李店標(biāo)，馮向輝

(1.大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712；2.黑龍江省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，哈爾濱 150018)

“國家立法權(quán)是由最高國家立法機(jī)關(guān)，以整個國家的名義所行使的，用來調(diào)整最基本的、帶有全局性的社會關(guān)系的，在立法權(quán)體系中居于最高地位的一種立法權(quán)。”[1]在我國，國家立法權(quán)與中央立法權(quán)并非同一概念，與“國家的立法權(quán)”也不同，其在立法權(quán)結(jié)構(gòu)中占據(jù)基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性地位，直接影響著立法體制機(jī)制的健全和立法質(zhì)量的提高。作為立法學(xué)基礎(chǔ)理論和人民代表大會制度研究的一個重要領(lǐng)域，我國國家立法權(quán)配置及其優(yōu)化問題歷來受到學(xué)者的重視，但明確化、專門化和體系化的研究并不多見。因此，本文擬結(jié)合我國國家立法權(quán)配置的規(guī)范、理論和實(shí)踐，揭示其所面臨的多重困境，進(jìn)而提出具體優(yōu)化面向，以期推動此項(xiàng)權(quán)力的科學(xué)配置和有效行使。

一、我國國家立法權(quán)配置之四重困境

我國當(dāng)前的國家立法權(quán)配置主要體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第58條、62條、64條和67條，以及《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第7～45條、74條、90～98條，涉及國家立法權(quán)的行使主體、權(quán)限、權(quán)能、授權(quán)、程序和監(jiān)督等問題?？傮w看來，國家立法權(quán)的基本構(gòu)造如下：第一，權(quán)力行使主體明確，即全國人大與全國人大常委會。第二，權(quán)限范圍雖未直接予以規(guī)定，但卻列舉了專屬立法權(quán)的范圍。第三，權(quán)能包括法律的制定權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、認(rèn)可權(quán)、修改權(quán)、補(bǔ)充權(quán)、解釋權(quán)、廢止權(quán)、變更和撤銷權(quán)等多種實(shí)體性權(quán)力。[2]第四，全國人大及其常委會就專屬立法權(quán)內(nèi)的部分事項(xiàng)可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，也可以對部分地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)。第五，全國人大通過改變或者撤銷的形式對全國人大常委會的立法權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督。

自1954年《憲法》首次規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”到1982年《憲法》修改為“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”以來，國家立法權(quán)的配置在主體、內(nèi)容和程序等方面雖然經(jīng)歷諸多變化，但卻為我國法治建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，尤其是改革開放之后，全國人大及其常委會的大規(guī)模立法活動使中國特色社會主義法律體系得以建立健全。但不容回避的一個問題是，由于受各種因素的影響，我國國家立法權(quán)配置尚有待進(jìn)一步完善，當(dāng)前至少仍然面臨著失衡、失調(diào)、失信和失控四重困境。

1.我國國家立法權(quán)配置的失衡困境。失衡主要是指國家立法權(quán)在文本規(guī)定和實(shí)踐操作中具有不平衡性，權(quán)限和權(quán)能的整體平衡有待科學(xué)確權(quán)予以解決。第一，專屬立法權(quán)沒有將憲法明文規(guī)定的除政治權(quán)利和人身自由之外的諸多公民基本權(quán)利納入其中，“尊重和保障人權(quán)”在國家立法層面體系化落實(shí)不夠。第二，專屬立法權(quán)的部分事項(xiàng)范圍文本表述模糊，實(shí)踐中難以把握和操作，如民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度的范圍相比其他事項(xiàng)而言有待細(xì)化，第十一項(xiàng)兜底性條款是否有具體所指并不明確。第三，從現(xiàn)行法律體系來看，稅收基本制度的國家立法仍停留在紙面上，非國有財(cái)產(chǎn)的征收和征用立法基本處于空白狀態(tài)，而其他事項(xiàng)的立法調(diào)整則相對健全周密。第四，相比法律的制定權(quán)和修改權(quán)，全國人大及其常委會的撤銷權(quán)較少行使，全國人大常委會的立法解釋權(quán)行使有待強(qiáng)化，法律的“立改廢釋并舉”沒能平衡落實(shí)。

2.我國國家立法權(quán)配置的失調(diào)困境。失調(diào)主要是指全國人大與全國人大常委會的立法權(quán)存在沖突矛盾缺乏調(diào)和，國家立法權(quán)行使主體的二元化矛盾有待通過內(nèi)部合理分權(quán)予以解決。由于全國人大與全國人大常委會立法權(quán)限的劃分主要通過“基本法律”這一概念的表述完成，但又缺乏對“基本法律”的明確界定，導(dǎo)致實(shí)踐中國家立法權(quán)的內(nèi)部權(quán)限劃分不協(xié)調(diào)：一是全國人大的立法權(quán)是否是無限的，除了制定“基本法律”之外，是否有權(quán)制定“基本法律以外的其他法律”？全國人大與全國人大常委會的立法權(quán)限在邏輯上是什么關(guān)系？二是全國人大與全國人大常委會的法律制定權(quán)錯位行使，相同性質(zhì)的法律卻由不同的主體制定。如《行政處罰法》由全國人大制定，《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》則由全國人大常委會制定；《合同法》和《物權(quán)法》由全國人大制定，《侵權(quán)責(zé)任法》則由全國人大常委會制定。三是全國人大與全國人大常委會制定的法律效力區(qū)分不明。如有學(xué)者指出，全國人大制定的《行政處罰法》與全國人大常委會制定的《道路交通安全法》、全國人大制定的《刑事訴訟法》和全國人大常委會制定的《律師法》、全國人大制定的《民法通則》和全國人大常委會制定的《侵權(quán)責(zé)任法》中相關(guān)條款的沖突引發(fā)了適用爭議。[3]

3.我國國家立法權(quán)配置的失信困境。失信主要是指國家立法權(quán)因不規(guī)范授權(quán)而致使全國人大及其常委會的憲法地位出現(xiàn)信賴衰減，國家立法權(quán)可分離性所產(chǎn)生的信賴危機(jī)有待通過規(guī)范授權(quán)立法予以解決。如對國務(wù)院稅收立法的授權(quán)，導(dǎo)致現(xiàn)行有效的18個稅種中有15個是以行政法規(guī)的形式規(guī)定，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個稅種是以法律的形式規(guī)定。雖然《立法法》修改的重心之一在于規(guī)范授權(quán)立法，但實(shí)際上全國人大與全國人大常委會的授權(quán)條件如何區(qū)分、授權(quán)模式是綜合授權(quán)還是單項(xiàng)授權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的地位等問題并沒有解決。因此，國家立法權(quán)在授權(quán)立法方面的配置遭到眾多批評：如挑戰(zhàn)法治、分權(quán)、人權(quán)和民主等傳統(tǒng)理論，沖擊民主立法、職權(quán)法定、權(quán)力制約和程序正義等現(xiàn)代觀念，偏離《憲法》和《立法法》的規(guī)則設(shè)計(jì)，遭遇主體混亂、條件模糊、程序隨意和責(zé)任虛置等實(shí)踐難題。

4.我國國家立法權(quán)配置的失控困境。失控主要是指國家立法權(quán)行使一定程度上偏離了《憲法》和《立法法》預(yù)設(shè)的軌道，國家立法權(quán)的部分權(quán)力虛置和合法化危機(jī)亟須有效控權(quán)予以解決。全國人大及其常委會雖然是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但主權(quán)在民、權(quán)力的有限性、立法者的有限理性等理論都必然要求對其立法權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督。我國國家立法權(quán)配置的失控主要體現(xiàn)在：一是對全國人大立法權(quán)僅涉及行使程序上的監(jiān)督，但監(jiān)督主體、類型和責(zé)任并不明確。二是全國人大的立法監(jiān)督權(quán)處于虛置狀態(tài)，目前尚未發(fā)現(xiàn)全國人大行使立法監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合憲性審查，也沒有發(fā)現(xiàn)全國人大改變或撤銷違憲的法律文件。三是全國人大常委會基本法律修改權(quán)的行使失范，超越法定職權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，如刑法修正案，《婚姻法》、《民族區(qū)域自治法》的修改被學(xué)界認(rèn)為是失范的典型。

二、我國國家立法權(quán)配置之確權(quán)優(yōu)化

“全國人大及其常委會處于最高、最核心的地位，明確全國人大及其常委會的立法權(quán)限是劃分各個立法主體立法權(quán)限的基礎(chǔ)?！盵4]鑒于我國國家立法權(quán)在權(quán)限和權(quán)能配置上的失衡問題，有必要通過科學(xué)確權(quán)來實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的優(yōu)化，以順應(yīng)精細(xì)立法的發(fā)展趨勢。目前國家立法權(quán)確權(quán)優(yōu)化的重點(diǎn)是，在明確國家立法權(quán)的權(quán)限范圍和權(quán)能形式的基礎(chǔ)上，通過平衡此項(xiàng)權(quán)力的行使有效調(diào)整社會關(guān)系。國家立法權(quán)的確權(quán)優(yōu)化雖意義重大，但難度也頗大，尤其是以下幾個問題應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。

1.專屬立法權(quán)兜底條款應(yīng)當(dāng)部分有所指向。《立法法》第8條專屬立法權(quán)中的兜底條款雖然十分必要，但在實(shí)踐中卻不好把握。對于這一款內(nèi)容所包含的事項(xiàng)，作為官方性質(zhì)的《中華人民共和國立法法講話》和《中華人民共和國立法法釋義》兩部著作均未明確，《中華人民共和國立法法解讀》的簡單列舉形式則因缺乏論證而很難具有說服力。明確專屬立法權(quán)兜底條款的部分指向不僅可以實(shí)現(xiàn)專屬立法權(quán)范圍的周延續(xù)，而且有助于明確法律絕對保留和相對保留的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，從《立法法》第9條關(guān)于法律絕對保留的規(guī)定也許可以解決這一問題。此條規(guī)定的絕對保留事項(xiàng)為“犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等”，基本上可以看作是專屬立法權(quán)中的第二、四、五和十項(xiàng)，即既與公民基本權(quán)利又與公正價值緊密相關(guān)的事項(xiàng)。結(jié)合《憲法》關(guān)于尊重和保障人權(quán)的原則以及公民基本權(quán)利的規(guī)定，排除專屬立法權(quán)已經(jīng)明確的事項(xiàng)，我們大致可以將這些事項(xiàng)推定為人格尊嚴(yán)，通信自由和通信秘密，申訴、控告、檢舉和取得賠償權(quán)，勞動權(quán)、休息權(quán)和退休制度，物質(zhì)幫助權(quán)。

2.制憲權(quán)不屬于國家立法權(quán)的范疇。從《憲法》的規(guī)定來看，全國人大有修改憲法和監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，并未明確制定憲法的權(quán)力。從憲法原理上看，盡管憲法條文沒有規(guī)定，但制憲權(quán)作為國家最高權(quán)力存在的體現(xiàn)，從應(yīng)然上歸最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人大所享有。從憲政實(shí)踐上看，我國歷次憲法的制定都是由全國人大完成，全國人大是制憲權(quán)的實(shí)然享有主體。也有不少人認(rèn)為，新中國憲法經(jīng)歷了三次全面修改，現(xiàn)行憲法也以修正案的形式修改了五次，除1954年憲法之外，全國人大后來所行使的是修憲權(quán)。為此，有學(xué)者指出，憲法制定出來之后再過渡追溯至制憲權(quán)，會存在難以回避的風(fēng)險，對制憲權(quán)的尊崇有以政治取代規(guī)范的傾向。[5]筆者認(rèn)為，在人民主權(quán)的現(xiàn)代社會，制憲權(quán)是立法權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)與合法性源泉，立法權(quán)是制憲權(quán)的自然延伸與必然結(jié)果，制憲權(quán)表征著主權(quán)，立法權(quán)表征著治權(quán)，二者在主體上應(yīng)當(dāng)是分離的。因此，一方面，不能因?yàn)槿珖舜笫菍?shí)際的制憲機(jī)構(gòu)就應(yīng)然享有制憲權(quán)，這可能是《憲法》未明確制憲權(quán)的重要原因；另一方面，由于制憲權(quán)和立法權(quán)存在內(nèi)容主次之分、層次高低之別、時間先后之差，立法權(quán)不可能包含制憲權(quán)，制憲權(quán)自然也就不屬于國家立法權(quán)的范疇。

3.強(qiáng)化全國人大常委會的立法解釋權(quán)。從近年來的“全國人大常委會工作報(bào)告”和“中國法治建設(shè)年度報(bào)告”來看，全國人大常委會國家立法權(quán)的行使主要體現(xiàn)在制定和修改法律方面，全國人大常委會立法解釋權(quán)行使不夠。如2018 年的全國人大常委會工作報(bào)告指出，“十二屆全國人大及其常委會制定法律25件，修改法律127件次，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定46件次，做出法律解釋9件”。有學(xué)者指出，作為國家立法權(quán)權(quán)能之一的全國人大常委會立法解釋權(quán)遭遇了實(shí)踐困境——被虛置、被司法解釋侵蝕、被法律制定和修改權(quán)侵蝕、解釋主體混亂，而且《立法法》的修改沒有解決這一問題。[6]此外，強(qiáng)化全國人大常委會立法解釋權(quán)行使的原因還包括：第一，立法解釋是我國獨(dú)具特色的一項(xiàng)制度，具有彌補(bǔ)法律缺失、統(tǒng)一思想認(rèn)識、節(jié)約立法成本、保證法律的穩(wěn)定性等優(yōu)勢；第二，“喚醒”《立法法》關(guān)于立法解釋的被虛置條款，確?！读⒎ǚā返臋?quán)威性、針對性和可執(zhí)行性；第三，利于推動法律的立改廢釋并舉，加快中國特色社會主義法律體系的完善進(jìn)程。

4.界清國家立法權(quán)與其他立法權(quán)的權(quán)限關(guān)系。在我國立法權(quán)結(jié)構(gòu)中，除了國家立法權(quán)，還包括國務(wù)院立法權(quán)、中央軍委立法權(quán)、國務(wù)院部門立法權(quán)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)一般立法權(quán)、民族自治地方立法權(quán)、地方政府立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)等形式。正如有學(xué)者所言，立法權(quán)限的劃分是一項(xiàng)敏感而又細(xì)致的“切蛋糕”的政治和法治系統(tǒng)工程，必須慎之又慎；如果國家立法權(quán)與其他立法權(quán)在權(quán)限上劃分不當(dāng)，將可能危害國家和社會的穩(wěn)定、造成政治結(jié)構(gòu)失衡和政治權(quán)力失控、造成法律體系混亂和法律難以實(shí)施。[7]對于國家立法權(quán)的確權(quán)優(yōu)化而言，毫無疑問會涉及國家立法權(quán)與其他立法權(quán)的權(quán)限劃分這一問題，而要在短期內(nèi)界清它們之間的權(quán)限關(guān)系并非易事。筆者在這里所能提供的思路是：緊密結(jié)合我國的國情和政情，根據(jù)憲法基本原則和調(diào)動“兩個積極性”原則，在維持現(xiàn)有體制框架的基礎(chǔ)上適時、適度、適量調(diào)整，把握立法權(quán)限劃分的標(biāo)準(zhǔn)、方法、形式、載體和技術(shù)，在保證國家立法權(quán)最高地位的同時，盡可能平衡與其他立法權(quán)在權(quán)限配置上的關(guān)系。

三、我國國家立法權(quán)配置之分權(quán)優(yōu)化

由于“基本法律”的概念和標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致了全國人大與全國人大常委會立法權(quán)限的合理劃分成為難題。此外，“部分補(bǔ)充和修改”以及“不得同該法的基本原則相抵觸”的模糊表述，使得不同層級的“法律”效力混同，而且全國人大常委會侵蝕全國人大立法權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于《立法法》的修改并沒有解決這一問題，而科學(xué)立法觀念卻已深入人心，近年來對這一問題的研究成果呈現(xiàn)上升趨勢，但對立法實(shí)踐的指導(dǎo)意義表現(xiàn)并不明顯。目前關(guān)于國家立法權(quán)內(nèi)部二元主體權(quán)限劃分的研究主要立足于文義解釋、目的解釋和體系解釋，從制定主體、調(diào)整范圍、效力層級等方面進(jìn)行區(qū)分，并將導(dǎo)致這一問題的根源歸結(jié)為我國立法體制、憲法體制或者國家結(jié)構(gòu)形式。遺憾的是，關(guān)于全國人大與全國人大常委會立法權(quán)限的劃分尚未形成共識性的理論觀點(diǎn)，而且缺乏明顯的立法動向，使得此問題一直令學(xué)者頗費(fèi)腦筋?？梢哉f，“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”的界分難題是全國人大與全國人大常委會立法權(quán)限劃分的致命癥結(jié)，也是國家立法權(quán)配置陷入失調(diào)困境的關(guān)鍵所在。走出這一困境，必然要求對國家立法權(quán)進(jìn)行內(nèi)部二元主體的合理分權(quán)，而以下三個問題應(yīng)當(dāng)首先加以明確。

1.明確“基本法律”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于這一問題目前存在學(xué)理解釋和官方解釋兩條進(jìn)路，包括“主體標(biāo)準(zhǔn)說”、“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說”、“效力標(biāo)準(zhǔn)說”、“依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)說”、“功能標(biāo)準(zhǔn)說”和“多重標(biāo)準(zhǔn)說”等觀點(diǎn)。如基本法律的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在于主體必須為全國人大，立法依據(jù)必須憲法，調(diào)整和規(guī)范的是刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和行政、經(jīng)濟(jì)、社會、公民基本權(quán)利義務(wù)等幾大基本社會關(guān)系，在部門法中居于基礎(chǔ)地位和統(tǒng)帥性作用，在法律體系中起到支架作用。[8]筆者認(rèn)為，基本法律的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一元的，即法律所調(diào)整的應(yīng)是國家和社會生活中的重要問題，《憲法》和《立法法》所確定基本法律的范圍也應(yīng)看其立法事項(xiàng)的重要程度，這一點(diǎn)與中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)有異曲同工之處。而多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更容易誘發(fā)理論和實(shí)踐的困惑，不僅因?yàn)橹黧w標(biāo)準(zhǔn)、效力標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、功能標(biāo)準(zhǔn)等往往都和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)存在不可分割的聯(lián)系，即調(diào)整內(nèi)容的重要程度往往決定了法律的制定主體、效力、依據(jù)和功能，而且這些標(biāo)準(zhǔn)往往是從既有的立法實(shí)踐進(jìn)行反向論證，把實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)作為應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)很難具有說服力。

2.明確全國人大與全國人大常委會的立法權(quán)限關(guān)系。這里主要涉及兩個問題：一是全國人大是否有權(quán)制定“基本法律以外的其他法律”？二是全國人大常委會是否有權(quán)制定“基本法律”？第一個問題目前爭論較為激烈：肯定論者認(rèn)為，全國人大的性質(zhì)和地位以及憲法的“兜底性職權(quán)”和《立法法》的“法律保留兜底性條款”決定了其具有這一職權(quán)，同時全國人大的立法實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)；否定論者認(rèn)為，全國人大自身的局限性以及全國人大與全國人大常委會職能分工決定了其不具有這一職權(quán)，全國人大的某些立法實(shí)踐僅僅是“錯位現(xiàn)象”。需要指出的是，《憲法》和《立法法》規(guī)定的全國人大制定基本法律，其確切的含義是“基本法律”必須由全國人大制定，而非全國人大只能制定“基本法律”，至于“基本法律以外的其他法律”既然其常設(shè)機(jī)構(gòu)全國人大常委會可以制定，那么全國人大自然也可以制定。對于第二個問題，理論界普遍認(rèn)為全國人大常委會無權(quán)制定“基本法律”，這符合《憲法修改草案》設(shè)計(jì)“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”兩個概念的初衷，實(shí)踐過程中全國人大常委會制定“基本法律”的行為明顯是越權(quán)立法。進(jìn)一步而言，全國人大與全國人大常委會之間的立法權(quán)限在應(yīng)然上并非交叉、互補(bǔ)或者重疊關(guān)系，而應(yīng)是包含關(guān)系。

3.明確“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力關(guān)系。《立法法》第五章“適用與備案審查”中多次使用“法律”的概念，雖然沒有明確是“基本法律”還是“基本法律以外的其他法律”，但潛在的含義是兩者都包括其中，而且二者之間應(yīng)當(dāng)不存在上位法與下位法的問題。那么，接下來就是明確特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法、新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致由全國人大常委會裁決、全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆蛇@一系列緊密相關(guān)的問題。筆者認(rèn)為，法律效力的高低并非完全取決于制定主體地位的高低，很大程度上要?dú)w因于其所調(diào)整事項(xiàng)的有效性，而特別法和新法在制定時往往都彌補(bǔ)了一般法和舊法原有規(guī)定的不足，因此特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法并不涉及“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力區(qū)分問題；至于由全國人大常委會裁決新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定，主要是因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯诮M織、人員、職業(yè)和時間等方面優(yōu)勢所決定，這一點(diǎn)與全國人大常委會解釋憲法的邏輯是一致的；而全國人大可以撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆蛇@一問題，也沒有必要重新解構(gòu)“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力高低，原因在于全國人大在憲法地位上高于全國人大常委會，而且通過這種制度設(shè)計(jì)能夠監(jiān)督全國人大常委會。

四、我國國家立法權(quán)配置之授權(quán)優(yōu)化

授權(quán)立法歷來為人們所質(zhì)疑和指責(zé)，其主要原因在于授權(quán)立法挑戰(zhàn)人民代表機(jī)關(guān)的立法權(quán)威，破壞立法民主；挑戰(zhàn)憲政分權(quán)，導(dǎo)致行政集權(quán)和專制；破壞法治原則；威脅到公民的自由和權(quán)利。[9]但同時，授權(quán)立法的優(yōu)點(diǎn)也被不少人所認(rèn)可，如節(jié)省立法時間、解決技術(shù)難題、彌補(bǔ)信息不足、提供實(shí)驗(yàn)機(jī)會、應(yīng)對突發(fā)事件等。由于授權(quán)立法利弊兼具，所以其在飽受批評的同時又能蓬勃發(fā)展。當(dāng)然，西方國家為了使授權(quán)立法優(yōu)點(diǎn)得到充分發(fā)揮，并克服授權(quán)立法的弊端，紛紛建立了相應(yīng)的制度以規(guī)范授權(quán)立法。如英國建立了議會備案、批準(zhǔn)、質(zhì)詢、委員會審查和法院司法審查等制度；美國建立了法院附帶性分散審查和國會的日落規(guī)則、預(yù)算審查、國會調(diào)查、立法否決等制度；法國建立了議會批準(zhǔn)和憲法委員會審查、行政法院事前審查和事后審查、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)和總統(tǒng)簽署等制度；德國建立了國會監(jiān)督、憲法法院的合憲性直接審查和行政法院的合法性間接審查等制度。

我國當(dāng)前對授權(quán)立法的規(guī)定主要體現(xiàn)在《立法法》中，如第9條規(guī)定了對國務(wù)院授權(quán)的主體、條件和權(quán)限，第10條規(guī)定了授權(quán)決定的形式、要求、期限和實(shí)施報(bào)告，第11條規(guī)定了終止授權(quán)的條件，第12條規(guī)定了授權(quán)的行使要求和轉(zhuǎn)授權(quán)的禁止，第13條規(guī)定了行政管理等領(lǐng)域特定事項(xiàng)授權(quán)，第74條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)的主體，第90條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)法規(guī)的適用范圍，第95條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)法規(guī)的效力裁決，第97條規(guī)定了撤銷授權(quán)的條件，第98條規(guī)定了授權(quán)法規(guī)的備案或說明等。修改后的《立法法》在授權(quán)立法方面的完善之處在于：在授權(quán)決定中增加了授權(quán)事項(xiàng)、期限、遵循的原則，期限屆滿前六個月的報(bào)告制度，行政管理等領(lǐng)域的特定授權(quán)等內(nèi)容。我國目前的授權(quán)立法制度較為復(fù)雜，在主體上表現(xiàn)為授權(quán)和被授權(quán)主體的多元化，在權(quán)限上存在綜合授權(quán)和單項(xiàng)授權(quán)兩種類型，在權(quán)源上存在直接授權(quán)和間接授權(quán)兩種形式，在方式上存在依法授權(quán)、特別授權(quán)和隱性授權(quán)三種模式，在內(nèi)容上存在一般授權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)、自貿(mào)區(qū)授權(quán)和稅收授權(quán)等多種形態(tài)。

如上所述，對于我國國家立法權(quán)配置而言，失信是授權(quán)立法所面臨的主要問題，過分依賴、隨意授權(quán)和監(jiān)督不力的現(xiàn)狀使得國家立法權(quán)的具體化功能無法充分發(fā)揮，加大了專屬立法權(quán)被虛置的風(fēng)險，立法的科學(xué)性、民主性和公信力大打折扣。因此，只有進(jìn)一步規(guī)范全國人大及其常委會的授權(quán)立法，才能保證授權(quán)立法在法治的軌道上運(yùn)行，也才能鞏固全國人大及其常委會的權(quán)威性地位。綜觀學(xué)界現(xiàn)有成果會發(fā)現(xiàn)，大部分建議在某些層面具有不同程度的合理性，但主張制定授權(quán)立法的專門規(guī)則問題尚未達(dá)成共識。筆者認(rèn)為，《立法法》的修改雖然對授權(quán)立法問題進(jìn)行了完善，但尚未建構(gòu)完善的授權(quán)立法規(guī)范體系，我國仍有必要出臺授權(quán)立法的專門規(guī)則，對授權(quán)主體(包括授權(quán)主體和被授權(quán)主體)、條件、權(quán)限、權(quán)能、期限、形式、程序、監(jiān)督、法律責(zé)任等問題予以系統(tǒng)規(guī)定。就目前而言，不論是否以及何時出臺專門的授權(quán)立法規(guī)則，國家立法權(quán)授權(quán)的規(guī)范化問題理應(yīng)引起我們的足夠重視。

目前對國家立法權(quán)授權(quán)的規(guī)范化可以采取限制授權(quán)、提回授權(quán)、取消授權(quán)、解釋授權(quán)和監(jiān)督授權(quán)五種進(jìn)路的綜合并重模式進(jìn)行。(1)限制對國務(wù)院的授權(quán)。建議取消1985年全國人大對國務(wù)院的一攬子授權(quán)，以后對國務(wù)院的授權(quán)均改為單項(xiàng)授權(quán)，禁止國務(wù)院的轉(zhuǎn)授權(quán)和轉(zhuǎn)委托；建議全國人大及其常委會將對地方的授權(quán)限制為權(quán)力機(jī)關(guān)，取消對政府的授權(quán)，因?yàn)樯舷录壢舜笾g是一種指導(dǎo)關(guān)系，而上級人大與下級政府之間并無法律上的關(guān)系，而且地方權(quán)力機(jī)關(guān)在民主性方面要優(yōu)于地方政府。(2)適時提回授權(quán)。按照國家關(guān)于“落實(shí)稅收法定原則”的要求和安排，稅收立法權(quán)的授權(quán)提回應(yīng)力爭在2020年前全部完成，但對于財(cái)政、金融、外貿(mào)等其他相對保留立法事項(xiàng)的授權(quán)，全國人大及其常委會也應(yīng)當(dāng)適時提回。(3)取消對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法是特定時代的產(chǎn)物，但當(dāng)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比自貿(mào)區(qū)甚至其他普通行政區(qū)域的特色和優(yōu)勢已不明顯；《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，根據(jù)“老城老辦法，新城新辦法”的原則，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法已沒有保留的必要。(4)解釋對特定事項(xiàng)的授權(quán)。鑒于全國人大及其常委會可以決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)暫時調(diào)整或者停止適用法律的規(guī)定，缺乏明顯的憲法根據(jù)和立法依據(jù)，建議全國人大常委會應(yīng)及時啟動憲法解釋工作。[10](5)加強(qiáng)授權(quán)立法的監(jiān)督。為避免授權(quán)立法的“脫韁”，推動授權(quán)立法的興利除弊，建議完善授權(quán)立法的備案、裁決和撤銷等常態(tài)監(jiān)督機(jī)制，健全授權(quán)立法的公開和公民參與制度，設(shè)立自動失效、評估、內(nèi)部合憲性審查和公民啟動審查制度。

五、我國國家立法權(quán)配置之控權(quán)優(yōu)化

走出我國國家立法權(quán)配置的失控困境，需要對全國人大及其常委會的國家立法權(quán)進(jìn)行有效控制。從理論上看，對我國國家立法權(quán)進(jìn)行控制原因在于：第一，人民主權(quán)原則是我國人民代表大會制度的邏輯基礎(chǔ)，任何機(jī)關(guān)的任何權(quán)力行使都應(yīng)接受人民的監(jiān)督，全國人大及其常委會的國家立法權(quán)自不例外。第二，根據(jù)有限權(quán)力的憲政精神，如果不對權(quán)力加以控制，極有可能導(dǎo)致權(quán)力濫用，從而侵害人民的權(quán)利，只有堅(jiān)持權(quán)力的有限性才能避免權(quán)力的隨心所欲行使。第三，從我國法治建設(shè)的愿景來看，法治的核心在于通過限制權(quán)力來保障權(quán)利，而對國家立法權(quán)控制的實(shí)質(zhì)在于確保該項(xiàng)權(quán)力的行使能夠充分保障人民的各項(xiàng)權(quán)利，真正做到取之于民、用之于民、服務(wù)于民。第四，由于客觀世界的復(fù)雜多變性，而人的認(rèn)識、表達(dá)和行為能力的有限性，立法者難免會因自身能力的不足產(chǎn)生這樣或那樣的錯誤，對國家立法權(quán)進(jìn)行控制是基于立法者有限理性的現(xiàn)實(shí)要求。

從實(shí)踐上看，對我國國家立法權(quán)進(jìn)行控制目的在于堅(jiān)持、完善和創(chuàng)新人民代表大會制度，維護(hù)全國人大及其常委會的憲法地位，健全權(quán)力制約與監(jiān)督體系，健全立法體制機(jī)制和提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系等。基于此，對我國國家立法權(quán)配置的控權(quán)優(yōu)化問題應(yīng)當(dāng)引起重視，而其中以下三個問題的解決至關(guān)重要。

1.對全國人大的立法權(quán)進(jìn)行控制。從《憲法》和《立法法》的規(guī)定來看，全國人大的立法權(quán)在權(quán)限上是幾乎沒有限制的，在權(quán)能上的限制也極少，唯一明確的控制方式是規(guī)定了全國人大的立法程序。通過監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)控制的目的建議被廣泛認(rèn)可，對全國人大的立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的必要性目前已無爭議，但如何有效監(jiān)督尚未形成一致的看法。雖然人民監(jiān)督是一種明確和法定的形式，但實(shí)踐證明這種監(jiān)督方式很難以操作，恐怕還不能成為有效的控制手段。為了避免全國人大立法無限、立法無序和良性違憲現(xiàn)象的發(fā)生，除了現(xiàn)有的憲法規(guī)范、基本權(quán)利和正當(dāng)程序控制之外，設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)已成為趨勢。值得稱贊的是，2018年的憲法修正案將全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會，并將合憲性審查作為其主要職責(zé)，這對于加強(qiáng)全國人大立法權(quán)的控制將發(fā)揮重要作用。此外，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)無疑對全國人大立法權(quán)的控制具有積極意義，這需要將重大立法事項(xiàng)決定權(quán)、修憲建議權(quán)、立法規(guī)劃和計(jì)劃審定權(quán)、聽取立法報(bào)告權(quán)作為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要實(shí)現(xiàn)方式。[11]

2.強(qiáng)化全國人大立法監(jiān)督權(quán)的行使。全國人大的立法監(jiān)督權(quán)理論上分為自我監(jiān)督和對外監(jiān)督，但實(shí)際上是對外監(jiān)督。根據(jù)《立法法》第97條的規(guī)定，全國人大的立法監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆桑蜂N全國人大常委會批準(zhǔn)的違法的自治條例和單行條例，撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍、違背授權(quán)目的的法規(guī)或者必要時撤銷授權(quán)?？梢钥闯?，全國人大的立法監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)在對違法或者不適當(dāng)?shù)奶囟ㄒ?guī)范性法律文件予以改變或者撤銷，這也是中國立法監(jiān)督的一個顯著特色。從應(yīng)然上看，這種注重立法結(jié)果的監(jiān)督制度不失為控制國家立法權(quán)的有效模式，但實(shí)際上由于文化傳統(tǒng)和政治體制等因素的影響，全國人大極少行使改變或者撤銷權(quán)，《立法法》第97條的規(guī)定已經(jīng)在相當(dāng)大程度上被虛置了，以至于全國人大常委會時有立法“越位”和授權(quán)立法“脫韁”。鑒于這一情況，全國人大應(yīng)充分認(rèn)識到其立法監(jiān)督權(quán)行使的重大意義，在態(tài)度上應(yīng)變被動、消極為主動、積極，不僅因?yàn)樾惺沽⒎ūO(jiān)督權(quán)既是職權(quán)也是職責(zé)，而且對于控制國家立法權(quán)而言也是一項(xiàng)有效制度。

3.控制全國人大常委會的“基本法律”修改權(quán)?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā芬?guī)定，全國人大常委會有權(quán)“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。正是由于這一規(guī)定，在過去的30年中，全國人大常委會對基本法律進(jìn)行了大量修改，但不少已經(jīng)突破了“部分”、“補(bǔ)充”、“不得同該法律的基本原則相抵觸”的條件限制，全國人大常委會基本法律修改權(quán)行使失范已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。針對這一問題，學(xué)界提供了“限權(quán)”、“廢權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)”三種解決方案，具體表現(xiàn)為四種做法：一是維持現(xiàn)有規(guī)定，細(xì)化“部分”、“補(bǔ)充和修改”、“相抵觸”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；二是修改現(xiàn)有規(guī)定，賦予全國人大常委會基本法律的全面修改權(quán)；三是修改若干規(guī)定，把全部法律的制定權(quán)和修改權(quán)都賦予全國人大常委會；四是廢除現(xiàn)有規(guī)定，取消全國人大常委會基本法律的修改權(quán)。事實(shí)上，由于《立法法》剛完成修改，目前維持現(xiàn)有規(guī)定的做法比較符合實(shí)際，但對“部分”、“補(bǔ)充和修改”、“相抵觸”等概念進(jìn)行明確解釋仍會存在一定的難度。在全國人大常委會基本法律修改權(quán)的控制措施中，筆者比較贊同的觀點(diǎn)是，將側(cè)重于立法民主的基本法律交由全國人大進(jìn)行修改，將側(cè)重于立法效率的基本法律交由全國人大常委會進(jìn)行修改。[12]

我國關(guān)于國家立法權(quán)配置優(yōu)化的學(xué)術(shù)探討自20世紀(jì)90年代一直持續(xù)至今，但由于這一問題涉及的內(nèi)容較為瑣碎和繁雜，現(xiàn)有研究成果不可避免地存在視角狹窄、內(nèi)容零散、方法單一的弊端?；诖?，本文僅是從中觀視角揭示我國國家立法權(quán)配置所面臨的四重困境，并有針對性地指出四個具體優(yōu)化面向，以期在明確此問題研究進(jìn)路的基礎(chǔ)上，推進(jìn)明確化、專門化和體系化研究的展開。當(dāng)然，我國國家立法權(quán)配置優(yōu)化問題的研究還應(yīng)建構(gòu)宏觀視角的總體思路，如優(yōu)化的理念引導(dǎo)、原則確立、模式選擇、組織建設(shè)和機(jī)制保障等，以實(shí)現(xiàn)與具體面向的有機(jī)結(jié)合。