黨的十九大提出“中國特色社會主義進入了新時代”新的發(fā)展歷史方位的重大判斷，從實現(xiàn)“兩個一百年”和“中國夢”的角度提出新時代“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大要求，對新時代加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系做出了方向性指引。①財政作為國家強制性地從社會汲取資源，并權(quán)威性分配這些公共資源以滿足社會公共需求、提供基本公共服務(wù)的政治安排，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。科學(xué)的財稅體制是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的制度保障。當前，我國財稅體制改革的重點在于改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。其中，事權(quán)劃分是確定不同層級政府支出責任和實現(xiàn)財力合理配置的前置條件和根本依據(jù)，因而成為財稅體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

當前和未來一個時期，我國政府間事權(quán)關(guān)系劃分的關(guān)鍵問題是：如何根據(jù)新形勢下全面深化改革路線圖和時間表的戰(zhàn)略規(guī)劃和根本要求，推進和實現(xiàn)中央與地方政府之間清晰的事權(quán)關(guān)系劃分，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)？進而，中央與地方政府事權(quán)關(guān)系需要進行哪些原則性調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革，才能確立支出責任和財力配置的合理標準？更重要的是，在我國改革開放40年中央和地方財政關(guān)系改革的經(jīng)驗路徑和體制約束條件下，現(xiàn)階段如何切中和破解推進中央與地方政府事權(quán)劃分實踐中的難點、痛點問題？發(fā)現(xiàn)和找到科學(xué)合理地配置和分割中央與地方政府事權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實路徑？上述問題的存在和實質(zhì)，是尋求指導(dǎo)建立中央和地方政府事權(quán)關(guān)系劃分的理論邏輯和實踐進路，要求在我國40年改革開放過程中財政改革發(fā)展、政府間財政關(guān)系調(diào)整的實踐基礎(chǔ)上，深入剖析推進中央政府與地方政府事權(quán)關(guān)系劃分的現(xiàn)實困難和體制障礙，并找到能夠有效推進事權(quán)關(guān)系改革切實可行的現(xiàn)實路徑。

事權(quán)分割：政治本質(zhì)、分析層次和主要問題

政府作為一種合法壟斷強制力的公共組織，其存續(xù)和履職在受到可獲取資源狀況和水平制約的同時，也受制于社會對其強制權(quán)力的容忍或認同，即它能夠有效地分配公共資源、滿足公共需求，以及最大限度地降低社會對其汲取行為的反抗程度。在政治認同與可獲資源雙重約束下，政府汲取、分配和管理公共資源的制度結(jié)構(gòu)和機制安排，尤其是層級制政府的事權(quán)分割、支出責任、財力配置等因素都制約著政府滿足公共需求的能力和水平，并最終影響到社會對政府的政治認同。

政府汲取資源、履行職能的行動不是在真空中進行的，只能通過一定組織結(jié)構(gòu)尤其是層級制結(jié)構(gòu)而展開。因此，政府能否有效地汲取和分配財政資源，履行職能，在很大程度上與其層級制的治理結(jié)構(gòu)效率密切相關(guān)。層級制政府治理結(jié)構(gòu)效率，根本上取決于在不同層級的政府主體責、權(quán)、利關(guān)系基礎(chǔ)上形成的激勵和約束機制，從而為政府有效地滿足社會公共需求、贏得政治認同提供動力支持。從財政的角度來看，層級制政府間的激勵和約束機制主要是圍繞不同層級政府的事權(quán)分割、支出責任和財力配置等關(guān)系，形成促進不同層級政府有效履職的結(jié)構(gòu)安排。事權(quán)分割是不同層級政府承擔支出責任的基礎(chǔ)，又是相應(yīng)配置其財力的重要依據(jù)。因此，形成層級制政府有效治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于厘清層級制政府間的事權(quán)關(guān)系。在經(jīng)濟發(fā)展性質(zhì)和階段、政治結(jié)構(gòu)的制度化水平甚至歷史傳統(tǒng)、意識形態(tài)等條件和因素的制約下，不同國家的政府事權(quán)的劃分必然具有其特殊性和多樣性。我國政府間的事權(quán)責任劃分問題，主要分為政府與市場、中央政府與省級政府和省以下層級政府間關(guān)系等三個層次。

不同經(jīng)濟發(fā)展階段下政府與市場關(guān)系嬗變和政府職能調(diào)整是財政制度安排和事權(quán)責任調(diào)整的前置條件。從西方國家市場經(jīng)濟發(fā)展和公共財政建設(shè)的一般線索看，政府的職能范圍經(jīng)歷了從“最小政府”的消極性事權(quán)結(jié)構(gòu)向“積極政府”的擴張性事權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，在“市場失靈”和“政府失靈”之后不斷調(diào)整、完善。目前政府事權(quán)責任已經(jīng)廣泛地涵蓋公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定、收入分配的公平以及社會福利的提供等領(lǐng)域。從社會主義國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，“短缺”是大多數(shù)社會主義國家在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌初期面臨的主要問題，“改革過程的一個目標是要消除短缺。查看短缺狀況是檢驗進展程度的重要標志。如果在經(jīng)濟的一個或另一個重要方面短缺消失了，這就是一個相當可靠的信號，即改革在那里成功了。”②在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的初期，經(jīng)濟改革的重要方向之一是解決供給約束型的短缺問題，政府相應(yīng)的事權(quán)責任還包括進行大量的經(jīng)濟建設(shè)和保持增長，而伴隨著市場化轉(zhuǎn)軌的深入推進，以及供給約束型短缺經(jīng)濟的消除，政府相應(yīng)地面臨著解決需求約束型的短缺問題，③事權(quán)責任范圍也要向提供宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定以及有效的公共產(chǎn)品等轉(zhuǎn)變。從新時代我國社會主要矛盾變化對政府事權(quán)提出的現(xiàn)實要求來看，在新的歷史條件下，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，從而要求在理論上進一步解釋和澄清社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府和市場的邊界、關(guān)系和向度，在實踐中更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進一步厘清層級政府的事權(quán)范圍。顯然，在一般的政府與市場關(guān)系框架內(nèi)討論政府職能的功能定位、理論位階和政策指向，已經(jīng)遠遠不足以滿足新的歷史條件下實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化對財政的根本要求，也不足以有效應(yīng)對和解決現(xiàn)階段改革發(fā)展深層次矛盾對政府間財政關(guān)系提出的現(xiàn)實要求。因此，新的歷史條件下我國政府事權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)更具時代復(fù)雜性。

新時代我國政府事權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，不僅體現(xiàn)在社會主義市場經(jīng)濟條件下政府職能范圍的歷史綜合性和政府與市場關(guān)系的動態(tài)發(fā)展性，更體現(xiàn)為我國層級制政府的體制性安排及其實踐運行的歷史邏輯和現(xiàn)實矛盾中。根據(jù)我國國家結(jié)構(gòu)形式的制度安排，政府的層級制結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為中央政府與省級政府，以及省以下上級政府與下級政府兩個層次。進言之，政府的事權(quán)結(jié)構(gòu)需要在綜合把握中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下政府與市場關(guān)系發(fā)展和政府職能范圍調(diào)整的基礎(chǔ)上，按照中央政府與省級政府和省以下上級政府與下級政府的關(guān)系逐級厘定和分解?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是我國層級政府事權(quán)分割的根本法律和制度依據(jù)。從中可以發(fā)現(xiàn)，除國防、外交等明確歸屬于中央政府外，政府職責貫穿于從中央、省、市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有政府層級，形成所謂“職責同構(gòu)”④問題。其中，在逐項列舉每級政府事權(quán)的最后一條都是“辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項”，這不僅未能劃清上下級政府及其職能部門之間的事權(quán)責任，更重要的是為上級政府向下政策性轉(zhuǎn)移事權(quán)提供了制度依據(jù)。1994年分稅制改革的重心在于劃分中央政府和地方政府財權(quán)關(guān)系，財權(quán)和財力進一步向中央政府和上級政府集中，相對忽視對層級制政府事權(quán)更為細致的劃分，且事權(quán)分割的主要對象是中央政府與省級政府，并未有針對性地對省級以下政府縱向間事權(quán)劃分作明確規(guī)定。在實踐中，省以下地方政府基本按照“辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項”所體現(xiàn)的“上級決定”原則分解事權(quán)，從而形成了“財權(quán)層層向上集中，事權(quán)不斷向下轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)實狀況。為解決分稅制改革后事權(quán)重心下移與財權(quán)重心上移的現(xiàn)實矛盾，中央及上級政府加大了轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模和范圍，但由于缺乏層級政府間尤其是省以下地方政府間事權(quán)責任的細致劃分，多級政府實際執(zhí)行事權(quán)中出現(xiàn)職責交叉、重疊、錯位現(xiàn)象，影響了公共服務(wù)尤其是地方公共服務(wù)的有效性。同時，由于轉(zhuǎn)移支付制度的政策性和結(jié)構(gòu)性問題，進一步加重了下級政府對上級政府的財力依賴。加之，在現(xiàn)行層級政府事權(quán)劃分中，各級政府尤其是基層政府都普遍承擔經(jīng)濟建設(shè)責任及其對提供公共服務(wù)的資金擠壓效應(yīng)等，都進一步制約和壓縮了地方政府提供基本公共服務(wù)的能力空間。地方政府提供公共服務(wù)不足將直接影響滿足社會公共需求的能力和水平，從而最終影響政府整體的社會認同基礎(chǔ)。盡管近年來國家陸續(xù)出臺《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國發(fā)〔2014〕71號)、《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)、《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)⑤⑥⑦等系列文件，力圖對制約政府間事權(quán)劃分、支出責任和財力配置等突出問題和矛盾進行調(diào)整，但由于政府間事權(quán)關(guān)系涉及重要權(quán)力主體利益格局的重新調(diào)整，存在大量的改革制度成本和交易成本，改革措施的實際推進還面臨較大的體制性約束等改革難點痛點問題。

自下而上：政府分割事權(quán)的規(guī)范邏輯

層級制政府結(jié)構(gòu)中事權(quán)分割的規(guī)范邏輯的實質(zhì)，是尋求層級政府事權(quán)結(jié)構(gòu)的價值判斷和理論基礎(chǔ)。為此必須尋求在不同制度和文化背景影響下對具有多樣性、差異性特征的事權(quán)結(jié)構(gòu)形式進行價值評判的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

人和人的社會是政治結(jié)構(gòu)和制度安排的核心問題。政治結(jié)構(gòu)和制度安排首先面臨著如何確定“對于美好的生活或健全的社會的目的性”⑧問題，即政治結(jié)構(gòu)和制度安排的可欲性目的和價值標準。尋求在不同制度和文化背景影響下對具有多樣性、差異性特征的事權(quán)結(jié)構(gòu)形式進行價值評判的經(jīng)驗基礎(chǔ)，就是要求以人的欲求、偏好、幸福、功利等經(jīng)驗性目標為基礎(chǔ)，構(gòu)建起對事權(quán)結(jié)構(gòu)形式進行價值評判的道德標準以衡量制度安排和權(quán)力結(jié)構(gòu)的正義性?！耙粋€具有良好狀態(tài)的經(jīng)濟狀態(tài)，對個人和社會整體來說都是非常關(guān)鍵的……政治程序越是嚴肅地考慮人們的偏好，人們就會越幸福?！雹嵋怨哺＠鳛樵u判制度安排及其運行機制正當與否的價值標準，為確立層級政府事權(quán)結(jié)構(gòu)的價值判斷提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)和基本共識。這樣，以“最大多數(shù)人的最大幸?！雹饧垂哺＠淖畲蠡癁闄C制導(dǎo)向，不僅在理論上為政治生活中的制度安排、權(quán)力結(jié)構(gòu)、機制設(shè)計確立了價值邏輯，而且在實踐中為政府能否在社會認同和資源稀缺的雙重約束下有效地提供公共服務(wù)、滿足公共需求，確立了評價其層級安排和事權(quán)結(jié)構(gòu)合理與否的基本原則。隨著公共福利原則的提出，在政治話語體系中評價政府層級安排和事權(quán)結(jié)構(gòu)的正當性原則，也被成功地轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟學(xué)家言說的有效性原則，即政府層級結(jié)構(gòu)的設(shè)置、政策行動的邊界、汲取資源的規(guī)模大小，主要取決于是否能夠有效地實現(xiàn)公共福利的最大化。相應(yīng)地，體制設(shè)計的效率與公共福利的實現(xiàn)合而為一，使得有效性原則在政府職能范圍、層級結(jié)構(gòu)設(shè)計和事權(quán)責任劃分等各個環(huán)節(jié)成為最重要的核心價值。

按照有效性原則，政府能否贏得掌控公共權(quán)力的政治認同，關(guān)鍵在于它是否能夠在資源稀缺約束下汲取和分配有限的公共資源，最大程度地滿足社會公共需求，有效地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。進而，在因公共需求的地域性和層次性而形成的政府分層治理結(jié)構(gòu)中，有效性原則必然要求層級治理結(jié)構(gòu)安排的有效性。層級政府治理結(jié)構(gòu)有效性，同樣受到汲取資源規(guī)模和贏得政治認同的雙重約束。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效性與民眾對政府施政的正當認同成正比，而滿足有效性要求所必需的掌控更多權(quán)力和汲取更多資源卻與獲得社會認同成反比。在不同的體制條件下，層級政府的不同主體受汲取資源規(guī)模和贏得政治認同雙重約束的方向、程度具有較大差異。在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中，地方政府受轄區(qū)民眾的橫向激勵和約束較強，受聯(lián)邦政府縱向激勵和約束較弱。在單一制結(jié)構(gòu)中，盡管地方政府要考慮轄區(qū)公共需求以及民意訴求的影響，但仍主要受上級政府的約束和激勵。基于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式以及雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的實踐特征，層級制政府的有效治理結(jié)構(gòu)主要圍繞上級政府與下級政府之間，以事權(quán)、財力和支出責任為核心的激勵和約束機制展開。

進而，層級政府有效治理的規(guī)范結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于怎樣分割上級政府和下級政府的事權(quán)關(guān)系，并據(jù)以確定相應(yīng)的資源和責任，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。按照層級結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟有效性原則，政府間事權(quán)分割的規(guī)范邏輯應(yīng)以有效滿足轄區(qū)公共需求、提供公共產(chǎn)品為基本原則，根據(jù)提供公共產(chǎn)品的層次來相應(yīng)地逐級分解政府間事權(quán)責任。按照經(jīng)濟學(xué)一般邏輯，不同層級政府事權(quán)分割的基本依據(jù)，在于獲取公共產(chǎn)品需求信息的相對能力，即哪一層級的政府能夠獲取哪一層次的公共產(chǎn)品的充分信息，則由它提供該公共產(chǎn)品就是有效的；如果它無法獲得某一層次公共產(chǎn)品的充分信息，則由它提供該公共產(chǎn)品就是無效的，就應(yīng)該讓位給其他能夠有效掌握充分信息的層級政府。層級政府事權(quán)分割存在兩個原則：一是自上而下的上級優(yōu)先原則，即只有上級政府在獲取某種公共產(chǎn)品的供求信息方面是無效的，這種公共產(chǎn)品的供給才應(yīng)由下級政府承擔；二是自下而上的下級優(yōu)先原則，即只有下級政府在獲取某種公共產(chǎn)品的供求信息方面是無效的，這種公共產(chǎn)品才應(yīng)由上級政府承擔。在現(xiàn)實生活中，任何層級的政府都無法獲得某一公共產(chǎn)品的充分信息，因此必須根據(jù)它獲取某一公共產(chǎn)品的相對優(yōu)勢，來確定是否應(yīng)該由它提供該公共產(chǎn)品。由于信息成本、決策成本、管理成本等與政府層級成正比，即政府層級越高，這些成本就越大，因此下級政府在獲取公共產(chǎn)品需求信息方面更具比較優(yōu)勢。根據(jù)獲取需求信息的比較優(yōu)勢，在分割層級政府的事權(quán)關(guān)系方面，應(yīng)遵循下級政府優(yōu)先原則，即除非下級政府在提供某種公共產(chǎn)品方面是無效的，否則該公共產(chǎn)品的供給權(quán)限就應(yīng)歸屬于下級政府。只有當下級政府獲取該公共產(chǎn)品需求信息處于劣勢時，才應(yīng)該由上級政府承擔該項事權(quán)責任。這種以實現(xiàn)公共物品和服務(wù)效率為目標的政府間事權(quán)關(guān)系劃分的理路，提供了按照處理需求信息因素的比較優(yōu)勢自下而上地厘清政府間事權(quán)關(guān)系的規(guī)范邏輯。

自上而下：政府分割事權(quán)的實踐邏輯

政府間事權(quán)關(guān)系劃分在形式上是通過中央政府與地方政府以及地方不同層級政府之間關(guān)于事權(quán)范圍、行為邊界劃分實現(xiàn)分層治理有效性的體制效率問題，在實質(zhì)上是以國家通過政治權(quán)力實現(xiàn)多層級政府的共同利益和協(xié)調(diào)其利益矛盾的政治問題，涉及國家整體利益，同時也涉及中央各部門及地方政府尤其是省級政府利益分配的制度安排問題。因此，政府間事權(quán)分割不僅要考慮到按照處理需求信息因素的比較優(yōu)勢自下而上地分割政府事權(quán)的有效性原則，更要充分考慮政府事權(quán)關(guān)系劃分實踐受到國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度安排、法治程度、意識形態(tài)甚至歷史文化傳統(tǒng)等復(fù)雜因素的重要制約，尤其是受到在這些制約因素下形成的體制性約束。現(xiàn)階段，我國進一步清晰劃分政府間事權(quán)關(guān)系還主要存在以下體制約束：

首先，政府事權(quán)分割的法治化程度和制度化水平相對滯后。我國層級政府事權(quán)分割的主要法律和政策依據(jù)，是2004年全國人民代表大會常務(wù)委員會修改通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、1993年國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》、1996年財政部《關(guān)于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知》和2016年《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》中有關(guān)上下級政府事權(quán)分割的原則性規(guī)定。其中，全國人大常委會從法律角度對所有層級政府事權(quán)進行分割，具有最高的法律效力，也構(gòu)成按下級優(yōu)先原則重新上解政府事權(quán)責任的主要障礙。而國務(wù)院和財政部從行政法規(guī)和部門規(guī)章的角度，按照支出責任對中央政府和地方政府、省以下地方政府間事權(quán)范圍進行分解，處于法律層級上的下位法，權(quán)威性不足，且缺乏層級政府間事權(quán)的細致劃分。由于法律層面的障礙和約束，在實踐中上級政府往往通過政策性方式對政府事權(quán)進行調(diào)整，由于政策的時效性和隨意性，實際上又制約著政府事權(quán)分割的制度化水平。

其次，按照下級優(yōu)先原則劃分層級政府事權(quán)的規(guī)范邏輯與按上級決定原則分解政府事權(quán)的實踐特征的矛盾突出。政府事權(quán)劃分是政府根據(jù)現(xiàn)實需求提供的制度創(chuàng)新。就制度創(chuàng)新的需求和供給關(guān)系而言，“制度變化的供給是重要的；需要變動的趨勢雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件……制度創(chuàng)新的供給主要決定于一個社會的各利益集團的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對比”。由于層級政府事權(quán)劃分涉及對不同層級政府的支出責任、財力配置的重新調(diào)整，因而必然牽扯到上下級政府之間復(fù)雜的利益、權(quán)力和權(quán)利的博弈。在我國既定體制下，上級政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)中往往更具優(yōu)勢地位，往往主導(dǎo)著層級政府事權(quán)分割的實際過程，而根據(jù)我國現(xiàn)有上下級政府的權(quán)、財力和支出責任的實際狀況，按照下級優(yōu)先原則逐級上解事權(quán)責任，實際上要求上級政府承擔更多的支出責任以及向下級政府轉(zhuǎn)移更為充足的財力。因此，上級政府可能成為按照下級優(yōu)先原則逐級上解事權(quán)改革的主要障礙。

最后，政府事權(quán)改革面臨著較為復(fù)雜的政治和現(xiàn)實因素制約。一個時期以來，我國政府事權(quán)改革的主要方向，是為改變“分稅制”改革以來地方政府、下級政府承擔更多的事權(quán)和支出責任，而缺乏相應(yīng)財力保障的現(xiàn)實矛盾局面，根據(jù)下級政府優(yōu)先原則逐級上解事權(quán)責任，并相應(yīng)地通過轉(zhuǎn)移支付等方式進行財力下行配置。同時，基于我國的國情，中央政府對地方政府、上級政府對下級政府保持有效控制是必要的。在事權(quán)關(guān)系、支出責任和財力配置等方面維持一定程度的上級政府主導(dǎo)地位，就是實現(xiàn)這種控制的重要方式和途徑。1994年的分稅制改革，實際上也是80年代以來中央政府汲取能力下降、宏觀調(diào)控能力不足、“諸侯經(jīng)濟”潛在威脅等現(xiàn)實問題的反應(yīng)，也是試圖從財稅改革的制度化角度提升國家治理能力的重大舉措。然而，由于“分稅制”改革后更加注重財力的重新分割、相對忽視事權(quán)的合理劃分，以及下級政府財力不足等因素，又導(dǎo)致了諸多矛盾和問題。進而，在現(xiàn)行體制約束下，按照下級優(yōu)先原則逐級上解事權(quán)需要在與保持中央政府對地方政府必要控制的張力關(guān)系中綜合考量。從現(xiàn)實角度看，《深化財稅體制改革總體方案》提出“在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下”，“進一步明晰中央和地方的事權(quán)與支出責任”。由于事權(quán)改革與收入劃分之間具有內(nèi)在的聯(lián)動關(guān)系，不可避免地會涉及中央與地方收入格局的調(diào)整，“保持中央與地方收入格局大體不變”的改革前提必然對政府事權(quán)改革構(gòu)成現(xiàn)實制約。近年來中央政府關(guān)于政府間事權(quán)關(guān)系改革措施中(國發(fā)〔2016〕49號)將“事權(quán)”不得不縮水為“財政事權(quán)”，也客觀上說明了現(xiàn)階段建立中央和地方政府事權(quán)和支出責任相適應(yīng)制度等改革任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性。

政府事權(quán)分割的上位法與下位法的矛盾、規(guī)范邏輯與實踐路徑的沖突、經(jīng)濟有效原則與政治現(xiàn)實考量的約束，在更深層次上指向能否在相對集中的層級權(quán)力結(jié)構(gòu)下順利推進層級政府事權(quán)改革的可能性問題。在現(xiàn)行體制下，這種在理論上應(yīng)該采取自下而上的事權(quán)逐級上解、在實踐中按照自上而下的事權(quán)分割的悖論式改革進路，具有一定的現(xiàn)實合理性。從層級事權(quán)分割的改革方向和現(xiàn)實矛盾來看，當前層級政府事權(quán)分解的主要障礙在于上級政府，在此情況下，改革能否取得實際進展，不僅要求上級政府尤其是作為最高層級的中央政府具有自我改革的決心和意志，而且在更深層次上取決于是否擁有能夠落實這種決心和意志的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即相對集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在此意義上，現(xiàn)行相對集權(quán)的政府間層級結(jié)構(gòu)恰恰為推進政府事權(quán)改革提供了制度前提。因此，自上而下地推進層級政府事權(quán)改革，不僅是構(gòu)建有效層級治理結(jié)構(gòu)所必需的，也符合政府改革的經(jīng)驗路徑，還是現(xiàn)行制度安排下可供選擇的現(xiàn)實行動策略。

政府事權(quán)關(guān)系的改革思路和實踐方向

我國政府事權(quán)改革的根本實質(zhì)，是在中國特色社會主義條件下政府與市場關(guān)系動態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)上，求解政府職能范圍如何在層級政府結(jié)構(gòu)中分解和轉(zhuǎn)換的問題，圍繞制約改革的突出矛盾、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整體性地思考和把握改革的根本目標、現(xiàn)實方向和可行路徑。

第一，根據(jù)新時代我國社會矛盾和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生的歷史性變化對政府事權(quán)范圍構(gòu)成的現(xiàn)實訴求，重點解決各級政府所承擔的公共服務(wù)和經(jīng)濟建設(shè)事權(quán)分割等突出問題。根據(jù)新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的歷史性變化，當前供給約束型的“短缺”已經(jīng)不再是主要問題，而是需求約束型的“短缺”問題。相應(yīng)地，發(fā)揮政府作用的實踐指向是向推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有效擴大內(nèi)部需求、為經(jīng)濟增長提供內(nèi)生性動力轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟建設(shè)事權(quán)分割方面，應(yīng)在整體壓縮所有政府層級的經(jīng)濟建設(shè)事權(quán)基礎(chǔ)上，主要由中央政府承擔經(jīng)濟建設(shè)事權(quán)，且重點是關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略性領(lǐng)域和特大型項目建設(shè)，也可以從市場調(diào)節(jié)功能的角度有限參與部分競爭性領(lǐng)域和項目；省級或部分比較大的市級政府應(yīng)逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，可以承擔區(qū)域性公共工程、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及部分帶有準公共性的投資項目；縣、鄉(xiāng)政府基本不承擔經(jīng)濟建設(shè)責任，主要負責提供本轄區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在提供公共服務(wù)方面，應(yīng)按照公共性、外溢性等原則，形成層級政府事權(quán)責任清單明細，原則上由中央和省級政府承擔更多事權(quán)責任，基層政府主要提供本轄區(qū)有效的公共服務(wù)。

第二，根據(jù)新時代實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化對財政的根本要求，以及深水區(qū)改革的體制性矛盾導(dǎo)致政府間事權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性特征，重點解決深水區(qū)改革成本和新的制度供給在層級政府中的分割問題。從國內(nèi)環(huán)境來看，政府間財政關(guān)系改革的持續(xù)推進，既涉及政府與市場邊界的重新調(diào)整以及宏觀調(diào)控方式和手段的相機選擇，也關(guān)系到政府推進、抉擇、規(guī)范轉(zhuǎn)軌的進程、策略和行為。全面深化改革涉及利益、權(quán)利和權(quán)力關(guān)系的重塑與變革，因此在推進經(jīng)濟成長、社會發(fā)展的同時，可能會出現(xiàn)某些社會弱勢群體利益受損、生態(tài)環(huán)境惡化、社會分配不公以及弱勢群體權(quán)益保障和補償?shù)葟?fù)雜后果。從國外環(huán)境來看，積極應(yīng)對復(fù)雜條件下國際環(huán)境的各種風(fēng)險和不確定性，對我國國家治理能力現(xiàn)代化提出了更高的挑戰(zhàn)，要求政府主動提供包括加快自身改革、增強服務(wù)水平、提高管理效率以及布置新的改革舉措和政策行動的制度供給，盡可能減少改革的代價和成本，提供新的制度供給以應(yīng)對復(fù)雜國際形勢的挑戰(zhàn)，是當前政府事權(quán)必然涵蓋的范圍。從改革成本和制度供給的公共性、外溢性特點來看，它們大都超越了某一地方性政府所能有效提供的邊界，因而主要應(yīng)由中央政府提供。當然，這些責任最終需要落實到地方政府尤其是基層政府，從而不可避免地會出現(xiàn)政府間交叉事權(quán)的逐級分解和向下轉(zhuǎn)移問題，關(guān)鍵在于事權(quán)轉(zhuǎn)移的方式和配套措施問題。

第三，根據(jù)政府事權(quán)政策性轉(zhuǎn)移的制度慣性，著力提升政府間事權(quán)關(guān)系的法治化和制度化水平。在尊重我國政府事權(quán)關(guān)系中央相對集權(quán)制度慣性的基礎(chǔ)上，按照不同層級政府在我國財政分配關(guān)系中的利益主體資格，堅持中央政府在事權(quán)劃分中的主導(dǎo)地位，適度加強中央的財政事權(quán)。減少和歸并中央地方共有事權(quán)，依據(jù)適度分權(quán)、職能優(yōu)勢等原則，采取列舉法在層級政府間明確各自的專有事權(quán)和共有事權(quán)，取消或淡化“未明事項”由上級政府行使或由上級政府委托下級政府行使的規(guī)定。加快明確省以下各級政府的事權(quán)范圍，就省以下地方政府事權(quán)劃分原則、主要內(nèi)容做出明確法治規(guī)定。通過修訂或健全包括政府組織法、財政法、預(yù)算法、稅法、轉(zhuǎn)移支付法等在內(nèi)的相關(guān)法律，以法律形式明確各級政府的事權(quán)范圍，逐步壓縮政策性劃分政府事權(quán)的模糊空間。對于上級政府與下級政府的共有事權(quán)或者上級政府委托下級政府履行的事權(quán)責任，則明確各級政府支出分擔比例，從根本上解決層級政府事權(quán)分割的法治化、制度化問題。

第四，根據(jù)政府事權(quán)改革的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，整體把握和逐步推進財政體制改革、地方政府考核機制改革、行政審批制度改革等配套舉措。整體上把握、設(shè)計和推進政府事權(quán)改革，可以按照財政體制改革、政府體制改革和政治體制改革三個層次，采取分階段、漸進性地逐步推出改革策略和政策舉措。一是從政府間財政關(guān)系的內(nèi)在邏輯出發(fā)，按照合理劃分政府事權(quán)關(guān)系、明確不同層級政府的支出責任、調(diào)整政府間財力配置、財權(quán)劃分和稅收管理等步驟，全面推進和深化“鄉(xiāng)財縣管”“省直管縣”改革，適度壓縮財政層級；加快推進稅制改革和地方稅體系建設(shè)，適當調(diào)整和補充地方政府財力，加強防范地方政府債務(wù)可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險。二是從政府職能轉(zhuǎn)換和體制改革的角度，積極推進政府職能轉(zhuǎn)換，加快行政審批制度改革，從事前審批向事中監(jiān)管、事后追責等方式轉(zhuǎn)變；調(diào)整和優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整和嚴格預(yù)算科目，取消地方政府尤其是基層政府的經(jīng)濟建設(shè)職能；改革地方政府績效考核機制，加大最低生活保障、衛(wèi)生保健、義務(wù)教育以及公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)在地方政府績效考核中的比重。三是從政治體制改革的角度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，加快預(yù)算公開、預(yù)算參與建設(shè)，提高預(yù)算決策的民主化、科學(xué)化；完善地方人大對本級政府的橫向財政監(jiān)督，硬化地方財政預(yù)算的約束機制；健全財政監(jiān)督等財政問責機制和制度，加快推進作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的現(xiàn)代財政制度建設(shè)。

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

②亞諾什·科爾內(nèi)：《短缺經(jīng)濟學(xué)》(上)，經(jīng)濟科學(xué)出版社，1986年，第7頁。

③亞諾什·科爾奈：《后社會主義轉(zhuǎn)軌的思索》，吉林人民出版社，2011年，第58頁。

④朱光磊、張志紅：《“職責同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報》2005年第1期。

⑤國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國發(fā)〔2014〕71號)，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm

⑥國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。

⑦國務(wù)院辦公廳：《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm。

⑧詹姆斯·A.比爾德：《現(xiàn)代政治思想》，商務(wù)印書館，1985年，第59頁。

⑨布倫諾·S.弗雷、阿洛伊斯·斯塔特勒：《幸福與經(jīng)濟學(xué)：經(jīng)濟和制度對人類福祉的影響》，北京大學(xué)出版社，2006年，第193頁。

⑩周輔成：《西方著名倫理學(xué)家評傳》，上海人民出版社，1987年，第311頁。