李昌庚

國(guó)際視角下法治評(píng)估的緣起

在世界范圍內(nèi)，關(guān)于法治評(píng)估的理論及其法治指數(shù)產(chǎn)生較晚。從理論上來(lái)說(shuō)，最早源于1968年美國(guó)學(xué)者伊萬(wàn)(W.M.Evan)提出的法律指標(biāo)體系。隨后，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署因?qū)ν庠?xiàng)目創(chuàng)建的《民主與治理評(píng)估框架》、總部位于德國(guó)柏林的國(guó)際性非政府組織“透明國(guó)際”(Transparency International)開發(fā)的“腐敗識(shí)別指數(shù)”(Corruption Perception Index)、總部位于美國(guó)華盛頓的國(guó)際性非政府組織“自由之家”(Freedom House)的《世界自由度報(bào)告》(WPFI)、總部位于德國(guó)的世界500強(qiáng)企業(yè)貝塔斯曼集團(tuán)創(chuàng)立的貝塔斯曼基金會(huì)(Bertelsmann Foundation)建立的“貝塔斯曼轉(zhuǎn)型指數(shù)”(Bertelsmann Transformation Index)以及世界銀行從1996年開始每年推出的“全球治理指數(shù)”(World Governance Indicators)和英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志從2006年開始推出的“全球民主指數(shù)”(Democracy Index)等都涉及法治評(píng)估指標(biāo)。

但作為專門開展的法治評(píng)估，則源自2006年由美國(guó)律師協(xié)會(huì)聯(lián)合國(guó)際律師協(xié)會(huì)、泛美律師協(xié)會(huì)、泛太平洋律師協(xié)會(huì)等組織發(fā)起成立的“世界正義工程”(the World Justice Project)。2008年7月，“世界正義工程”發(fā)布了第一個(gè)法治指標(biāo)體系，主要包括四項(xiàng)原則：負(fù)責(zé)的政府；經(jīng)公布且穩(wěn)定的保護(hù)基本權(quán)利的法律；可行、公正、有效的程序；可實(shí)現(xiàn)的司法正義。①2009年，“世界正義工程”正式成為一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利性的國(guó)際性非政府組織，受到美國(guó)蓋茨基金會(huì)等民間組織贊助，旨在推動(dòng)世界各國(guó)和地區(qū)的法治合作與進(jìn)步。隨后，每年發(fā)布《世界正義工程法治指數(shù)報(bào)告》。

法治評(píng)估及其法治指數(shù)并非源于一般法治理論，也并非直接起因于實(shí)證主義法治思想。盡管法治理論源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，實(shí)證主義思想也早在19世紀(jì)興起，但法治評(píng)估及其法治指數(shù)則出現(xiàn)于20世紀(jì)后期，尤其是21世紀(jì)初期?？梢姺ㄖ卧u(píng)估及其法治指數(shù)并非實(shí)證主義法學(xué)理論的必然產(chǎn)物，它的產(chǎn)生有其特殊的生成要求與環(huán)境?？v觀世界范圍內(nèi)法治評(píng)估及其法治指數(shù)的緣起，不難看出，其所具有的特殊生成要求與環(huán)境主要包括如下幾個(gè)方面：

(1)評(píng)估機(jī)構(gòu)一般都是獨(dú)立的、非營(yíng)利性的國(guó)際性非政府組織。從評(píng)估原理來(lái)看，評(píng)估機(jī)構(gòu)一般要求具有獨(dú)立性、非營(yíng)利性、中立性，因而非政府組織更有助于保持評(píng)估的客觀和公正。從實(shí)踐來(lái)看，評(píng)估法治一般均由獨(dú)立的、非營(yíng)利性的國(guó)際性非政府組織作為評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。雖然，“自由之家”等少數(shù)組織存在政府資金支持的現(xiàn)象，但總體而言，這類組織多由民間資金支持，作為世界專門法治評(píng)估的“世界正義工程”更是如此。因此，評(píng)估機(jī)構(gòu)一般具有民間性、獨(dú)立性、非營(yíng)利性、中立性、國(guó)際性等特點(diǎn)。

(2)評(píng)估機(jī)構(gòu)一般多來(lái)自歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。無(wú)論是涉及法治指標(biāo)的綜合評(píng)估機(jī)構(gòu)，還是專門的法治評(píng)估機(jī)構(gòu)，一般都來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家。其主要原因在于：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)法治有著更多的需求；二是市場(chǎng)化、法治化程度較高的國(guó)家相對(duì)更能確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的民間性、獨(dú)立性、非營(yíng)利性、中立性等特點(diǎn)；三是市場(chǎng)化、法治化、科技化程度較高的國(guó)家所生成的法治評(píng)估機(jī)構(gòu)相對(duì)更有可能建立完備的法治評(píng)估指標(biāo)體系，更有可能面向世界進(jìn)行法治評(píng)估；四是市場(chǎng)化、法治化程度較高的國(guó)家，無(wú)論其政府、相關(guān)組織還是公民個(gè)人往往有著更多的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)去推動(dòng)或發(fā)起法治評(píng)估或類似的活動(dòng)。

(3)評(píng)估對(duì)象不是局限于國(guó)內(nèi)，而是面向世界各國(guó)和地區(qū)。法治受一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等諸多因素影響，尤其與政治息息相關(guān)。在一國(guó)同一政治框架下，無(wú)論單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，法治更多地表現(xiàn)為同質(zhì)化特征。雖然一國(guó)地方法治化水平或許存在一些個(gè)性化差異，但這不足以抵消法治核心要素在一國(guó)范圍內(nèi)的同質(zhì)化特征。除非類似于中國(guó)的“一國(guó)兩制”，但這是個(gè)案或特例，不具有普遍性。

因此，側(cè)重于一國(guó)范圍內(nèi)的法治評(píng)估尤其是地方法治評(píng)估并無(wú)太多意義。法治評(píng)估更多著眼于世界各國(guó)和地區(qū)，是一種國(guó)際范圍內(nèi)的比較意義上的評(píng)估，這也是法治評(píng)估的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。嚴(yán)格而言，只有在不同政治框架下的國(guó)家或地區(qū)之間，這種法治評(píng)估才更能凸顯其價(jià)值。

當(dāng)然，這也帶來(lái)另外一個(gè)問題，即不同政治框架下的國(guó)家或地區(qū)之間存在法治理解及其衡量標(biāo)準(zhǔn)的差異，這既是世界范圍內(nèi)法治評(píng)估生成的重要基礎(chǔ)，也同時(shí)帶來(lái)了法治評(píng)估比較的爭(zhēng)議。這并非都是壞事。盡管不同國(guó)家或地區(qū)之間在現(xiàn)代化進(jìn)程中因國(guó)情存在諸多差異，但世界范圍內(nèi)的法治評(píng)估比較及其爭(zhēng)議的過程在一定意義上也是法治對(duì)話、交流與合作的過程，有助于不同國(guó)家或地區(qū)之間相互學(xué)習(xí)與借鑒，以此推動(dòng)法治合作與進(jìn)步。這就不難理解法治評(píng)估機(jī)構(gòu)何以多為國(guó)際性非政府組織。

(4)從這些評(píng)估機(jī)構(gòu)的章程及其宗旨來(lái)看，評(píng)估目的是為了推動(dòng)世界各國(guó)和地區(qū)的法治合作與進(jìn)步。在世界各國(guó)尤其在不同政治框架下的國(guó)家和地區(qū)之間，往往存在著較為明顯的實(shí)質(zhì)性法治化差異，進(jìn)而影響到一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人權(quán)保障等。這是早先歐美發(fā)達(dá)國(guó)家某些政府、社會(huì)組織或公民個(gè)人希冀法治評(píng)估的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，以此倒逼法治改善、推動(dòng)法治進(jìn)步。比如美國(guó)國(guó)際開發(fā)署曾以一國(guó)或地區(qū)民主法治指標(biāo)作為對(duì)外援助項(xiàng)目的重要參數(shù)。當(dāng)然，對(duì)法治的理解及其衡量標(biāo)準(zhǔn)的差異，也引起了法治評(píng)估比較的爭(zhēng)議。認(rèn)為這些法治評(píng)估帶有西方痕跡，存有消極影響，但后來(lái)，許多獨(dú)立的、非營(yíng)利性的國(guó)際非政府組織愈來(lái)愈理性地看到不同國(guó)家或地區(qū)法治化差異的歷史發(fā)展階段性和客觀性，希冀通過法治評(píng)估比較推動(dòng)不同國(guó)家或地區(qū)的法治對(duì)話、交流與合作，實(shí)現(xiàn)法治發(fā)展與進(jìn)步。盡管這些評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估數(shù)據(jù)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法等在不同國(guó)家或地區(qū)的運(yùn)用是否完全科學(xué)還有待于進(jìn)一步商榷，但其評(píng)估目的、初衷及其實(shí)踐效果大體是一致的。

由此可見，法治評(píng)估及其法治指數(shù)并非是任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)法治理論及其法治進(jìn)程中所必需的內(nèi)容，也并非是一國(guó)法治實(shí)踐中的應(yīng)然現(xiàn)象。這與法治實(shí)證主義思想無(wú)必然聯(lián)系。在一國(guó)范圍內(nèi)，很少有國(guó)內(nèi)組織針對(duì)國(guó)內(nèi)綜合法治狀況進(jìn)行法治評(píng)估，尤其官方組織。隨著世界范圍內(nèi)法治發(fā)展與進(jìn)步，以及科學(xué)技術(shù)和社會(huì)科學(xué)研究方法的不斷革新，法治評(píng)估更多是晚近時(shí)期國(guó)際性非政府組織在世界范圍內(nèi)開展的比較法治評(píng)價(jià)活動(dòng)。

中國(guó)法治評(píng)估的緣起及其模式

隨著中國(guó)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，依法治國(guó)也被確立為治理國(guó)家的基本方略。但在現(xiàn)階段，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，還是法治化程度，尚不足以使我國(guó)充分具有國(guó)際化視野下的法治評(píng)估意識(shí)。

中國(guó)的法治評(píng)估是在世界范圍內(nèi)法治評(píng)估興起后而產(chǎn)生的，尤其21世紀(jì)初期以來(lái)。這種狀況主要受到如下因素影響：一是世界范圍內(nèi)法治評(píng)估的興起所帶來(lái)的影響；二是出于意圖掌握法治評(píng)估中國(guó)話語(yǔ)權(quán)的國(guó)家需要；三是中國(guó)改革開放及其法治建設(shè)的時(shí)代背景；四是國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力配置的助推，如掛靠政法委的依法治省(或市)辦公室等類似機(jī)構(gòu)在上述因素的背景下需要找“事”做，尤其是地方法治評(píng)估和法治政府評(píng)估等。因此，總的來(lái)看，中國(guó)法治評(píng)估并非完全是法治理論及其法治實(shí)踐的必然產(chǎn)物，缺乏內(nèi)在的生成性，更多具有外部嵌入式特點(diǎn)。

具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)法治評(píng)估的模式主要包括如下三種：

1.國(guó)家層面的法治評(píng)估

較為典型的是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院自2004年開始每年發(fā)布的法治藍(lán)皮書《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》。2010年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院還成立了國(guó)家法治指數(shù)研究中心，專門負(fù)責(zé)法治評(píng)估和研究，以及中國(guó)法治藍(lán)皮書的發(fā)布。

2.地方層面的法治評(píng)估

較為典型的是香港法治指數(shù)、余杭法治指數(shù)等。中國(guó)較早開展法治評(píng)估的當(dāng)屬香港地區(qū)。1999年，作為民間組織的香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)(HKCSS)開展了“香港社會(huì)發(fā)展指數(shù)計(jì)劃”，自2000年起每?jī)赡臧l(fā)布“社會(huì)發(fā)展指數(shù)”。當(dāng)初并沒有法治指數(shù)，從2004年開始進(jìn)行香港地區(qū)法治評(píng)估。2006年，浙江省杭州市余杭區(qū)委托浙江大學(xué)展開余杭區(qū)法治評(píng)估，并且借鑒香港法治指數(shù)模式，構(gòu)建余杭法治指數(shù)，在全國(guó)地方法治評(píng)估中產(chǎn)生了較大示范影響。

3.專項(xiàng)法治評(píng)估

(1)立法評(píng)估。如同其他國(guó)家一樣，關(guān)于某些法案的立法效益、效果、執(zhí)法情況、經(jīng)驗(yàn)與不足等展開的立法評(píng)估在我國(guó)出現(xiàn)較早，且較為常見。

(2)法治政府評(píng)估。2004年，我國(guó)發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。隨后，各省也紛紛發(fā)布相應(yīng)的實(shí)施綱要，并提出了諸如“法治江蘇”“法治浙江”“法治湖南”等建設(shè)目標(biāo)。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳提出了《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(討論稿)》(并未正式發(fā)布)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，2015年，我國(guó)發(fā)布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》。為此，全國(guó)各地紛紛出臺(tái)了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，如《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》《法治江蘇建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》《江蘇省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》等。在此基礎(chǔ)上，各地展開了法治政府評(píng)估，作為政府依法行政及其績(jī)效考核的重要內(nèi)容和參數(shù)。

與此同時(shí)，許多高等院校、科研機(jī)構(gòu)也紛紛展開法治政府研究及相應(yīng)的評(píng)估實(shí)務(wù)。比如中國(guó)政法大學(xué)還為此成立了法治政府研究院，并自2013年以來(lái)每年發(fā)布《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》等。

(3)司法評(píng)估。除了較早出現(xiàn)的立法評(píng)估，以及政府推動(dòng)的法治政府評(píng)估外，還單獨(dú)出現(xiàn)了司法領(lǐng)域的評(píng)估。比如由中國(guó)政法大學(xué)、吉林大學(xué)、武漢大學(xué)于2012年成立的國(guó)家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心自2014年以來(lái)每年發(fā)布《國(guó)家司法文明指數(shù)報(bào)告》。又如浙江省有些地方法院也相應(yīng)推出了“陽(yáng)光司法指數(shù)”等。

中國(guó)法治評(píng)估的困惑

在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)逐步推進(jìn)的背景下，隨著世界范圍內(nèi)法治評(píng)估的興起，法治評(píng)估的引入既是理論界和實(shí)務(wù)界的一種常見“影響效應(yīng)”，也是我國(guó)回應(yīng)國(guó)際法治評(píng)估以及掌握法治評(píng)估中國(guó)話語(yǔ)權(quán)的國(guó)家需要。但目前的這種法治評(píng)估尚未充分重視法治評(píng)估的生成環(huán)境及其特殊要求，由此產(chǎn)生了諸多困惑。具體包括如下：

1.法治評(píng)估機(jī)構(gòu)的困惑

中國(guó)法治評(píng)估機(jī)構(gòu)一般都是國(guó)家機(jī)構(gòu)或其授權(quán)的組織，法治評(píng)估多是政府推動(dòng)或由其他公權(quán)力主導(dǎo)的官方行為。比如余杭法治評(píng)估及其余杭指數(shù)就是由余杭區(qū)委委托浙江大學(xué)的政府授權(quán)行為；法治政府評(píng)估一般都是由各地掛靠當(dāng)?shù)卣ㄎ囊婪ㄖ问?或市)辦公室等設(shè)計(jì)法治評(píng)估指標(biāo)體系，并組織開展評(píng)估或由其主導(dǎo)授權(quán)或聯(lián)合相關(guān)單位共同評(píng)估等。立法評(píng)估、某些司法評(píng)估如地方法院的“陽(yáng)光指數(shù)”也不例外。而由民間組織香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)獨(dú)立開展的香港地區(qū)法治評(píng)估及其香港指數(shù)作為“一國(guó)兩制”下的特例，并不具有普遍性。

雖然中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的國(guó)家法治指數(shù)研究中心、中國(guó)政法大學(xué)的法治政府研究院、“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心等相對(duì)弱化了國(guó)家公權(quán)力行為，從法治評(píng)估和法治進(jìn)程的歷史角度來(lái)看有其進(jìn)步意義，但這些單位畢竟目前仍是具有行政級(jí)別的國(guó)家事業(yè)單位，具有準(zhǔn)公權(quán)力屬性，每年發(fā)布的《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》和《國(guó)家司法文明指數(shù)報(bào)告》等也多少體現(xiàn)了國(guó)家意圖和需要。雖然在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這種狀況具有歷史發(fā)展階段的正當(dāng)性，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不符合法治評(píng)估的一般原理。

正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者對(duì)法治評(píng)估提出了質(zhì)疑，如法治評(píng)估主體的獨(dú)立性、評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)性、評(píng)估結(jié)果的采納性等。②也有學(xué)者對(duì)法治指標(biāo)、法治評(píng)估操作等提出質(zhì)疑。③其中的關(guān)鍵在于法治評(píng)估主體。一旦評(píng)估主體依附于公權(quán)力，獨(dú)立性缺失，評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)性、評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性、評(píng)估的可操作性乃至評(píng)估結(jié)果的采納性等都會(huì)受到質(zhì)疑。

雖然我國(guó)政府正在努力培育民間組織，或通過市場(chǎng)化手段加速生成民間組織以開展法治評(píng)估，但我國(guó)市場(chǎng)化和法治化的現(xiàn)有發(fā)展階段決定了成熟民間組織的生成與壯大尚需時(shí)日，由此體現(xiàn)出法治評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展的階段性特征。

2.法治評(píng)估對(duì)象的困惑

從我國(guó)法治評(píng)估對(duì)象來(lái)看，主要包括國(guó)家層面的法治評(píng)估、地方法治評(píng)估、專項(xiàng)法治評(píng)估等。其中，尤以地方法治評(píng)估和專項(xiàng)法治評(píng)估為數(shù)甚多，從而凸顯出中國(guó)法治評(píng)估的特色。

(1)國(guó)家法治與地方法治評(píng)估

在我國(guó)，有學(xué)者試圖超越國(guó)家整體主義法治觀，把法治類型化為國(guó)家法治和地方法治。④這種嘗試雖值得肯定，但仍有進(jìn)一步商榷的余地。也有學(xué)者通過調(diào)查指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部城市的法治化程度高，中部城市次之，西部城市最低，⑤以此說(shuō)明國(guó)家法治和地方法治的類型化。還有學(xué)者分析了國(guó)際層面的法治評(píng)估在法治指標(biāo)的選擇、評(píng)估方式和普適性標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的歧義，進(jìn)而認(rèn)為一國(guó)范圍內(nèi)的法治評(píng)估相對(duì)于國(guó)際層面的法治評(píng)估具有更強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性。⑥

如前所述，法治與政治密切相關(guān)，在一國(guó)政治框架下，無(wú)論單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，法治的核心要素諸如政治權(quán)力建構(gòu)、司法體制、立法體制、執(zhí)法體制、社會(huì)透明度等更多地表現(xiàn)為同質(zhì)化特征，從而體現(xiàn)出整體性和統(tǒng)一性。盡管法治化程度在一國(guó)范圍內(nèi)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民文化素養(yǎng)、區(qū)域文化傳統(tǒng)、民族習(xí)慣等差異而有所不同，尤其對(duì)于像中國(guó)這樣的國(guó)家，但這僅是地區(qū)法治實(shí)現(xiàn)程度量化的細(xì)節(jié)差異和形式表征區(qū)別，并不足以影響到一國(guó)法治的同質(zhì)化的本質(zhì)特征。至于我國(guó)“一國(guó)兩制”模式下的香港、澳門只是特例，并不具有普遍性。因此，一國(guó)范圍內(nèi)的地方法治評(píng)估缺乏可比性，簡(jiǎn)單重復(fù)，還容易割裂法治整體性，異化法治的內(nèi)在精神，這種評(píng)估并無(wú)多大價(jià)值。

至于我國(guó)國(guó)家層面的法治評(píng)估，由于政府直接或間接主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)構(gòu)所展開的一國(guó)整體的法治評(píng)估，有別于國(guó)際民間組織針對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)之間的比較法治評(píng)估，無(wú)論是評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)篩選、評(píng)估方法還是評(píng)估的獨(dú)立性、中立性、可比性與采納性等均存在不足，有待進(jìn)一步完善。

(2)專項(xiàng)法治評(píng)估

我國(guó)法治評(píng)估的一大特色就是專項(xiàng)法治評(píng)估，主要包括立法評(píng)估、法治政府評(píng)估和司法評(píng)估等。如果就某個(gè)立法、執(zhí)法或司法領(lǐng)域的個(gè)案進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估，這是非常必要的，但這種評(píng)估僅具有個(gè)案意義，如果將此一概視為法治評(píng)估，則顯然異化了法治評(píng)估。

任何一國(guó)的立法、執(zhí)法還是司法都離不開一國(guó)整體法治及政體下的政治支持。法治原則上具有整體性和統(tǒng)一性。無(wú)論立法、執(zhí)法還是司法，其所存在的實(shí)質(zhì)問題、成因及其解決路徑等均大體相同。因此，從法治評(píng)估視角來(lái)看，如果把這種“碎片化”的專項(xiàng)評(píng)估簡(jiǎn)單上升到法治評(píng)估層次，則如同地方法治評(píng)估一樣，很容易割裂法治，舍本逐末，過分拘泥于細(xì)節(jié)，而忽視法治建設(shè)帶有全局性的本質(zhì)問題。

3.社會(huì)轉(zhuǎn)型期法治評(píng)估的困惑

我國(guó)正在經(jīng)歷一揚(yáng)深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型，基于中國(guó)國(guó)情和歷史慣性，為了以盡可能小的成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，政治權(quán)威主導(dǎo)下的主動(dòng)改革應(yīng)當(dāng)是較為理想的選擇。⑦由此，無(wú)論是政治權(quán)威還是改革，都與法治在某種程度上存在悖論關(guān)系，這就產(chǎn)生了法治與改革的思維矛盾，形成所謂的“轉(zhuǎn)型陷阱”。⑧強(qiáng)調(diào)通過變法革新來(lái)解決社會(huì)深層次矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，⑨就不能簡(jiǎn)單地以某些理想化的民主法治標(biāo)準(zhǔn)衡量我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的某些現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)以民主法治為方向，準(zhǔn)確理解歷史慣性下當(dāng)今中國(guó)推動(dòng)改革的某些游戲規(guī)則。在一定階段，只能尋求技術(shù)層面的相對(duì)有效的法治革新。我國(guó)應(yīng)當(dāng)以此思路看待社會(huì)轉(zhuǎn)型期的法治回應(yīng)，包括立法、執(zhí)法和司法等領(lǐng)域的改革，以及相應(yīng)的法治政府績(jī)效考核等。⑩正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“牢牢把握中國(guó)發(fā)展的階段性特征”，法治也不例外。

這就給我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的法治評(píng)估帶來(lái)變數(shù)、難題和困惑。這種法治評(píng)估要么容易流于形式，要么難以采納，甚至有可能紊亂改革意圖。其實(shí)，即便缺乏這種改革路徑依賴的發(fā)展中國(guó)家也大體如此，這也是為何處于法治起步或建設(shè)過程中的發(fā)展中國(guó)家較少有法治評(píng)估的原因所在。

這是不是以西方標(biāo)準(zhǔn)衡量中國(guó)的法治而產(chǎn)生的困惑，也就是一些學(xué)者所提醒的法治評(píng)估及其法治指數(shù)的西方話語(yǔ)權(quán)？不可否認(rèn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較早發(fā)展的國(guó)家法治化程度較高。但以民主、法治為核心的政治現(xiàn)代化并不是西方文明的專利，這是人類基于人性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)選擇及其陌生人社會(huì)治理模式的必然要求。只不過西方文明因工商業(yè)為主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較早發(fā)展而政治現(xiàn)代化進(jìn)程較快罷了。其實(shí)，人類社會(huì)從未完全實(shí)現(xiàn)過法治，不同國(guó)家的法治化程度只是相對(duì)而言的。固然，法治因不同國(guó)情而存在實(shí)現(xiàn)路徑、方法、手段、形式和程度等方面的差異，但并不影響法治核心要素及內(nèi)在規(guī)律上的一致性。遵循法治是全世界范圍內(nèi)政府正統(tǒng)性的公認(rèn)標(biāo)尺。習(xí)近平總書記指出，人類社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理，“法治興則國(guó)家興，法治衰則國(guó)家亂”；并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對(duì)于各國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理具有普遍意義。

因此，相應(yīng)的法治評(píng)估在世界范圍內(nèi)也應(yīng)當(dāng)有其內(nèi)在規(guī)律可循。固然，不宜盲目照搬國(guó)際視野下的法治評(píng)估，立足于中國(guó)國(guó)情的法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的中國(guó)元素，擁有自己的話語(yǔ)權(quán)。但如學(xué)者所指出，中國(guó)的法治建設(shè)評(píng)估屬于一種轉(zhuǎn)型時(shí)期的過渡性評(píng)估，未來(lái)存在很大的變化空間。這種社會(huì)轉(zhuǎn)型期的法治評(píng)估是否能夠有效衡量或評(píng)估中國(guó)當(dāng)下的法治發(fā)展？是否能夠有利于法治建設(shè)？

正因?yàn)樯鲜鰡栴}在法治評(píng)估引入中國(guó)時(shí)沒有得到很好的正視與回應(yīng)，而我國(guó)當(dāng)前的法治評(píng)估困惑又并非法治評(píng)估自身的技術(shù)處理所能解決，這就決定了我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于法治評(píng)估的許多研究及其實(shí)務(wù)并無(wú)太多價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

重新審視中國(guó)法治評(píng)估

法治評(píng)估的外部嵌入式特點(diǎn)以及中國(guó)政府主導(dǎo)的需要，從而使法治評(píng)估更多具有中國(guó)特色，并帶來(lái)相應(yīng)的法治評(píng)估困惑。這并非一定是壞事，也不能因此而簡(jiǎn)單否定法治評(píng)估。在我國(guó)現(xiàn)有發(fā)展階段如何正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待法治評(píng)估，筆者以為，主要應(yīng)把握如下幾個(gè)方面：

1.全面深化改革，為法治評(píng)估創(chuàng)造適宜的生成土壤

從世界范圍來(lái)看，獨(dú)立、民間、非營(yíng)利性的國(guó)際評(píng)估機(jī)構(gòu)，以及面向世界范圍的法治評(píng)估比較，是法治評(píng)估生成的特定要求和存在價(jià)值。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟，法治化程度還不高，這是造成我國(guó)法治評(píng)估困惑的關(guān)鍵因素。破解這一困惑的關(guān)鍵在于全面深化改革，包括但不限于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革。黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十九大進(jìn)一步提出“全面深化改革”的要求。只有全面深化改革，才能有力推動(dòng)市場(chǎng)化和法治化建設(shè)水平，從而為法治評(píng)估提供適宜的市場(chǎng)和法治環(huán)境。

高水平的市場(chǎng)化和法治化國(guó)家并不一定需要一國(guó)政治框架下的法治評(píng)估，同時(shí)也并非必然帶來(lái)國(guó)際視野下的法治評(píng)估。這要取決于一國(guó)政治需要、國(guó)際擔(dān)當(dāng)、國(guó)際化程度、奉行的國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則以及相應(yīng)的國(guó)際組織機(jī)構(gòu)等諸多因素。但高水平的市場(chǎng)化、法治化國(guó)家和地區(qū)為法治評(píng)估提供了可能，尤其對(duì)于在國(guó)際組織中有重要擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó)而言。中國(guó)將來(lái)也不例外。

2.理性看待現(xiàn)有的法治評(píng)估

首先，從國(guó)際視野下的法治評(píng)估來(lái)看，雖然這種評(píng)估不排除存在著欠缺考慮不同國(guó)家和地區(qū)間的國(guó)情、歷史慣性及其社會(huì)轉(zhuǎn)型變遷差異的問題，但也不能完全否認(rèn)這種評(píng)估對(duì)世界各國(guó)間法治的對(duì)話、合作與交流以及倒逼和推動(dòng)法治進(jìn)步的意義。

其次，從我國(guó)現(xiàn)有的法治評(píng)估來(lái)看，我國(guó)更多的在于地方法治評(píng)估和專項(xiàng)法治評(píng)估，而較少有國(guó)家層面的法治評(píng)估。一國(guó)政治框架下的法治更多呈現(xiàn)出整體性與統(tǒng)一性，過多地著眼于地方法治評(píng)估并無(wú)太多意義。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)減少或避免地方法治評(píng)估，適當(dāng)保留必要的國(guó)家層面的法治評(píng)估。我國(guó)有諸如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心等設(shè)計(jì)的全國(guó)性法治評(píng)估指標(biāo)體系及相應(yīng)的評(píng)估方法和手段，國(guó)家層面的法治評(píng)估可為國(guó)家及地方提供參考，無(wú)需各地方為此費(fèi)心傷神。當(dāng)然，香港、澳門等例外。對(duì)于西藏、新疆等特定民族區(qū)域自治地區(qū)基于民族習(xí)慣法等因素也應(yīng)有特殊考量。

無(wú)論地方法治評(píng)估還是國(guó)家層面的法治評(píng)估，我國(guó)現(xiàn)有的評(píng)估主要是國(guó)家公權(quán)力主導(dǎo)下的法治評(píng)估，由此帶來(lái)諸多評(píng)估困惑。雖然國(guó)家公權(quán)力主導(dǎo)下的一國(guó)范圍內(nèi)的法治評(píng)估并無(wú)太大意義，但法治評(píng)估的引入或興起多少加速了法治意識(shí)的提升、法治建設(shè)的進(jìn)程，亦或多或少有助于法治領(lǐng)域的國(guó)際對(duì)話與交流，從而倒逼和推動(dòng)法治建設(shè)和法治進(jìn)步。因此，適當(dāng)保留必要的國(guó)家層面的法治評(píng)估，不僅能夠發(fā)揮倒逼和推動(dòng)法治建設(shè)與進(jìn)步的作用，而且也為未來(lái)國(guó)際視野下的法治評(píng)估和掌握法治評(píng)估的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)打下基礎(chǔ)。

3.正確認(rèn)識(shí)專項(xiàng)法治評(píng)估

至于專項(xiàng)法治評(píng)估，諸如立法評(píng)估、法治政府評(píng)估、司法評(píng)估等，是一種針對(duì)立法、執(zhí)法或司法等某個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)評(píng)估，不宜上升到法治評(píng)估層次。盡管法治評(píng)估涉及專項(xiàng)評(píng)估，但這是兩個(gè)不同層次的話題。

如前所述，針對(duì)某些立法、執(zhí)法或司法領(lǐng)域的個(gè)案進(jìn)行的專項(xiàng)評(píng)估在世界范圍內(nèi)較早出現(xiàn)，也是非常必要的，尤其立法評(píng)估。我國(guó)也不例外。但在我國(guó)，存在著將專項(xiàng)評(píng)估上升為法治評(píng)估層次來(lái)理解的現(xiàn)象，以及專項(xiàng)評(píng)估主體更多是國(guó)家機(jī)構(gòu)，而缺乏獨(dú)立的民間組織的現(xiàn)象。這很容易導(dǎo)致專項(xiàng)評(píng)估流于形式，尤其是法治政府評(píng)估和司法評(píng)估。因此，一方面，專項(xiàng)法治是必要的，但不能簡(jiǎn)單地將專項(xiàng)評(píng)估上升為法治評(píng)估層次來(lái)理解，或簡(jiǎn)單地理解為國(guó)際視野下的法治評(píng)估及法治指數(shù)問題。將兩者簡(jiǎn)單混淆，容易異化法治評(píng)估，無(wú)助于法治評(píng)估本身及法治建設(shè)。另一方面，隨著改革深化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，專項(xiàng)法治評(píng)估主體不應(yīng)僅限于國(guó)家機(jī)構(gòu)，將來(lái)更多地應(yīng)由獨(dú)立的民間組織來(lái)進(jìn)行。

雖然獨(dú)立、非營(yíng)利性的民間自治組織開展法治評(píng)估是未來(lái)主要走向，但在我國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)家公權(quán)力主導(dǎo)的法治評(píng)估仍有其存在的土壤，民間組織在現(xiàn)有體制下未必能有效解決問題。

總之，我國(guó)現(xiàn)階段不宜高估法治評(píng)估以及專項(xiàng)法治評(píng)估在當(dāng)下的意義，尤其地方法治評(píng)估。法治評(píng)估并非是法治實(shí)踐的應(yīng)有內(nèi)容。無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)將更多的時(shí)間和精力著眼于法治實(shí)踐的體制機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)，以及相應(yīng)的技術(shù)層面的革新，比如優(yōu)化司法職權(quán)配置，具體包括看守所可否移交給司法行政機(jī)關(guān)管轄、檢察機(jī)關(guān)的自偵案件批捕權(quán)可否移交給法院行使、法院的民事執(zhí)行權(quán)可否移交給司法行政機(jī)關(guān)等。而這些領(lǐng)域的研究及其實(shí)踐相對(duì)于法治評(píng)估而言更有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

①⑥錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。

②參見張德淼《法治評(píng)估的實(shí)踐反思與理論建構(gòu)》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第1期；張建《法治評(píng)估的地方實(shí)踐：動(dòng)因、問題及反思》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第1期；汪全勝《法治評(píng)估主體的模式探析》，《法治研究》2015年第2期；張保生、鄭飛《世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法治評(píng)估的借鑒意義》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第6期等。

③參見陳林林《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。

④參見付子堂、張善根《地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。

⑤“中國(guó)法治政府評(píng)估”課題組：《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告(2013)》，《行政法學(xué)研究》2014年第1期。

⑦參見李昌庚《主動(dòng)改革：中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的理想選擇》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第4期；《中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的路徑依賴及其法治回應(yīng)》，《青海社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

⑧陳金釗：《魅力法治的苦戀》，上海三聯(lián)書店，2015年，第178-179頁(yè)。

⑨張文顯：《法治中國(guó)的理論構(gòu)建》，法律出版社，2016年，第231頁(yè)。

⑩李昌庚：《中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的路徑依賴及其法治回應(yīng)》，《青海社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。