guān)注的焦點。Willoughby&Melkers(2000)在1997年實施的一項針對美國州預(yù)算官員的調(diào)查中，讓受訪者評估了《政府績效與結(jié)果法案》的頒布對資金使用效率和服務(wù)質(zhì)量的影響效果，其結(jié)果顯示績效預(yù)算主要通過四種方式來改善州政府的資金使用效率和計劃的有效性，其效果在不同的文獻中都有體現(xiàn)。一是部分學(xué)者認為績效結(jié)果是預(yù)算分配決策的重要工具，績效預(yù)算的實施有利于改變撥款水平(Broom,1995；Jordan&Hackbart,1999；Joyce&Sieg,2000；Melkers&Willoughby,2001,2005；Moynihan(2005),Pattison,2011；Hou,at al.,2011)。Jack Yun-jie Lee&XiaoHu Wang（2009）收集了來自美國、臺灣、和中國廣東的數(shù)據(jù)，探討績效預(yù)算對政府支出有什么影響。研究結(jié)果顯示：一方面，績效預(yù)算的實施對美國、臺灣的經(jīng)濟增長有著重要影響，當(dāng) =0.05時（顯著性水平0.05），績效預(yù)算和支出增長之間有著重要的關(guān)系，績效預(yù)算可以抑制支出增長。另一方面，在政府赤字和盈余方面，美國績效預(yù)算可以降低赤字或盈余水平（其結(jié)果顯示P＜0.01）。Crain 和 o'roark（2004）利用 1986――2001 年的面板數(shù)據(jù)，通過DEA方法分析了美國實施績效預(yù)算后，對支出水平和資金使用效率的影響。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：績效預(yù)算的實施，一是能夠使管理者獲得更多的自主權(quán)和自由裁量權(quán)來安排預(yù)算資金，并選取最佳實施方案實現(xiàn)項目目標；二是通過節(jié)約成本，以提高資金使用效率。Brumby、Edmonds&Honeyfield(1996)關(guān)注了來自三個部門的四個重要工序類型的產(chǎn)出樣本的單位成本數(shù)據(jù)。這四種產(chǎn)出中三種單位成本數(shù)據(jù)資料表明績效預(yù)算大幅度提高資金使用效率。這主要是由于績效預(yù)算從強調(diào)公共核算的角度，將企業(yè)經(jīng)營的成本效益理念引入預(yù)算過程，促使預(yù)算資金使用者精打細算，科學(xué)規(guī)范地使用資金；三是通過減少重復(fù)服務(wù)水平，來提高州政府服務(wù)效果。Poster&Streiber(1999,p.333)在1997年針對已經(jīng)實施績效預(yù)算城市中的管理者進行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)占46.4%比重的管理者相信績效評估在減少重復(fù)服務(wù)成本方面有一定或者相當(dāng)大的影響；四是通過績效預(yù)算評估指標，提升州政府服務(wù)效果。MATTHEW ANDREWS（2006）選取了佛羅里達、維吉尼亞、南非、坦桑尼亞、泰國、玻利維亞、加納，對其2002年實施績效預(yù)算的情況進行了評估。案例分析結(jié)果顯示：績效評估能使州政府構(gòu)建合理的績效指標，提供有效測量項目結(jié)果的方法，從而幫助州政府提高服務(wù)質(zhì)量水平；五是有利于增加各部門機構(gòu)之間的溝通交流。JuliaMelkers、Katherine Willoughby（2005）通過問卷調(diào)查法，考察了地方政府行政官員和預(yù)算管理者在當(dāng)?shù)毓芾砘顒又蓄A(yù)算績效管理的實施情況。調(diào)查結(jié)果顯示，績效評估的應(yīng)用確實有利于提高政府機構(gòu)之間的交流，加強對政府活動和服務(wù)結(jié)果的對話討論。地方行政官員和預(yù)算管理者對實施績效評估體系的效果、績效評估在大量活動決策中的使用抱有積極的態(tài)度?？冃гu估在地方政府部門中的使用是非常普遍的，通過績效預(yù)算提供與結(jié)果、成本、活動相關(guān)的績效信息有利于增加預(yù)算決策的價值。

然而，部分改革者對績效預(yù)算的“績效”持質(zhì)疑態(tài)度，認為績效預(yù)算的實施并不一定與預(yù)算資金的使用有著直接的聯(lián)系，績效預(yù)算這一改革對預(yù)算的編制和資金的實際分配影響較小。在對績效預(yù)算的支出效果實證分析文獻過程中，Robinson&Brumby(2005)、Ames(2015)、Joyce(2011)、Moynihan&Lavertu(2012)認為美國的績效預(yù)算不能將績效信息和資金水平與服務(wù)結(jié)果相關(guān)聯(lián)。這種脫節(jié)是令人驚訝的，因為績效預(yù)算是20世紀50年代，由美國預(yù)算局引進，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室為了提高聯(lián)邦資金使用效率和有效性而提出的。在考察國家層面績效預(yù)算的實施效果文獻中，ArwiphaweeSrithongrung（2017）利用亞洲開發(fā)銀行（ADB）的數(shù)據(jù)考察了績效預(yù)算在過去18年里對11個亞洲國家政府收支水平的影響。通過實證研究，其結(jié)果與以上研究結(jié)果截然相反，績效預(yù)算并未改變預(yù)算優(yōu)先事項或政府支出份額水平，雖然部分項目在實施績效預(yù)算時能夠暫時改變支出規(guī)模，然而，這種變化并非永久性的。績效預(yù)算與其他改革沒有明顯區(qū)別，至少在某種程度上，它不會導(dǎo)致國家在宏觀層面上的資金分配模式發(fā)生永久性的變化。這主要是因為績效預(yù)算技術(shù)上存在一定問題，主要包括目標多元化、成本分配方面等技術(shù)問題，資源分配決策與績效結(jié)果之間脫節(jié)，缺乏評估項目的有效性和可靠性強的技術(shù)方法。如果這些問題沒有得到明確解決，績效預(yù)算無法發(fā)揮減少預(yù)算赤字、提高資金使用效率、提高服務(wù)水平的功效。在考察地方政府績效預(yù)算實施的效果的文獻中，Imane Hijal-Moghrabi（2017）利用了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，收集了德克薩斯州和100個實施績效預(yù)算的城市的問卷數(shù)據(jù)，考察了美國各州實施績效預(yù)算的效果。結(jié)果顯示：實證結(jié)果與假設(shè)預(yù)測結(jié)果并不一致。雖然研究結(jié)果表明大多數(shù)州都嚴格地執(zhí)行了績效預(yù)算，但沒有證據(jù)表明這些州在安排預(yù)算資金上是基于績效信息進行分配。盡管法律的要求可能使其在預(yù)算過程中更多的使用績效指標，但其最終并不一定將績效評價結(jié)果的運用和預(yù)算資金安排相掛鉤。此外，在考察地方政府層面績效預(yù)算運用的文獻中，Alfred Tat-Kei Ho（2011）利用2008―2010財年印第安納波利斯主要職能和業(yè)務(wù)部門之間的預(yù)算分配數(shù)據(jù)，探討了績效預(yù)算的實施對地方部門層面的影響，檢驗了在部門項目層面使用績效信息的效果。其研究結(jié)果也表明，績效評價確實可以影響預(yù)算決定，但是這種影響僅發(fā)生在項目本級，而不是在部門一級或預(yù)算撥款過程中。盡管部門間預(yù)算撥款數(shù)額與績效指標似乎沒有什么聯(lián)系，但是項目經(jīng)理可以利用績效指標（操作）調(diào)整項目活動和分配資源。與此同時，樣本估計結(jié)果顯示縣級城市或地區(qū)在實施績效預(yù)算的過程中，在所管轄區(qū)內(nèi)將績效信息納入預(yù)算和項目決策仍然不普遍。這些較小縣市，大多數(shù)區(qū)域沒有行政基礎(chǔ)設(shè)施，如戰(zhàn)略規(guī)劃、項目預(yù)算編制、項目評價和信息技術(shù)支持以支持績效管理。此外，公民參與績效預(yù)算利益與政府權(quán)力的常態(tài)化對話幾乎不存在，不足以影響轄區(qū)政府實施績效預(yù)算改革。

三、總結(jié)與評述

盡管國內(nèi)外的學(xué)者在績效預(yù)算這一領(lǐng)域進行了大量卓有成效的研究工作，但是，理論的探索永無止境，從目前的研究現(xiàn)狀來看，我們?nèi)园l(fā)現(xiàn)國內(nèi)外研究仍有以下不足：

一是目前大多數(shù)績效預(yù)算相關(guān)的理論都是描述性的，僅有少數(shù)文獻嘗試運用委托代理理論、新公共管理理論解釋績效預(yù)算實施的必要性。雖然西方國家實施績效預(yù)算已有100多年歷史，但是仍不成熟，僅用委托代理理論和新公共管理理論很難解釋績效預(yù)算改革的全部歷史。因此，急需要我們深入了解績效預(yù)算的產(chǎn)生背景，以及逐項預(yù)算、舊績效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算、新績效預(yù)算的演變歷程，在理清西方國家績效預(yù)算理論及其實施條件的基礎(chǔ)上，對其進行拓展，以期形成適合中國國情的績效預(yù)算理論體系。

二是未能形成科學(xué)合理的、統(tǒng)一的績效評價指標體系。這是由于對績效的含義理解不透徹，因此無法形成科學(xué)合理、統(tǒng)一的績效評價指標體系。已有的績效指標體系主要存在以下幾個問題：首先，績效指標體系在其設(shè)計上主要偏重于投入和產(chǎn)出指標，這些指標值雖然易于測量，可操作性強，但是并不是績效預(yù)算所關(guān)注的結(jié)果，真正的績效預(yù)算是理性預(yù)算，理性主義預(yù)算的特點是植根于效率，特別是微觀經(jīng)濟學(xué)中效用最大化概念，績效預(yù)算應(yīng)將評價的重點由投入控制轉(zhuǎn)向結(jié)果評定。其次，對當(dāng)前投入、產(chǎn)出和結(jié)果指標易于混淆。在2010年修正的績效與結(jié)果法案中對投入、產(chǎn)出、結(jié)果指標有明確的界定，“產(chǎn)出指標”是指活動或任務(wù)，衡量的是工作量，主要以定量標準、價值或比率表示?！敖Y(jié)果指標”是指對項目活動的結(jié)果與其預(yù)期目標的評估。如在培訓(xùn)過程中，培訓(xùn)學(xué)生的數(shù)量稱為產(chǎn)出；而培訓(xùn)最終的目的是使學(xué)生就業(yè)，其結(jié)果指標是解決了多少學(xué)生的就業(yè)問題。再次，在指標設(shè)置過程中，當(dāng)前績效預(yù)算評價體系將其分為投入、產(chǎn)出、過程、結(jié)果指標，但是在指標的設(shè)置比例上存在一定的偏差，目前的績效評價指標值主要偏重于投入及產(chǎn)出指標值，結(jié)果指標所占的比例值較低，這主要是由于評估結(jié)果以及確定誰對項目結(jié)果負責(zé)是很復(fù)雜的，此外，評估或設(shè)置結(jié)果指標往往是所花費的時間和金錢。因此，地方政府可能傾向于避免收集和評價這些數(shù)據(jù)。

三是受當(dāng)前評價體系、評價機制的限制，各地形成的評價報告質(zhì)量參差不齊，評價結(jié)果的科學(xué)性和公正性有待提高。取得的進展主要集中在績效評價本身的探索上，對考評結(jié)果的運用還缺乏明確的思路和做法?？冃畔⒉粌H難以影響預(yù)算決策，也難以在預(yù)算控制和報告中得到運用。完整意義上的績效預(yù)算應(yīng)該將績效信息與項目資金分配管理掛鉤，既強調(diào)績效評價，也強調(diào)績效信息在編制、控制和報告階段的應(yīng)用。從這個意義上講，受傳統(tǒng)預(yù)算管理框架的制約，績效和部門預(yù)算“兩張皮”問題難以根本解決。當(dāng)前的財政資金績效評價沒有以“績效”為主線設(shè)計流程，只涉及績效預(yù)算的一個方面，而并非績效預(yù)算的全部內(nèi)容。正因為如此，有些部門甚至將績效當(dāng)作預(yù)算管理之外的額外工作，績效評價結(jié)果形成以后，大部分停留在反映情況和問題的層面，評價結(jié)果應(yīng)用流于形式，沒真正與規(guī)范預(yù)算管理、完善預(yù)算編制、加強部門管理以及提高財政資金使用效益有效銜接起來。