改革開放四十年來,我國社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代,經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,社會主要矛盾也轉(zhuǎn)化為人民美好生活的需要和不平衡不充分發(fā)展的矛盾。為了進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足人民對美好生活的需要,需要通過深化改革,使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化,進(jìn)一步理順政府和市場、政府和社會的關(guān)系,堅(jiān)持以人民為中心的重要原則。因此,政府職能改革要進(jìn)一步協(xié)調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu),理順國家、市場和社會的關(guān)系,繼續(xù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,既要強(qiáng)化政府權(quán)威,又要實(shí)現(xiàn)治理有效性,讓人民群眾有更多獲得感,讓人民共享發(fā)展成果。整體性治理主張將政府職能的特性與權(quán)力的國家性和治理的社會性結(jié)合起來,推動國家治理能力提高的同時兼顧人民的利益,為我國政府改革提供了借鑒。
政府如何優(yōu)化職能配置,整合權(quán)力,提供有效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,是我國政府改革面對的重要問題。政府改革的核心是職能改革,而處理好政府職能的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系,尋找權(quán)力體系和治理體系的內(nèi)在統(tǒng)一性,又是政府職能改革的重中之重。有效調(diào)整縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)配置,實(shí)現(xiàn)政府職能的層級優(yōu)化,是現(xiàn)代政府治理體系的核心。①因此,可以認(rèn)為,處理好中央和地方的關(guān)系,縱向?qū)蛹墮?quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系,是政府改革的前提,這也是本文分析政府改革的切入點(diǎn)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)看,中央政府實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的集中并向下分權(quán),地方政府承擔(dān)了越來越多的地方治理任務(wù)。為了獲得更多的資源來執(zhí)行上級政府的任務(wù)和維系地方治理,地方政府往往會陷入激烈的競爭之中。從我國目前的情況來看,政府的治理結(jié)構(gòu)是自上而下推行的,政府責(zé)任是對上級政府負(fù)責(zé)的,這種結(jié)構(gòu)對地方政府治理問題和地方社會發(fā)展缺乏責(zé)任性和回應(yīng)性。從總體上來說,權(quán)力體系的運(yùn)作邏輯和治理體系的運(yùn)作邏輯并不矛盾,現(xiàn)代政府改革是基于分權(quán)和治理內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性基礎(chǔ)之上的。在這方面,整體性治理理論和實(shí)踐有效地實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和治理的統(tǒng)一,本文將運(yùn)用整體性治理理論,從權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)兩個維度出發(fā),重新解讀縱向政府層級結(jié)構(gòu),有機(jī)結(jié)合權(quán)力結(jié)構(gòu)改革和治理結(jié)構(gòu)改革,實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化,推動政府改革。
在現(xiàn)代社會中,政府的治理水平、治理績效已經(jīng)成為國家差別的重要因素,如何建立有效的政府體系,是社會發(fā)展和進(jìn)步的必需品②。通過政府改革有效回應(yīng)社會發(fā)展的需求,無疑是我國政府改革的直接動因。關(guān)于政府改革的研究中,很多研究視角從政治和行政的二分出發(fā),從治理和績效角度來理解政府發(fā)展和政府改革。值得注意的是,這樣的一種研究取向是行政取代政治,關(guān)注政府績效,關(guān)注政府治理,但是不涉及政治層面的問題。而我們認(rèn)為,研究政府改革、政府治理、政府績效等等這樣的問題,不可回避的是需要討論其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu),譬如說如何推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化,同時有效回應(yīng)治理問題,應(yīng)該成為政府改革的核心。
權(quán)力高度集中和權(quán)力流失共存的權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是非常值得關(guān)注的。一方面,中央政府擁有絕對的且高度集中的權(quán)威,地方政府受制于中央政府,;另一方面,一些地方又各行其政,政府的權(quán)威性得不到尊重,中央在基層的權(quán)威減弱,造成權(quán)力在某種程度上的流失。行政執(zhí)行權(quán)力下沉讓中央政府集權(quán)能力削弱,財(cái)權(quán)的集中又讓地方政府沒有足夠的資源來進(jìn)行決策和執(zhí)行活動,地方權(quán)力沒有得到制度化的保障。③現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)也常常帶來治理失效的問題。這些問題主要包括:一是職責(zé)同構(gòu)。政府層級雖有職責(zé)劃分,但是職責(zé)內(nèi)容并不明確,各級政府職責(zé)大小不確定,治理主體不明晰,責(zé)任主體缺失。二是治理主體和權(quán)力主體不相匹配。應(yīng)該說,社會治理的責(zé)任主要在于基層組織,但是政府職能對基層治理層面卻少有相應(yīng)的權(quán)力匹配,使得基層政府面對行政任務(wù)的不斷下沉,從邊緣化到內(nèi)卷化,基層組織面臨日益增多的社會問題,不堪重負(fù),治理績效低下。④
無論是在理論上還是在實(shí)踐中,集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系往往呈現(xiàn)多元和復(fù)雜的特性。從結(jié)構(gòu)功能看,我國具有權(quán)力高度集中的傳統(tǒng),雖然可以保證中央權(quán)威和執(zhí)行效率,但是這種權(quán)力結(jié)構(gòu)安排體現(xiàn)的是決策機(jī)制上的集中,而不是執(zhí)行機(jī)制的集中。在具體實(shí)施過程中,執(zhí)行國家權(quán)力的通常是行政機(jī)關(guān)尤其是地方政府,而中央政府的集權(quán)并不能很好地滲透到地方政府,條條關(guān)系和條塊關(guān)系反而分割了國家權(quán)威。⑤從行動者角度看,我國的權(quán)力系統(tǒng)是自上而下的,但是權(quán)力自上而下的壟斷并不是政策執(zhí)行上的壟斷,政治精英在規(guī)定全國目標(biāo)和政策方面擁有的權(quán)力,讓人誤以為他們也控制了政府機(jī)構(gòu)。⑥其實(shí)在政策執(zhí)行階段,分權(quán)和群眾路線便開始起作用,在具體執(zhí)行中更多地體現(xiàn)了地方利益的特殊性和地方政府精英的選擇。由此可見,中國權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀,是在不同層級、不同功能、不同階段,存在著不同程度的集權(quán)和分權(quán)。
權(quán)力分分合合,其實(shí)極有可能帶來權(quán)力流失和治理失效。但是在集權(quán)與分權(quán)的問題上,還是有必要澄清一些基本的問題。
第一,沒有區(qū)分權(quán)力和治理的不同領(lǐng)域。我們從一些分析我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn),盡管人們已經(jīng)注意到權(quán)力體系和治理體系的差異,但是一旦涉及如何劃分權(quán)力的問題,還是缺乏從兩者的關(guān)系上來思考問題的研究。權(quán)力有效性和合法性的實(shí)現(xiàn)需要治理有效性為支撐,治理有效性和回應(yīng)性的實(shí)現(xiàn)需要權(quán)力有效性的基礎(chǔ)。權(quán)力更多體現(xiàn)的是國家的意志,而治理更多體現(xiàn)了社會的需求,權(quán)力掌握國家發(fā)展的基本方向,如公共資源的分配,國家改革方向等,治理更側(cè)重對社會需求的回應(yīng),如公共服務(wù)提供、社會管理等。但是也必須指出,權(quán)力和治理的領(lǐng)域又是交叉的,互為支撐的。
第二,沒有通過有效的權(quán)力分工來實(shí)現(xiàn)權(quán)力整合。在某種意義上說,權(quán)力的分工是發(fā)揮權(quán)力有效性的必要手段。權(quán)力是可以分工的,通過讓渡部分權(quán)力來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效性。權(quán)力的分工主要是指,在單一制國家中,地方政府的權(quán)力來自中央的委托,地方享有一定的自治和分權(quán),中央對地方實(shí)行控制和監(jiān)督。⑦權(quán)力的分工并不是權(quán)力的分割。權(quán)力的分割一般是在憲法層面做出原則規(guī)定,不同層級政府擁有不同的專有權(quán)力,如三權(quán)分立,立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是分立的分割的,是國家權(quán)力的分割,三者彼此制約牽制,通過權(quán)力分割、制衡來實(shí)現(xiàn)民眾的利益和國家的整體利益。
第三,沒有強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任,導(dǎo)致責(zé)任主體的缺失。中央政府和地方政府之間雖然有職能和權(quán)力劃分,但是職能邊界和權(quán)力配置尚有諸多不清楚的問題,形成職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)象,而治理責(zé)任在政府層級間又并不清晰,面對具體的社會問題時往往出現(xiàn)責(zé)任主體缺失或者越位、缺位等現(xiàn)象。因此,需要在權(quán)責(zé)一致的制度背景下,強(qiáng)調(diào)政府和政府官員的治理責(zé)任,明確政府職能的責(zé)任主體。
整體性治理理論和實(shí)踐的出現(xiàn)是為了解決競爭性治理所無法解決的政府部門功能和服務(wù)碎片化現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生的。
在一般的意義上,整體性治理具有如下的一些基本特征:首先,整體性治理強(qiáng)調(diào)政府功能的整體性。整體性治理目的是使政府各部門之間和不同層級政府之間能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,強(qiáng)調(diào)政府組織體系整體運(yùn)作的整合性和協(xié)調(diào)性。其次,整體性治理以公民需求為基本理念。整體性治理力圖有效地回應(yīng)公民的合理需求,以真實(shí)的社會治理問題為導(dǎo)向來整合政府部門,形成良性社會治理結(jié)構(gòu)以解決社會公共問題,優(yōu)化政府職能以回應(yīng)公共服務(wù)需求,解決民生問題。最后,整體性治理強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任的重要性。整體性治理認(rèn)為政府的價值并不是績效,而是政府的責(zé)任性。在公共管理過程中,政府或政府官員對結(jié)果負(fù)責(zé)的有效性處于最高地位,確保程序和效率不與這一目標(biāo)沖突。⑧評價實(shí)現(xiàn)責(zé)任有效性的標(biāo)準(zhǔn)是政府輸出的公共產(chǎn)品,以結(jié)果為導(dǎo)向來確保政府和政府官員對治理問題負(fù)責(zé),培養(yǎng)政府和官員的治理意識。
整體性治理的真諦和要義是要求權(quán)力向上,治理向下,只有這種配置才能達(dá)成整體性政府。整體性治理的基本治理理念是滿足公民需求,強(qiáng)調(diào)公共利益和政府的責(zé)任導(dǎo)向,在政府運(yùn)行機(jī)制上,以整合為主,強(qiáng)調(diào)治理主體的整體性,形成治理層級、功能的整合。在管理權(quán)力上需要從分散走向集中;在治理目標(biāo)上,從破碎走向整合,這就要求權(quán)力上走向集中的整合,治理目標(biāo)向下服務(wù)社會,滿足公眾需求,實(shí)現(xiàn)整體性治理。
同樣面對由于分權(quán)帶來的政府碎片化以及治理結(jié)構(gòu)的混亂,整體性治理所包涵的權(quán)力向上、治理向下理念為我國政府改革提供了新的視角和新的啟示。從結(jié)構(gòu)角度看,整體性治理是對政府的運(yùn)作進(jìn)行有意識的組織設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,以實(shí)現(xiàn)組織更好的合作,更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。⑨從制度合法性來講,我國是單一制政體,這在本質(zhì)上要求地方各層級的政府要和中央政府保持一致,其內(nèi)在需求整體性政府,需要推進(jìn)整體性治理。同時,作為一種治理理念和實(shí)踐,整體性治理為實(shí)現(xiàn)善治提供了重要的理論支撐和經(jīng)驗(yàn)借鑒。
權(quán)力領(lǐng)域和治理領(lǐng)域是相互聯(lián)系但又各有側(cè)重的,前者更多地體現(xiàn)了國家性,后者更多地體現(xiàn)了社會性。權(quán)力和治理的劃分,與既有的政治和行政劃分、政權(quán)和治權(quán)劃分或有異同。
權(quán)力領(lǐng)域涉及國家利益、政治安全、公共資源,在這個意義上需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中,保證中央政府的權(quán)威性。治理領(lǐng)域涉及地方治理,地方政府和地方治理中起主導(dǎo)作用。權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)相互融合,體現(xiàn)了權(quán)力集中和治理向下的需要。體現(xiàn)國家性的權(quán)力必須是集中的,這是治理的制度基礎(chǔ)和宏觀背景,體現(xiàn)社會性的治理需要向社會下沉,這是實(shí)現(xiàn)國家合法性和權(quán)威有效性的基礎(chǔ)。
在某種意義上說,有效的地方治理需要中央政府的集權(quán)來實(shí)現(xiàn)。為了更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù),治理更加注重的是自下而上的運(yùn)作機(jī)制。從系統(tǒng)論角度看,政策輸入從社會中來,政府吸收來自社會系統(tǒng)中的問題,通過自上而下的權(quán)力來推動政策的實(shí)行。因此,集權(quán)和治理并不沖突,集權(quán)是治理實(shí)現(xiàn)的方式,而治理是鞏固集權(quán)的途徑。
政治和行政是有差別的,體現(xiàn)在四個維度。從政府功能角度看,政治是國家和權(quán)力意志的表達(dá),行政是國家和權(quán)力意志的執(zhí)行;從政策過程來看,政治是政策制定的過程,行政是政策執(zhí)行的過程;從運(yùn)作機(jī)制來看,政治運(yùn)作體現(xiàn)的是執(zhí)政黨理念和意志,行政體現(xiàn)的是執(zhí)行的效率,高效的行政運(yùn)作是合法性來源;從行動者角度看,政治是由政務(wù)官、行政領(lǐng)導(dǎo)、“一把手”負(fù)責(zé)的,行政是由文官、辦事員、下級負(fù)責(zé)的。
但是,政治和行政在公共管理理論和現(xiàn)實(shí)過程中的關(guān)系密不可分。國家意志的實(shí)現(xiàn)需要合理的政治表達(dá)和高效的政策執(zhí)行;政治決策需要考慮政策執(zhí)行的可行性,政策執(zhí)行需要以決策為依據(jù),并及時反饋政策執(zhí)行過程中所面臨的問題和挑戰(zhàn);實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨意志和人民大眾的利益需要能夠有效提供公共物品和服務(wù)的政府;政務(wù)官和文官,上下級的關(guān)系對于如何合理決策、有效執(zhí)行非常重要。
孫中山認(rèn)為政治可以分為政權(quán)和治權(quán),這種區(qū)分的基礎(chǔ)是權(quán)能分離,權(quán)代表的是政權(quán),能代表的是治權(quán)。人民有權(quán)、政府有能是基本原則,政權(quán)代表權(quán)力的歸屬,治權(quán)意味著權(quán)力的行使。政府的權(quán)是為了執(zhí)行人民的意志,這種權(quán)是人民權(quán)力的延伸。人民掌握政權(quán),政府掌握治權(quán)。前者是管理政府的權(quán),后者是政府運(yùn)作的權(quán)。政權(quán)和治權(quán)都有權(quán),但是基于權(quán)能分別的原則,治權(quán)是從屬于政權(quán)的。
權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)都是在治權(quán)范圍內(nèi)的。孫中山權(quán)能之分、政權(quán)和治權(quán)之分并沒有涉及政府實(shí)際的操作層面。政權(quán)和治權(quán)是主從關(guān)系,治權(quán)所需要的權(quán)來自政權(quán)的讓渡。在治權(quán)范圍內(nèi),政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)中,權(quán)力也是主從關(guān)系,在權(quán)力從屬關(guān)系上,呈現(xiàn)為政權(quán)——政府權(quán)力——政府治理降序排列。涉及國家方向,人民意志的政府權(quán)力需要中央集權(quán),因?yàn)橹醒爰瘷?quán)能直接體現(xiàn)民權(quán)和人民意志,也是民權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提。涉及具體社會治理問題,體現(xiàn)為進(jìn)一步分權(quán),是治權(quán)的具體實(shí)踐層面。治權(quán)在不同政府層級的分工和治理的不同層級相對應(yīng),中央政府和地方政府的權(quán)力配置和治理任務(wù)存在著差異性,權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)是相互融合相互塑造的。
一般而言,權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)。但是在不同的歷史時期和不同的歷史條件下,這樣的結(jié)構(gòu)性關(guān)系往往也有不同的表現(xiàn)。在我國的歷史長河中,大致有過這樣的一些表現(xiàn)形態(tài)。
權(quán)力在上,治理在下,體現(xiàn)了國家和社會的分離,權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的分離。
自秦始皇設(shè)立郡縣制,建立了高度集權(quán)的中央政府以來,中國古代政治體現(xiàn)的是大一統(tǒng)格局,但這個“大一統(tǒng)”是政權(quán)的一統(tǒng),而不是國家和社會的一統(tǒng)。歷史進(jìn)程中,在郡縣制和官僚制背景下,地方形成了社會自治,基層社會形成以地方官為主導(dǎo)、地方鄉(xiāng)紳和宗族自治為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。⑩在郡縣制下,權(quán)力結(jié)構(gòu)是從中央到縣,中央集權(quán)也只是到縣一級,正所謂“王權(quán)不下縣,天高皇帝遠(yuǎn)”。在地方社會,官僚、鄉(xiāng)紳,以及一些社會組織,如商會、自治會等,逐漸形成了地方自治系統(tǒng)。
為什么集權(quán)的體制下會形成社會較高的自治水平?在古代中國,帝制雖然會形成高度中央集權(quán),但政府規(guī)模有限,財(cái)政汲取能力有限、官僚系統(tǒng)在規(guī)模上和效率上也存在局限性,不能延伸到社會基層,這是中央集權(quán)尚未完成的結(jié)果。即便在中上層形成皇帝—官僚的高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,形成政權(quán)上的集權(quán)和統(tǒng)一,但是政權(quán)的一統(tǒng)也沒有現(xiàn)在政權(quán)整合性那么高。中央權(quán)力有限,最多控制郡縣,在郡縣及以下形成類似于中央權(quán)力真空的空間,客觀上形成了地方自治??たh制下,有限的中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu),影響了地方社會的治理結(jié)構(gòu),形成了權(quán)力在上、治理在下的特定模式。
這個時期,由于社會主義的制度性要求,形成了權(quán)力在上、治理在上的特定結(jié)構(gòu)。這體現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的同構(gòu),中央政府高度集權(quán)。
1954年,國家撤銷了大行政區(qū),實(shí)行部門管理。將權(quán)力收歸中央,中央權(quán)力一竿子到底,實(shí)行條條管理,雖然也考慮地方的積極性,但更注重中央權(quán)力的統(tǒng)一性和權(quán)威性。文革放權(quán),擴(kuò)大地方管理權(quán)限,后來經(jīng)過不斷的分權(quán)、收權(quán),地方政府實(shí)際上在隱性擴(kuò)張,但是中央政府仍然是高度集權(quán)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期,政府無所不包,無所不管,不僅制定宏觀政策,還規(guī)定具體的經(jīng)濟(jì)社會活動規(guī)則,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期,地方社會自治空間被擠壓,個人的生活和工作同中央政策的變化密切相關(guān)。在高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下,地方政府較少分權(quán),地方社會治理空間也被政府占領(lǐng),社會治理權(quán)收歸政府所有。
改革本身是一個探索的過程,中央政府時而放權(quán)時而收權(quán),政府間權(quán)力配置不明晰,治理結(jié)構(gòu)模糊,會帶來職能不清、職責(zé)同構(gòu)、治理主體混亂等問題。
從改革早期的情況來看,主要以放權(quán)為主,雖然中央政府時而收權(quán),但地方權(quán)力總體來說是增長的,地方治理空間擴(kuò)大。政府在上下級管理上實(shí)行責(zé)任制,在政治責(zé)任制下,中央和地方形成互惠機(jī)制,兼顧中央利益和地方利益。但地方利益的擴(kuò)大有時候也會損害中央政府的利益,如何平衡這個關(guān)系,往往成為中央和地方的博弈難題。
權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)混在一起,權(quán)力主體和治理主體不明確,并呈現(xiàn)分離狀態(tài),導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行成本高,治理水平有限。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看,中央政府仍是集權(quán)的,但比建國時期弱,比古代帝制時期強(qiáng),同時權(quán)力整合程度較低,一是因?yàn)閲抑卫砟芰τ邢?,二是因?yàn)榉艡?quán)過程中帶來的權(quán)力流失。從治理結(jié)構(gòu)來看,地方政府是地方治理的主體,但中央政府也是地方治理的主體。在治理空間和權(quán)力空間的模糊地帶,會帶來權(quán)力的流失和治理的低效。
對這三個時期的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的歷史比較分析,我們發(fā)現(xiàn),第一,權(quán)力體系和治理體系是相互聯(lián)系、相互滲透的。中央集權(quán)是治理的前提,沒有強(qiáng)大的集權(quán)也不會有好的地方治理。雖然目前很多問題是集權(quán)帶來的,但不能通過放權(quán)來解決集權(quán)帶來的問題,而是應(yīng)該通過權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整,保證中央實(shí)質(zhì)性集權(quán),同時兼顧地方積極性。集權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要有效治理的支持,有序的社會治理是中央集權(quán)的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第二,權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu),治理空間和治理主體是被特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)所塑造的。權(quán)力體系和治理體系同屬于國家的社會管理職能,權(quán)力體系體現(xiàn)的是國家性,治理體系體現(xiàn)的是社會性,權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu),治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力來源、治理主體等都是由權(quán)力結(jié)構(gòu)決定的。
從現(xiàn)代政府管理的要求出發(fā),基于我國作為一個大國,地廣人多,地區(qū)與地區(qū)差別很大的現(xiàn)實(shí)國情,需要倡導(dǎo)一種“權(quán)力向上、治理向下”的模式。
權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和調(diào)整是職能改革的前提,權(quán)力體系體現(xiàn)的是國家性,為了實(shí)現(xiàn)中央權(quán)力的統(tǒng)一性有效性,從整體性治理角度出發(fā),應(yīng)該推動權(quán)力向上的整合,同時,合理配置權(quán)力,和治理結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)。
權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要加強(qiáng)中央集權(quán)。在既有的官僚層級體系下,加強(qiáng)中央對地方整合過程的控制,避免分權(quán)導(dǎo)致的塊塊競爭。由于部門權(quán)力是分化的,利益也是分化的、破碎的,需要一個強(qiáng)有力的中央政府來進(jìn)行權(quán)力和利益整合,形成政府職能的整體性。因此,中央政府的權(quán)力集中是改革的前提,整合的意義是在集權(quán)基礎(chǔ)的推動下,促進(jìn)縱向?qū)蛹壵膮f(xié)調(diào)和統(tǒng)一。但是,中央政府整合地方政府的能力是有限的。由于信息不對稱、地方政府的自主性等因素的影響,中央政府推動整體性治理會受到一定的約束。
在權(quán)力向上集權(quán)的整合過程中,形成合理的權(quán)力配置非常重要,在分權(quán)的同時融入治理結(jié)構(gòu),這是分權(quán)的內(nèi)在基礎(chǔ),兼顧國家性和社會性。將治理理念融入權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整中來,地方政府有能力處理的事務(wù),地方政府更適合處理的事務(wù),交由地方政府來做,地方政府是地方治理的主體,更能接觸到具體的特殊的社會治理問題,更能獲取民眾需求的信息。而在涉及國家權(quán)力的統(tǒng)一性、權(quán)威性以及政治問題時,則需要加強(qiáng)集權(quán)。
整體性治理要求權(quán)力向上、治理向下的取向,權(quán)力集中是保證整體性政府的前提,但整體性治理的實(shí)現(xiàn)需要滿足公民需求,回應(yīng)社會問題,要求治理結(jié)構(gòu)的下沉,以社會治理為目標(biāo)的協(xié)調(diào)。
治理體系體現(xiàn)的是社會維度,需要以社會和公眾為導(dǎo)向,這需要相應(yīng)的治理空間和權(quán)力配置。為了實(shí)現(xiàn)善治,積極回應(yīng)社會需求,需要下沉到基層社會中,在治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理理念等方面,都以公眾需求為主導(dǎo)。中央政府的分權(quán)應(yīng)該促進(jìn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一,讓地方政府有相應(yīng)的財(cái)政能力來處理地方事務(wù),成為地方社會治理主體。但是分稅制以來,中央政府實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)集權(quán),同時,地方政府汲取能力下降。在事權(quán)不變甚至公共事務(wù)問題復(fù)雜化的情況下,財(cái)政支出壓力主要集中在地方政府,有限的財(cái)政能力讓地方政府面臨巨大的行政壓力和地方發(fā)展壓力。
從整體性治理出發(fā),實(shí)現(xiàn)治理向下的協(xié)調(diào),需要以責(zé)任為目標(biāo),強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任,明確責(zé)任主體。在治理目標(biāo)上,應(yīng)該以社會問題為導(dǎo)向,以人民為中心,來制定治理目標(biāo)和治理方式。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段,政府需要重新審視政府目標(biāo),通過更好回應(yīng)社會的需求,實(shí)現(xiàn)治理向下的協(xié)調(diào),來提高政府質(zhì)量和社會治理水平。促進(jìn)以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效評估,注重政府輸出公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效性,以此監(jiān)督政府和政府官員的責(zé)任性。把政府部門的職能和職責(zé)所產(chǎn)生的結(jié)果用績效來評估,讓績效評估和公共服務(wù)的目標(biāo)保持一致,讓滿足社會需求成為績效評估的目標(biāo),在技術(shù)上兼顧公共事務(wù)的復(fù)雜性,不能一刀切,既要有反應(yīng)部門共性的評估指標(biāo),又要有反應(yīng)職能差異的評估指標(biāo)。
早在黨的十六大報(bào)告中就提出了轉(zhuǎn)變政府職能的基本取向h3,即“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”,這十六字方針體現(xiàn)了政府改革在權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域的調(diào)整,強(qiáng)調(diào)了政府職能的整體性和社會性。宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)這四個職能轉(zhuǎn)變并不是隨意排序的,在權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了有序性和相關(guān)性,體現(xiàn)了權(quán)力向上、治理向下的整體性治理思想。
可以看出,這樣的政府職能規(guī)定對不同層級的政府職能和權(quán)力也做了劃分,而且不同的職能在權(quán)力主體上是自上而下的,在治理主體上是自下而上的,但是又不是完全和各級政府一一對應(yīng),在不同政府職能中起主導(dǎo)作用的主體不同,但是其他主體并不被排斥在職能之外,體現(xiàn)出了強(qiáng)弱和層次之分,而不是職責(zé)同構(gòu)(如圖1所示)。由圖可見,政府層級在不同職能上的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的分布特征。決定國家公共資源和發(fā)展方向的重大決策的權(quán)力集中在中央政府,代表了國家性,在權(quán)力結(jié)構(gòu)上始終體現(xiàn)了向上的集中。至于中觀層面的監(jiān)管(以及特殊社會管理),需要中央和省級政府合作進(jìn)行調(diào)整和安排,主要集中在省級政府,體現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的整合統(tǒng)一。在基本社會管理和公共服務(wù)職能上,突出地方政府的社會治理主體性,賦予其相應(yīng)的權(quán)力地位,體現(xiàn)了向下的協(xié)調(diào)。
圖1 不同政府層級在不同政府職能上的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)分布
新一輪政府職能改革協(xié)調(diào)了權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu),將政府職能的特性與權(quán)力的國家性(集中)和治理的社會性(向下)結(jié)合起來,既強(qiáng)化了政府的權(quán)威,又實(shí)現(xiàn)了治理的有效性,和權(quán)力向上、治理向下的整體性治理相呼應(yīng)。在宏觀國家方向決策領(lǐng)域,體現(xiàn)權(quán)力向上的集中,在中觀監(jiān)管領(lǐng)域,體現(xiàn)權(quán)力和治理的結(jié)合,在微觀社會管理和服務(wù)領(lǐng)域,體現(xiàn)了治理向下的協(xié)調(diào)。
政府職能改革的核心是要理清權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。本文從權(quán)力結(jié)構(gòu)的國家性和治理結(jié)構(gòu)的社會性出發(fā),區(qū)分二者的不同維度和運(yùn)作機(jī)制,權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是向上集權(quán),治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是向下協(xié)調(diào),同時,權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)相互滲透,在不同的政府職能中各有側(cè)重,運(yùn)用整體性治理,實(shí)現(xiàn)權(quán)力向上的集中,治理向下的協(xié)調(diào)。
①賈俊雪、寧靜:《縱向財(cái)政治理結(jié)構(gòu)與地方政府職能優(yōu)化》,《管理世界》2015年第1期。
②張成福:《變革時代的中國政府改革與創(chuàng)新》,《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008第5期。
③鄭永年、王旭:《論中央地方關(guān)系中的集權(quán)和民主問題》,《戰(zhàn)略與管理》2001第3期。
④何艷玲:《“回歸社會”:中國社會建設(shè)與國家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適》,《開放時代》2013年第3期。
⑤楊光斌:《試論我國現(xiàn)行國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)威資源的關(guān)系》,《學(xué)習(xí)論壇》2008年第6期。
⑥詹姆斯·R.湯森、布蘭特利·沃馬克:《中國政治》,顧速、董方譯,江蘇人民出版社,1996年,第281頁。
⑦沈榮華:《各級政府公共服務(wù)職責(zé)劃分的指導(dǎo)原則和改革方向》,《中國行政管理》2007年第1期。
⑧竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,《中國行政管理》2008年第10期。
⑩費(fèi)孝通:《中國士紳》,三聯(lián)書店,2009年,第69頁。