薛 瀾 張 帆

引言：公共管理學(xué)科的話語體系

“‘話語轉(zhuǎn)向’，是近年來發(fā)生在我們社會的知識中的最重要的方向轉(zhuǎn)換之一?！雹龠M(jìn)入20世紀(jì)，隨著西方哲學(xué)研究出現(xiàn)一個語言(學(xué))轉(zhuǎn)向，即從探究世界本質(zhì)的本體論和如何認(rèn)識世界的認(rèn)識論轉(zhuǎn)向如何表述世界的語言學(xué)，在人文社會科學(xué)中，也興起了轉(zhuǎn)向話語及話語理論和話語分析的研究風(fēng)潮。

話語(discourse)有時指言語或文字片段，有時指人與人之間的語言互動，有時指一種基于社會和歷史的行為方式，有時則指一種建構(gòu)世界的社會實(shí)踐手段。②因此，話語可以從文本、話語實(shí)踐和社會文化實(shí)踐三個維度來分析，③“是一種復(fù)雜的、層次化的、多維度的客體或現(xiàn)象”④，具有歷史性與實(shí)踐性。同時，由于話語具有塑造或建構(gòu)社會的巨大影響力，它產(chǎn)生了備受關(guān)注的權(quán)力議題。并且，與權(quán)力一樣，話語也是有等級的。代表社會主流敘事的政治、法律、哲學(xué)和科學(xué)文本等會在其深深植根的社會政治歷史背景和制度情境中不斷被強(qiáng)化，從而成為社會生活中的強(qiáng)勢話語。強(qiáng)勢話語可以使特定實(shí)踐正當(dāng)化，也可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)“軟治理”⑤。所謂話語權(quán)，即可定義為某一社會群體對強(qiáng)勢話語的控制。

話語存在于歷史之中，具有其自身的前因后果；沒有任何話語可以憑空產(chǎn)生而不與之前已經(jīng)生成或之后即將生成的話語相聯(lián)系。并且，話語不能脫離語境而生成，根據(jù)語境和受眾的不同，話語可用非常不同的方式來詮釋。話語之間的這種聯(lián)系即為“互語性(interdiscursivity)”。互語性具有歷時性和共時性。⑥

公共管理學(xué)科話語體系的發(fā)展同樣呈現(xiàn)出歷時性和共時性的特征。一方面，發(fā)軔于威爾遜《行政之研究》一文發(fā)表的公共管理學(xué)科，在百多年的歷史中至少經(jīng)歷了四次席卷美國的“創(chuàng)新浪潮”⑦。社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化促使新的文本不斷生成和擴(kuò)散。與四次“創(chuàng)新浪潮”緊密相聯(lián)的關(guān)鍵詞——公共行政、公共事務(wù)、公共政策和公共管理，⑧既拓展了公共管理學(xué)科話語體系的內(nèi)涵與外延，又不可避免地增加了公共管理學(xué)科話語體系內(nèi)目標(biāo)、對象、范疇、模式和方法等的不一致性。例如，公共管理之于公共行政，究竟是繼承發(fā)展，還是學(xué)科替代？為何這個可以追溯到《行政之研究》的研究領(lǐng)域，被越來越多地冠上了“公共管理”之名？英國學(xué)者胡德認(rèn)為，這“沒有簡單明了的答案”，或者只能感嘆公共管理的觀念并非是累積性發(fā)展的。⑨基于此，本文在論述中對公共行政與公共管理也未做刻意區(qū)分。

另一方面，公共管理學(xué)科在美國經(jīng)歷幾次重大轉(zhuǎn)變的時期，也正是全球化加速發(fā)展的時期。全球化呈現(xiàn)了一種跨地區(qū)性的網(wǎng)絡(luò)及交往和交流體系。在全球化背景下，美國公共管理學(xué)這一強(qiáng)勢話語體系加速向其他地區(qū)擴(kuò)散，相應(yīng)地區(qū)的話語體系隨之與其產(chǎn)生競爭或融合等一系列問題。而任何在特定時空中生成的文本，如果被轉(zhuǎn)移到另一個不同的時空中，就會被語境重構(gòu)(recontextualization)。特定的信念、價值觀、知識和社會政治背景等都會影響語境重構(gòu)的方式。因此，所謂語境重構(gòu)，即“有選擇地援用、重新定位、重新調(diào)整和關(guān)聯(lián)其他話語，以構(gòu)成自己的秩序和排序方式”⑩。所謂話語體系的本土化(indigenization)，即是一種“復(fù)雜的、層次化的、多維度的”文本與實(shí)踐向本土語境轉(zhuǎn)移的過程；當(dāng)本土闡釋者在援用這些文本與實(shí)踐時，會對其重新篩選、定位、調(diào)整、補(bǔ)充，使其與本土的時空特征相契合。

然而，20世紀(jì)80年代我國行政學(xué)科恢復(fù)發(fā)展時，國人幾乎是不假思索、不加取舍地同步引進(jìn)了公共行政、公共事務(wù)、公共政策和公共管理的概念、理論和方法。這種相對倉促的“全盤”引進(jìn)方式不僅淡化了國人對公共管理學(xué)科在西方語境中所獨(dú)有的發(fā)展背景、階段與路徑的關(guān)注，也使其極大忽略了公共管理學(xué)科話語體系內(nèi)存在不一致性的事實(shí)。從這個意義上說，當(dāng)前中國公共管理學(xué)科話語體系的本土化建構(gòu)面臨著雙重難題，一是公共管理學(xué)科話語體系建構(gòu)本身存在著困惑，二是公共管理學(xué)科話語體系建構(gòu)在中國語境中還面臨著別樣的憂患。

公共管理學(xué)科話語體系建構(gòu)的困惑

在美國(甚至在全球)，當(dāng)前公共管理學(xué)科話語體系的建構(gòu)并不充分。在《公共行政的語言》一書中，法默爾不無幽默地指出：公共行政學(xué)科有一個優(yōu)秀的傳統(tǒng)，就是把那些不承認(rèn)自己是公共行政學(xué)科一員的人看作是公共行政學(xué)家。例如，泰勒、弗里特、巴納德都屬于被收編的管理學(xué)家，甚至哈貝馬斯、霍克海默、?？潞秃诟駹柕人枷爰乙部杀皇站幊晒残姓W(xué)科的一員。公共行政這一“沒有自我意識”的傾向在公共管理中同樣存在——很多研究者在闡述與公共部門或公共事務(wù)相關(guān)的重大問題時，并沒有認(rèn)為自己是在對公共管理發(fā)表高見。誠然，身份模糊的“行政學(xué)家們”為公共行政或公共管理的發(fā)展提供了動力，但與此同時，也造成其被詬病為一個“借用的學(xué)科”，并一直遭遇著“認(rèn)同危機(jī)”“知識危機(jī)”與“合法性危機(jī)”。

公共管理“總是缺少容易辨別的知識核心與學(xué)科界限”這一現(xiàn)象，與其尚未形成“有自我意識”的相對持續(xù)和一致的話語體系這一現(xiàn)實(shí)幾乎是互為因果的。而公共管理話語體系的建構(gòu)之所以如此困難，如果借用法國哲學(xué)家?？略凇吨R考古學(xué)》一書中闡述的有關(guān)“話語形成”的理論來分析，就是因?yàn)槠湓谠捳Z對象、陳述形式、概念形成和主題選擇四個方面都遭遇著難題。

?？抡J(rèn)為，話語是一個有機(jī)整體，由話語對象、陳述形式、概念形成和主題選擇相互交織而成。具體而言，話語對象的確定與研究界限相關(guān)；陳述形式的確定與研究方法相關(guān)；概念形成指生成一系列連續(xù)同一的陳述；主題選擇指運(yùn)用具體策略在文本的微觀分析與社會文化背景的宏觀結(jié)構(gòu)之間，即在文本和語境之間建立聯(lián)系。值得強(qiáng)調(diào)的是，話語體系并不是一個穩(wěn)定不變的結(jié)構(gòu)，而是一個處于歷史之中的動態(tài)事件。因此，與話語體系相關(guān)的各種問題在歷史進(jìn)程中并非是一成不變的：有的找到了解決辦法，有的始終無法克服，有的一時淡出了人們的視野卻在新的歷史階段卷土重來。

1.話語對象：憲政主義還是管理主義？

回顧西方行政學(xué)發(fā)展歷程，憲政主義與管理主義之爭似乎從未停歇。盡管兩者的分歧可以追溯到美國建國初期聯(lián)邦主義者和反聯(lián)邦主義者的對立，但正式為管理主義奠定之后百多年難以撼動的主流地位的根本原因，卻是美國公共行政學(xué)建立時期的一個重要基石——政治與行政二分。正是因?yàn)樾姓恼沃蟹蛛x了出來，管理主義才能被用作致力于建立“一種精致的、更符合主流社會科學(xué)之學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)的行政科學(xué)”。此后，憲政主義不斷對行政學(xué)發(fā)展中的管理主義取向進(jìn)行反思和批判。例如，瓦爾多指出，行政學(xué)是為了服務(wù)于憲政和民主價值而興起的。弗雷德里克森認(rèn)為，公共性必須建立在憲法、公民精神、對公眾的回應(yīng)以及樂善好施與愛心的基礎(chǔ)之上。羅森布魯姆主張從憲政體制、公共利益、市場和國家主權(quán)四個方面考慮建立公共行政的公共性?！昂诒ば浴迸辛藥煼ㄆ髽I(yè)的風(fēng)潮，主張公共行政在民主社會的治理中應(yīng)扮演更為積極的角色。登哈特極力反對“企業(yè)家政府”的主張，提出了以公共利益為中心的公共服務(wù)理論。

然而，盡管管理主義受到了猛烈的批評，政治與行政二分的范式在20世紀(jì)40年代也基本被放棄，但政治與行政的分離實(shí)際上仍隱蔽地存在于公共行政學(xué)中。針對這一“隱蔽性”，《公共行政的合法性》一書提出了更為深刻的解釋，即“在創(chuàng)立公共行政領(lǐng)域期間，曾有一個隱秘的、未顯露的甚至可能是無意識的旨趣在發(fā)揮作用”，而這種隱秘的旨趣就是“把行政領(lǐng)域理論化為一種與民主制有著緊張的、不一致關(guān)系的存在”。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，面對動蕩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和腐敗的政黨政治，席卷全國的進(jìn)步主義運(yùn)動正力圖恢復(fù)反聯(lián)邦主義者所倡導(dǎo)的合作精神，把美國重新建構(gòu)成一個龐大的社區(qū)。從這個意義上說，當(dāng)時“聯(lián)邦主義的政府理論以及以它為框架的憲法已歸于失敗”，“美國政治失去了信譽(yù)，人們尋求新的政府形式替代它”。美國的民主制走到了十字路口，就在這個時刻，公共行政應(yīng)運(yùn)而生。然而，這種與民主制“有著緊張關(guān)系的存在”，或者因?yàn)楫?dāng)時“膚淺的學(xué)術(shù)精神”，或者因?yàn)橄胍笆惯\(yùn)動獲得承認(rèn)并最大地發(fā)揮影響”的樸素愿望，畢竟沒能提供一種不同形式的民主治理，而最終選擇了避開政治，嘗試在保存聯(lián)邦主義憲法原則的基礎(chǔ)上，沿行政方向修正政府的政治規(guī)則。

由此，美國公共行政學(xué)自創(chuàng)立初期，便以一種“軟弱的方法”與“消極的角色”將自己納入到原本旨在打破的權(quán)力框架中，而在這一框架內(nèi)形成的話語體系的影響是深遠(yuǎn)的：“公共行政領(lǐng)域從未有效地處理過行政該如何適應(yīng)美國民主政府體制這一根本問題”；所有以憲政為發(fā)端的反思和批判，注定無法撼動管理主義的主流地位；“美國公共行政要克服的問題是它與政治從一開始就有的聯(lián)系”，憲政主義和管理主義的“問題沒有被解決，實(shí)際上是無法解決的”。

當(dāng)然，經(jīng)過百多年的發(fā)展，也有樂觀的研究者認(rèn)為鑒于歷史的循環(huán)往復(fù)，美國社會“眼下的特征與19世紀(jì)末20世紀(jì)初的特征有著直接的相似性，眼下也有著新的機(jī)會重新界定公共行政領(lǐng)域的特性”。然而，再次走到“十字路口”的美國是否能找回最初的“有關(guān)公共的善的共識”，是否能建構(gòu)一種定位于公民的公共行政，這仍是一個未知之?dāng)?shù)。

2.陳述形式：藝術(shù)還是科學(xué)？

公共管理是一門藝術(shù)還是一門科學(xué)？這一爭論與第一個問題一脈相承，在許多研究者那里，它又集中表現(xiàn)為公共管理的學(xué)科定位和由此衍生的研究方法之爭。

爭論的起點(diǎn)在于對“何為科學(xué)”的認(rèn)知。而所有的認(rèn)知都是歷史性的。當(dāng)時，“科學(xué)”一詞已被“窄化”，即人們認(rèn)為真正的科學(xué)只能建立在“經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)之上，必須借助一系列實(shí)證方法，發(fā)展出一套能說明相關(guān)變量之間的因果關(guān)系的規(guī)律式陳述。西蒙為了確立行政學(xué)科的合法身份，試圖將“適用于所有研究領(lǐng)域的自然科學(xué)的方法”運(yùn)用于行政研究。而此后那些希望將公共行政建成一門真正的科學(xué)的研究，也都致力于尋找變量之間某種穩(wěn)定的線性關(guān)系，并堅(jiān)信只要找到了這種關(guān)系，就找到了公共行政中的自然法則。作為“西瓦之爭”這場世紀(jì)辯論的另一方，瓦爾多則認(rèn)為，人們常常把社會科學(xué)和自然科學(xué)類比，實(shí)際是對社會科學(xué)提出了不適當(dāng)?shù)囊?，社會科學(xué)不能因?yàn)檫_(dá)不到那些要求而被否認(rèn)其科學(xué)性?？梢韵胍?，如果當(dāng)時有誰能預(yù)見到幾十年后“新科學(xué)”的出現(xiàn)，西瓦之爭就很可能會變成另外一個樣子?！盎煦缋碚摗薄皬?fù)雜性理論”等新科學(xué)不僅動搖了以前自然科學(xué)視為“公理”的研究前提，如確定性、線性因果關(guān)系等，它也為社會科學(xué)領(lǐng)域的研究提供了新視野和新動力。

無論如何，在這場辯論中，西蒙贏得了更多人的支持。其中很重要的一個原因是，他強(qiáng)化了公共行政的科學(xué)性，并力圖使其成為一種實(shí)用的技術(shù)，可以用來解決政府管理中不斷重現(xiàn)的效率問題。與此相呼應(yīng)的是，西蒙所界定的理性專家的角色也更適合二戰(zhàn)后美國社會的情境。戰(zhàn)爭期間，政治退居次要——總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)才是一切。管理者和專家最終贏得了戰(zhàn)爭，美國繼而進(jìn)入了一種新的、由理性專家統(tǒng)治的狀態(tài)。

西瓦之爭所開啟的兩條研究路徑——實(shí)證研究與規(guī)范研究的爭論直到今天仍在持續(xù)。雖然有越來越多的研究者開始承認(rèn)兩條路徑各自的價值，但是，實(shí)證主義的影響是如此之大，甚至造成了難以預(yù)料的負(fù)面后果。例如，公共行政中的技術(shù)基調(diào)，常常使其淪為一種對細(xì)枝末節(jié)的研究。因?yàn)閷ι鐣茖W(xué)領(lǐng)域中具有抽象本質(zhì)的概念進(jìn)行測量是異常困難的，公共行政作為社會工程學(xué)所需要的信息和技術(shù)超出了其學(xué)科范圍，而作為管理科學(xué)，公共行政所遇到的學(xué)科邊界的限制則少一些。所以在研究者看來，盡管行政理論旨在面向所有研究層面，但很可能的是，在更微觀的行政學(xué)層面要比在更宏觀的行政學(xué)層面更容易實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。另一方面，對技術(shù)和方法的迷戀以及對數(shù)學(xué)的偏好隔斷了公共行政與那些對其深入拓展具有實(shí)質(zhì)性影響的研究的聯(lián)系。公共行政日益淪為應(yīng)用數(shù)學(xué)的分支，行政學(xué)者似乎也漸漸迷失在成為數(shù)學(xué)家或統(tǒng)計學(xué)家的理想之中。

然而，盡管如此，“低技術(shù)”層次研究的有效性仍是令人懷疑的。例如，哈耶克曾指出，實(shí)證研究是事后分析，即依據(jù)過去情況進(jìn)行分析；如果環(huán)境劇變，則實(shí)證研究的結(jié)論不過是昨日黃花。研究視角和研究方法的局限，也使美國公共行政領(lǐng)域累積的成果大部分是“亂七八糟的大雜燴”和“理論的廢墟”。也許研究者們應(yīng)該重新考量，公共管理學(xué)真正的尊嚴(yán)或者并不在于借助理性或技術(shù)的所謂可靠性與客觀性，而在于解釋公共管理實(shí)踐的有效性。

3.概念形成：宏大敘事還是地方性敘事？

所謂宏大敘事，即忽略時空特征，把一切人類歷史視為一部歷史。作為話語研究的常用術(shù)語，宏大敘事被用于公共管理研究是受到了后現(xiàn)代主義的影響，但公共管理確是不折不扣的現(xiàn)代性的產(chǎn)物。現(xiàn)代性的主要特征包括技術(shù)理性、官僚制行政國家和多元主義政治。在美國，支配19、20世紀(jì)大部分時間的宏大敘事即是進(jìn)步、個人主義、效率、自由和民族主義等主題的混合物。其中，實(shí)證主義形態(tài)的科學(xué)是所有宏大敘事中流傳最廣的。人們相信，嚴(yán)格遵守自然科學(xué)、社會科學(xué)和文化科學(xué)中的普遍的合理性標(biāo)準(zhǔn)就能產(chǎn)生普遍的真理、正義、繁榮和美。

然而，回顧公共行政的發(fā)展歷程卻可發(fā)現(xiàn)，以為“存在一種使公共行政領(lǐng)域合法并能指導(dǎo)理論和實(shí)踐統(tǒng)一的宏大敘事”不過是另一種“致命的自負(fù)”。西方公共行政學(xué)本質(zhì)上是由各個地方性的知識體系所組成的，美國的公共行政學(xué)也只是一種“特殊主義”的知識體系。首先，作為目前公共行政學(xué)界的主流話語體系，美國公共行政學(xué)的興起實(shí)際上借鑒了部分歐洲國家的研究，包括英國的憲政史、德國的財政學(xué)等。其次，正是在一系列國內(nèi)事件——如確立聯(lián)邦制度、文官制度改革、市政管理改革、卷入兩次世界大戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、人權(quán)運(yùn)動的推動下，伴隨著眾多地方性敘事的出現(xiàn)——如立憲主義、政治行政二分、行政科學(xué)的信念、理論貫穿于實(shí)踐的信念、新公共行政、女性主義理論和新公共管理，美國公共行政學(xué)才不斷發(fā)展出自身特色，逐漸成長為一門獨(dú)立的學(xué)科。

因此，美國公共行政領(lǐng)域從沒有發(fā)展出“一套獨(dú)立于其特殊的國家平臺的一般原則”，也“不存在從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式發(fā)展的單一線性的公共管理理論發(fā)展”。然而，雖然公共行政領(lǐng)域容納了眾多的地方性敘事，與目前美國公共管理學(xué)科話語體系的強(qiáng)勢地位相結(jié)合、受科學(xué)分析思維方式及工程學(xué)心態(tài)主導(dǎo)的宏大敘事仍在幕后發(fā)揮著支配作用，而由此引發(fā)的話語和語境的背離，正是美國新近重建公共行政理論和實(shí)踐卻無法成功的重要原因。

4.主題選擇：大問題還是對策研究？

如前所述，自一開始，美國公共行政在確定和實(shí)現(xiàn)自己在政府政治過程中的角色方面就是消極的。在管理主義、實(shí)證主義的影響下，行政學(xué)家們更是習(xí)慣于將有關(guān)大問題(big question)的討論——如工業(yè)社會的建立對公共行政的影響，拱手相讓給其他學(xué)科，自己則埋頭于旨在改進(jìn)公共部門管理實(shí)踐的對策研究中。當(dāng)研究者被實(shí)踐者關(guān)注的問題牽著鼻子走，則意味著承認(rèn)實(shí)踐者對公共行政理論具有更大的所有權(quán)，行政研究也必然會在當(dāng)代問題中跳來跳去。這種非積累性的研究最終會損害研究者的嚴(yán)謹(jǐn)性、中立性和尊嚴(yán)。而所謂的“研究成果”，或者會淪為政府改革實(shí)踐的注腳，或者會成為幫助公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)話語體系更新的口號，也或者干脆會被束之高閣、無人問津。

然而，眼前美國公共行政這種碎片化的狀態(tài)似乎又迎來了改革的時機(jī)。高度復(fù)雜和快速變遷的社會對以技術(shù)-工具理性為支撐的體系提出了根本性的挑戰(zhàn)。既有的制度結(jié)構(gòu)即將喪失回應(yīng)性和創(chuàng)新能力，突破管理機(jī)制和管理工具層面的思維限制，重新將目光轉(zhuǎn)向國家治理層面的重大問題，重新關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)變遷對國家治理的影響，重新引入更為廣闊的視野和更加社會性的思維結(jié)構(gòu)似乎已是公共管理研究的唯一出路。

中國公共管理學(xué)科話語體系建構(gòu)的憂患

這些年來中國社會科學(xué)一直跟在西方研究身后亦步亦趨，滿足于對西方理論和方法的簡單移植，卻對本國豐富且復(fù)雜的大國轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)視而不見，以致形成了沒有“中國”的中國社會科學(xué)。在公共管理研究領(lǐng)域，西方流行的概念、理論和方法往往未加審視就被用來討論中國的現(xiàn)實(shí)問題，一方面使中國公共管理學(xué)科在理論建構(gòu)方面失語，另一方面，不可避免地，也使美國公共管理學(xué)科話語體系中的許多問題被“移植”到了中國。國內(nèi)學(xué)者對此已有非常深刻的洞見。

例如，有學(xué)者總結(jié)了中國公共行政學(xué)研究存在的八大問題，其中最突出的兩個問題即研究重心的“非中國化”和“管理主義”盛行?！肮芾碇髁x”的思維方式使中國公共行政學(xué)成為一個缺乏“公共性”的“公共”行政學(xué)。一方面，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都對公共行政或公共管理的基本價值和根本目的缺乏系統(tǒng)性思考，使公共管理淪為一種“實(shí)務(wù)性的盲動”。另一方面，在脫離“公共性”反思的管理主義的驅(qū)動下，學(xué)者們也對那些關(guān)乎國家基礎(chǔ)性制度建設(shè)和民生福祉的根本性重大問題逐漸喪失了研究興趣與學(xué)術(shù)熱情。

也有學(xué)者將中國所遭遇的與西方公共管理學(xué)相類似的“合法性危機(jī)”歸因于中國公共管理學(xué)研究方法的滯后，即“研究品質(zhì)危機(jī)”。一方面，很多學(xué)者對規(guī)范研究存在著一種誤讀，即以為不采用量化數(shù)據(jù)就是在做規(guī)范研究，而不知規(guī)范研究也有其特定的形式和內(nèi)容要求，從而產(chǎn)生了一大批既非規(guī)范研究又非實(shí)證研究的“成果”，造成了我國公共管理學(xué)的“規(guī)范理論困境”。另一方面，在“行政學(xué)研究成果結(jié)構(gòu)性失衡”的認(rèn)知以及近年來西方“實(shí)證主義”研究風(fēng)潮的影響下，越來越多的學(xué)者開始熱衷于實(shí)證研究，而對規(guī)范研究日漸輕視。但一味地追求如自然科學(xué)般精準(zhǔn)地掌握和計量公共管理領(lǐng)域的現(xiàn)象與事實(shí)，就很可能會在有意無意中忽視那些難以觀察和把握的關(guān)鍵性因素，從而使相關(guān)研究陷入“信息豐富卻理解貧乏的悖論”，最終“陷入‘實(shí)證主義’的泥潭而走向另一個極端”。

與此同時，值得指出的是，行政學(xué)在中國已走過近百年的歷史。雖然其間有曲折，有中斷，但經(jīng)過近百年的發(fā)展，中國公共管理學(xué)科話語體系事實(shí)上已經(jīng)存在。也正因如此，除了上述與美國公共管理研究相類似的困惑，中國公共管理學(xué)科話語體系還有其自身的特點(diǎn)與憂患。

1.復(fù)雜的語境

語境是話語的意義所反映的外部世界的特征，任何話語只有在特定的語境中才有意義。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，整個社會的復(fù)雜性與不確定性日漸增加，為了全面深化改革，解決在社會轉(zhuǎn)型過程中所出現(xiàn)的許多重大實(shí)際問題，中國已啟動了由國家治理現(xiàn)代化所引領(lǐng)的國家制度建設(shè)的重大轉(zhuǎn)型。同時，隨著全球化進(jìn)程的深入和國際政治經(jīng)濟(jì)格局的改變，中國的改革發(fā)展越來越與全球問題的治理以及全球治理體系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變所緊密聯(lián)系。

不僅如此，話語是社會情境中的一個進(jìn)程，是連接過去、現(xiàn)在和未來的橋梁。正如行政史學(xué)家拉施爾德斯所說的，“沒有地理和歷史的相關(guān)知識，我們就無法評估社會現(xiàn)象的獨(dú)特性和相對性……過去的知識有助于我們增長見識，并有助于我們深入了解當(dāng)代行政架構(gòu)和過程是怎樣的，為什么會這樣，以及它們的起源”，如果我們想要深刻地理解中國公共管理的現(xiàn)在，更好地展望其將來，就不能不去追溯中國公共管理近百年發(fā)展的歷史背景和歷史脈絡(luò)，也不能不將國家和政府的治理活動放到兩千多年的時間線中去考量。

“關(guān)于中國時間的分析可以定位在長期的歷史傳統(tǒng)時間和短暫的現(xiàn)代化時間?！遍L期的歷史傳統(tǒng)時間留下了積淀深厚的文化傳統(tǒng)。短暫的時間維度中最重要的莫過于新中國的建立，而從1949年到現(xiàn)在不足70年的時間里又產(chǎn)生了太多的變化。快速的變化與發(fā)展在某種程度上使中國具有了“斷裂社會”的特征，即在同一歷史時刻，我國有三種文明形態(tài)(農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、新技術(shù)革命)同時出現(xiàn)；而多個時代的社會成分共存，其結(jié)果就是原本屬于不同時代的心理、態(tài)度和訴求共存于一時。由此，中國文化傳統(tǒng)——以中國差等結(jié)構(gòu)為依歸的傳統(tǒng)、以全權(quán)國家為核心的新傳統(tǒng)、百年來因變革而傳入的西方傳統(tǒng)——中所蘊(yùn)含的不同時代的心理、態(tài)度和訴求同時存在于每個階層、群體或個人的思維中；與官本位、重禮輕法、全能主義等傳統(tǒng)觀念、與革命戰(zhàn)爭時期的動員策略及國家建設(shè)初期“短平快”的追趕心態(tài)、與市場經(jīng)濟(jì)和全球化浪潮沖擊下涌入的法治、多元、參與理念所關(guān)聯(lián)的話語也同時充斥于我國的公共管理領(lǐng)域之中。

“重大的事件、偶然的小時間和錯綜復(fù)雜的變化共同推動了歷史的前進(jìn)。”對于我國公共管理話語體系研究來說，“如何認(rèn)識這些時間維度在不同層次和不同序列上的作用是關(guān)鍵的問題”，也是極富挑戰(zhàn)的問題。

2.體制性的話語

體制性話語是一種很有中國特色的話語類型。它既是我國公共管理學(xué)科的研究對象，同時又影響著我國公共管理學(xué)科的發(fā)展軌跡。體制性話語包括一系列口頭的和書面的行政詞匯、政治口號、宣傳輿論和政策文件等，它與“流行于社會上居支配地位的集團(tuán)的態(tài)度、信仰和價值觀”是相一致的。體制性話語并不完全等同于官方話語體系，更不局限于政府公文語言體系，它的特征主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，中國所特有的革命與改革實(shí)踐建構(gòu)了體制性話語的主體部分。在革命斗爭實(shí)踐、社會主義建設(shè)實(shí)踐和改革開放實(shí)踐中，中國的社會主義理論家們以馬列思想體系為原本，逐漸發(fā)展出了一套獨(dú)特的話語體系，并演進(jìn)成為馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。

第二，體制性話語包含著歷史文化因素。例如，“小康社會”是從中華傳統(tǒng)文化中提煉出的標(biāo)識性概念。改革開放初期，鄧小平同志指出：我們的四個現(xiàn)代化的概念，不是像你們那樣的現(xiàn)代化概念，而是“小康之家”。十九大報告中，習(xí)近平同志指出：我們既要全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，又要乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。中國古老的“小康”概念，就是這樣指引著新理論和新實(shí)踐，成為中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的強(qiáng)大動力。

第三，體制性話語并不排斥學(xué)術(shù)話語。參與、問責(zé)、多元共治、學(xué)習(xí)型政府、服務(wù)型政府等在政府文件中頻頻出現(xiàn)的概念幾乎都是西方的“舶來品”。這是因?yàn)樵趯W(xué)界大規(guī)模引入西方公共管理思想、理論和方法的背景下，決策者、管理者在與研究者的互動過程中，總會直接或間接地受到西方理念的影響。

第四，體制性話語也不排斥民間話語。例如，“摸著石頭過河”“擼起袖子干”等都是極富民間特色的官方話語。并且，目前公共機(jī)構(gòu)話語實(shí)踐中越來越重要的一個趨勢就是“公共話語聊天化”，即官方話語加強(qiáng)了對民間話語的模仿，這種模仿改變了公共生活和日常生活之間話語秩序的界限，能贏得更廣泛的社會接受和認(rèn)可。

第五，體制性話語的更新總會引發(fā)一波公共管理領(lǐng)域的研究熱潮。例如，2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。會后，研究“國家治理體系”和“國家治理能力”的文獻(xiàn)數(shù)量呈爆炸式增長?；谥袊W(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫的文獻(xiàn)搜索，2013年，篇名中包含“國家治理”的文獻(xiàn)僅485篇，2014年，這個數(shù)字則一躍變?yōu)?122篇。大部制、服務(wù)型政府、應(yīng)急管理和環(huán)境治理等話語的擴(kuò)散也有類似特點(diǎn)。然而，體制性話語中很多詞匯的“歷史起落”十分明顯，過分追逐熱點(diǎn)的研究，往往隨著層出不窮的改革創(chuàng)新而難以深入和延續(xù)。

3.離散化的主題

如前所述，我國公共管理研究尚沒有充分挖掘整理治國理政的傳統(tǒng)文化資源，也沒能真正深入結(jié)合改革發(fā)展的社會實(shí)踐，同時還受到西方管理主義和實(shí)證主義研究取向的消極影響，這些都是造成我國公共管理研究原創(chuàng)性不足與主題離散化的重要原因。

同時，我國公共管理研究領(lǐng)域的人員結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也加深了上述矛盾。20世紀(jì)80年代行政學(xué)恢復(fù)以后，承擔(dān)研究重任的學(xué)者“基本上都是‘半路出家’。他們分別從法學(xué)、哲學(xué)、科社、黨史、共運(yùn)史等學(xué)科領(lǐng)域轉(zhuǎn)向行政學(xué)的研究?！?dāng)學(xué)者們由這些學(xué)科轉(zhuǎn)向行政學(xué)研究時，自覺或不自覺地把他們的思維方式、研究方法運(yùn)用到行政學(xué)研究上。同時，又潛移默化地影響著他們培養(yǎng)出來的第二代學(xué)者”。這部分研究者由于缺乏行政學(xué)科的系統(tǒng)訓(xùn)練，相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)往往比較薄弱。

近年來，越來越多的年輕學(xué)者從歐美獲得了公共管理學(xué)博士學(xué)位，而后歸國加入了中國公共管理學(xué)研究。這極大提高了我國公共管理學(xué)界的研究水平。然而，另一方面，由于學(xué)習(xí)和研究的慣性，西方的研究議程和研究話題往往也很快轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊鴮W(xué)界的研究熱點(diǎn)。并且，即便這些話題被轉(zhuǎn)換到中國語境中來討論，這些“訓(xùn)練有素”的研究者仍會習(xí)慣性地用中國的土壤來填充美國的理論。此外，由于學(xué)術(shù)評價機(jī)制的局限，很多學(xué)者為了增加其國際學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出，提升其國際學(xué)術(shù)知名度，十分熱衷于追逐國外研究熱點(diǎn)而常常對本國的重大問題視而不見，這往往又會加劇我國公共管理研究的碎片化程度。

中國公共管理學(xué)科話語體系的發(fā)展與本土化建構(gòu)

目前，西方公共管理研究受到特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)家思維和解釋學(xué)的局限，在話語體系建構(gòu)方面遇到諸多困惑，并且，這些問題在其固有語境中幾乎無法徹底解決。我國公共管理研究長期移植西方的理論和方法，但西方的經(jīng)驗(yàn)并不完全適合中國復(fù)雜且異質(zhì)的社會實(shí)踐，所以出現(xiàn)了研究“空心化”與“非中國化”等現(xiàn)象。因此，中國公共管理學(xué)科話語體系的本土化建構(gòu)實(shí)際包含兩個方面，一是公共管理學(xué)科話語體系在非西方語境中的重新定位與調(diào)整，二是公共管理學(xué)科話語體系在中國的本土化與發(fā)展。并且，這兩個方面沒有孰先孰后之分，它們是同時發(fā)生且相互促進(jìn)的。

1.話語對象：國家治理體系現(xiàn)代化

在美國，公共行政被視為一種管理的過程，而不是一種民主國家治理的過程，但在中國，公共管理“包括國家的行動，的確也根植于國家”，其最大的一個特點(diǎn)就是，政治與行政是水乳交融、無法分離的。我們所期望的公共管理，也不應(yīng)僅僅是一個公認(rèn)有效率的政策執(zhí)行者，而且還應(yīng)是一個在國家治理中擁有正當(dāng)性的行動者。

改革開放40年來，中國改革所強(qiáng)調(diào)的一直是如何重構(gòu)國家治理以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，從而忽略了市場化的社會結(jié)果及其對國家治理的挑戰(zhàn)。但是，進(jìn)入21世紀(jì)，社會的自我修復(fù)機(jī)能構(gòu)成了中國國家重建的驅(qū)動力量，中國的國家治理開始在市場化運(yùn)動和社會自我保護(hù)運(yùn)動這一“雙向運(yùn)動”的張力下重構(gòu)國家與社會的關(guān)系。因此，雖然依舊是“泥濘前行”的過程，我國國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展路徑已越來越清晰。

首先，國家基本政治制度是在我國歷史文化傳承、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和革命建設(shè)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上確立的，是關(guān)于我國國家權(quán)力的性質(zhì)、組織、分配、運(yùn)作等方面的基本規(guī)范法度，規(guī)定著政黨體系、選舉制度、立法機(jī)構(gòu)、政府組織、司法體系、軍隊(duì)體系、政府-市場關(guān)系等一系列內(nèi)容。因此，研究國家治理體系現(xiàn)代化，就要深入探索國家-政黨-政府、政府-市場-社會、中央-地方之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其動態(tài)發(fā)展，包括如何理解黨政關(guān)系；如何根據(jù)時代和環(huán)境的變化來確定政府-市場-社會的角色和職能；如何理解不同政府機(jī)構(gòu)在國家治理中的角色，并在強(qiáng)化其各自功能的基礎(chǔ)上促進(jìn)其有效合作；如何處理中央與地方之間、地方政府之間的關(guān)系；如何實(shí)現(xiàn)有效的區(qū)域合作及協(xié)同發(fā)展；如何處理改革開放、大國崛起和全球治理之間的關(guān)系等。

其次，國家治理的有效性與國家治理體系的科學(xué)性和合理性密切相關(guān)。一方面，國家治理體系和治理能力受到基本政治制度的規(guī)范與制約。另一方面，治理體系和治理能力也必須遵循公共管理領(lǐng)域的一些基本原則，如確保政府職能定位與其運(yùn)行資源相匹配，部門運(yùn)行邏輯與其組織結(jié)構(gòu)及管理模式相匹配，公務(wù)員激勵機(jī)制與其責(zé)任機(jī)制相匹配等。

2.陳述形式：跨學(xué)科、多形式、多層次的多方對話

盡管公共管理在其發(fā)展過程中存在著“沒有自我意識”的傾向，但其始終是一個尋求自我理解的領(lǐng)域，并且，隨著其在中國語境中的重新定位，公共管理的研究和實(shí)踐將更好地處理以下幾組關(guān)系，從而越來越成為一種具有自我意識的活動。

首先，處理好專業(yè)知識和領(lǐng)域研究的關(guān)系。知識的日益專業(yè)化和分支學(xué)科的繁榮是現(xiàn)代性的一大特征。現(xiàn)代社會科學(xué)領(lǐng)域被劃分為一個個學(xué)科，這一現(xiàn)象致使專家們總是想依據(jù)自身所在學(xué)科的特定知識來看待問題，而忽略了許多問題只能通過整體的視角才能被把握的事實(shí)。探索國家治理層面的大問題，需超越行政國家的視角或單一學(xué)科的界限，去直面和回應(yīng)整個社會的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程。尋求行之有效的改革方案，更是需要公共管理進(jìn)一步深入到其他領(lǐng)域——哲學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等，并更靈活地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。

其次，處理好規(guī)范研究和實(shí)證研究的關(guān)系。目前，在我國公共管理學(xué)界，試圖以簡約的模型設(shè)計或邏輯說明來解決錯綜復(fù)雜的行政或政策問題幾乎成為一種風(fēng)尚。應(yīng)該說，這種對西方社會科學(xué)研究方法的仿效，有利于推動我國公共管理學(xué)科研究方法體系的發(fā)展與完善，也有助于我國公共管理研究更快地立足于國際學(xué)術(shù)前沿，但是，對實(shí)證研究的推崇不應(yīng)淪為對模型和數(shù)據(jù)的過度迷信，能陳述某一問題卻不能解釋其意義更不能提出實(shí)踐建議的研究，只能加劇我國公共管理研究的碎片化與空心化程度，使之淪為一種“精致的平庸”。事實(shí)上，重構(gòu)國家治理體系、實(shí)現(xiàn)國家與社會的多元協(xié)作、“滿足人民美好生活需要”亟需整體性的解決方案與根本性的價值引導(dǎo)，這也就意味著當(dāng)前我國的公共管理改革實(shí)踐比以往任何一個時期都更需要有建設(shè)性的規(guī)范理論作為指導(dǎo)。

再次，處理好研究者、決策者、管理者和公眾的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，理論和實(shí)務(wù)之間總是存在距離。例如，對于決策者，托克維爾認(rèn)為，“那些熱衷于制造事件的政客們從未對事件本身做過深入的思考”，他們生活在“兩個不相連的事實(shí)之中，樂于把每一個事件都看作偶爾發(fā)生的突發(fā)事件”。對于管理者和公眾，弗里德里克則認(rèn)為，“現(xiàn)代政府行為的復(fù)雜性”不可避免地使公眾與他們的代理人(行政管理者)之間對于“即將發(fā)生的行為或至少將要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”只有近似的理解。對于管理者和研究者，現(xiàn)實(shí)的情況是，很多時候?qū)嵺`者對公共管理問題并不比研究者更有發(fā)言權(quán)。一方面，實(shí)踐者更關(guān)心問題的解決，尤其是當(dāng)前的緊迫問題。一旦問題解決，他們就開始下一個問題，而不會在任何事件上花費(fèi)較長的時間，做任何漫長的科學(xué)分析。另一方面，實(shí)踐者容易被紛繁復(fù)雜的表象所牽制而無法看到更深層次的因果關(guān)系。針對這一點(diǎn)，研究者的優(yōu)勢正如貝利·波茲曼所說，“當(dāng)公共管理以廣闊的理論視野為指導(dǎo)……提出解決辦法才是公共管理最精彩的地方”。因此，往往只有當(dāng)研究者和公眾都能廣泛地參與到解決問題的行列中時，行政官員和實(shí)踐者的管理過程才更有效。并且，也正是在決策者、管理者、研究者與公眾共同參與政策制定與事務(wù)管理的表達(dá)、對話、協(xié)商和辯論過程中，機(jī)構(gòu)的、權(quán)威的或常識的話語豐富發(fā)展著公共管理話語體系。

3.概念形成：選擇-借鑒-轉(zhuǎn)換與傳承-創(chuàng)新-共享

中國的公共管理當(dāng)然也是一種“特殊主義”的知識體系，其學(xué)科話語深深植根于一系列地方性敘事中。然而，本土化并非拒絕國際化。作為一個有自信、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧⒅袊补芾韺?shí)踐的圖景真實(shí)而生動地勾勒出來，使其融入世界知識體系，是中國回應(yīng)全球公共管理改革與發(fā)展的應(yīng)有之意。

而我們要講好公共管理學(xué)的中國故事，可遵循兩條路徑：一是選擇-借鑒-轉(zhuǎn)換，即對從西方引入的公共管理概念、假設(shè)、范疇、理論和方法等做本土化“再造”；二是傳承-創(chuàng)新-共享，即首先從本土實(shí)踐的實(shí)際需求出發(fā)，從原始材料的收集開始，扎扎實(shí)實(shí)地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性研究，以此了解中國公共管理現(xiàn)象與過程的事實(shí)及特點(diǎn)；然后以我們獨(dú)特的視角對世界公共管理現(xiàn)象進(jìn)行詮釋性或批判性的思考；最后用中國的話語把中國人看中國和看世界的心得與各國研究者分享。很多時候，以上兩條路徑是緊緊交織在一起的，有學(xué)者將其簡化為三個關(guān)鍵詞，即批判的吸收、創(chuàng)造性的思考和平等的交流。

4.主題選擇：公共管理學(xué)科體系的新發(fā)展

如果缺乏積累性的知識體系，建構(gòu)本土化的學(xué)科話語體系就無從談起。而要獲得系統(tǒng)性和積累性的研究成果，就需完善學(xué)科體系，明確重點(diǎn)領(lǐng)域，促使重要論題獲得集中關(guān)注。目前，經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展與公共部門的改革實(shí)踐正不斷對我國的公共管理研究提出全新的挑戰(zhàn)和更高的要求。為回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，公共管理學(xué)科不僅應(yīng)持續(xù)關(guān)注政府改革與治理、公共政策的理論與實(shí)踐、公共組織理論和政府工具等傳統(tǒng)研究領(lǐng)域，針對重大基礎(chǔ)研究問題激勵原始創(chuàng)新，適應(yīng)深化改革的需求，推動重點(diǎn)突破；還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注全球治理體系重構(gòu)與國家發(fā)展戰(zhàn)略及新時期國家安全戰(zhàn)略等新興研究主題，把握未來趨勢，支持前端戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)全球網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動研究方式轉(zhuǎn)變。

結(jié) 語

2018年恰逢中國改革開放四十周年之際，四十年來中國的經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會形態(tài)和治理模式經(jīng)歷了史無前例的重大轉(zhuǎn)型，成為人類發(fā)展史上的一個奇跡。在這個發(fā)展過程中，公共治理體系的改革與演進(jìn)為經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)的轉(zhuǎn)型提供了重要的體制性支撐，其中積累的各種認(rèn)識、經(jīng)驗(yàn)和體會也被不同程度地記錄下來。但是必須看到，這個時期的公共治理體系改革在很大程度上也是“摸著石頭過河”，是在不斷探索中“泥濘前行”，而當(dāng)前在國家治理體系現(xiàn)代化這一宏觀思路的指導(dǎo)下，也尚有很多關(guān)乎國家基礎(chǔ)性制度建設(shè)和民生福祉的重大問題亟需在理論上做出解答。因此，中國公共管理學(xué)科迫切需要通過“批判的吸收、創(chuàng)造性的思考和平等的交流”來構(gòu)建一種既扎根中國又連接世界的概念體系和理論框架，為公共管理學(xué)科做出原創(chuàng)性的貢獻(xiàn)，從而無愧于中國改革開放的輝煌歷程，亦無愧于新時代中國特色社會主義的偉大實(shí)踐。

①斯圖亞特·霍爾：《表征：文化表象與意指實(shí)踐》，徐亮、陸興華譯，商務(wù)印書館，2003年，第6頁。

②A.Jaworski and N.Coupland， (eds.)，TheDiscourseReader，London and New York: Routledge， 1999，p.ix.

③N.Fairclough，CriticalDiscourseAnalysis(2ndedition):TheCriticalStudyofLanguage， Harlow: Pearson，2010，p.95.

⑤“治理術(shù)”的概念是?？略?978年和1979年的一系列演講中提出來的。他認(rèn)為國家應(yīng)拋棄單純壓制和行政控制的“硬治理”方式，轉(zhuǎn)向國家自身法治化和理性化建設(shè)，依賴對社會復(fù)雜權(quán)力關(guān)系的有效調(diào)配和對權(quán)力話語細(xì)致入微的疏導(dǎo)，進(jìn)行“軟治理”。戴維·約翰遜：《語言政策》，方小兵譯，外語教學(xué)與研究出版社，2016年，第40頁。

⑥戴維·約翰遜：《語言政策》，方小兵譯，外語教學(xué)與研究出版社，2016年，第152-153頁。

⑦“第一次浪潮‘創(chuàng)造了早期公共行政學(xué)的綱要，孕育了進(jìn)步時代想把行政與政治分開使其成為一個專業(yè)研究領(lǐng)域的急切愿望’。第二次浪潮是公共事務(wù)運(yùn)動，其基礎(chǔ)是對政治與行政的分離的反駁?！谌卫顺笔?0世紀(jì)六七十年代由政策分析家的需求理論所推動的公共政策運(yùn)動。第四次浪潮是公共管理運(yùn)動?！贝骶S·約翰·法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，吳瓊譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第43頁。

⑩B.Bernstein，Class，CodesandControl.VolumeIV:TheStructuringofPedagogicDiscourse，London:Routledge，1990，p.184.