高蒙蒙，汪 沖

(上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200433)

近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，社會民眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求與日俱增。然而地方政府的債務(wù)問題使得其對基礎(chǔ)設(shè)施的投資乏力。政府與社會資本合作模式(Public Private Partnership，PPP)為解決地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要與國家收緊地方政府債務(wù)規(guī)模之間的矛盾提供了合理的思路。2014年以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委和財政部也陸續(xù)頒布了基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法，為地方政府利用社會資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力的政策依據(jù)。然而，由于諸如交通運(yùn)輸、供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投入周期長、投資規(guī)模較大、建設(shè)參與方多，及建設(shè)過程中面臨復(fù)雜多變的影響因素，從而使得基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項目風(fēng)險較大。由此看來，基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項目對社會資本特別是民營資本吸引力不足，民營資本總體參與度不高。除此之外，民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不健全，也嚴(yán)重制約著民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的積極性。

提高民營企業(yè)的參與率是PPP改革與發(fā)展的一大課題，也是一大主線。因此，本文將深入探討我國PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的經(jīng)驗與問題，以期為調(diào)動民營資本的積極性，確保PPP項目的順利開展以及促進(jìn)我國PPP的發(fā)展與改革提供一定的理論借鑒。

一、相關(guān)研究綜述

20世紀(jì)80年代，一些最早推廣PPP模式的國家在項目發(fā)展中暴露出一系列問題，使得理論界開始關(guān)注PPP中的風(fēng)險管理問題。最初關(guān)于PPP風(fēng)險管理的研究大多融在關(guān)于適宜模式的討論之中。各種 PPP模式:BOT、TOT、BOT＋EPC，哪一種模式風(fēng)險更小，是這一問題的關(guān)注點(唐祥來，2005；賈康，2006)。

然而，除PPP的模式選擇之外，更加微觀層面的項目全周期中的風(fēng)險分配機(jī)制對于項目的成敗至關(guān)重要，是PPP的核心要素(賴丹馨、費(fèi)方域，2010；賈康，2009)。國外有研究認(rèn)為PPP的“物有所值效應(yīng)”最主要的來源是風(fēng)險分擔(dān)(Ball、Heafey、King，2003)。 如果風(fēng)險不能在政府和私人資本之間合理分配，PPP僅會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮商業(yè)活動，對社會公眾的公共服務(wù)無益(The British House of Commons，2011)。

近年來，國內(nèi)外理論界也逐漸對PPP中政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制展開了討論。目前看來，現(xiàn)有研究視角主要有:風(fēng)險分擔(dān)的基本原則(杜亞靈、尹貽林，2011)、風(fēng)險分擔(dān)的流程(韋祖翔，2016)、各類風(fēng)險的識別以及系統(tǒng)劃分(Rebeiz，2012；李麗等，2016；周小付、閆曉茗，2017[1])、風(fēng)險分配方案(王建波等，2011[2]；Sarvari，2014)等幾個層面。當(dāng)前研究已經(jīng)就PPP風(fēng)險分擔(dān)以及管理積累了一定的經(jīng)驗，特別是在風(fēng)險的識別這一基礎(chǔ)問題上提出了許多風(fēng)險分類的方法，例如在確定不同的項目參與方承擔(dān)風(fēng)險的傾向性時，國內(nèi)外有些學(xué)者采用問卷調(diào)查的方法(Li et al.，2005)，這一方法也成為風(fēng)險分擔(dān)研究的常用方法。另外在風(fēng)險分配的方案中有研究運(yùn)用熵權(quán)法和模糊綜合評價法、ANN算法等科學(xué)方法(蔣涌，2016；劉紅勇等，2017)。

這些前期的積累為后續(xù)研究提供了有價值的參考與借鑒。然而，現(xiàn)有關(guān)于PPP風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的研究往往重視風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計工作，忽略了風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制在我國落地實施中的制約因素以及我國PPP實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)。因此，盡管現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)的理論研究方面逐漸完善，對現(xiàn)實的指導(dǎo)意義卻有待考究。

2013年以來，民營資本成為我國發(fā)展PPP項目的一大主線，目前將民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作為分析主體的研究較少，無法為調(diào)動民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性提供理論依據(jù)。介于以上考慮，本文以我國的PPP實踐案例分析為主，探討民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制存在的主要問題，并對建立完善的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制提出一些有益的嘗試，以期為調(diào)動民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性提供參考意見。

二、風(fēng)險分擔(dān)與民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施積極性的內(nèi)在聯(lián)系

(一)當(dāng)前民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性有待提高

目前尚無系統(tǒng)的民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史數(shù)據(jù)，世界銀行的私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的數(shù)據(jù)可以作為參考。如下圖所示，2003—2016年期間，我國民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要集中在諸如交通運(yùn)輸、能源、供水以及供電、電信領(lǐng)域。其中，交通運(yùn)輸是最大的投資領(lǐng)域，其次是能源投資，兩者占據(jù)民營資本投資的絕大部分份額。

圖 2003—2016年私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的情況(單位:百萬元)

國內(nèi)最初民營資本投資基礎(chǔ)設(shè)施開始于1995年的泉州刺桐大橋項目，然而民營資本正式登上PPP的舞臺在2003年以后。如上圖所示，2003年以來民營資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐漸活躍，2003—2007年是我國民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮。2008—2012年，受政府“四萬億”以及地方政府配套資金投入的“擠出效應(yīng)”影響，民營資本基礎(chǔ)設(shè)施投資受到了重創(chuàng)，投資額迅速降低。2013年以后，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展需求下，各類社會資本得到重視，民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資額開始回升，2016年在120億元左右。

盡管2016年民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資總額顯著上升，但是在全國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資中所占份額很小。根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年全國交通運(yùn)輸類一項基礎(chǔ)設(shè)施就有37個落地示范項目，入庫項目投資額為614億元。而結(jié)合世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以民營資本為主的私營部門投資額為70.6億元，僅占據(jù)總投資額的11.5%。

(二)風(fēng)險分擔(dān)對民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性的影響分析

一般而言，PPP的三大核心思想是:伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)。而其中風(fēng)險分配機(jī)制是否合理對民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性至關(guān)重要，主要有以下兩點原因。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身面臨復(fù)雜的風(fēng)險，需要完善的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制作保障?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身具有投入資金規(guī)模大、周期長、建設(shè)參與方多等特點，使得整個項目周期中面臨眾多風(fēng)險。一般而言，基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項目生命周期中面臨政治風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、政策風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、收益風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。這些風(fēng)險將會直接造成民營資本的投資收益具有很大的不確定性。因此，民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目需要完善的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制作為保障，以實現(xiàn)預(yù)期的收益。

世界上最大的民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的英吉利海峽隧道項目以及我國第一個民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的泉州刺桐大橋項目的最終困境，一部分原因可以歸結(jié)為項目風(fēng)險的分擔(dān)機(jī)制不健全，導(dǎo)致民營資本難以達(dá)到預(yù)期收益，進(jìn)退兩難。英吉利海峽隧道項目合同中并未詳細(xì)規(guī)定需求變動風(fēng)險導(dǎo)致的隧道收益降低如何處置。當(dāng)輪渡、航空等替代的交通方式與海峽隧道形成競爭時，歐洲隧道公司無奈通過降價爭取市場份額，致使利潤大打折扣，遠(yuǎn)低于預(yù)期值。最終，由于多年的巨額債務(wù)，項目公司于2006年申請破產(chǎn)保護(hù)。無獨(dú)有偶，泉州刺桐大橋項目合同也沒有涉及需求變化風(fēng)險如何分配，當(dāng)后渚大橋、晉江大橋等政府惠民項目采取免費(fèi)通行時，參與該項目的民營資本的投資收益嚴(yán)重降低。

這些失敗的教訓(xùn)暴露出探索階段的PPP項目存在的各種問題。然而，不容置疑的是，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不健全，民營企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性受到了嚴(yán)重的打擊。

2.民營資本承擔(dān)風(fēng)險的能力相對較弱，合理分擔(dān)風(fēng)險是項目成功運(yùn)行的基本保證。與國有資本相比，我國民營企業(yè)具有以下特征:一是民營企業(yè)數(shù)量眾多，但是一般資金規(guī)模較小；二是在掌握政府政策變動，以及項目信息上處于弱勢地位；三是由于基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險較大，民營企業(yè)從金融機(jī)構(gòu)獲取融資的能力低于國有企業(yè)。這些都使得民營企業(yè)在項目競爭、項目的參與中處于劣勢。在我國的PPP實踐中風(fēng)險小、收益高的項目民營企業(yè)難以爭取到，對風(fēng)險高、收益高的項目民營企業(yè)又望而卻步。

此外，當(dāng)民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尋求銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款時，由于其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險的預(yù)測和管控能力不能達(dá)到銀行的要求，往往得不到銀行的貸款支持。即使銀行等金融機(jī)構(gòu)有意愿參與PPP融資過程，民營企業(yè)也難以獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。由此以來，合理的風(fēng)險分擔(dān)以及管理機(jī)制有助于民營企業(yè)從金融機(jī)構(gòu)獲得融資，提高民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

三、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的經(jīng)驗及存在的主要問題

(一)我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的主要經(jīng)驗

1.明確了一定的風(fēng)險分擔(dān)原則。目前在我國地方政府與民營企業(yè)合作的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)主要遵循以下三點原則:第一，風(fēng)險的承擔(dān)一方應(yīng)該是最有承擔(dān)能力的原則，也即將風(fēng)險分配給能承擔(dān)該風(fēng)險的一方，當(dāng)各方均沒有承擔(dān)風(fēng)險的能力，或者并不能確定哪一方可以承擔(dān)風(fēng)險時，由各方共同承擔(dān)。第二，承擔(dān)風(fēng)險的一方付出的成本與其獲得的利益相匹配，也即責(zé)、權(quán)、利相匹配。從風(fēng)險承擔(dān)的意愿上來說，該風(fēng)險中面臨較大損失的一方更期望控制風(fēng)險，因此控制風(fēng)險的成本分配時應(yīng)該考慮這一因素。第三，承擔(dān)的風(fēng)險要有上限的原則。承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)的風(fēng)險不能超出其承擔(dān)能力范圍。當(dāng)風(fēng)險無法準(zhǔn)確衡量或者影響持續(xù)的時間較長，不能由一方無限度地承擔(dān)責(zé)任。

除此之外，我國地方政府與民營資本合作的風(fēng)險分擔(dān)基本原則還有風(fēng)險最終發(fā)生時承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)該將風(fēng)險產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移、公平公正等原則。這些原則為風(fēng)險分配工作的具體操作提供了一定的理論指導(dǎo)。

2.在風(fēng)險識別和風(fēng)險分擔(dān)的流程設(shè)計等基礎(chǔ)工作上逐漸形成系統(tǒng)，達(dá)成共識。風(fēng)險識別和風(fēng)險分配的流程是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前，無論是從現(xiàn)有民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實踐經(jīng)驗看來，還是從理論界的現(xiàn)有研究成果看來，以上兩項風(fēng)險分擔(dān)的基礎(chǔ)工作已經(jīng)逐漸完善，有了系統(tǒng)的設(shè)計。

一方面，在風(fēng)險識別領(lǐng)域上，由于前期項目經(jīng)驗的積累，當(dāng)前風(fēng)險識別的工作已經(jīng)逐漸完善?，F(xiàn)有項目合同對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作本身、民營資本方、政府部門、其他參與方以及外部環(huán)境引致的風(fēng)險都有合理的識別以及分類。另一方面，風(fēng)險分擔(dān)的工作流程設(shè)計上比較合理?？傮w流程為風(fēng)險識別—風(fēng)險評估—風(fēng)險跟蹤—風(fēng)險分配結(jié)束，并且在總體流程設(shè)計中涉及如何依據(jù)分配原則逐步分配風(fēng)險，有些風(fēng)險分配的流程中提到風(fēng)險的再分配以及未識別風(fēng)險的再分配。

3.在風(fēng)險分配機(jī)制中不斷引入科學(xué)的分析方法。目前用于風(fēng)險識別的方法主要有德爾菲問卷調(diào)查法、頭腦風(fēng)暴法、核對表法、工作分解結(jié)構(gòu)、故障樹法、流程圖法、因果分析法。其中最常用的是德爾菲問卷法，其借鑒了來自行業(yè)和學(xué)術(shù)專家的可靠信息，適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目類的復(fù)雜風(fēng)險項目。

將上述德爾菲問卷調(diào)查法與相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)模型相結(jié)合最終達(dá)到風(fēng)險的分配是目前常用的方法。相關(guān)的模型主要是針對風(fēng)險因素的模糊性以及不確定特點，借用一些經(jīng)濟(jì)評價和隨機(jī)模擬方法來進(jìn)一步分析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的風(fēng)險因素對項目價值的影響并確定合理的分擔(dān)方式。在對風(fēng)險進(jìn)行隨機(jī)模擬分析時還采用了蒙特卡洛模擬技術(shù)、熵權(quán)法、模糊綜合評價法、模擬生物神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)功能的人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)(Artificial Neural Network，ANN)方法。比如，北京地鐵4號線是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險分擔(dān)的成功案例，其風(fēng)險分擔(dān)的設(shè)計運(yùn)用了科學(xué)的方法。該項目風(fēng)險分擔(dān)評價流程大致為:首先進(jìn)行問卷調(diào)查；其次建立基于參與方的風(fēng)險評價指標(biāo)體系；再次參照專家打分，建立風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重集合；最后在專家打分的基礎(chǔ)上建立模糊評價矩陣，并對各參與方模糊綜合評價。

(二)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險分擔(dān)存在的主要問題

我國地方政府與民營資本合作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目合同中往往都會涉及風(fēng)險分擔(dān)的設(shè)計，并且現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計本身更加科學(xué)。然而，本文通過總結(jié)當(dāng)前民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險分擔(dān)的經(jīng)驗以及教訓(xùn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制在具體的實踐中難以發(fā)揮良好的風(fēng)險分擔(dān)作用，主要存在以下原因:

1.現(xiàn)有風(fēng)險分配機(jī)制的效力較低，難以規(guī)范各參與方的行為。一方面，目前地方政府與民營資本簽訂的風(fēng)險分擔(dān)合同大多遵循一些籠統(tǒng)的原則。比如，風(fēng)險由最適宜的一方承擔(dān)原則、公平效率原則等。這些風(fēng)險分擔(dān)原則在風(fēng)險的分擔(dān)特別是在風(fēng)險的再分配過程中難以對雙方形成有效、具體的約束。在我國天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，對于項目公司的收益風(fēng)險提出了較為籠統(tǒng)的分擔(dān)原則(合同約定項目收益不足時政府提供財政補(bǔ)貼)，然而合同并沒有明確定義政府補(bǔ)貼的數(shù)量。當(dāng)后期項目公司出現(xiàn)收益不足時，政府補(bǔ)貼數(shù)量遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)企業(yè)的缺口。另一方面，現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是包含在PPP合同之中，而目前PPP模式是一種合同式投資方式，我國政府對于PPP的規(guī)范以及監(jiān)督多為政策文本和規(guī)章制度，對于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目參與各方的整體約束力不高。

2014年以來，國家發(fā)改委、財政部、水利部、環(huán)保部等部門在有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP管理上陸續(xù)頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》。但是相關(guān)的管理辦法以及意見并未對項目運(yùn)作中的風(fēng)險管理有所規(guī)定。由此以來，即使項目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制本身設(shè)計科學(xué)合理，而在具體實施過程中也面臨著對地方政府、民營資本以及其他參與方約束效力低的問題，最終使得現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制難以落地。民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制缺少一個透明、規(guī)范的法律環(huán)境。

近年來，我國地方政府與民營資本方就基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中風(fēng)險如何分擔(dān)的問題產(chǎn)生了許多糾紛。從現(xiàn)有PPP的實踐看來，矛盾主要聚焦于政策變動風(fēng)險、項目唯一性風(fēng)險、法律變動風(fēng)險、需求風(fēng)險如何分擔(dān)的問題上。比如，長春匯津污水處理項目、福建刺桐大橋項目、青島威立雅污水處理等項目。這些矛盾的存在也證明我國民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的健康發(fā)展急需建立良好的法律環(huán)境。

2.現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制模糊了收益風(fēng)險，是后期項目失敗的重要原因。(1)收益風(fēng)險的因素比較復(fù)雜，難以預(yù)測。收益風(fēng)險是指基礎(chǔ)設(shè)施完工并投入使用后，項目公司的收益可能達(dá)不到預(yù)期的水平。收益風(fēng)險不同于其他如施工風(fēng)險、違約風(fēng)險、政府審批延誤等風(fēng)險可以通過項目公司的經(jīng)驗以及以往基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗來加以預(yù)測。一些社會宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及其他風(fēng)險進(jìn)一步引發(fā)而導(dǎo)致的項目公司后期收益不足的風(fēng)險，難以憑經(jīng)驗預(yù)測，所以在前期的合同中往往受到忽略。比如由于地方政府主導(dǎo)的其他競爭項目收益分流、其他社會競爭性項目產(chǎn)生的收益分流、由于社會宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化導(dǎo)致項目的需求預(yù)測失誤、社會公眾對價格調(diào)整的反對等風(fēng)險。(2)現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)忽略或者簡化了收益風(fēng)險，給項目公司的破產(chǎn)以及項目失敗埋下了隱患。結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP實踐，本文總結(jié)了現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)中往往被忽略的幾類引發(fā)收益不足的因素。一是競爭性項目的產(chǎn)生導(dǎo)致對項目需求降低，從而收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。目前這一類風(fēng)險是導(dǎo)致項目公司后期收益不足的主要原因。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，居民對基礎(chǔ)設(shè)施的需求與日俱增，在PPP項目的較長周期中不可避免的有其他競爭性項目的產(chǎn)生。而我國以往的PPP風(fēng)險分擔(dān)中，這一類風(fēng)險并沒有受到重視，比如泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、鑫遠(yuǎn)閩江四橋、北京京通高速等項目。二是有些項目的價格調(diào)整彈性較小，導(dǎo)致收益不足。較為典型的是電價、水價等關(guān)乎民眾日常生活的公用事業(yè)價格的調(diào)整方案難以通過。當(dāng)項目公司由于成本較高難以維持運(yùn)營提出漲價時，面臨較大的公眾阻力。例如上海大場水廠和北京第十水廠的水價問題最終以社會資本的退出收場。三是政府的補(bǔ)償不明確，收益不足。有些PPP項目前期對收益不足風(fēng)險有所預(yù)期并建立了補(bǔ)償方案，然而補(bǔ)償方案比較籠統(tǒng)并不能填補(bǔ)項目公司巨大的成本收入缺口，比如天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目。

表 主要的收益風(fēng)險及代表案例

3.風(fēng)險分擔(dān)管理缺少科學(xué)的動態(tài)規(guī)劃。盡管在我國民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的合同中，考慮到眾多被廣泛認(rèn)可的風(fēng)險以及相應(yīng)的分擔(dān)方案，但是在實踐中許多PPP項目卻遭遇了未識別風(fēng)險帶來的重大損失，以致項目失敗。究其原因在于，現(xiàn)有分擔(dān)機(jī)制缺少動態(tài)調(diào)整的規(guī)劃，應(yīng)對未識別風(fēng)險的能力較弱，不能對動態(tài)的風(fēng)險進(jìn)行靈活的再分配。

從以往我國PPP項目的實踐看來，當(dāng)未識別風(fēng)險，比如上述收益風(fēng)險中的其他競爭性項目產(chǎn)生時，民營資本方在應(yīng)對風(fēng)險時處于弱勢的地位。一方面，風(fēng)險分擔(dān)的談判和協(xié)商往往是由地方政府主導(dǎo)的；另一方面，很多競爭性項目是政府部門的規(guī)劃，民營資本方的提議難以通過。兩方面的原因?qū)е乱恍┪醋R別風(fēng)險的分配以及再分配之路很是艱難。談判以及再談判成為應(yīng)對這一類風(fēng)險的必由之路，然而最后往往以多方談判協(xié)商無果，政府回購或者項目擱淺收場。

風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制缺少動態(tài)的規(guī)劃也嚴(yán)重打擊了民營資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。比如我國地方政府將杭州灣跨海大橋項目視為“我國第一個以地方民營企業(yè)為主體，投資超過百億的國家大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項目”，該項目一度被認(rèn)為是PPP的經(jīng)典案例。然而，大橋投入使用后未滿兩年，陸續(xù)有一些政府以及其他投資人新建的競爭性項目，如紹興杭州灣大橋、嘉紹大橋?qū)υ擁椖啃纬闪酥苯痈偁?，?yán)重分流了公眾對杭州灣大橋的需求。而先前的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制中并未詳細(xì)述及這一風(fēng)險如何分配，民營資本方面臨這一狀況也是一籌莫展，并紛紛退出項目。該項目從最初的17家民營企業(yè)參與，占資55%，到最終民營資本占資15%，民營資本參與的積極性嚴(yán)重降低。我國一些其他民營資本參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也遇到了類似的問題，由此表明，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不能動態(tài)調(diào)整已經(jīng)成為項目發(fā)展的制約因素。

四、總結(jié)與討論

探討民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制問題，對調(diào)動民營資本的積極性具有現(xiàn)實意義。本文通過考察我國民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的實踐數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn):當(dāng)前，民營資本參與率并不高，而風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是否完善是民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性的主要影響因素；已有風(fēng)險分擔(dān)方案在風(fēng)險分擔(dān)的原則上、風(fēng)險識別和風(fēng)險分擔(dān)的流程設(shè)計上，以及風(fēng)險分配的方法選擇上積累了一定的經(jīng)驗。然而，現(xiàn)有風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制對各參與方的約束效力較低，難以對地方政府以及民營資本方形成約束。此外，當(dāng)前風(fēng)險分擔(dān)工作在前期風(fēng)險識別時對收益風(fēng)險不夠重視，并且風(fēng)險分擔(dān)的管理缺少科學(xué)的動態(tài)規(guī)劃。這一系列問題的存在為民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目埋下了隱患。為建立完善的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制以及提高民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，本文提出以下幾點建議。

第一，為民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險分擔(dān)提供良好的制度以及法律環(huán)境。當(dāng)前風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是包含在PPP合同中的，因此首先需要在合同中明確風(fēng)險分擔(dān)各方的權(quán)利以及相應(yīng)的義務(wù)；其次，雙方遵守契約精神，公共部門不能利用自身的優(yōu)勢擠占民營資本方的合法權(quán)益，民營資本方也要遵守合同契約，不能為牟取暴利損害公眾利益；最后，完善相關(guān)的法律法規(guī)是風(fēng)險分擔(dān)乃至整個PPP項目順利開展的有力保障，也是解決風(fēng)險分擔(dān)中各參與方矛盾與糾紛的重要途徑。

第二，將收益不足風(fēng)險進(jìn)一步細(xì)分，加強(qiáng)收益風(fēng)險的規(guī)劃以及管理。首先，從風(fēng)險產(chǎn)生的責(zé)任方劃分以及識別收益風(fēng)險，這有利于下一步風(fēng)險的分配；其次，造成收益不足的因素有很多，本文在以往風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上主要增加幾點:政府主導(dǎo)的競爭性項目分流收益風(fēng)險、其他社會競爭性項目分流收益風(fēng)險、公眾反對導(dǎo)致價格不能調(diào)整風(fēng)險、需求估計失誤而補(bǔ)償不足風(fēng)險。

第三，建立風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)機(jī)制。由于基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項目周期長、風(fēng)險復(fù)雜多變，因此建立風(fēng)險分擔(dān)的靈活動態(tài)調(diào)整機(jī)制對項目的成敗尤為重要。建立動態(tài)機(jī)制首先需要明確風(fēng)險分擔(dān)以及調(diào)整過程中各方的權(quán)、責(zé)、利；其次，完善相應(yīng)的監(jiān)督和激勵措施，提升動態(tài)管理的約束力；再次，以地方政府部門為主導(dǎo)，保證未識別風(fēng)險的分配與再分配的談判過程的順利開展。