聶明巖

引 言

2015年11月25日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《2015外空資源探索與利用法案》(以下簡稱《外空資源法案》)，為私人實(shí)體進(jìn)行小行星采礦提供了法律依據(jù)，賦予了私人實(shí)體對開采的任何小行星資源的各項(xiàng)權(quán)利，包括占有、運(yùn)輸、出售和使用的權(quán)利等?！?〕*作者簡介：聶明巖，南京航空航天大學(xué)法律系講師，德國科隆大學(xué)航空與空間法研究所博士?；痦?xiàng)目：本文系南京航空航天大學(xué)新教師科研啟動基金(項(xiàng)目編號：1010—YAH16092)之階段性成果?！?〕US Commercial Space Launch Competitiveness Act，Title IV (25 Nov. 2015)，H.R.2262.無獨(dú)有偶，2017年7月13日，作為歐盟創(chuàng)始成員國之一的盧森堡出臺了旨在鼓勵私人開采小行星資源的《探索和利用外空資源法》，該法已于同年8月1日正式生效。*Draft Law on the Exploration and Use of Space Resources，available at: last accessed: 21 Oct. 2017.上述兩個國家的行為很可能成為“外空淘金”的起點(diǎn)。*王紹飛、代坤、單文杰：《“外空淘金”熱起來了嗎？》，載《國際太空》2016年第5期。而針對上述行為的管理和法律規(guī)制問題也引起了國際社會的熱議。諸多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是在聯(lián)合國體系下商討、談判建立一個能夠保障外空采礦活動“為所有國家謀福利”*關(guān)于“為所有國家謀福利”原則，參見：《外空條約》第一條第1款。的管理制度并制定相應(yīng)的法律規(guī)范加以規(guī)制。學(xué)界也根據(jù)之前的對于“公域”資源開發(fā)所制定的法律制度提出了幾種規(guī)制外空采礦活動的模式，例如：用來分配地球靜止軌道資源的國際電信聯(lián)盟的法律制度模式；用于規(guī)制深海海床資源開發(fā)的《聯(lián)合國海洋法公約》(第十一部分)模式以及用于規(guī)制月球及其他天體自然資源開發(fā)的《月球協(xié)定》模式等。但是一般認(rèn)為，在小行星資源開發(fā)這一問題上，這幾種模式的適用都存在一定的缺陷，*Steven Freeland，Ram Jakhu，Art. II of the Outer Space Treaty，in Stephan Hobe，Bernhard Schmidt—Tedd，Kai—Uwe Schrogl eds.，Cologne Commentary on Space Law (Vol. I)，Carl Heymanns Verlag，2008,pp. 59—63.制定新的管理體系與法律制度仍舊是近期的主要目標(biāo)。當(dāng)然，這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性在很大程度上取決于各個空間強(qiáng)國之間、空間強(qiáng)國與發(fā)展中國家之間的利益博弈結(jié)果。1979年通過的《月球協(xié)定》其實(shí)已經(jīng)對月球包括其他天體(也包括小行星)資源的開發(fā)做出過較為詳盡的規(guī)定，但是由于沒有很好的協(xié)調(diào)各方利益，至今只有16個成員國，且主要空間大國都沒有簽署/批準(zhǔn)。*Status of International Agreements Relating to Activities in Outer Space，2016—01—01，available at： last accessed:21 Oct.2017.可以預(yù)見，即便是國際社會再提出新的開發(fā)管理小行星資源的制度，也很難在短期內(nèi)達(dá)成一致。值得注意的是，美國的國內(nèi)立法已經(jīng)生效，并且一些美國的私人企業(yè)已經(jīng)開始著手探索、開發(fā)活動了。*例如美國行星資源公司，深空工業(yè)公司等。另外，值得強(qiáng)調(diào)的是，美國的立法行為已經(jīng)開始有了效仿者。在這樣一個背景下，對于美國《外空資源法案》對國際法和國內(nèi)法律規(guī)制所能產(chǎn)生的影響進(jìn)行探討便很為必要了。

一、美國2015《外空資源探索與利用法案》對《外空條約》相關(guān)法律原則的潛在影響

《外空資源法案》的主旨是鼓勵美國公民探索和利用小行星及外層空間資源，并賦予美國公民對小行星包括外層空間資源的所有權(quán)。而政府將采取具體措施保障這種權(quán)利的穩(wěn)定性。*王國語：《拉開外空采礦競賽的序幕？——美國行星采礦立法的法律政策分析》，載《國際太空》2016年第5期。

《外空資源法案》爭議最多的部分是其明確規(guī)定了“依照本章規(guī)定且在遵守可適用的相關(guān)法律以及美國應(yīng)履行的國際義務(wù)的前提下，參與小行星資源或外空資源商業(yè)獲取的美國公民，被賦予針對上述任何資源的占有、擁有、運(yùn)輸、使用以及出售的權(quán)利”。*同前引[8]，第16頁。一般認(rèn)為，這一款的規(guī)定賦予了美國公民對開采的任何小行星包括外空資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而這種權(quán)利的賦予很有可能違反了美國所應(yīng)遵守的國際義務(wù)(尤其是《外空條約》中規(guī)定的相關(guān)基本法律原則的要求)，即便《外空資源法案》同時(shí)明確規(guī)定了上述所有行為都應(yīng)該符合美國所應(yīng)履行的國際義務(wù)的要求。在這樣一個矛盾的背景下，學(xué)者們對于美國所應(yīng)履行的相關(guān)國際義務(wù)(尤其是《外空條約》規(guī)定的相關(guān)義務(wù))的解釋至關(guān)重要。而在美國《外空資源法案》已經(jīng)生效且已經(jīng)有效仿者的前提下，支持美國《外空資源法案》符合國際法義務(wù)要求的理論對于國際空間法規(guī)則的潛在影響便不可小覷了。

(一)限縮“外層空間包括月球及其他天體不得據(jù)為己有”原則的含義

反對美國《外空資源法案》的一個重要法律支撐是《外空條約》第二條的規(guī)定，即：“各國不得通過主權(quán)要求、使用或占領(lǐng)等方法，以及其他任何措施，把外層空間(包括月球和其他天體)據(jù)為己有?！倍梢灾蚊绹锻饪召Y源法案》合法性的一個重要觀點(diǎn)便是“不得據(jù)為己有”原則的的含義可以做限縮解釋。具體可做如下概括：

其一，區(qū)分主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限。有空間法學(xué)者曾明確指出，“這一條(即《外空條約》第二條——引者注)的規(guī)定呈現(xiàn)出了一種公法(各國)和私法(占有)概念的神秘混合”，*Stephan Hobe，Adequacy of the Current Legal and Regulatory Framework Relating to the Extraction and Appropriation of Natural Resources，in Policy and Law Relating to Outer Space Resources: Example of the Moon，Mars and Other Celestial Bodies，Workshop Proceedings，McGill University，2006，p. 204.而這種混合也是導(dǎo)致研究者們可以較為寬松的解釋這一條的重要原因。支持美國做法的研究者堅(jiān)持認(rèn)為，《外空條約》禁止國家對外層空間包括月球及其他天體的主權(quán)宣告，而沒有禁止私人實(shí)體對其資源的財(cái)產(chǎn)宣告。*AlanWasser，Douglas Jobes，Space Settlements，Property Rights and International Law: Could a Lunar Settlement Claim the Lunar Real Estate it Needs to Survive? Journal of Air Law and Commerce，2008，vol. 73，pp. 43—46.這一觀點(diǎn)明確區(qū)分了主權(quán)宣告和財(cái)產(chǎn)宣告的區(qū)別。當(dāng)然，這一說法也極為謹(jǐn)慎的在主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)前面加了國家/私人實(shí)體這樣的修飾詞。而關(guān)于《外空條約》第二條是否限制私人在外層空間的采礦從而獲得所得礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)，美國《外空資源法案》的支持者進(jìn)一步將此條款的適用限制在了國家層面。

其二，排除《外空條約》第二條對私人實(shí)體的適用性。關(guān)于《外空條約》第二條是否適用于私人實(shí)體，國際空間法學(xué)界一般持肯定態(tài)度。比如德國科隆大學(xué)主編的權(quán)威釋義外層空間條約的《科隆空間法評釋》詳細(xì)論述了其適用于私人實(shí)體的法律依據(jù)，具體可以做如下概括：*同前引[5]，第50—55頁。

(1)在《外空條約》談判過程中，當(dāng)時(shí)僅有的兩個具備空間能力的大國(美國和前蘇聯(lián))對私人實(shí)體是否可以參與開展外層空間活動持有不同意見，兩國最后達(dá)成妥協(xié)，而妥協(xié)的結(jié)果就表現(xiàn)在《外空條約》第六條規(guī)定了“各締約國對其(不論是政府部門，還是非政府的團(tuán)體組織)在外層空間(包括月球和其他天體)所從事的活動，要承擔(dān)國際責(zé)任，并應(yīng)負(fù)責(zé)保證本國活動的實(shí)施，符合本條約的規(guī)定。非政府團(tuán)體在外層空間(包括月球和其他天體)的活動，應(yīng)由有關(guān)的締約國批準(zhǔn)，并連續(xù)加以監(jiān)督。”而第六條明確指出，各締約國，包括政府部門和非政府團(tuán)體組織(私人實(shí)體)在外層空間的活動都應(yīng)符合條約規(guī)定，當(dāng)然也包括第二條的規(guī)定。政府還有職責(zé)批準(zhǔn)和監(jiān)督私人實(shí)體的上述活動。

(2)《外空條約》第二條規(guī)定各國不得通過主權(quán)要求……以及其他任何措施，把外層空間(包括月球和其他天體)據(jù)為己有。此處關(guān)于“其他任何措施”的說法被認(rèn)為是“一攬子規(guī)定”，用來排除締約國采取其他任何手段對外層空間包括月球及其他天體據(jù)為己有，而這一措辭也排除了私人實(shí)體的上述權(quán)利。

(3)在《外空條約》談判的過程中，諸多參與國代表曾明確表示第二條同樣適用于私人實(shí)體。*例如加拿大代表、比利時(shí)代表、法國代表以及智利代表等都表達(dá)過類似的觀點(diǎn)。依據(jù)《維也納條約法公約》規(guī)定的關(guān)于條約解釋的原則，條約準(zhǔn)備工作和締約情況或作為條約解釋的補(bǔ)充材料，因此，上述談判代表的意見對理解第二條的具體含義有積極意義。

當(dāng)然，針對上述觀點(diǎn)，支持美國《外空資源法案》的學(xué)者有不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《外空條約》第二條應(yīng)該嚴(yán)格按照字面意思解釋為僅僅禁止國家占有。*A.F· van Ballegoyen，Ownership of the Moon and Mars: the Land—Grant Act as Means of Stimulating Human Settlement of Celestial Bodies，in Ad Astra，January/February，2000.還有一種觀點(diǎn)指出，《外空條約》并沒有宣稱禁止私人財(cái)產(chǎn)宣告，除此之外，它也沒有明確規(guī)定禁止國家依照誠實(shí)信用原則承認(rèn)此類私人財(cái)產(chǎn)，而在國際法律規(guī)范的框架下，只要沒有明確規(guī)定禁止某種行為，一般而言便是可行的。*同前引[11]，第56頁。此種觀點(diǎn)的研究者們也對條約起草的歷史進(jìn)行了回顧，并指出，在《外空條約》談判和起草過程中，還有其他幾個國際組織也進(jìn)行起草工作,而這些組織的文件都比聯(lián)合國外空委所起草的《外空條約》用了更加具體的禁止占有條款，例如國際空間法協(xié)會起草的條約草案中明確指出“國家或私人不應(yīng)通過占有、主權(quán)宣告、使用或者任何其他方式取得對天體或者天體上某一區(qū)域的主權(quán)”。*同前引[11]，第52頁。換言之，在當(dāng)時(shí)的背景下，聯(lián)合國外空委參與條約的起草者不可能不注意到這些差異，即便如此，條約最后的規(guī)定中仍然沒有將私人實(shí)體明確指出作為第二條適用的對象，這足以說明問題。

總的看來，如果單從學(xué)理探討的角度，短期內(nèi)仍然很難辨明第二條適用的范圍。但是，值得注意的事實(shí)是，美國《外空資源法案》已經(jīng)生效了，與規(guī)定模糊的《外空條約》第二條相比，美國《外空資源法案》是表達(dá)清晰的(至少針對私人是否有權(quán)外空采礦問題)可以在美國實(shí)施的國內(nèi)法，且其影響范圍絕不止如此。一旦美國私人實(shí)體有類似的外空采礦實(shí)踐且形成規(guī)模，《外空條約》第二條規(guī)定的“外層空間包括月球及其他天體不得據(jù)為己有”原則勢必被限縮解釋以適應(yīng)客觀事實(shí)的發(fā)展需求。

(二)曲解“為所有國家謀福利”原則

《外空條約》第一條第1款規(guī)定：“探索和利用外層空間(包括月球和其他天體)，應(yīng)為所有國家謀福利和利益，而不論其經(jīng)濟(jì)或科學(xué)發(fā)展程度如何，并應(yīng)為全人類的開發(fā)范圍?！边@一款規(guī)定的“為所有國家謀福利”原則以及《外空條約》前言中表述的“全人類共同利益”原則是學(xué)者們反對美國允許私人外空采礦的重要法律依據(jù)。一般認(rèn)為，“為所有國家謀福利”原則的設(shè)計(jì)旨在考慮那些發(fā)展中國家的利益，于1996年通過的《國際合作原則宣言》*即：《關(guān)于探索和利用外層空間的國際合作，促進(jìn)所有國家的福利和利益，并特別考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》。的相關(guān)規(guī)定在某種程度上更加明確了這一款原則的主要目的。即便如此，由于原則規(guī)定的較為模糊，加之1996年《國際合作原則宣言》不具備國際法效力，對于這一原則的解釋在不同國家之間仍有分歧。

斯蒂芬·霍波教授在分析這一條款時(shí)敏銳地注意到，“為所有國家謀福利”原則僅僅涉及到了“國家”而不涉及到各國的私人實(shí)體，這當(dāng)然源于《外空條約》簽訂時(shí)國際背景的限制(當(dāng)時(shí)尚無私人實(shí)體參與空間活動)，*Stephan Hobe，Art. I of the Outer Space Treaty，in Stephan Hobe，Bernhard Schmidt—Tedd，Kai—Uwe Schrogl eds.，Cologne Commentary on Space Law(Vol. I)，Carl Heymanns Verlag，2008，p. 38.但是這一模糊性的說法可能強(qiáng)化關(guān)于條約中某些條款是否適用于私人實(shí)體的爭論。退一步講，即便忽略這個爭議，對于這一條款本身的適用性的理解也有不同意見。

關(guān)于《外空條約》第一條的適用性問題，研究者曾引用美國《外空條約》協(xié)商小組組長阿瑟·葛德堡的觀點(diǎn)提出“這一條是對條約的目的所做出的寬泛而概括的聲明，其對條約沒有具體影響，只是在今后的具體協(xié)定中產(chǎn)生作用”。*同前引[11]，第49頁。在條款規(guī)定模糊的情形下，一般認(rèn)為，對于條款的具體理解取決于之后的國家實(shí)踐，從阿瑟·葛德堡的這一觀點(diǎn)看，美國與其他國家簽訂協(xié)議對《外空條約》第一條做出有利于自己的解釋是十分可能的。

而針對另一個相似原則，即“全人類共同利益”原則的理解，有研究者指出，《外空條約》對私人獲取外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的模糊規(guī)定抑制了私人對外空活動的參與，這在本質(zhì)上才是真正的阻礙了對“全人類共同利益”的追求。*同前引[11]，第60頁。慮及當(dāng)今空間活動商業(yè)化及私營化迅速發(fā)展的事實(shí)，政府主導(dǎo)的空間活動已經(jīng)無力保障外層空間探索和開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，*Richard R·Nelson，Richard N. Langlois，Industrial Innovation Policy Lessons from American History，in Science，1983，vol. 219，pp. 814—816. See also: James A. Vedda，Space Commerce，in Eligar Sadeheda Space Politics and Policy：an Evolutionary Perspective，Kluwer Academic Publishers，2002，p.215.這種說法不無道理。

綜上，隨著美國《外空資源法案》實(shí)施實(shí)踐的逐漸深入，“為所有國家謀福利”包括“全人類共同利益”原則可能會在一定程度上被曲解，尤其是“福利/利益”的具體含義可能會被逐漸改變。

(三)以雙邊/多邊協(xié)議或國內(nèi)立法作為外空活動基本原則的解釋方法

如果僅僅是通過了《外空資源法案》并且在美國國內(nèi)實(shí)施，美國此次立法行為對于國際規(guī)則的影響還僅僅表現(xiàn)在涉嫌違反國際法的層面。但是，不可忽視的是，美國除了作為世界上最為重要的空間大國之外，同時(shí)也是國際空間立法最為重要的推動者。國際空間法條約體系的建立在極大程度上反應(yīng)了美國當(dāng)時(shí)發(fā)展國內(nèi)空間工業(yè)的利益要求，而《外空條約》中許多重要的原則性規(guī)定最初便是規(guī)定在美國的國內(nèi)法之中的。*Jonathan F·Galloway，International Implications of National Space Legislation，available at:〈http://www.iislweb.org/docs/2011_galloway/Gallo way.pdf.〉last accessed: 21 Oct. 2017.可以想見，在《外空資源法案》通過之后，美國會采取措施為這一法案的國際合法性背書，而其可能采取的措施可做如下推測：

其一，與他國簽訂雙邊/多邊協(xié)議。美國《外空資源法案》雖然規(guī)定適用于美國公民，但是對美國公民的概念做了相對寬泛的解釋，同時(shí)，法案并沒有排除美國公民與他國公民合作的可能性。一旦外空資源開發(fā)變得可行，且出現(xiàn)相應(yīng)的國際合作實(shí)踐，美國完全可以與相關(guān)國家簽訂雙邊/多邊協(xié)議為參與活動的私人實(shí)體提供法律保障。而這些協(xié)議中達(dá)成的一致意見則可能構(gòu)成對條約的解釋。

其二，有美國學(xué)者直接認(rèn)為，對條約的修訂可以通過制定填補(bǔ)國際法律空缺的國內(nèi)法實(shí)現(xiàn)。空間國家和其他參與空間活動、利用外層空間的國家可以通過制定國內(nèi)法，促進(jìn)外層空間立法的發(fā)展，且這種方法已經(jīng)在多種外層空間活動的相關(guān)立法中應(yīng)用。*Joanne Irene Gabrynowicz，The International Space Treaty Regime in the Globalization，Ad Astra，F(xiàn)all 2005.顯然，美國和盧森堡已經(jīng)開始實(shí)踐這種解釋/填補(bǔ)國際空間法規(guī)定空缺的模式了。未來是否會有其他《外空條約》的締約國的加入，結(jié)果尚未可知，但也不容樂觀。

二、美國2015《外空資源探索與利用法案》對其他國家國內(nèi)空間法規(guī)則/空間活動的潛在影響

(一)空間國家仿效美國立法

一般而言，一國對外層空間的探索和開發(fā)活動應(yīng)遵守國際義務(wù)，同時(shí)也要保障本國利益的實(shí)現(xiàn)。但是，在國際條約規(guī)范并不明確的情況下，對于如何保護(hù)本國在外空活動中的利益的考量便變得異常重要了。

美國2015年的立法活動很顯然會侵害諸多空間技術(shù)不發(fā)達(dá)國家的利益，即便是對那些空間大國而言，因?yàn)榧夹g(shù)水平與美國尚有差距，對美國的立法行為可能產(chǎn)生的后果也心存恐懼。這從2016年聯(lián)合國外空委法律小組委員會的討論即可窺知一二。此次會議中各國代表的觀點(diǎn)可以分為三派，一派持美國立法符合國際法規(guī)定的觀點(diǎn)；一派否認(rèn)；還有一派呼吁制定國際管理機(jī)制。*同前引[8]，第16—18頁。否認(rèn)美國立法符合國際法規(guī)范的最為重要的代表為俄羅斯及墨西哥。*同前引[8]，第17頁?？梢哉J(rèn)為，俄羅斯和墨西哥分別代表了空間強(qiáng)國和發(fā)展中國家的利益。但是雙方的出發(fā)點(diǎn)可能有差異。俄羅斯的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是通過制造國際社會輿論盡量拖延美國開采外空資源的時(shí)間，從而為本國技術(shù)和制度準(zhǔn)備提供足夠的時(shí)間。而墨西哥則可以代表大多數(shù)發(fā)展中國家的立場，其最終目的是希望建立一個公平的和“特別考慮發(fā)展中國家利益”*關(guān)于“特別考慮發(fā)展中國家利益”的原則，可以參見：《關(guān)于探索和利用外層空間的國際合作，促進(jìn)所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》第1款、第3款及第5款。的國際制度對外空資源開發(fā)問題進(jìn)行規(guī)制。

無論是支持還是反對美國立法的國家，都有可能在未來某一段時(shí)間效仿美國推出類似的法律措施，在外空資源開發(fā)過程中分一杯羹。這個時(shí)間取決于各個空間大國技術(shù)成熟程度以及私人實(shí)體空間活動的發(fā)展程度。而對于那些沒有能力單獨(dú)進(jìn)行此類活動的國家，則可能一直對此問題持否定態(tài)度，因?yàn)檫@些國家在《外空條約》締約國中占據(jù)絕大多數(shù)，所以其意見非常重要。因此，一個很有可能的結(jié)果是，其他空間大國一面做好國內(nèi)準(zhǔn)備，一面繼續(xù)采取折中辦法，即談判建立一個國際機(jī)制。與外空采礦活動的具體實(shí)行一樣，這一談判也將是一個極為漫長的過程。

(二)私人空間活動參與者選擇適用法律

對于那些有能力參與外空采礦的私人實(shí)體而言，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，本國法律的規(guī)范似乎并不那么重要。這一點(diǎn)對于歐洲而言尤為明顯。早在2004年，由科隆大學(xué)航空與空間法研究所主持的“2001項(xiàng)目續(xù)”便開始探討制定一個協(xié)調(diào)的歐洲國內(nèi)空間立法的模式。*Stephan Hobe，Berhard Schmidt—Tedd，Kai—Uwe Schrogl，Project 2001 Plus: Global and European Challenges for Air and Space Law at the Edge of the 21stCentury—Towards a Harmonized Approach for National Space Legislation in Europe，Proceedings of the Workshop，University of Cologne，2004，p. 10—37.因?yàn)檠芯空邆円庾R到，歐洲的私人實(shí)體可以通過改變他們所從事的商業(yè)活動的一些因素的方式而提前選擇/決定其想要適用的對其活動有利的國內(nèi)法，這便是所謂的“許可證買賣(License Shopping)”*同前引[27]，第10頁。問題。換言之，盧森堡通過支持小行星采礦的法律，也就意味著其他所有歐盟成員國(例如德國等)的私人實(shí)體都有機(jī)會參加外層空間以及小行星的資源開采活動并從中獲益。而對于世界其他國家的私人實(shí)體而言，這種可能性同樣存在。這樣一來，某一國的法律制度可能在實(shí)踐中演變?yōu)樗饺藢?shí)體開發(fā)外空資源所遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而如果私人實(shí)體的此種活動得到大規(guī)模的長足發(fā)展，將反過來影響對國際空間規(guī)則的理解。結(jié)合上述的國內(nèi)立法對國際條約解釋可能性的論述，這種私人實(shí)體選擇適用法律的問題值得關(guān)注。

三、我國對《外空資源法案》的應(yīng)對策略

美國《外空資源法案》對國際空間規(guī)則以及國內(nèi)空間立法的發(fā)展有諸多潛在影響。而在這個過程中，我國應(yīng)該如何定位且采取相應(yīng)的措施值得探討。

(一)積極主導(dǎo)解釋《外空條約》相關(guān)基本原則

美國2015年立法行為在國際社會引起了關(guān)于對《外空條約》相關(guān)基本原則解釋的討論，這在客觀上為中國參與相關(guān)討論提供了機(jī)會。2016年12月27日，我國國務(wù)院新聞辦公室正式公布《2016中國的航天》白皮書，在“發(fā)展政策與措施”部分明確提出了我國應(yīng)“加強(qiáng)國際空間法研究，積極參與外空國際規(guī)則制定”。*《2016中國的航天》白皮書，第四部分“發(fā)展政策與措施”第(五)項(xiàng)“著力加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)”。而這一措施可以理解為我國建設(shè)航天強(qiáng)國的重要步驟。針對美國2015年《外空資源法案》可能對國際規(guī)則尤其是《外空條約》基本法律原則造成的影響，作為《外空條約》的締約國及世界上重要的空間技術(shù)大國，我國政府及研究者應(yīng)積極主導(dǎo)、參與國際場合關(guān)于外層空間資源開發(fā)立法的討論，成為解釋國際空間法律規(guī)則的重要參與者，爭取主動權(quán)。

現(xiàn)階段美國還沒有私營公司真正開展行星采礦活動。即便如此，也應(yīng)該意識到我國私營空間公司與美國存在的差距。不可否認(rèn)的是，無論國際社會最終能否成功建立一個合理的管理行星采礦的機(jī)制，一旦美國公司成功開采行星礦產(chǎn)資源并獲利，其他國家也可能會采取措施?？臻g技術(shù)不發(fā)達(dá)國家可能會通過本國私營公司與美國公司合作的方式參與外空采礦活動，空間強(qiáng)國則可能直接鼓勵本國私營公司進(jìn)行采礦。在此背景下，我國政府積極主導(dǎo)解釋《外空條約》相關(guān)規(guī)則便更具現(xiàn)實(shí)意義。其一，樹立積極建設(shè)外空活動國際法治的國際形象；其二，在國際社會仍舊無法完全否認(rèn)美國立法的前提下，通過開展國際層面相關(guān)的交流與討論制造國際輿論，同時(shí)為我國私營空間企業(yè)成長爭取時(shí)間。

(二)積極參與制定空間資源開發(fā)管理制度

2016年，聯(lián)合國外空委法律小組委員會通過了題為“關(guān)于外空資源探索開發(fā)與利用活動潛在法律模式的一般性意見交流”的新議題。*同前引[8]，第18頁。這意味著建設(shè)一個行之有效的權(quán)衡各方利益的空間資源開發(fā)國際管理制度將是未來一段時(shí)間的一個重要目標(biāo)。考慮到1979年《月球協(xié)定》提出的外空資源開發(fā)管理制度至今還未受到主要空間國家的認(rèn)可，新的管理制度的建設(shè)將會是一個曠日持久的過程。中國應(yīng)在此管理制度建設(shè)過程中積極參與并在遵守國際規(guī)則的前提下堅(jiān)持有助于保護(hù)本國利益的立場。

我國2016年白皮書明確提出，中國開展外層空間國際合作應(yīng)遵守《外空條約》以及《國際合作原則宣言》的規(guī)定。*《2016中國的航天》白皮書，第五部分“國際合作與交流”?？臻g資源開發(fā)管理制度的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)各國利益，從而建立外空資源合理開采的國際合作機(jī)制。在參與建設(shè)此制度的過程中，中國的重要立場應(yīng)該建立在《外空條約》和《國際合作原則宣言》基礎(chǔ)上。上述提及的我國積極主導(dǎo)解釋《外空條約》相關(guān)原則的成果在一定程度上可以為空間資源開發(fā)管理制度建設(shè)提供理論支撐。同時(shí)，《國際合作原則宣言》的相關(guān)規(guī)定也應(yīng)該引起重視，尤其是其中提及的“特別考慮發(fā)展中國家利益”的原則。作為發(fā)展中國家，我國應(yīng)充分利用這一原則爭取利益，但是同時(shí)應(yīng)該注意，我國也是空間大國，擁有可以與多數(shù)發(fā)達(dá)國家匹敵的空間技術(shù)，在建設(shè)國際空間資源開發(fā)管理制度過程中，如何正確援引這一原則值得特別注意。

(三)以促進(jìn)私人實(shí)體商業(yè)空間活動為出發(fā)點(diǎn)建立中國航天法規(guī)范體系

在國內(nèi)法層面，加快航天立法仍然是當(dāng)務(wù)之急。而為了適應(yīng)外空采礦國際環(huán)境的要求，我國立法應(yīng)該堅(jiān)持如下立場：其一，在國內(nèi)立法中體現(xiàn)出國際化視野。應(yīng)該重點(diǎn)考慮我國作為亞太地區(qū)唯一的空間合作組織的東道國的地位，在立法中留有余地，為我國在未來的私人商業(yè)空間合作中(包括區(qū)域私人間合作開發(fā)小行星資源)占據(jù)有利地位奠定法律基礎(chǔ)。其二，私人空間活動在很大程度上可以為空間活動的可持續(xù)發(fā)展助力，在未來空間活動過程中，私人實(shí)體的作用會愈加明顯，而且不得不承認(rèn)的是，即便國際社會反對，美國的私人實(shí)體仍然會在時(shí)機(jī)成熟時(shí)按照本國《外空資源法案》的規(guī)定進(jìn)行小行星采礦活動。無論是從空間活動整體發(fā)展角度，還是從小行星采礦這個問題角度看，促進(jìn)私人空間活動的發(fā)展都是極有意義的。因此，我國航天立法應(yīng)該為私人空間活動及私人間開展的國際空間合作項(xiàng)目創(chuàng)造條件。

有關(guān)我國國內(nèi)航天立法問題，《2016中國的航天》白皮書指出應(yīng)以航天立法為核心研究制定空間數(shù)據(jù)與應(yīng)用管理?xiàng)l例、宇航產(chǎn)品與技術(shù)出口管理?xiàng)l例等法規(guī)，完善航天發(fā)射項(xiàng)目許可管理、空間物體登記管理、科研生產(chǎn)許可管理等法規(guī)。*《2016中國的航天》白皮書，第四部分“發(fā)展政策與措施”第(五)項(xiàng)“著力加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)”。換言之，我國國內(nèi)航天立法發(fā)展的目標(biāo)是建立一套完整的法規(guī)體系?？紤]到私人實(shí)體以及以私人實(shí)體為主體的商業(yè)空間合作在未來空間活動尤其是空間采礦活動中的重要意義，在建設(shè)中國航天法律規(guī)范體系過程中，除了要注意協(xié)調(diào)航天法與相關(guān)法律規(guī)范之間的關(guān)系之外，在具體的航天法律規(guī)范制定過程中，還應(yīng)該注意同上文提出的航天法應(yīng)堅(jiān)持的兩個基本立場進(jìn)行對接，從基本法律原則以及具體法律措施兩個層面為未來我國私營實(shí)體參與外空采礦活動奠定基礎(chǔ)。

綜上，美國2015《外空資源法案》的出臺對《外空條約》規(guī)定的相關(guān)基本原則的進(jìn)一步解釋提出了要求，同時(shí)在國際社會上引起了關(guān)于建立一個有效的管理外空采礦活動的法律制度的討論。在此過程中，中國應(yīng)發(fā)揮國際空間大國優(yōu)勢，在積極參與國際立法和制度建設(shè)的同時(shí)加快制定本國航天法及相關(guān)法規(guī)，盡快建設(shè)完整的航天法體系，更好保障我國在外空采礦活動中的利益。