尹音頻，閆勝利

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，成都611130)

一、問題的提出

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，社會(huì)公眾對(duì)公共品的“剛性需求”不斷增加；另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速日趨放緩，財(cái)政收入增速也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩而下降，且近年來(lái)我國(guó)地方性政府債務(wù)迅速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。在財(cái)政收入增速下降且地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的現(xiàn)實(shí)背景下，引入私人資本進(jìn)入公共品提供領(lǐng)域，無(wú)疑會(huì)減輕政府財(cái)政壓力。PPP(政府與社會(huì)資本合作)模式作為私人資本參與公共品提供的重要方式對(duì)于緩解我國(guó)財(cái)政收支矛盾，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共品的“剛性需求”發(fā)揮著巨大作用。PPP模式興起于英國(guó)，我國(guó)于20世紀(jì)80年代中期開始實(shí)踐探索PPP項(xiàng)目，經(jīng)過30多年的摸索，PPP模式如今成為我國(guó)主推的實(shí)現(xiàn)公共品有效供給方式之一。PPP模式對(duì)于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更好地為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共品創(chuàng)造了條件，其強(qiáng)調(diào)政府與私人資本的合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)如何更好地進(jìn)行公共品的供給。然而，PPP模式在涉及政府與私人資本的同時(shí)，社會(huì)公眾是PPP模式下所提供的產(chǎn)品的直接利益相關(guān)方，同樣也是PPP模式重要的利益主體，因此在PPP項(xiàng)目具體實(shí)施中不僅需要考慮如何對(duì)公共品進(jìn)行有效供給，同時(shí)需要充分考慮社會(huì)公眾對(duì)公共品的需求狀況，實(shí)現(xiàn)公共品供給與需求有效匹配。

2013年以來(lái)，PPP模式受到財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的力推，應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大，學(xué)界從多個(gè)角度對(duì)PPP模式下公共品供給進(jìn)行了闡述。劉波、龔暉暉(2009)通過分析PPP模式在大型體育館建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)認(rèn)為，我國(guó)在大型體育場(chǎng)館的建設(shè)和管理中可以適度引進(jìn)PPP模式，能夠有效擴(kuò)大體育設(shè)施的供給。馬君(2011)以北京地鐵四號(hào)線為例，分析了PPP模式的成功運(yùn)作機(jī)理，認(rèn)為PPP模式在我國(guó)公共事業(yè)中有廣闊的應(yīng)用前景。王林秀等(2013)將PPP模式應(yīng)用于公租房的項(xiàng)目建設(shè)中，認(rèn)為引進(jìn)PPP項(xiàng)目可以擴(kuò)大公租房的供給量，緩解財(cái)政資金壓力并提高資金的使用效率。王培培、吳瑞麗(2016)將PPP模式應(yīng)用于公共圖書館的服務(wù)體系中，認(rèn)為我國(guó)目前具備了政策環(huán)境、資本環(huán)境和法律環(huán)境，PPP模式能夠解決公共圖書館不同區(qū)域間和同一區(qū)域間的不同層次資源和服務(wù)分布不均衡問題[1]。劉志窮、龐泓(2017)基于不完全契約理論的視角，通過理論模型將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的PPP模式提供和傳統(tǒng)政府提供模式進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，若決策者存在與政府目標(biāo)不一致的私人目標(biāo)時(shí)，PPP模式可以有效避免資源浪費(fèi)，提高資金使用效率；PPP模式在政府財(cái)政資金有限的情況下，能夠增加公共物品的供給，提高資金的使用效率，但是資金使用效率的提高不能等同于供給效率的提高，供給的效率最終取決于需求[2]。

公共利益是PPP模式的核心要旨，而公共利益可以簡(jiǎn)單地理解為讓最廣大的老百姓得到實(shí)惠。王琨(2017)在分析縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中 PPP項(xiàng)目失敗的因素中，著重強(qiáng)調(diào)了社會(huì)公眾這一主觀因素，開始于第三方的 PPP項(xiàng)目的失敗，其系統(tǒng)反饋回路的起點(diǎn)是公共需求[3]。因此，PPP模式的成功運(yùn)用及實(shí)施效果符合政策預(yù)期，不能單純地考慮供給方，公眾的需求也是不可忽視的因素。蓋國(guó)鳳、丁莉(2013)通過分析保障性住房的供給與需求及PPP模式利益相關(guān)者的關(guān)系，認(rèn)為PPP模式下的保障性住房是整合了資金需求和建設(shè)需求的一種理想的建設(shè)模式[4]。楊豐全(2016)構(gòu)建了公共圖書館的PPP模式，該模式不僅包括公共部門和私人部門，還融入了公眾的角色，其認(rèn)為在PPP模式中公眾扮演著重要角色，對(duì)公眾滿意度的調(diào)查評(píng)估是衡量PPP模式工作績(jī)效的重要依據(jù)[5]。

通過梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP項(xiàng)目的探討基本集中于供給層面，由供給與需求兩個(gè)視角對(duì)PPP模式進(jìn)行研究的文章較少?；诖?，本文在對(duì)PPP模式下公共品供給進(jìn)行分析的同時(shí)，將社會(huì)公眾對(duì)公共品的需求納入分析之中。由供給與需求兩個(gè)角度分析PPP模式下公共品的供求狀況，并對(duì)如何實(shí)現(xiàn)PPP模式下公共品有效供求進(jìn)行闡述。

二、基于PPP項(xiàng)目案例的公共品供求分析

實(shí)施PPP項(xiàng)目的目的是為了有效提供公共品，公共品的供給與需求有效匹配是推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的必要條件，一旦PPP項(xiàng)目的供給與需求錯(cuò)配則必然會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。PPP項(xiàng)目在我國(guó)已經(jīng)運(yùn)營(yíng)多年，涌現(xiàn)了大量的成功案例，但是在PPP項(xiàng)目中也出現(xiàn)了失敗案例，對(duì)PPP項(xiàng)目失敗案例予以總結(jié)有助于推動(dòng)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。

(一)案例選取

本文通過整理相關(guān)文獻(xiàn)，共收集了12個(gè)PPP項(xiàng)目案例[6][7]，下表列示這些案例的基本情況，這些案例涉及橋梁、供水、電廠、隧道等項(xiàng)目，項(xiàng)目雖然不能涵蓋目前所有的PPP項(xiàng)目，但是透過這些失敗的案例能夠發(fā)掘PPP項(xiàng)目中存在的潛在問題，達(dá)到“窺一斑而知全貌”的目的。

表 案例描述

(二)項(xiàng)目失敗的成因分析

PPP項(xiàng)目的目標(biāo)是提供與社會(huì)公眾需求相匹配的公共品，這也成為PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，一旦PPP項(xiàng)目下的公共品供給與需求任一方出現(xiàn)問題均會(huì)影響PPP項(xiàng)目的質(zhì)效。

1.PPP項(xiàng)目下公共品供給分析。PPP項(xiàng)目所提供的公共品供給數(shù)量不均衡(過多或過少)、公共品質(zhì)量不達(dá)標(biāo)甚至對(duì)公眾產(chǎn)生嚴(yán)重危害以及公共品利用效率低下均會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。

(1)公共品供給數(shù)量不均衡。PPP項(xiàng)目中，政府的目標(biāo)是為了更好地維護(hù)社會(huì)公眾的利益，但是私人資本具有明顯的逐利特征，因此在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)需要保證私人資本的適度盈利。公共品供給的過多或過少均會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目帶來(lái)?yè)p害，有礙PPP項(xiàng)目正常發(fā)揮作用，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。例如福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目，20世紀(jì)90年代隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展車流量日益增加，原有的跨越晉江的泉州大橋已經(jīng)難以滿足公眾的需要，因此泉州市政府與泉州市名流實(shí)業(yè)有限公司合作，以BOT的形式開工建造了刺桐大橋(名流公司特許經(jīng)營(yíng)至2025年)，在大橋建成之初明顯緩解了交通壓力，為社會(huì)公眾提供了便利，企業(yè)也獲得了很好的收益，但是隨著跨越晉江大橋的增多，刺桐大橋的收益下降明顯，而且刺桐大橋作為八座跨越晉江大橋中唯一的一座收費(fèi)路橋，引起了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿，最終刺桐大橋提前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并于2016年1月1日起停止收費(fèi)。

(2)公共品質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，嚴(yán)重影響社會(huì)公眾的健康。PPP項(xiàng)目提供的公共品多與公眾的生活息息相關(guān)，因此保證公共品的質(zhì)量是實(shí)施PPP項(xiàng)目的根本前提，如果所提供的公共品不能達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)必然會(huì)影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施，甚至引發(fā)社會(huì)恐慌，蘭州威立雅水污染事件清晰地揭示了PPP項(xiàng)目質(zhì)量的重要性。蘭州市威立雅水務(wù)由蘭州市國(guó)資委與威立雅水務(wù)投資有限公司合作，為蘭州市供水。2014年3月6日蘭州市民曾發(fā)現(xiàn)自來(lái)水有異味，4月10日威立雅水務(wù)集團(tuán)檢測(cè)出苯超標(biāo)，消息一出引發(fā)了公眾的恐慌，大量居民涌向超市購(gòu)買礦泉水。盡管最終調(diào)查結(jié)果確定污染源為蘭州石化管道泄漏，但是作為供水公司蘭州威立雅水務(wù)對(duì)水質(zhì)并不是日日檢測(cè)，通過新聞發(fā)布會(huì)可知威立雅水務(wù)集團(tuán)對(duì)水質(zhì)的檢測(cè)每隔半年才進(jìn)行一次(當(dāng)年3月8日檢測(cè)，下次檢測(cè)為9月8日)。水作為生命之源，供水公司半年才對(duì)水質(zhì)檢驗(yàn)一次，水的質(zhì)量很難得到保證，且一旦發(fā)生水污染，供水公司很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重威脅公眾健康。

(3)公共品利用效率低。PPP項(xiàng)目具有公益性質(zhì)，但是由于種種原因，部分PPP項(xiàng)目利用效率卻很低，甚至處于閑置狀態(tài)，造成了很大的資源浪費(fèi)。北京國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目由北京市政府與中信聯(lián)合體共同籌資建造，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營(yíng)與項(xiàng)目維護(hù)，北京國(guó)家體育場(chǎng)承辦了2008年奧運(yùn)會(huì)，但是奧運(yùn)會(huì)之后體育場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)卻出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，利用率低，配套商業(yè)設(shè)施不健全，項(xiàng)目收益下滑，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被政府收回。

2.PPP項(xiàng)目下公共品需求分析。盡管PPP項(xiàng)目的直接目的是提供公共品，但是所提供的公共品必須在滿足社會(huì)公眾的需要時(shí)才會(huì)取得成功。需求不足、公共品價(jià)格頻繁提高以及替代品出現(xiàn)均會(huì)影響社會(huì)公眾的需求。

(1)需求不足。PPP項(xiàng)目所提供的公共品需要有穩(wěn)定的需求量，而且在可以預(yù)期的將來(lái)能夠保持需求量的穩(wěn)定，一旦PPP項(xiàng)目所供給的公共品沒有達(dá)到預(yù)期的需求量則會(huì)造成嚴(yán)重的損失，最終可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。杭州灣跨海大橋作為經(jīng)典PPP項(xiàng)目案例于2008年5月1日通車，通行費(fèi)是大橋的唯一收入，通過《杭州灣跨海大橋可行性研究》可知，2010年的車流量預(yù)測(cè)有望達(dá)到1867萬(wàn)輛，然而當(dāng)年實(shí)際的車流量為1112萬(wàn)輛，2012年的車流量也距離預(yù)測(cè)的車流量相差較大，需求量的不足導(dǎo)致PPP項(xiàng)目入不敷出，同時(shí)加之其他跨海大橋的建成通車，杭州灣跨海大橋的收入也愈發(fā)減少，最終導(dǎo)致杭州灣跨海大橋項(xiàng)目失敗，在鑫遠(yuǎn)閩江四橋項(xiàng)目、泉州刺桐大橋項(xiàng)目中也出現(xiàn)需求量下降，企業(yè)收入下滑問題。

(2)公共品價(jià)格頻繁提高。PPP項(xiàng)目很多屬于社會(huì)公眾日常必需品，頻繁地提高價(jià)格必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾的強(qiáng)烈反對(duì)。香港西區(qū)海底隧道項(xiàng)目自建成通車后給社會(huì)公眾帶來(lái)便利，但因頻繁提高通行費(fèi)，也給社會(huì)公眾造成一定的困擾，此外香港大老山隧道也暴露出同樣的問題。

(3)替代品出現(xiàn)。替代品出現(xiàn)必然會(huì)使原有的公共品需求量下降，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的收益。事實(shí)上，杭州灣跨海大橋項(xiàng)目、鑫遠(yuǎn)閩江四橋項(xiàng)目均因出現(xiàn)替代項(xiàng)目導(dǎo)致收入下滑嚴(yán)重，使得PPP項(xiàng)目陷于失敗境地。

(三)總結(jié)

PPP項(xiàng)目的實(shí)施有利于有效地提供公共品，但是單純地強(qiáng)調(diào)公共品的供給而忽視公共品的需求則會(huì)導(dǎo)致公共品供需之間的錯(cuò)配，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。PPP項(xiàng)目是政府與私人資本合作提供公共品，政府代表了社會(huì)公眾的利益，謀求公眾利益的最大化，而私人資本則是以自身利益最大化為其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，兩者存在著一定的矛盾，但是矛盾并不是不可調(diào)和，調(diào)和政府與私人資本之間矛盾的根本落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目下所提供的公共品需求與供給相互匹配，同時(shí)兼顧社會(huì)公眾合理的利益訴求。通過上述案例分析可以清晰地發(fā)現(xiàn)，雖然上述案例呈現(xiàn)的特點(diǎn)不同，但是就經(jīng)濟(jì)分析而言，失敗的原因歸根結(jié)底為公共品的供給量與需求量的不匹配。

三、PPP模式下公共品有效供求的模型分析

學(xué)界對(duì)公共品最佳供給的研究已經(jīng)較為深入，涌現(xiàn)了薩繆爾森模型、維克賽爾—林達(dá)爾模型、布坎南俱樂部模型以及馬斯克萊爾對(duì)公共品最優(yōu)水平的闡述，本文借鑒馬斯克萊爾有效供求模型對(duì)PPP項(xiàng)目下公共品有效供求進(jìn)行闡述。

(一)公共品最優(yōu)水平

對(duì)PPP模式下公共品有效供求進(jìn)行分析首先需要對(duì)公共品的最優(yōu)水平進(jìn)行闡述，以此作為整體分析的基本參照。對(duì)于公共品的消費(fèi)者而言，首先假設(shè)社會(huì)中有I個(gè)消費(fèi)者和一種公共品，其次假設(shè)每個(gè)消費(fèi)者在公共品中得到的效用為φ(x)，再次假設(shè)消費(fèi)者的效用函數(shù)二次可微，對(duì)于所有x≥0都有φ″(x)＜0。對(duì)于公共品的生產(chǎn)者而言，首先假設(shè)生產(chǎn)者提供q單位的公共品的成本為c(q)，其次假設(shè)成本函數(shù)c(q)二次可微，對(duì)于所有q≥0都有c″(q)＞0。在帕累托最優(yōu)情況下，可以構(gòu)建如下目標(biāo)函數(shù):

(二)公共品由私人提供存在的問題

在對(duì)公共品有效供求數(shù)量進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，我們假設(shè)公共品完全由私人資本提供，通過模型分析存在的問題，以克服私人資本提供公共品存在的缺陷。在需求層面，假設(shè)消費(fèi)者通過購(gòu)買獲得公共品，公共品的均衡價(jià)格為p?，在均衡點(diǎn)處，每個(gè)消費(fèi)者購(gòu)買公共品數(shù)量為x?，此時(shí)消費(fèi)者的效用達(dá)到最大化，x?必然是如下目標(biāo)函數(shù)的解:Maxφ(x)-p?x?，因此對(duì)于每一個(gè)消費(fèi)者而言，必然有φ′(x?)＝p?。 在供給層面，均衡產(chǎn)量q?必定是企業(yè)目標(biāo)函數(shù)Maxp?q-c(q)的解，在此條件下必然滿足一階條件p?＝c′(q?)。在競(jìng)爭(zhēng)均衡時(shí)，最優(yōu)供給量q?與最優(yōu)需求量x?相等，因此必然有φ′(q?)＞c′(q?)，將上式與公共品最優(yōu)供求數(shù)量表達(dá)式比較，當(dāng) q0＞0，I＞1時(shí)，公共品的供應(yīng)過低，即q?＜q0。顯然，公共品不能由私人提供，這便為探討公共品由政府與私人資本合作提供創(chuàng)造了條件。

(三)政府與私人資本合作實(shí)現(xiàn)公共品有效供求的途徑

如前所述，公共品由私人資本提供會(huì)導(dǎo)致供給不足，如果單純謀求供給數(shù)量的增加則會(huì)使得所提供的公共品質(zhì)量難以保證，此時(shí)需要發(fā)揮政府的作用，通過政府與私人資本合作的方式更好地提供公共品，滿足社會(huì)公眾的需求。政府通過與私人資本合作方式實(shí)現(xiàn)公共品供求平衡的途徑有兩條:一是政府對(duì)私人資本提供的公共品予以一定的補(bǔ)貼，二是政府作為出資人參與公共品的提供，最終實(shí)現(xiàn)公共品供求的均衡。

1.政府對(duì)私人資本提供的公共品予以一定的補(bǔ)貼。如下圖1所示，當(dāng)公共品完全由私人提供時(shí)，最優(yōu)點(diǎn)q0要大于均衡點(diǎn)q?，在此時(shí)會(huì)出現(xiàn)公共品供給不足的問題，此時(shí)解決的一個(gè)途徑便是政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，消費(fèi)者每購(gòu)買一單位的公共品，政府需要補(bǔ)貼φ′(q0)。例如案例中天津雙港垃圾焚燒項(xiàng)目，盡管政府承諾對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼數(shù)額并沒有明確規(guī)定，這導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益存在較大的變數(shù)，嚴(yán)重威脅項(xiàng)目的正常運(yùn)作。此外，在刺桐大橋等項(xiàng)目中，由于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的出現(xiàn)，使得企業(yè)的收益急劇下滑，此時(shí)政府并未予以補(bǔ)貼，而是以回購(gòu)的方式回收，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。杭州灣跨海大橋項(xiàng)目同樣也是由于替代項(xiàng)目的出現(xiàn)，使得收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯高于其他大橋，這使得企業(yè)陷于兩難的境地，降價(jià)很可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)無(wú)法回收成本，不降價(jià)車流量急速下滑，收益無(wú)法保證，此時(shí)政府予以補(bǔ)貼成為決定該項(xiàng)目成敗的決定性因素。事實(shí)上通過總結(jié)PPP項(xiàng)目失敗案例可以發(fā)現(xiàn)，不管是需求量不足、價(jià)格頻繁提高還是替代品的出現(xiàn)，都暗含了沒有補(bǔ)貼或補(bǔ)貼較少不能彌補(bǔ)成本最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。

圖1

圖2

2.政府直接出資與私人資本合作共同提供公共品。通過圖2可以看出，當(dāng)政府以出資人的身份參與公共品的生產(chǎn)時(shí)，公共品的供給與需求在q0達(dá)到均衡。但是公共品的生產(chǎn)由于成本上升(社會(huì)公眾的邊際效用不變)，會(huì)使得邊際成本向上移動(dòng)，導(dǎo)致均衡點(diǎn)小于最優(yōu)點(diǎn)。單純強(qiáng)調(diào)供給數(shù)量會(huì)使得公共品的質(zhì)量下降，例如中法廉江自來(lái)水項(xiàng)目因?yàn)楦吖郎鐣?huì)公眾的需求量，使得供給數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過需求數(shù)量，在此情況下進(jìn)行生產(chǎn)則必然導(dǎo)致企業(yè)虧損，項(xiàng)目閑置或利用率低下，最終使得項(xiàng)目失敗。

需要進(jìn)一步闡述的是，由于高估PPP項(xiàng)目需求量而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗，在表現(xiàn)形式上是PPP項(xiàng)目的供給超過了需求，而深層次上則透露出社會(huì)公眾的參與表達(dá)機(jī)制不完善。在PPP項(xiàng)目中，政府雖然代表了社會(huì)公眾的利益，但是由于沒有與社會(huì)公眾建立暢通的需求反饋機(jī)制，使得政府并不能很好地了解社會(huì)公眾的需求狀況。雖然政府竭盡全力為社會(huì)公眾提供公共品，但是由于割裂了與社會(huì)公眾的聯(lián)系，對(duì)某一公共品的需求狀況以及公眾對(duì)該公共品價(jià)格的承受能力不甚了解，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

四、實(shí)現(xiàn)PPP模式下公共品有效供求的政策建議

PPP模式無(wú)疑有助于緩解地方政府債務(wù)壓力，為更好地提供公共品開辟了新的路徑。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，單純地強(qiáng)調(diào)公共品的供給而忽略公共品的需求狀況極易導(dǎo)致公共品供給與需求的錯(cuò)配，使得PPP項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到預(yù)期目的，甚至?xí)?dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。因此在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，需要綜合政府、私人資本以及社會(huì)公眾的意愿，協(xié)調(diào)好三方之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)PPP模式下公共品供給與需求相匹配。

(一)政府合理規(guī)劃、適當(dāng)補(bǔ)貼，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

首先，政府要做好PPP項(xiàng)目規(guī)劃，認(rèn)真考慮項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益情況。通常而言，PPP項(xiàng)目需要向社會(huì)公眾收取一定的使用費(fèi)，以彌補(bǔ)成本并獲得一定的收益，但是如果政府規(guī)劃不善就會(huì)使得PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)陷入困境，特別是同類替代項(xiàng)目的出現(xiàn)會(huì)使得PPP項(xiàng)目遭遇重大打擊。例如刺桐大橋項(xiàng)目、杭州灣跨海大橋項(xiàng)目，均隱含了因政府規(guī)劃不合理，而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的問題。因此在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中必須要做好規(guī)劃，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保證社會(huì)公眾利益的同時(shí)，需要認(rèn)真考慮PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，保證PPP項(xiàng)目健康運(yùn)營(yíng)。其次，政府要給予PPP項(xiàng)目適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，并對(duì)補(bǔ)貼金額予以明確。PPP項(xiàng)目帶有很強(qiáng)的公益屬性，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展原有的價(jià)格很可能與現(xiàn)實(shí)情形不相吻合，但是考慮到PPP項(xiàng)目的公益屬性不可能進(jìn)行頻繁的提價(jià)，此時(shí)便需要政府予以一定的補(bǔ)貼，保證PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。此外，政府在與私人資本就PPP項(xiàng)目簽訂合作協(xié)議中，若承諾對(duì)該項(xiàng)目予以補(bǔ)貼，則需要對(duì)補(bǔ)貼金額予以明確，以減少PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中不確定性。再次，政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目中要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府要對(duì)PPP項(xiàng)目予以合理估價(jià)，PPP項(xiàng)目具有公益屬性，而私人資本具有逐利的本性，一旦溢價(jià)銷售股權(quán)則PPP項(xiàng)目要么進(jìn)行提價(jià)，要么質(zhì)量難以保證，蘭州威立雅水務(wù)項(xiàng)目揭示了此類問題。

(二)企業(yè)要提高供給質(zhì)效、準(zhǔn)確估計(jì)項(xiàng)目成本以降低風(fēng)險(xiǎn)

首先，公共品的價(jià)格與需求數(shù)量成為決定企業(yè)收益的關(guān)鍵因素，PPP項(xiàng)目所提供的公共品具有明顯的公益屬性，因此價(jià)格的調(diào)整較為困難。在此情況下保證社會(huì)公眾的需求量穩(wěn)定且在可以預(yù)期的將來(lái)適度增長(zhǎng)成為企業(yè)獲取收益的主要途徑。因此在PPP項(xiàng)目實(shí)施之前，企業(yè)必須做好調(diào)研對(duì)所供給的公共品的市場(chǎng)需求狀況進(jìn)行充分了解，以需求量為向?qū)нM(jìn)行公共品供給，提高供給的質(zhì)效。其次，保證PPP項(xiàng)目健康運(yùn)營(yíng)的重要條件是企業(yè)能夠?qū)?xiàng)目成本予以準(zhǔn)確估計(jì)，以保證項(xiàng)目在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)成功收回成本，并適當(dāng)獲得收益。在眾多PPP項(xiàng)目失敗案例中，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目成本估計(jì)不足，一再追加投資，項(xiàng)目成本超過項(xiàng)目預(yù)算，使得私人資本很難在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回項(xiàng)目成本，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

(三)加快公民社會(huì)建設(shè)，暢通社會(huì)公眾與政府及企業(yè)之間的聯(lián)系

公民社會(huì)是現(xiàn)代政治文明的重要表現(xiàn)形式，社會(huì)公眾的參與是推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)的應(yīng)有之義。社會(huì)公眾是PPP項(xiàng)目所提供的公共品的使用者，是直接的利益相關(guān)方，社會(huì)公眾參與其中是推動(dòng)PPP項(xiàng)目健康運(yùn)行的必要條件。首先，企業(yè)直接向社會(huì)公眾提供公共品，社會(huì)公眾在使用公共品的過程中需要對(duì)企業(yè)所提供的公共品進(jìn)行監(jiān)督，并能夠通過有效的途徑表達(dá)自己對(duì)公共品的質(zhì)量與服務(wù)的意見，敦促企業(yè)提供更好的公共品。其次，在PPP項(xiàng)目中政府雖然是合作方，但是政府代表的是社會(huì)公眾的利益，因此在PPP項(xiàng)目中必然要以社會(huì)公眾的利益為根本出發(fā)點(diǎn)。需要明確的是，政府雖然代表了社會(huì)公眾的利益，但并不意味政府完全了解社會(huì)公眾的需求狀況，因此在PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)過程中必須有社會(huì)公眾的參與，積極反饋需求信息，多方共治，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。