羅 猛，董 琳

(哈爾濱工程大學(xué) 法學(xué)系，哈爾濱150000)

北極地區(qū)通常指北緯66°33′(北極圈)以北的區(qū)域，包括極區(qū)、北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼等。北極域內(nèi)國(guó)家包括美國(guó)、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威、冰島、瑞典、芬蘭八國(guó)[1]4-5。按照國(guó)際法的規(guī)定，北極地區(qū)的所屬領(lǐng)域包括上述八個(gè)國(guó)家的陸地領(lǐng)土、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以及屬于全人類的公海部分和尚未發(fā)現(xiàn)的部分島嶼等，其中斯瓦爾巴群島例外。北極地區(qū)具有獨(dú)特的地理位置和豐富的自然資源、旅游資源及軍事資源。隨著世界自然環(huán)境變化、陸地資源的枯竭和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使得北極資源開(kāi)發(fā)成為可能。由此，復(fù)雜的爭(zhēng)端也已經(jīng)顯現(xiàn):一是域內(nèi)國(guó)家主張存在沖突，二是域外國(guó)家的參與和域內(nèi)國(guó)家的排斥形成對(duì)抗。國(guó)際爭(zhēng)端的解決方式一般包括訴訟、仲裁、調(diào)解、斡旋、調(diào)停、談判協(xié)商等，但由于該地區(qū)相關(guān)法律規(guī)范和治理模式尚不明確，訴訟、仲裁也沒(méi)有相對(duì)完善的法律依據(jù)，且單純的談判協(xié)商也難以解決如此復(fù)雜的爭(zhēng)端，因此，急需構(gòu)建北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端解決機(jī)制。

中國(guó)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)《斯瓦爾巴條約》締約國(guó)和北極理事會(huì)觀察員國(guó)，身份定位為近北極國(guó)家和“重要利益攸關(guān)國(guó)”，雖然在北極不享有主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，但氣候變化對(duì)生態(tài)環(huán)境的全球性影響和全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)使北極問(wèn)題成為一個(gè)全球性問(wèn)題。我國(guó)參與北極事務(wù)由來(lái)已久，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始我國(guó)在北極科考、環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)方面即邁出實(shí)質(zhì)性步伐[2]。2018年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)，表示將積極推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，為北極的和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)[3]。此外，中國(guó)近幾年提出的“一帶一路”倡議、海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、全球治理觀和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體也為北極治理和資源開(kāi)發(fā)提供了新思路[4]。這些舉措不僅體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于海洋事業(yè)的重視，更強(qiáng)調(diào)中國(guó)積極參與全球的共同治理、贏得各國(guó)認(rèn)同以體現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)膽?zhàn)略目標(biāo)；同時(shí)也是中國(guó)智慧和中國(guó)力量的集中體現(xiàn)，推動(dòng)國(guó)際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，為世界和平穩(wěn)定提供制度保障。因此，提倡從共同開(kāi)發(fā)的視角構(gòu)建多層次的爭(zhēng)端解決機(jī)制，符合國(guó)際爭(zhēng)端的解決趨勢(shì)和爭(zhēng)端各國(guó)的利益訴求，也是中國(guó)依法參與北極事務(wù)、合理維護(hù)北極權(quán)益的基本途徑，有利于完善北極治理體系，實(shí)現(xiàn)北極“善治”目標(biāo)，促進(jìn)資源依法、合作、綠色開(kāi)發(fā)，維護(hù)全球共同利益。

一、問(wèn)題的提出——各國(guó)不同主張引發(fā)的爭(zhēng)端

自20世紀(jì)初至今，各國(guó)關(guān)于北極或北極相關(guān)海域的領(lǐng)土劃分及資源開(kāi)發(fā)的主張從未終止，有些主張當(dāng)即遭到反對(duì)或被駁回，有些針對(duì)具體海域的爭(zhēng)端，已經(jīng)通過(guò)簽訂雙邊條約得以解決。20世紀(jì)初，加拿大和蘇聯(lián)都提出依據(jù)“扇形原則”主張其國(guó)界線之間直至北極點(diǎn)的一切土地應(yīng)屬臨接這些土地的國(guó)家。這種主張?jiān)诋?dāng)時(shí)即遭到其他域內(nèi)國(guó)家的反對(duì)，并未成為一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣，也未能成為主張北極主權(quán)的法律根據(jù)[1]16。2001年，俄羅斯根據(jù)《公約》提出擴(kuò)展專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的申請(qǐng)，后因“證據(jù)不足”被駁回。此外，挪威、冰島、丹麥等都先后提出劃定北極海域外大陸架的申請(qǐng)。2007年8月2日，俄羅斯科學(xué)考察船隊(duì)將俄羅斯國(guó)旗插在北冰洋海底，意圖標(biāo)定西伯利亞大陸架延伸的證據(jù)[5]。如果該行為得到承認(rèn)，俄羅斯將得到一半的北極圈?！安迤臁毙袆?dòng)由此引發(fā)了新的爭(zhēng)奪，俄羅斯媒體預(yù)言，北極地區(qū)的爭(zhēng)端甚至可能引起第三次世界大戰(zhàn)[6]。2008年5月，美國(guó)、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威五國(guó)會(huì)議通過(guò)了《伊盧利薩特宣言》，五國(guó)“一致排外”，認(rèn)為沒(méi)有必要再形成適用于北冰洋的任何其他的制度體系[7]，各方之間的領(lǐng)土紛爭(zhēng)和大陸架主權(quán)重疊問(wèn)題將在這些法律框架下得到有效解決。由于各國(guó)仍在大陸架的劃分、海域的劃界等一系列問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，因此資源的歸屬問(wèn)題也不能據(jù)此得到解決。

許多國(guó)家還制定了關(guān)于北極資源開(kāi)發(fā)的國(guó)內(nèi)立法。俄羅斯態(tài)度最為積極，2008年制定《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》，表示在劃定有國(guó)際法效力的俄羅斯北極地區(qū)的外部邊界的基礎(chǔ)上確立俄羅斯在北極能源資源開(kāi)采上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，2020年前整體提升俄羅斯在北極地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，將俄屬北極地區(qū)變成聯(lián)邦主要資源戰(zhàn)略基地[8]。美國(guó)早在1971年、1994年、2009年都發(fā)布《美國(guó)北極政策》等文件，表示將促進(jìn)與其他國(guó)家合作勘探開(kāi)發(fā)北極資源，以提高美國(guó)在北極行動(dòng)和存在的能力。加拿大政府設(shè)立一個(gè)新的北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的核心任務(wù)就是研究北方礦物資源開(kāi)采產(chǎn)業(yè)。非北極國(guó)家日本2015年通過(guò)首個(gè)北極相關(guān)政策——“北極政策”，表明日本的目標(biāo)是在圍繞北極航道和資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)國(guó)際規(guī)則制定上發(fā)揮主導(dǎo)性作用。我國(guó)在北極資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題上提倡國(guó)際合作、共同開(kāi)發(fā)和可持續(xù)開(kāi)發(fā)的理念，從而推進(jìn)全球治理機(jī)制的發(fā)展。

本文提到的北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端主要是指北極海域資源的開(kāi)發(fā)利用權(quán)的爭(zhēng)端，主要依據(jù)國(guó)際法原則、國(guó)際公約、條約、協(xié)定等國(guó)際法律規(guī)范加以確定。根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則，沿海國(guó)對(duì)其領(lǐng)土、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的資源享有開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。根據(jù)《公約》規(guī)定，公海及國(guó)際海底區(qū)域?qū)儆谌祟惖墓餐z產(chǎn)，因此在北極海域的部分區(qū)域，非北極國(guó)家同樣享有資源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。此外，北極地區(qū)還存在《斯瓦爾巴條約》等雙邊或多邊協(xié)定，約定了締約國(guó)在特定區(qū)域資源的開(kāi)發(fā)利用權(quán)。雖然存在多種形式的國(guó)際法規(guī)定，但對(duì)于北極海域資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端的產(chǎn)生并沒(méi)有多大的抑制作用:一是《公約》在北極海域不具有專門(mén)適用性，相關(guān)規(guī)定導(dǎo)致大陸架劃界重疊，北極國(guó)家大陸架劃界爭(zhēng)議不斷；二是沿海國(guó)大陸架的過(guò)分?jǐn)U張勢(shì)必會(huì)縮小公共區(qū)域的范圍，從而影響全人類的利益。因此，在北極資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題上就形成了北極國(guó)家之間、北極國(guó)家與非北極國(guó)家之間的爭(zhēng)端。

二、北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端解決的必要性和重要性

因各國(guó)主張存在沖突、法律規(guī)范不健全導(dǎo)致北極海域的資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端愈演愈烈。在北極地區(qū)治理機(jī)制尚不明晰的前提下，具體治理優(yōu)于全面治理，“領(lǐng)域化”比“區(qū)域化”更具可行性[9]。因此，資源開(kāi)發(fā)這一具體領(lǐng)域的爭(zhēng)端解決尤為重要。

(一)北極海域資源開(kāi)發(fā)是世界能源發(fā)展的必然要求

第66版《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒(2017年)》顯示，石油、天然氣、可再生能源需求增速明顯，產(chǎn)量增長(zhǎng)卻十分緩慢，能源結(jié)構(gòu)正向低碳資源轉(zhuǎn)型。世界能源需求增長(zhǎng)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化使各國(guó)愈發(fā)注重國(guó)家的能源安全，試圖開(kāi)辟能源新通道[10]。北極資源的特征就在于資源總量大、種類多，具有十分可觀的開(kāi)發(fā)價(jià)值。在全世界未開(kāi)發(fā)的石油、天然氣資源中，保守估計(jì)北極地區(qū)占有1/4左右，擁有世界煤炭資源的9%；此外，還存在大量的被稱為第四代能源的可燃冰和銅、鉛、金剛石等重金屬礦產(chǎn)，以及極富利用價(jià)值的生物資源。巨大的石油、天然氣以及新能源的開(kāi)發(fā)對(duì)世界能源格局的轉(zhuǎn)變和各國(guó)能源安全都具有重要意義。

(二)北極資源開(kāi)發(fā)利用已成為可能

北極地區(qū)氣候的日益變暖、當(dāng)今科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展都大大提高了北極資源開(kāi)發(fā)的可能性。陸地資源逐漸走向枯竭，世界沿海國(guó)家紛紛將目標(biāo)轉(zhuǎn)向了海洋，加大了向海洋獲取資源的力度和強(qiáng)度，力圖將管轄權(quán)擴(kuò)展到領(lǐng)海以外的區(qū)域[11]。曾經(jīng)常年冰封的北極海域慢慢融化，逐漸露出的海洋資源和海底資源不僅為資源開(kāi)發(fā)提供了客觀條件，還有利于人類的踏足和開(kāi)采工作。同時(shí)，科學(xué)技術(shù)的巨大進(jìn)步，如核動(dòng)力破冰船的研發(fā)和使用，也使得人類探測(cè)海底深處的豐富資源，在更大范圍和深處開(kāi)發(fā)、利用海洋資源的可能性大大提高。

(三)相關(guān)法律規(guī)范不健全

現(xiàn)階段，尚不存在一個(gè)專門(mén)性的可有效解決北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端的國(guó)際條約或其他形式的法律文件。“非陸非?！薄耙嚓懸嗪！钡奶攸c(diǎn)，使得北極既不屬于適用先占制度的“無(wú)主之地”，也并非屬于法律真空地帶?！豆s》是可適用于北極地區(qū)最具代表性的國(guó)際公約。此外，還包括《斯瓦爾巴條約》，以及北極域內(nèi)國(guó)家制定的有關(guān)北極的法律制度。根據(jù)《公約》，可以確定有關(guān)領(lǐng)海基線、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和國(guó)際海底區(qū)域等，大陸邊緣的地帶則屬于北極域內(nèi)國(guó)家的主權(quán)范圍，北冰洋其余海域則屬于國(guó)際法上的公海和國(guó)際海底區(qū)域，是人類的共同遺產(chǎn)?！豆s》作為一份全球性的“海洋大憲章”，沒(méi)有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)該地區(qū)的法律地位、科學(xué)考察、資源開(kāi)發(fā)、航道利用等方面給予專門(mén)規(guī)定[12]，由此就導(dǎo)致在實(shí)際適用中出現(xiàn)重疊區(qū)域難以解決，從而無(wú)法確定資源開(kāi)發(fā)權(quán)屬問(wèn)題。不僅如此，北極域內(nèi)國(guó)家為了獲取更多的利益，試圖通過(guò)《公約》的適用以主張更多的資源權(quán)益。如俄羅斯在外大陸架制度關(guān)于“自然延伸”等規(guī)定上的糾纏，加拿大對(duì)其北部群島及相關(guān)水域提出的權(quán)利主張，等等。因此，北極法律地位和相關(guān)制度還存在很大的不確定性[13]，這一狀況與該地區(qū)戰(zhàn)略重要性的上升形成了巨大反差，從而更加劇了各國(guó)關(guān)于北極資源的爭(zhēng)奪。

《斯瓦爾巴條約》只是對(duì)斯瓦爾巴群島這一有限區(qū)域的主權(quán)歸屬、資源開(kāi)發(fā)和科考管理等法律問(wèn)題給予了關(guān)注，并不能在北極地區(qū)廣泛適用。與北極資源開(kāi)發(fā)有關(guān)的公約，包括《生物多樣性公約》《公海捕魚(yú)和生物資源保護(hù)公約》等，主要涉及漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)和養(yǎng)護(hù)，也不能適用于北極其他資源的開(kāi)發(fā)問(wèn)題。而北極域內(nèi)國(guó)家所構(gòu)建的與北極相關(guān)的法律制度雖然十分詳盡，但不具有適用于整個(gè)北極地區(qū)的廣泛效力，也不能適用于北極資源權(quán)屬問(wèn)題的解決，在此不再贅述。

(四)缺乏完善的解決機(jī)制

各國(guó)對(duì)北極海域的主權(quán)和資源提出主張，大多依據(jù)《公約》，而對(duì)于相向國(guó)家大陸架重疊的爭(zhēng)議，目前還難以解決。不論是北極主權(quán)的紛爭(zhēng)、航道的法律地位還是資源開(kāi)發(fā)權(quán)，都需要一個(gè)相對(duì)完善、切實(shí)可行的解決機(jī)制。相對(duì)來(lái)說(shuō)，作為“無(wú)主之地”的南極大陸的爭(zhēng)端解決機(jī)制可以對(duì)解決北極爭(zhēng)端有一定的借鑒意義。20世紀(jì)初，由于各國(guó)對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)要求存在紛爭(zhēng)，致使南極大陸成為矛盾的焦點(diǎn)。1958年，在美國(guó)的推動(dòng)下，澳大利亞、法國(guó)、日本等12國(guó)代表對(duì)南極問(wèn)題開(kāi)始討論，直至1959年12月1日簽署《南極條約》。該條約提出對(duì)南極主權(quán)進(jìn)行凍結(jié)，鼓勵(lì)合作，鼓勵(lì)共同開(kāi)發(fā)。為了資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這些國(guó)家又先后簽訂了《保護(hù)南極動(dòng)植物議定措施》《南極生物資源保護(hù)公約》等，這些條約和建議措施共同構(gòu)成了南極條約體系。作為人類首個(gè)國(guó)際共同和平開(kāi)發(fā)的條約，南極條約有效地緩和了領(lǐng)土紛爭(zhēng)，促進(jìn)了各國(guó)在南極的開(kāi)發(fā)合作，也為國(guó)際爭(zhēng)端提供了一個(gè)良好的解決范式。因此，解決北極海域資源爭(zhēng)端，應(yīng)結(jié)合北極特殊的地理環(huán)境和現(xiàn)實(shí)情況，建立一個(gè)完善的解決機(jī)制。

三、當(dāng)前北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端解決機(jī)制評(píng)析

各國(guó)因資源、航道等爭(zhēng)端在北極地區(qū)引起的國(guó)際法律問(wèn)題，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重要焦點(diǎn)之一。在此背景下，學(xué)界從各種視角提出不同的解決路徑，綜合來(lái)看，主要有三種觀點(diǎn):一是充分利用既有的海洋法體系，并進(jìn)一步發(fā)展和完善；二是參照《斯瓦爾巴條約》承認(rèn)主權(quán)、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)的模式，簽訂一份特定適用于北極地區(qū)的國(guó)際協(xié)定；三是借鑒“南極模式”，在北極地區(qū)建立一個(gè)以《北冰洋條約》為核心的條約體系。

(一)南極機(jī)制

南極機(jī)制是指根據(jù)北極地區(qū)特殊的地理情況和其產(chǎn)生爭(zhēng)議的主要原因，簽署一份類似《南極公約》的《北冰洋公約》?！赌蠘O條約》是人類首個(gè)國(guó)際共同和平使用的地區(qū)條約，是在解決南極大陸地區(qū)領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上達(dá)成的，其宗旨在于凍結(jié)主權(quán)，擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)。一些學(xué)者認(rèn)為，北極與南極在地理位置、氣候條件、人類居住等方面都具有很大的相似性，且《南極條約》也有效地使各國(guó)拋棄了任何有關(guān)主權(quán)的主張而將注意力集中在資源開(kāi)采、控制污染和科學(xué)勘探等問(wèn)題上。

雖然南極機(jī)制具有一定的道理并可作為借鑒，但實(shí)踐中還存在諸多問(wèn)題與不足。首先，南極和北極自然環(huán)境存在巨大差異，一個(gè)是南極大陸，一個(gè)是北冰洋，南極大陸的爭(zhēng)端主要在于陸地主權(quán)、科學(xué)考察和資源開(kāi)發(fā)上；而北極爭(zhēng)端較南極大陸更為復(fù)雜，不僅包括難以劃定的海洋主權(quán)和海洋資源開(kāi)發(fā)，還包括航道的通行和軍事問(wèn)題。因此，雖然《南極條約》所創(chuàng)設(shè)的法律制度成功地解決了以陸地為主的南極地區(qū)的領(lǐng)土爭(zhēng)端，卻并不意味著同樣的模式會(huì)成功地解決北極地區(qū)的海洋之爭(zhēng)。其次，南極與北極的人文環(huán)境也存在較大差異。各國(guó)對(duì)南極大陸都不享有主權(quán)和實(shí)際的控制權(quán)，而北極地區(qū)的陸地部分由環(huán)北極八國(guó)所有，對(duì)北極的開(kāi)發(fā)利用具有一定的歷史基礎(chǔ)。最根本的是，南極機(jī)制中凍結(jié)主權(quán)的宗旨在北極地區(qū)資源爭(zhēng)端解決中是行不通的?，F(xiàn)階段的實(shí)際情況是，在《公約》的制度體系下，北冰洋沿岸國(guó)有望合理合法地?cái)U(kuò)張大陸架獲得更多的主權(quán)。因此，在沿岸國(guó)對(duì)大陸架擴(kuò)張和主權(quán)劃分的迫切期待下，北極地區(qū)主權(quán)被凍結(jié)是不現(xiàn)實(shí)的，單純地限制北極周邊國(guó)家的劃界爭(zhēng)端也不是解決問(wèn)題的根本途徑。周邊國(guó)家首先要維護(hù)本國(guó)利益，然后才會(huì)考慮在此基礎(chǔ)上是否需要建立一個(gè)國(guó)際條約，國(guó)家間經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使導(dǎo)致這些國(guó)家對(duì)北極資源的爭(zhēng)奪是難以避免的。另外，根據(jù)北冰洋沿岸五國(guó)在《伊盧利薩特宣言》中的態(tài)度，他們也不接受除《公約》以外的制度安排。

(二)斯瓦爾巴機(jī)制

《斯瓦爾巴條約》是為解決斯瓦爾巴群島地區(qū)爭(zhēng)端所達(dá)成的，也是北極地區(qū)唯一成功解決爭(zhēng)端的政府間條約。該條約不失為當(dāng)代解決國(guó)際海洋權(quán)益爭(zhēng)端的一個(gè)典范，它為沖突各方提供解決問(wèn)題的思路:承認(rèn)主權(quán)，和平中立，擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)。但筆者認(rèn)為，該模式在北極適用中也存在諸多不足之處。首先，相對(duì)于北極地區(qū)整體而言，該群島面積小，資源、航道等經(jīng)濟(jì)價(jià)值不及北極整體，爭(zhēng)端國(guó)家少，提出主張少，解決相對(duì)容易。而北極爭(zhēng)端不僅是資源引起的，還包括航道、戰(zhàn)略地位等諸多利益；涉及爭(zhēng)端的國(guó)家也不僅是環(huán)北極八國(guó)，非環(huán)北極國(guó)家也期待參與北極資源開(kāi)發(fā)和航道利用。其次，挪威之所以讓渡資源開(kāi)發(fā)、科學(xué)考察的權(quán)益，前提是締約國(guó)對(duì)挪威在斯瓦爾巴群島主權(quán)的尊重。如果該模式適用于北極，那么又要反過(guò)來(lái)面對(duì)一個(gè)問(wèn)題，即如何劃分主權(quán)?如果不能解決主權(quán)爭(zhēng)議，那么這個(gè)模式也無(wú)法實(shí)施；如果能夠解決主權(quán)爭(zhēng)議，實(shí)施該模式的價(jià)值就在于以非主權(quán)國(guó)家對(duì)于主權(quán)國(guó)家在北極地區(qū)主權(quán)的尊重，換來(lái)非主權(quán)國(guó)家在北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)等權(quán)利。但根據(jù)北極資源爭(zhēng)端的激烈程度和《公約》的規(guī)定，若主權(quán)國(guó)家已經(jīng)獲得主權(quán)，讓渡其他方面利益的可能性似乎微乎其微。最后，與上述南極模式相似，建立這樣一個(gè)新的條約體系會(huì)面臨與現(xiàn)行《公約》的沖突和北冰洋沿岸五國(guó)的反對(duì)。

(三)《公約》機(jī)制

《公約》機(jī)制是指按照現(xiàn)行的《公約》條約體系，在大陸架界限委員會(huì)和國(guó)際法庭的管理下，解決北極主權(quán)紛爭(zhēng)，由主權(quán)國(guó)享有在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源開(kāi)發(fā)權(quán)，而域外國(guó)家只享有在公海和國(guó)際海底區(qū)域的資源開(kāi)發(fā)權(quán)。首先，《公約》適用的廣泛性為解決北極爭(zhēng)端提供了基礎(chǔ)，在北極目前的爭(zhēng)端國(guó)中，除美國(guó)外的其他國(guó)家都已批準(zhǔn)加入《公約》，而美國(guó)也在積極準(zhǔn)備加入。其次，北極域外國(guó)家也可以根據(jù)《公約》在公海和國(guó)際海底區(qū)域提出資源開(kāi)發(fā)權(quán)。這符合全人類共同的利益。最后，北冰洋沿岸國(guó)家的基本態(tài)度表明了適用《公約》機(jī)制的可能性。目前北冰洋沿岸國(guó)家都以《公約》為基礎(chǔ)，為本國(guó)主張尋找合理的法律依據(jù)。從《伊盧利薩特宣言》中不難看出，五個(gè)沿岸國(guó)在面臨各國(guó)未來(lái)北極巨大經(jīng)濟(jì)利益的局勢(shì)下，選擇“求同存異，一致排外”的策略，在表明其對(duì)北極實(shí)際控制的同時(shí)，也拒絕了除《公約》以外的任何其他條約體系的建立。不難想象，五個(gè)沿岸國(guó)的一致反對(duì)也不得不使我們繼續(xù)在《公約》的體系下尋找解決途徑[14]。但是，前文中提到，《公約》在適用北極問(wèn)題所存在的非特定性導(dǎo)致領(lǐng)土重疊等問(wèn)題仍然存在，因此在適用《公約》的同時(shí)必須堅(jiān)持對(duì)公約進(jìn)行完善，堅(jiān)持公平利用海洋及其資源的原則，促進(jìn)海洋資源公平有效的利用。

四、以共同開(kāi)發(fā)解決北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端

北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端涉及國(guó)家眾多，尤其涉及各國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，北極地區(qū)的法律地位也難以確定，該問(wèn)題并不是一朝一夕能夠解決的。北極五國(guó)為了獲取更多的資源利益，形成了“對(duì)內(nèi)斗爭(zhēng)、對(duì)外封鎖”的局勢(shì)，但這顯然不符合維護(hù)全人類共同利益的目標(biāo)，因此形成一個(gè)完善的爭(zhēng)端解決機(jī)制是必然之舉。通過(guò)比較分析多種解決模式可以看出，單一適用某種解決機(jī)制來(lái)解決如此復(fù)雜的海域資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題是難以實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)在適用《公約》基本原則的基礎(chǔ)上，以共同開(kāi)發(fā)的理念，通過(guò)談判、協(xié)商等和平方式解決資源爭(zhēng)端，在談判協(xié)商難以解決的情況下采用調(diào)解委員會(huì)的方式加以補(bǔ)充。

(一)以《公約》的框架體系為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)域外國(guó)家積極參與

首先，在堅(jiān)持《公約》序言提到的公平利用海洋及其資源原則的基礎(chǔ)上，尊重沿岸國(guó)正當(dāng)合理的海洋主權(quán)，積極維護(hù)非沿岸國(guó)及全人類共同的海洋資源利益[15]。上文提到的《斯瓦爾巴條約》就是實(shí)施該項(xiàng)原則的一個(gè)典型范式，它在和平解決爭(zhēng)端的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了各國(guó)利益的最大化。著眼北極地區(qū)紛爭(zhēng)，其根本原因在于各國(guó)對(duì)于海洋資源及其利益的訴求，因而這項(xiàng)基本原則對(duì)于解決北極資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端具有基礎(chǔ)性意義。同時(shí)，對(duì)于北極地區(qū)海洋及資源的公平利用而言，北冰洋沿岸國(guó)擁有諸如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等各種具有優(yōu)勢(shì)的海域開(kāi)發(fā)制度，而非沿岸國(guó)相對(duì)來(lái)說(shuō)則處于劣勢(shì)。但北極地區(qū)的非主權(quán)海域資源在理論上是屬于全人類的，為防止北極國(guó)家壟斷北極資源，平衡北極國(guó)家內(nèi)的權(quán)利爭(zhēng)端，非北極國(guó)家的積極參與也是必不可少的。因此，應(yīng)當(dāng)以公平利用為著手點(diǎn)處理資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端，這是平衡北極國(guó)家與非北極國(guó)家利益的最有效途徑。

其次，完善《公約》中大陸架劃分規(guī)則，解決大陸架重疊爭(zhēng)議。堅(jiān)持《公約》的體系框架解決北極資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題，其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是大陸架的劃界。《公約》第76條規(guī)定，沿海國(guó)的大陸架包括其陸地領(lǐng)土的自然延伸，距離應(yīng)在從領(lǐng)海寬度量起到大陸架外緣的200海里到350海里。在沿岸國(guó)相向國(guó)家且兩國(guó)海岸的相向距離不超過(guò)400海里的情況下，如果其中一國(guó)領(lǐng)土的自然延伸超過(guò)200海里，則其大陸架的外部界限就有可能超過(guò)200海里，從而導(dǎo)致該國(guó)的大陸架主張與相向國(guó)家的大陸架主張相重疊。例如，俄羅斯和挪威在巴倫支海擴(kuò)展各自的大陸架導(dǎo)致重疊產(chǎn)生的爭(zhēng)議，以及加拿大和丹麥的大陸架劃界爭(zhēng)議[16]。因此，要著重解決大陸架重疊問(wèn)題，通過(guò)《公約》規(guī)定各種具體海域大陸架的劃界顯然是不現(xiàn)實(shí)的，但可以增加對(duì)大陸架重疊情況下的公平劃界原則，并借鑒俄羅斯與挪威在巴倫支海的劃界爭(zhēng)議解決中采用的“特別區(qū)域”以實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。

(二)以共同開(kāi)發(fā)為實(shí)現(xiàn)路徑，以協(xié)商談判為實(shí)現(xiàn)方式推進(jìn)多邊解決機(jī)制

共同開(kāi)發(fā)是指主權(quán)國(guó)家依據(jù)協(xié)議，就跨越彼此間海洋邊界線或位于爭(zhēng)議海區(qū)的共同礦藏，以某種合作從事進(jìn)行勘探或開(kāi)發(fā)的活動(dòng)[17]?！豆s》第74條第3款將共同開(kāi)發(fā)規(guī)定為“臨時(shí)安排”，即爭(zhēng)端國(guó)的共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)并不影響其主權(quán)立場(chǎng)，但必須以爭(zhēng)端方達(dá)成共同開(kāi)發(fā)協(xié)定為基礎(chǔ)。北極海域資源開(kāi)發(fā)權(quán)屬紛爭(zhēng)并不是單純的資源問(wèn)題，與主權(quán)歸屬也密切相關(guān)。因此，單純地適用談判協(xié)商等方式顯然難以解決，應(yīng)當(dāng)以資源的共同開(kāi)發(fā)為主線。只有這樣，才既能有效地緩解北極的主權(quán)和資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端，又能達(dá)成國(guó)家間的合作開(kāi)發(fā)促進(jìn)發(fā)展共贏[18]。我國(guó)的北極政策也表明，我們將在依照《公約》《斯瓦爾巴條約》的前提下，致力于與北極國(guó)家在清潔能源合作方面展開(kāi)交流。在國(guó)際法的實(shí)踐中，談判和協(xié)商是指爭(zhēng)端當(dāng)事方通過(guò)直接交涉以便澄清事實(shí)、闡明觀點(diǎn)、增加信任、尋求共識(shí)、達(dá)成妥協(xié)，從而解決國(guó)際爭(zhēng)端的方法[19]。它可以使?fàn)幎水?dāng)事各方的自主意愿得到充分尊重，是各種和平解決爭(zhēng)端程序中最直接、最簡(jiǎn)便、最能夠維護(hù)國(guó)家主權(quán)權(quán)利和根本利益的程序之一。解決北極事務(wù)的實(shí)踐證明，當(dāng)事各方以共同開(kāi)發(fā)為原則，以談判、協(xié)商為方式的解決機(jī)制能夠有效解決爭(zhēng)端。

以俄羅斯和挪威在巴倫支海的爭(zhēng)端為例，其中對(duì)于資源的共同開(kāi)發(fā)和“特別區(qū)域”的規(guī)定值得借鑒[20]。俄羅斯與挪威從1970年開(kāi)始就對(duì)巴倫支海的海域劃界和資源開(kāi)發(fā)存在諸多爭(zhēng)議，終于在2010年達(dá)成俄羅斯與挪威關(guān)于爭(zhēng)議解決的條約。針對(duì)海域劃界爭(zhēng)議，條約劃定一條界線，將該區(qū)域劃分為大致相同的兩個(gè)區(qū)域；在資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題上，堅(jiān)持現(xiàn)有漁業(yè)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)、利用漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，并首次明確兩國(guó)將對(duì)爭(zhēng)議的跨界油田進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)和利用。該條約的創(chuàng)新之處在于規(guī)定了“特別區(qū)域”，挪威將該區(qū)域的權(quán)利通過(guò)條約轉(zhuǎn)移給俄羅斯，同時(shí)俄羅斯將劃界海域的中部和北部大陸架轉(zhuǎn)移給挪威作為特殊補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了兩國(guó)在相關(guān)海域利益的最大化。

由于北極地區(qū)面臨海域劃界、資源的權(quán)屬及航道的法律地位等一系列復(fù)雜問(wèn)題，難以直接通過(guò)簡(jiǎn)單的雙邊條約解決，因此筆者建議在達(dá)成雙邊條約的過(guò)程中結(jié)合共同開(kāi)發(fā)原則，借鑒俄羅斯挪威雙邊條約中的“特別區(qū)域”劃分，將權(quán)利交換適用于北極資源的開(kāi)發(fā)中。首先，這種解決機(jī)制帶來(lái)的效果符合北極國(guó)家和非北極國(guó)家的共同意愿。對(duì)于非北極國(guó)家來(lái)說(shuō)，參與北極地區(qū)資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益十分可觀。而對(duì)于北極國(guó)家來(lái)說(shuō)，共同開(kāi)發(fā)是相對(duì)容易接受的方式，其既享有開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，又不影響主權(quán)立場(chǎng)，為北極國(guó)家同意協(xié)議提供了可能?，F(xiàn)階段北極國(guó)家難以為主權(quán)權(quán)利提供足夠依據(jù)，顯然這種方式對(duì)于北極國(guó)家是最有利的。其次，北極海域資源的開(kāi)發(fā)還存在技術(shù)落后等問(wèn)題，爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)在處理具體海域的資源爭(zhēng)端時(shí)應(yīng)采納合作機(jī)制。在爭(zhēng)議海域建立資源共同開(kāi)發(fā)委員會(huì)，提供技術(shù)和資金共同開(kāi)發(fā)以促進(jìn)合作共贏。這種解決機(jī)制既具有足夠的法律依據(jù)，又具有實(shí)踐基礎(chǔ)和可行性。

(三)以和平解決國(guó)際爭(zhēng)端為原則，創(chuàng)新?tīng)?zhēng)端解決方式——非法律第三方介入

和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則不僅是國(guó)際法的基本原則，更是和平時(shí)代背景下各國(guó)共同追求的目標(biāo)。因此，在上述爭(zhēng)端解決機(jī)制不能有效解決北極資源爭(zhēng)端的情況下，可以采用非法律第三方介入，通過(guò)調(diào)查、調(diào)解來(lái)解決爭(zhēng)端。“非法律第三方介入”是指爭(zhēng)端當(dāng)事各方在達(dá)成相同目標(biāo)過(guò)程中借助自身之外力量的程序，包括斡旋、調(diào)停、調(diào)查和調(diào)解等方式[21]。其優(yōu)勢(shì)主要在于能使?fàn)幎嗽谧鹬鼗蛞罁?jù)法律基礎(chǔ)上得到較為公正的解決。最典型的例證就是挪威和冰島的共同開(kāi)發(fā)案。1978年針對(duì)該海域突然發(fā)現(xiàn)大量胡爪魚(yú)和鱈魚(yú)等情況，雙方就在揚(yáng)馬延島海域的權(quán)利主張上產(chǎn)生了爭(zhēng)議。1980年兩國(guó)組建了一個(gè)由三名成員組成的調(diào)解委員會(huì)，在委員會(huì)的建議下，兩國(guó)于1981年簽訂《冰島—挪威關(guān)于冰島和揚(yáng)馬延島之間大陸架協(xié)定》，兩國(guó)政府在揚(yáng)馬延島和冰島之間的海域建立一塊共同開(kāi)發(fā)區(qū)，共同勘探開(kāi)發(fā)油氣資源。在爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)就爭(zhēng)議權(quán)利難以達(dá)成雙邊協(xié)定時(shí)，共同推選出一個(gè)專門(mén)的調(diào)解委員會(huì)，由其對(duì)具體資源爭(zhēng)端事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，并且明確限定可為當(dāng)事各方接受的解決爭(zhēng)端條件或提出爭(zhēng)端解決建議。調(diào)解委員會(huì)針對(duì)具體爭(zhēng)端而設(shè)立，具有更高的專業(yè)性。

五、結(jié) 語(yǔ)

北極地區(qū)自然環(huán)境的變化帶來(lái)了巨大的資源利益，其資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題在越來(lái)越受到世界各國(guó)的重視的同時(shí)，也存在許多困境。一是北極地區(qū)的領(lǐng)土劃分尚不明確；二是北極地區(qū)自然環(huán)境對(duì)資金和技術(shù)水平具有更高要求。北極域內(nèi)國(guó)家相互間在領(lǐng)土主張、海洋劃界、資源開(kāi)發(fā)等方面存在激烈的沖突。而域外國(guó)家根據(jù)國(guó)際法特別是《公約》對(duì)于北極資源開(kāi)發(fā)也可以提出主張，爭(zhēng)端主體眾多、各國(guó)主張復(fù)雜多樣都使得爭(zhēng)端更趨復(fù)雜化。因此，在北極資源爭(zhēng)端解決機(jī)制的選擇上，不僅要考慮爭(zhēng)端解決機(jī)制的法律依據(jù)，還應(yīng)考慮北極國(guó)家和非北極國(guó)家各自的意愿和實(shí)際可行性。在比較分析學(xué)界提出的三種觀點(diǎn)后，筆者提出以共同開(kāi)發(fā)為視角的多層次爭(zhēng)端解決機(jī)制，這是維護(hù)以《公約》為主導(dǎo)的治理體系、加強(qiáng)資源合作開(kāi)發(fā)和可持續(xù)開(kāi)發(fā)的我國(guó)北極政策的具體體現(xiàn)，不僅有助于實(shí)現(xiàn)北極區(qū)域內(nèi)“善治”的目標(biāo)，有效利用各國(guó)資金、技術(shù)的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)資源領(lǐng)域內(nèi)的可持續(xù)開(kāi)發(fā)，更是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全球治理理念、樹(shù)立人類命運(yùn)共同體意識(shí)的必要實(shí)踐。