韓海燕，姚金偉

(1.陜西省社會(huì)科學(xué)院，西安710065；2.國際關(guān)系學(xué)院 國際經(jīng)濟(jì)系，北京 100091；3.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

引 言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，要在弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多的獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的快速增長為扶貧工作的順利開展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村的貧困人口從1978年的7.7億已減少到2015年的5575萬，貧困發(fā)生率從97.5%下降到5%[1]。經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”——即經(jīng)濟(jì)增長能夠使包括窮人在內(nèi)的所有人受益，進(jìn)而達(dá)到絕對(duì)地減少貧困甚至消除貧困的目的。這也是中國自改革開放以來堅(jiān)持的“以開放促發(fā)展”“以開放促扶貧”的工作思路，也在很大程度上解決了我國的貧困問題。

但是經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)具有不確定性，經(jīng)濟(jì)增長如果不能使所有人尤其是貧困者平等受益，反而會(huì)導(dǎo)致貧困的惡化。經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”也受制于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化習(xí)俗、制度安排等多樣因素的不利影響。我國的扶貧模式經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧和項(xiàng)目制式扶貧的過程，每種模式在一定的時(shí)代背景下皆在一定程度上解決了貧困問題，但同時(shí)也存在著諸多的弊端。以項(xiàng)目制扶貧為例，中國早已形成了一整套完整的項(xiàng)目制扶貧體系，然而這種扶貧模式也存在著很多的問題，項(xiàng)目制扶貧在具體的實(shí)施過程中，由于被地方政府各種權(quán)力與利益關(guān)系所綁架，在扶貧工作中出現(xiàn)了參與主體與受益主體、資源主體與執(zhí)行主體的角色倒置與目標(biāo)錯(cuò)位現(xiàn)象，扶貧結(jié)果與扶貧初衷出現(xiàn)嚴(yán)重偏差[2]。例如，在對(duì)585個(gè)農(nóng)戶調(diào)查的個(gè)案中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民參與扶貧活動(dòng)的方式很被動(dòng)。其中有401位農(nóng)民表示項(xiàng)目內(nèi)容不是自己選擇的，占比為68.55%，即近7成的農(nóng)民大多沒有自主選擇權(quán)，扶貧項(xiàng)目并沒有根據(jù)農(nóng)民真正所需解決問題，同時(shí)項(xiàng)目制式的扶貧方式對(duì)于無勞動(dòng)能力的貧困群體也無法起到有效作用[3]。正是由于這些原因，扶貧投入雖在不斷增大，但效果卻在減弱。而且與20世紀(jì)相比，我國貧困的情況也發(fā)生了變化，過去以資金和項(xiàng)目帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長以促進(jìn)減貧的方式已不再明顯。

因此，中央政府提出了“十三五”期間的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，而為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶貧制度，通過資產(chǎn)收益扶貧的方式促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。

一、資產(chǎn)收益扶貧的內(nèi)涵及意義

資產(chǎn)收益扶貧的主要目的在于增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入，將自然資源、公共資產(chǎn)(資金)或農(nóng)戶權(quán)益資本股份化，通過市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，在相關(guān)資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益后，貧困戶或貧困村按照股份比例獲得收益，這樣可以保障貧困戶獲得較為穩(wěn)定的收入，有效改善其生活狀況。資產(chǎn)收益扶貧制度的主要對(duì)象是，自主創(chuàng)收能力受限的農(nóng)村貧困人口，其主要目的在于將細(xì)碎、分散、沉睡的各類資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，將市場(chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作模式引入農(nóng)村，有效激活農(nóng)村的資源要素，農(nóng)戶以資源入股等方式獲得穩(wěn)定收入[4]。而農(nóng)戶所擁有的資源除了自身的勞動(dòng)力以外，還包括農(nóng)戶和集體擁有的土地、林地、荒山、灘涂、水面、房屋等資源和資產(chǎn)股份。根據(jù)資產(chǎn)的性質(zhì)，可以將資產(chǎn)收益扶貧分為三類:資源開發(fā)收益扶貧、財(cái)政資金入股收益扶貧、集體和貧困戶資源入股收益扶貧。其中，資源開發(fā)收益扶貧旨在資源開發(fā)的過程中讓當(dāng)?shù)厝藚⑴c其中，分享資源開發(fā)的利益；財(cái)政資金入股收益扶貧是指將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和涉農(nóng)資金在不改變用途的情況下，投入符合當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目，將涉農(nóng)資金通過折股量化的方式給農(nóng)戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶；集體和貧困戶資源入股收益扶貧是指將集體擁有的土地、水面、荒山等集體資產(chǎn)和貧困戶擁有的土地承包權(quán)、林權(quán)、牲畜、資金等資源量化折股設(shè)立股份合作社，入股龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶等經(jīng)營主體，增加資產(chǎn)收益。①《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號(hào))，2015年11月29日。

資產(chǎn)收益扶貧是遵循市場(chǎng)機(jī)制將財(cái)政資金以及農(nóng)村集體和農(nóng)戶手中分散的土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素整合起來，通過股份建立市場(chǎng)主體、合作組織與貧困戶的利益連接機(jī)制，以改變過去點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的扶貧模式，增加貧困戶的股份收益，促進(jìn)貧困戶增收脫貧。資產(chǎn)收益扶貧是一種創(chuàng)新的開發(fā)方式，涉及很多深層次的改革，比如，涉農(nóng)資金的使用和管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度等等，首當(dāng)其沖的便是明晰的產(chǎn)權(quán)制度，只有在明晰各類資產(chǎn)的性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)歸屬的前期下，才能確保各類資產(chǎn)的收益。而其中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)涉及每一個(gè)農(nóng)戶的利益，但長期以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的問題一直沒有得到根本的解決，扶貧攻堅(jiān)為徹底改善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題提供了一個(gè)很好的契機(jī)，本文就此問題做一討論。

二、案例分析

1.陜西省平利縣資產(chǎn)收益扶貧的試點(diǎn)案例

秦巴山區(qū)的陜西省安康市，地處秦巴集中連片貧困地區(qū)的中心地帶。平利縣作為重點(diǎn)扶貧縣區(qū)之一，在總結(jié)前幾年農(nóng)村“土地流轉(zhuǎn)”“兩權(quán)”抵押擔(dān)保貸款等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村集體所有的資金、資產(chǎn)和資源以及財(cái)政資金以資產(chǎn)入股、有償租賃、扶貧資金配股等方式量化入股到龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，使貧困戶獲得資產(chǎn)性收益。截至2017年2月底，平利縣資產(chǎn)收益在冊(cè)貧困戶為749戶、2272人，人均增收504元。同時(shí)，縣政府為推動(dòng)平利縣產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目，與陜西農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保公司簽訂合作協(xié)議，以解決平利“融資貴、融資難”的問題，在實(shí)施過程中以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)為抵押，使“沉睡的資產(chǎn)”發(fā)揮效益，有效解決了融資難問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，共發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款8368筆10.92億元。②《平利縣“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)情況調(diào)研報(bào)告》，http://www.sohu.com/a/194731426_265906。

2.案例分析

平利縣資產(chǎn)收益扶貧改革的突出表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面:(1)明晰土地產(chǎn)權(quán)。明晰產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)，平利縣通過對(duì)農(nóng)村土地，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)等的明確登記，明確了行為主體，并頒布了確權(quán)證。(2)發(fā)揮集體作用。農(nóng)村土地屬于集體所有，過去集體的作用在很大程度上是缺失的，農(nóng)民和集體之間模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系使得農(nóng)民和集體的利益均受到損失?；诖?，平利縣張店村將1000多畝已經(jīng)承包到戶的荒山“攏”起來，發(fā)動(dòng)群眾種植了180多萬株杉木苗，并明確了集體與承包戶之間的收益分配比例，即按照“四三三”的比例進(jìn)行收益分配，實(shí)有人口占40%股份，勞動(dòng)力占30%股份，集體提留占30%股份。在發(fā)揮集體作用的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)了村民個(gè)體的積極性，農(nóng)民也實(shí)現(xiàn)了從旁觀者向參與者、從零星個(gè)體向組織集約的轉(zhuǎn)變。(3)農(nóng)村土地抵押貸款的改革。平利縣作為陜西省農(nóng)村金融改革的試點(diǎn)縣，從2009年開展試點(diǎn)工作，明確了試點(diǎn)擔(dān)保物的對(duì)象主要為土地承包經(jīng)營權(quán)、長效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、林權(quán)、房產(chǎn)等，為產(chǎn)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)有效解決了資金問題。(4)資產(chǎn)入股。平利縣還鼓勵(lì)貧困戶以資產(chǎn)入股龍頭企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體，使其獲得財(cái)產(chǎn)性收入，使零碎的資產(chǎn)有效整合起來。同時(shí)將扶貧資金入股龍頭企業(yè)，使貧困戶以分享紅利的方式改善其收入狀況。

平利縣資產(chǎn)收益扶貧改革能夠順利進(jìn)行并取得一定成績，是以產(chǎn)權(quán)的明晰為基礎(chǔ)的。如果不以確定的產(chǎn)權(quán)為前提和基礎(chǔ)，這一切將無法實(shí)施。一方面，如果產(chǎn)權(quán)不清晰，土地流轉(zhuǎn)的受益者可能就不是農(nóng)民了，因?yàn)檗r(nóng)民的主體地位可能被其他相關(guān)的權(quán)利主體所替代，從而喪失獲得財(cái)產(chǎn)性收入的機(jī)會(huì)。另一方面，土地抵押貸款、資產(chǎn)入股等扶貧方式必須以產(chǎn)權(quán)的確立為前提，賦予產(chǎn)權(quán)完整的權(quán)能，否則是難以進(jìn)行的。同時(shí)集體作用的發(fā)揮，也是以產(chǎn)權(quán)明晰為前提的，集體中的每個(gè)成員成為集體資產(chǎn)的股東，并以股權(quán)的方式分享集體資產(chǎn)的收益，才能使農(nóng)民成為真正財(cái)產(chǎn)權(quán)益的受益者。

三、資產(chǎn)收益扶貧制度下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革思路

目前，資產(chǎn)收益扶貧改革已在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，并取得顯著成效。而要使這一扶貧制度得到全面推廣，使全國農(nóng)民受益，必須改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，從制度及法律上建立新型的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，讓土地要素可以在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，讓市場(chǎng)在農(nóng)村的土地配置及利用上發(fā)揮作用。而其中的關(guān)鍵點(diǎn)在于明晰產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)，以有效提高土地要素的配置效率。

1.完善產(chǎn)權(quán)體系，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制

對(duì)于農(nóng)村土地所有制問題，20世紀(jì)80年代，學(xué)術(shù)界早已展開激烈的討論，有人主張我國應(yīng)實(shí)行土地私有化[5]，這種觀點(diǎn)忽視了我國特殊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化背景，僅僅是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行了研究，違背了我國以公有制為主體的制度，是不可取的。有人則主張農(nóng)村土地國有化，但國家如何落實(shí)土地管理，如何組織土地租賃業(yè)務(wù)，以及是否仍然需要對(duì)農(nóng)民實(shí)行剝奪，這似乎比私有化更為可怕[6]。主流的觀點(diǎn)則認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度的改革要符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度選擇，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持土地集體所有制制度[7]。

但問題是，現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度模糊，產(chǎn)權(quán)主體缺位導(dǎo)致農(nóng)村集體土地人格化代表缺失，也未能有效保障集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)益。從法律角度講，在《憲法》《民法通則》《土地管理法》等法律條文中都有規(guī)定:“農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有”，但“集體的”概念如何界定，農(nóng)民與集體之間的關(guān)系如何確定？農(nóng)民、集體與國家的權(quán)利之間關(guān)系又如何確定？一直沒有一個(gè)清晰的概念。一項(xiàng)調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)概念是模糊的，有一半農(nóng)民認(rèn)為土地是國家的[8]，這主要是由于長期以來，農(nóng)民種什么、養(yǎng)什么以及以什么樣的價(jià)格出售，是受到政府行政指令管制的。而在集體內(nèi)部，農(nóng)民和集體之間模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，農(nóng)民不是土地產(chǎn)權(quán)的主體，因而也無法有效行使其權(quán)利，保護(hù)自己的利益。而農(nóng)村集體的形式在大多數(shù)地區(qū)實(shí)際上只是一個(gè)體制的外殼，集體所有權(quán)的組織形式和程序缺乏，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺乏人格化的所有者，集體產(chǎn)權(quán)形同虛設(shè)，農(nóng)村集體的利益無法得到應(yīng)有的保障，上級(jí)政府替代下級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在。

以征地補(bǔ)償為例，在法律上，農(nóng)民的土地屬于集體土地，可以自用，但不準(zhǔn)向集體以外的非農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，而“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，農(nóng)民在永遠(yuǎn)失去土地的代價(jià)下，獲得了少得可憐的補(bǔ)償。這一方面源于集體權(quán)利的缺失，另一方面是由于制度的安排，權(quán)利是由制度的安排所決定的。正如錢忠好指出的，盡管在法律層面規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但這種所有制具有共同所有制的特征，在共同所有制的制度安排下，農(nóng)民并沒用真正擁有土地的處分權(quán)，致使產(chǎn)權(quán)殘缺[9]。與此同時(shí)，這樣的制度安排使各級(jí)政府從土地征用過程中獲得了大量的“土地財(cái)政”，惡化了收入分配關(guān)系，使得收入向政府傾斜，從而使很多失地農(nóng)民進(jìn)入“貧困”狀態(tài)，追根到底是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊所造成的。

首先，必須改革現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度。只有在明晰的產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民的權(quán)益才能得到保障。原來的土地制度因?yàn)闆]有明晰的產(chǎn)權(quán)界定，致使農(nóng)民權(quán)益受到極大的損失。在資產(chǎn)收益扶貧改革中，必須要明確土地的產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上，才能將各農(nóng)戶分散的低效率的土地整合起來進(jìn)行流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)向更高效率的使用者，獲得之前不能獲得的潛在收益。正如前文所述，平利縣通過明確土地產(chǎn)權(quán)的主體，將土地產(chǎn)權(quán)明確界定為村集體，進(jìn)而在確定收益分配的比例、調(diào)動(dòng)村民個(gè)體積極性的同時(shí)，提高了收入水平。因此，應(yīng)以資產(chǎn)收益扶貧改革為契機(jī)，盡快完善原有的土地制度框架，保障土地產(chǎn)權(quán)人和利益相關(guān)者的相關(guān)權(quán)利和權(quán)益，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，使土地資源發(fā)揮其功能。

其次，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，調(diào)動(dòng)集體及個(gè)人的積極性。目前，多地已開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)改革的試點(diǎn)工作，且已取得了顯著成效。如陜西平利縣在試點(diǎn)改革的過程中，通過股份權(quán)能改革，清查集體資產(chǎn)，成立集體資產(chǎn)股份合作社，并將股權(quán)量化到每一位成員，收益的分配不再是過去模糊的福利化分配而是股份化，收益的投入不再由個(gè)人決定而是由制度決定。在農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)改革的過程中，將股份適當(dāng)向貧困戶傾斜，使貧困戶獲得較多的收入，極大改善了貧困戶的生活狀況。通過集體流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的方式，或成立合作社，聘請(qǐng)專業(yè)管理人員經(jīng)營，或流轉(zhuǎn)給大的龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣?，發(fā)展鄉(xiāng)村特色種植，旅游服務(wù)等，調(diào)動(dòng)了集體的積極性，也使得過去上級(jí)政府替代集體、集體利益受損的現(xiàn)象得到了改善。同時(shí)，一些行政村實(shí)現(xiàn)了“政經(jīng)分離”:集體資產(chǎn)由合作社經(jīng)營管理，單獨(dú)核算，用制度的完善降低被“上下其手”的風(fēng)險(xiǎn)?？梢?，明晰集體權(quán)利是改革的重點(diǎn)，可以通過一系列的制度加以完善。

2.改變現(xiàn)有土地法規(guī)與憲法不一致現(xiàn)象，完善相應(yīng)的法律法規(guī)

土地產(chǎn)權(quán)的模糊不清，造成了農(nóng)民利益的受損，是造成部分農(nóng)民貧困的主要原因。我國實(shí)行的是土地公有制制度，現(xiàn)行土地制度將土地分為國有土地和集體土地，國有土地可以在市場(chǎng)中進(jìn)行交易，農(nóng)村土地的使用權(quán)歸集體所有，不能直接在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，集體土地需在國有化征用后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)，而在征用過程中地方政府是最大獲利者，而不是農(nóng)民。

實(shí)際上，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓是與《憲法》相抵觸的?！吨腥A人民共和國憲法修正案(1988)》將原來的憲法第十條第四款，修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，依照《憲法》的規(guī)定，中華人民共和國內(nèi)的所有土地，其使用權(quán)都可以依法轉(zhuǎn)讓，且《憲法》中也沒有強(qiáng)調(diào)“唯國有土地才可以轉(zhuǎn)讓”。同時(shí)，《憲法》規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。依照此，1986年《土地管理法》中明文禁止土地買賣、出租或其他形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的有關(guān)條款，因與憲法修正案相抵觸的原因，應(yīng)盡早修訂完善。而同時(shí)，1950年的《中華人民共和國土地改革法》與1988年的憲法修正案是一致的，土改法中明確指出，“承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。

現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓來源于《憲法》中“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。1990年國務(wù)院55號(hào)令頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確指出，國有土地在其使用年限內(nèi)使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租及抵押等，但對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)卻沒有出臺(tái)允許集體土地轉(zhuǎn)讓的具體辦法，導(dǎo)致了集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓一直未得到合法的空間。相反卻出臺(tái)了一系列限制農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的全國性政策。如果依照法制程序的合理性，國有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而集體土地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，這種同地不同權(quán)的現(xiàn)象本身是與憲法不相符的。因此，國務(wù)院應(yīng)該盡快出臺(tái)允許集體土地轉(zhuǎn)讓的具體辦法，應(yīng)賦予集體土地使用權(quán)與城市土地使用權(quán)同樣的權(quán)能，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)體系，使土地管理辦法與憲法保持一致性。建立對(duì)等的國有和集體土地使用權(quán)，以建立統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)體系為出發(fā)點(diǎn)，完善土地法律制度，使集體土地與國有土地的所有權(quán)實(shí)行同等的保護(hù)。在明確的法律制度的保護(hù)下，資產(chǎn)收益扶貧這一模式才能持續(xù)有效地改善農(nóng)村貧困人口的生活狀況，同時(shí)也會(huì)給農(nóng)民以穩(wěn)定的心理預(yù)期。

四、資產(chǎn)收益扶貧制度下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建

1.明晰產(chǎn)權(quán)主體——農(nóng)地集體所有制

中國的改革始于農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”，即所有權(quán)和使用權(quán)的分離，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使許多農(nóng)民脫離貧困，也提高了其生活水平。但隨著改革的推進(jìn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度卻沒有跟上時(shí)代的步伐，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國的各項(xiàng)法律規(guī)章制度都指出，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體所有，但對(duì)“農(nóng)村集體”這一概念并未做具體的限定，同時(shí)也未明確集體的邊界?，F(xiàn)有的法規(guī)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體有三個(gè)層次:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組，也賦予了這三個(gè)所有權(quán)主體的管理權(quán)，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這三個(gè)不同的行為主體都擁有土地所有權(quán)，這便在現(xiàn)實(shí)中造成了產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，也造成了各種“上級(jí)”和“下級(jí)”經(jīng)常以各種名義侵蝕集體所有者土地權(quán)益的現(xiàn)象?？梢?，現(xiàn)有的制度安排未能明確經(jīng)濟(jì)主體占有資源的排他性，也未能明確經(jīng)濟(jì)主體資源占有的邊界，而產(chǎn)權(quán)主體多元化的結(jié)果是三級(jí)產(chǎn)權(quán)主體為爭(zhēng)奪所有權(quán)主體發(fā)生沖突，并侵害農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，致使農(nóng)民權(quán)益受損，同時(shí)也會(huì)給農(nóng)民帶來不穩(wěn)定的心理預(yù)期。

《土地管理法》第十條明確規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體是“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”，即集體土地所有權(quán)的主體是社區(qū)農(nóng)民集體，主要以社區(qū)戶籍上登記的農(nóng)業(yè)戶口為標(biāo)準(zhǔn)確定社員的資格。在此基礎(chǔ)上，由社員代表或者社員代表大會(huì)選舉組成經(jīng)營管理委員會(huì)作為社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。經(jīng)營管理委員會(huì)作為集體的行為主體，行使相關(guān)的權(quán)力?？梢詤⒄展痉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)，實(shí)行一人一票制，由農(nóng)民投票決定，使農(nóng)民成為集體財(cái)產(chǎn)的所有者并行使參與權(quán)。而這在資產(chǎn)收益扶貧中是相當(dāng)重要的，資產(chǎn)收益扶貧就是將集體擁有分散的資源和資產(chǎn)股份量化后，入股開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，以充分激活農(nóng)村資源要素，這里的集體應(yīng)是以戶籍為準(zhǔn)，確定每一個(gè)入股的個(gè)體，并參照公司法人治理結(jié)構(gòu)，使村民能夠按照集體財(cái)產(chǎn)收益比例、分配份額的比例獲得一定的收入，有效開展資產(chǎn)收益扶貧工作。需要指出的是，產(chǎn)權(quán)只有在流轉(zhuǎn)中才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，但是由于產(chǎn)權(quán)的分散性、信息獲取的困難性以及農(nóng)民自身能力的限制都制約了產(chǎn)權(quán)的交易性和流動(dòng)性，即其缺乏進(jìn)入市場(chǎng)配置產(chǎn)權(quán)的能力，而分散的產(chǎn)權(quán)同時(shí)也降低了產(chǎn)權(quán)交易成本的可能，制約了產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。而集體經(jīng)濟(jì)組織可以有效降低交易成本，為集體組織獲得更多的利益，從而帶動(dòng)脫貧，這是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的一個(gè)重要原因。

2.明確農(nóng)村土地使用權(quán)的界限

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度局限性不僅表現(xiàn)在集體所有權(quán)主體的模糊性，同時(shí)也表現(xiàn)在農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的不確定性。(1)改變現(xiàn)有不穩(wěn)定的預(yù)期。我國農(nóng)村土地集體所有制，暗含著集體內(nèi)均地的規(guī)則，即隨著集體成員的不斷調(diào)整，農(nóng)戶對(duì)于某一塊地的使用權(quán)處于變動(dòng)之中，這便造成了農(nóng)戶土地利用的短期化。但農(nóng)戶都希望租期內(nèi)在農(nóng)地上的投資能夠獲得最大化的利潤，而如果不能確定這種使用權(quán)，便限制了農(nóng)戶對(duì)于土地的改善和投資。已有地方試點(diǎn)實(shí)行的“增人不增地、減人不減地”的改革試點(diǎn)有效解決了這一問題，比如湄潭縣的試點(diǎn)工作，使農(nóng)民有了穩(wěn)定的心理預(yù)期，能夠有效提高土地的使用效率，進(jìn)而提高了農(nóng)民的收入狀況[10]?？梢?，只有界限清楚的土地使用權(quán)，才能有效推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓和資源重組，才能有效推動(dòng)資產(chǎn)收益扶貧制度的順利實(shí)施。(2)承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定。一是現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)是基于承包合同而產(chǎn)生的，是約定的權(quán)利而不是法定的權(quán)利，使得承包經(jīng)營權(quán)得不到有效的法律保障?，F(xiàn)實(shí)中存在著隨意解除土地承包合同、亂征亂用農(nóng)民土地的行為，但農(nóng)民卻沒有有效的法律手段來保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)。二是土地承包經(jīng)營權(quán)能不充分、不明確。從本質(zhì)上來說，經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于使用權(quán)，而使用權(quán)是可以衍生出出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等項(xiàng)權(quán)利的。但現(xiàn)實(shí)是，承包經(jīng)營權(quán)只有土地耕種權(quán)、部分收益權(quán)和有限的處置權(quán)，致使土地使用權(quán)殘缺，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。(3)法律之間的沖突造成農(nóng)村土地繼承面臨較大的困難。《土地承包法》中規(guī)定只有集體成員具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資格，而《繼承法》中卻規(guī)定“公民可以立遺囑將個(gè)人財(cái)產(chǎn)指定由法定繼承人的一人或數(shù)人繼承。”這種法律間的沖突問題不僅造成了農(nóng)村土地繼承難的問題，也造成了土地承包權(quán)的不穩(wěn)定性，形成不穩(wěn)定性預(yù)期。(4)《土地承包法》第四十九條規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”而《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定:“土地所有權(quán)以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。

資產(chǎn)收益扶貧制度要求整合零散的土地，這必須以明晰的農(nóng)地使用權(quán)為基礎(chǔ)。針對(duì)于此，應(yīng)盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，解決法律之間的沖突問題。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！币彩窃诮o農(nóng)民以穩(wěn)定的心理預(yù)期，在加大對(duì)十九大精神宣傳力度的同時(shí)，應(yīng)盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，建立完整的土地承包權(quán)，使農(nóng)戶能有效處理承包土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等一系列權(quán)利，使農(nóng)民以資產(chǎn)收益的方式獲得財(cái)產(chǎn)性收入，改善收入狀況。

結(jié) 論

資產(chǎn)收益扶貧通過整合分散的土地資源，提高土地利用率，從而改善農(nóng)民的貧困狀況，對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)制度的改革也會(huì)起到推動(dòng)作用。只有盡快完善各項(xiàng)法律，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地交易中的配置作用。可見，完善的法律制度、明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是資產(chǎn)收益扶貧制度進(jìn)一步開展的基礎(chǔ)。

但同時(shí)也要注意到，雖然以村社或集體經(jīng)濟(jì)組織為代表更能有效降低交易成本，實(shí)現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)，但這種“委托—代理”關(guān)系會(huì)產(chǎn)生尋租問題，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的損失，而大多農(nóng)戶由于受到自身能力的限制并不能做到有效管理，這便要求政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管以保障農(nóng)戶的權(quán)益，從而有效改善貧困農(nóng)民的生活狀況，使脫貧工作順利進(jìn)行。

[1] 張建明等:《中國社會(huì)發(fā)展報(bào)告2016——精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略任務(wù)與治理實(shí)踐》，北京:中國人民大學(xué)出版社2017年版，第67頁。

[2] 馬良燦:《項(xiàng)目制背景下農(nóng)村扶貧工作及其限度》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第4期。

[3] 徐勇:《反貧困在行動(dòng):中國農(nóng)村扶貧調(diào)查與實(shí)踐》，北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第367-369頁。

[4] 余佶:《資產(chǎn)收益扶持制度:精準(zhǔn)扶貧新探索》，《紅旗文稿》2016年第2期。

[5] 蔡繼明、方草:《對(duì)農(nóng)地制度改革的比較分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》2005年第4期。

[6] 曲福田:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革》，《管理世界》2011年第6期。

[7] 韓俊:《中國農(nóng)村土地制度建設(shè)三題》，《管理世界》1999年第3期。

[8] 項(xiàng)繼權(quán)、周嫻:《農(nóng)民的地權(quán)選擇與農(nóng)地制度改革》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第5期。

[9] 錢忠好:《源自農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)困境:理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期。

[10] 周其仁:《城鄉(xiāng)中國》(上)，北京:中信出版社2017年版，第19頁。