改革開放四十年來，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾也轉(zhuǎn)化為人民美好生活的需要和不平衡不充分發(fā)展的矛盾。為了進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足人民對(duì)美好生活的需要，需要通過深化改革，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系，堅(jiān)持以人民為中心的重要原則。因此，政府職能改革要進(jìn)一步協(xié)調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，理順國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要強(qiáng)化政府權(quán)威，又要實(shí)現(xiàn)治理有效性，讓人民群眾有更多獲得感，讓人民共享發(fā)展成果。整體性治理主張將政府職能的特性與權(quán)力的國(guó)家性和治理的社會(huì)性結(jié)合起來，推動(dòng)國(guó)家治理能力提高的同時(shí)兼顧人民的利益，為我國(guó)政府改革提供了借鑒。

政府如何優(yōu)化職能配置，整合權(quán)力，提供有效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，是我國(guó)政府改革面對(duì)的重要問題。政府改革的核心是職能改革，而處理好政府職能的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，尋找權(quán)力體系和治理體系的內(nèi)在統(tǒng)一性，又是政府職能改革的重中之重。有效調(diào)整縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，實(shí)現(xiàn)政府職能的層級(jí)優(yōu)化，是現(xiàn)代政府治理體系的核心。①因此，可以認(rèn)為，處理好中央和地方的關(guān)系，縱向?qū)蛹?jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，是政府改革的前提，這也是本文分析政府改革的切入點(diǎn)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)看，中央政府實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的集中并向下分權(quán)，地方政府承擔(dān)了越來越多的地方治理任務(wù)。為了獲得更多的資源來執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)和維系地方治理，地方政府往往會(huì)陷入激烈的競(jìng)爭(zhēng)之中。從我國(guó)目前的情況來看，政府的治理結(jié)構(gòu)是自上而下推行的，政府責(zé)任是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)的，這種結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府治理問題和地方社會(huì)發(fā)展缺乏責(zé)任性和回應(yīng)性。從總體上來說，權(quán)力體系的運(yùn)作邏輯和治理體系的運(yùn)作邏輯并不矛盾，現(xiàn)代政府改革是基于分權(quán)和治理內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性基礎(chǔ)之上的。在這方面，整體性治理理論和實(shí)踐有效地實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和治理的統(tǒng)一，本文將運(yùn)用整體性治理理論，從權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度出發(fā)，重新解讀縱向政府層級(jí)結(jié)構(gòu)，有機(jī)結(jié)合權(quán)力結(jié)構(gòu)改革和治理結(jié)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化，推動(dòng)政府改革。

影響我國(guó)政府改革的一些基本問題

在現(xiàn)代社會(huì)中，政府的治理水平、治理績(jī)效已經(jīng)成為國(guó)家差別的重要因素，如何建立有效的政府體系，是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必需品②。通過政府改革有效回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，無疑是我國(guó)政府改革的直接動(dòng)因。關(guān)于政府改革的研究中，很多研究視角從政治和行政的二分出發(fā)，從治理和績(jī)效角度來理解政府發(fā)展和政府改革。值得注意的是，這樣的一種研究取向是行政取代政治，關(guān)注政府績(jī)效，關(guān)注政府治理，但是不涉及政治層面的問題。而我們認(rèn)為，研究政府改革、政府治理、政府績(jī)效等等這樣的問題，不可回避的是需要討論其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，譬如說如何推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，同時(shí)有效回應(yīng)治理問題，應(yīng)該成為政府改革的核心。

1.權(quán)力流失和治理失效

權(quán)力高度集中和權(quán)力流失共存的權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是非常值得關(guān)注的。一方面，中央政府擁有絕對(duì)的且高度集中的權(quán)威，地方政府受制于中央政府，；另一方面，一些地方又各行其政，政府的權(quán)威性得不到尊重，中央在基層的權(quán)威減弱，造成權(quán)力在某種程度上的流失。行政執(zhí)行權(quán)力下沉讓中央政府集權(quán)能力削弱，財(cái)權(quán)的集中又讓地方政府沒有足夠的資源來進(jìn)行決策和執(zhí)行活動(dòng)，地方權(quán)力沒有得到制度化的保障。③現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)也常常帶來治理失效的問題。這些問題主要包括：一是職責(zé)同構(gòu)。政府層級(jí)雖有職責(zé)劃分，但是職責(zé)內(nèi)容并不明確，各級(jí)政府職責(zé)大小不確定，治理主體不明晰，責(zé)任主體缺失。二是治理主體和權(quán)力主體不相匹配。應(yīng)該說，社會(huì)治理的責(zé)任主要在于基層組織，但是政府職能對(duì)基層治理層面卻少有相應(yīng)的權(quán)力匹配，使得基層政府面對(duì)行政任務(wù)的不斷下沉，從邊緣化到內(nèi)卷化，基層組織面臨日益增多的社會(huì)問題，不堪重負(fù)，治理績(jī)效低下。④

2.集權(quán)和分權(quán)之爭(zhēng)

無論是在理論上還是在實(shí)踐中，集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系往往呈現(xiàn)多元和復(fù)雜的特性。從結(jié)構(gòu)功能看，我國(guó)具有權(quán)力高度集中的傳統(tǒng)，雖然可以保證中央權(quán)威和執(zhí)行效率，但是這種權(quán)力結(jié)構(gòu)安排體現(xiàn)的是決策機(jī)制上的集中，而不是執(zhí)行機(jī)制的集中。在具體實(shí)施過程中，執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的通常是行政機(jī)關(guān)尤其是地方政府，而中央政府的集權(quán)并不能很好地滲透到地方政府，條條關(guān)系和條塊關(guān)系反而分割了國(guó)家權(quán)威。⑤從行動(dòng)者角度看，我國(guó)的權(quán)力系統(tǒng)是自上而下的，但是權(quán)力自上而下的壟斷并不是政策執(zhí)行上的壟斷，政治精英在規(guī)定全國(guó)目標(biāo)和政策方面擁有的權(quán)力，讓人誤以為他們也控制了政府機(jī)構(gòu)。⑥其實(shí)在政策執(zhí)行階段，分權(quán)和群眾路線便開始起作用，在具體執(zhí)行中更多地體現(xiàn)了地方利益的特殊性和地方政府精英的選擇。由此可見，中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，是在不同層級(jí)、不同功能、不同階段，存在著不同程度的集權(quán)和分權(quán)。

權(quán)力分分合合，其實(shí)極有可能帶來權(quán)力流失和治理失效。但是在集權(quán)與分權(quán)的問題上，還是有必要澄清一些基本的問題。

第一，沒有區(qū)分權(quán)力和治理的不同領(lǐng)域。我們從一些分析我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，盡管人們已經(jīng)注意到權(quán)力體系和治理體系的差異，但是一旦涉及如何劃分權(quán)力的問題，還是缺乏從兩者的關(guān)系上來思考問題的研究。權(quán)力有效性和合法性的實(shí)現(xiàn)需要治理有效性為支撐，治理有效性和回應(yīng)性的實(shí)現(xiàn)需要權(quán)力有效性的基礎(chǔ)。權(quán)力更多體現(xiàn)的是國(guó)家的意志，而治理更多體現(xiàn)了社會(huì)的需求，權(quán)力掌握國(guó)家發(fā)展的基本方向，如公共資源的分配，國(guó)家改革方向等，治理更側(cè)重對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)，如公共服務(wù)提供、社會(huì)管理等。但是也必須指出，權(quán)力和治理的領(lǐng)域又是交叉的，互為支撐的。

第二，沒有通過有效的權(quán)力分工來實(shí)現(xiàn)權(quán)力整合。在某種意義上說，權(quán)力的分工是發(fā)揮權(quán)力有效性的必要手段。權(quán)力是可以分工的，通過讓渡部分權(quán)力來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效性。權(quán)力的分工主要是指，在單一制國(guó)家中，地方政府的權(quán)力來自中央的委托，地方享有一定的自治和分權(quán)，中央對(duì)地方實(shí)行控制和監(jiān)督。⑦權(quán)力的分工并不是權(quán)力的分割。權(quán)力的分割一般是在憲法層面做出原則規(guī)定，不同層級(jí)政府擁有不同的專有權(quán)力，如三權(quán)分立，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是分立的分割的，是國(guó)家權(quán)力的分割，三者彼此制約牽制，通過權(quán)力分割、制衡來實(shí)現(xiàn)民眾的利益和國(guó)家的整體利益。

第三，沒有強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任主體的缺失。中央政府和地方政府之間雖然有職能和權(quán)力劃分，但是職能邊界和權(quán)力配置尚有諸多不清楚的問題，形成職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)象，而治理責(zé)任在政府層級(jí)間又并不清晰，面對(duì)具體的社會(huì)問題時(shí)往往出現(xiàn)責(zé)任主體缺失或者越位、缺位等現(xiàn)象。因此，需要在權(quán)責(zé)一致的制度背景下，強(qiáng)調(diào)政府和政府官員的治理責(zé)任，明確政府職能的責(zé)任主體。

3.從整體性治理看我國(guó)政府改革

整體性治理理論和實(shí)踐的出現(xiàn)是為了解決競(jìng)爭(zhēng)性治理所無法解決的政府部門功能和服務(wù)碎片化現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生的。

在一般的意義上，整體性治理具有如下的一些基本特征：首先，整體性治理強(qiáng)調(diào)政府功能的整體性。整體性治理目的是使政府各部門之間和不同層級(jí)政府之間能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)政府組織體系整體運(yùn)作的整合性和協(xié)調(diào)性。其次，整體性治理以公民需求為基本理念。整體性治理力圖有效地回應(yīng)公民的合理需求，以真實(shí)的社會(huì)治理問題為導(dǎo)向來整合政府部門，形成良性社會(huì)治理結(jié)構(gòu)以解決社會(huì)公共問題，優(yōu)化政府職能以回應(yīng)公共服務(wù)需求，解決民生問題。最后，整體性治理強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任的重要性。整體性治理認(rèn)為政府的價(jià)值并不是績(jī)效，而是政府的責(zé)任性。在公共管理過程中，政府或政府官員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的有效性處于最高地位，確保程序和效率不與這一目標(biāo)沖突。⑧評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)責(zé)任有效性的標(biāo)準(zhǔn)是政府輸出的公共產(chǎn)品，以結(jié)果為導(dǎo)向來確保政府和政府官員對(duì)治理問題負(fù)責(zé)，培養(yǎng)政府和官員的治理意識(shí)。

整體性治理的真諦和要義是要求權(quán)力向上，治理向下，只有這種配置才能達(dá)成整體性政府。整體性治理的基本治理理念是滿足公民需求，強(qiáng)調(diào)公共利益和政府的責(zé)任導(dǎo)向，在政府運(yùn)行機(jī)制上，以整合為主，強(qiáng)調(diào)治理主體的整體性，形成治理層級(jí)、功能的整合。在管理權(quán)力上需要從分散走向集中；在治理目標(biāo)上，從破碎走向整合，這就要求權(quán)力上走向集中的整合，治理目標(biāo)向下服務(wù)社會(huì)，滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)整體性治理。

同樣面對(duì)由于分權(quán)帶來的政府碎片化以及治理結(jié)構(gòu)的混亂，整體性治理所包涵的權(quán)力向上、治理向下理念為我國(guó)政府改革提供了新的視角和新的啟示。從結(jié)構(gòu)角度看，整體性治理是對(duì)政府的運(yùn)作進(jìn)行有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)組織更好的合作，更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。⑨從制度合法性來講，我國(guó)是單一制政體，這在本質(zhì)上要求地方各層級(jí)的政府要和中央政府保持一致，其內(nèi)在需求整體性政府，需要推進(jìn)整體性治理。同時(shí)，作為一種治理理念和實(shí)踐，整體性治理為實(shí)現(xiàn)善治提供了重要的理論支撐和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

基于權(quán)力和治理兩個(gè)維度的分析與思考

權(quán)力領(lǐng)域和治理領(lǐng)域是相互聯(lián)系但又各有側(cè)重的，前者更多地體現(xiàn)了國(guó)家性，后者更多地體現(xiàn)了社會(huì)性。權(quán)力和治理的劃分，與既有的政治和行政劃分、政權(quán)和治權(quán)劃分或有異同。

1.權(quán)力—治理

權(quán)力領(lǐng)域涉及國(guó)家利益、政治安全、公共資源，在這個(gè)意義上需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中，保證中央政府的權(quán)威性。治理領(lǐng)域涉及地方治理，地方政府和地方治理中起主導(dǎo)作用。權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)相互融合，體現(xiàn)了權(quán)力集中和治理向下的需要。體現(xiàn)國(guó)家性的權(quán)力必須是集中的，這是治理的制度基礎(chǔ)和宏觀背景，體現(xiàn)社會(huì)性的治理需要向社會(huì)下沉，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家合法性和權(quán)威有效性的基礎(chǔ)。

在某種意義上說，有效的地方治理需要中央政府的集權(quán)來實(shí)現(xiàn)。為了更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，治理更加注重的是自下而上的運(yùn)作機(jī)制。從系統(tǒng)論角度看，政策輸入從社會(huì)中來，政府吸收來自社會(huì)系統(tǒng)中的問題，通過自上而下的權(quán)力來推動(dòng)政策的實(shí)行。因此，集權(quán)和治理并不沖突，集權(quán)是治理實(shí)現(xiàn)的方式，而治理是鞏固集權(quán)的途徑。

2.政治—行政

政治和行政是有差別的，體現(xiàn)在四個(gè)維度。從政府功能角度看，政治是國(guó)家和權(quán)力意志的表達(dá)，行政是國(guó)家和權(quán)力意志的執(zhí)行；從政策過程來看，政治是政策制定的過程，行政是政策執(zhí)行的過程；從運(yùn)作機(jī)制來看，政治運(yùn)作體現(xiàn)的是執(zhí)政黨理念和意志，行政體現(xiàn)的是執(zhí)行的效率，高效的行政運(yùn)作是合法性來源；從行動(dòng)者角度看，政治是由政務(wù)官、行政領(lǐng)導(dǎo)、“一把手”負(fù)責(zé)的，行政是由文官、辦事員、下級(jí)負(fù)責(zé)的。

但是，政治和行政在公共管理理論和現(xiàn)實(shí)過程中的關(guān)系密不可分。國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)需要合理的政治表達(dá)和高效的政策執(zhí)行；政治決策需要考慮政策執(zhí)行的可行性，政策執(zhí)行需要以決策為依據(jù)，并及時(shí)反饋政策執(zhí)行過程中所面臨的問題和挑戰(zhàn)；實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨意志和人民大眾的利益需要能夠有效提供公共物品和服務(wù)的政府；政務(wù)官和文官，上下級(jí)的關(guān)系對(duì)于如何合理決策、有效執(zhí)行非常重要。

3.政權(quán)—治權(quán)

孫中山認(rèn)為政治可以分為政權(quán)和治權(quán)，這種區(qū)分的基礎(chǔ)是權(quán)能分離，權(quán)代表的是政權(quán)，能代表的是治權(quán)。人民有權(quán)、政府有能是基本原則，政權(quán)代表權(quán)力的歸屬，治權(quán)意味著權(quán)力的行使。政府的權(quán)是為了執(zhí)行人民的意志，這種權(quán)是人民權(quán)力的延伸。人民掌握政權(quán)，政府掌握治權(quán)。前者是管理政府的權(quán)，后者是政府運(yùn)作的權(quán)。政權(quán)和治權(quán)都有權(quán)，但是基于權(quán)能分別的原則，治權(quán)是從屬于政權(quán)的。

權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)都是在治權(quán)范圍內(nèi)的。孫中山權(quán)能之分、政權(quán)和治權(quán)之分并沒有涉及政府實(shí)際的操作層面。政權(quán)和治權(quán)是主從關(guān)系，治權(quán)所需要的權(quán)來自政權(quán)的讓渡。在治權(quán)范圍內(nèi)，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)中，權(quán)力也是主從關(guān)系，在權(quán)力從屬關(guān)系上，呈現(xiàn)為政權(quán)——政府權(quán)力——政府治理降序排列。涉及國(guó)家方向，人民意志的政府權(quán)力需要中央集權(quán)，因?yàn)橹醒爰瘷?quán)能直接體現(xiàn)民權(quán)和人民意志，也是民權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提。涉及具體社會(huì)治理問題，體現(xiàn)為進(jìn)一步分權(quán)，是治權(quán)的具體實(shí)踐層面。治權(quán)在不同政府層級(jí)的分工和治理的不同層級(jí)相對(duì)應(yīng)，中央政府和地方政府的權(quán)力配置和治理任務(wù)存在著差異性，權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)是相互融合相互塑造的。

權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)之基本關(guān)系及其演變

一般而言，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)。但是在不同的歷史時(shí)期和不同的歷史條件下，這樣的結(jié)構(gòu)性關(guān)系往往也有不同的表現(xiàn)。在我國(guó)的歷史長(zhǎng)河中，大致有過這樣的一些表現(xiàn)形態(tài)。

1.古代中國(guó)：權(quán)力在上，治理在下

權(quán)力在上，治理在下，體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)的分離，權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的分離。

自秦始皇設(shè)立郡縣制，建立了高度集權(quán)的中央政府以來，中國(guó)古代政治體現(xiàn)的是大一統(tǒng)格局，但這個(gè)“大一統(tǒng)”是政權(quán)的一統(tǒng)，而不是國(guó)家和社會(huì)的一統(tǒng)。歷史進(jìn)程中，在郡縣制和官僚制背景下，地方形成了社會(huì)自治，基層社會(huì)形成以地方官為主導(dǎo)、地方鄉(xiāng)紳和宗族自治為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。⑩在郡縣制下，權(quán)力結(jié)構(gòu)是從中央到縣，中央集權(quán)也只是到縣一級(jí)，正所謂“王權(quán)不下縣，天高皇帝遠(yuǎn)”。在地方社會(huì)，官僚、鄉(xiāng)紳，以及一些社會(huì)組織，如商會(huì)、自治會(huì)等，逐漸形成了地方自治系統(tǒng)。

為什么集權(quán)的體制下會(huì)形成社會(huì)較高的自治水平？在古代中國(guó)，帝制雖然會(huì)形成高度中央集權(quán)，但政府規(guī)模有限，財(cái)政汲取能力有限、官僚系統(tǒng)在規(guī)模上和效率上也存在局限性，不能延伸到社會(huì)基層，這是中央集權(quán)尚未完成的結(jié)果。即便在中上層形成皇帝—官僚的高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，形成政權(quán)上的集權(quán)和統(tǒng)一，但是政權(quán)的一統(tǒng)也沒有現(xiàn)在政權(quán)整合性那么高。中央權(quán)力有限，最多控制郡縣，在郡縣及以下形成類似于中央權(quán)力真空的空間，客觀上形成了地方自治?？たh制下，有限的中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，影響了地方社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，形成了權(quán)力在上、治理在下的特定模式。

2.中華人民共和國(guó)建國(guó)初期：權(quán)力在上，治理在上

這個(gè)時(shí)期，由于社會(huì)主義的制度性要求，形成了權(quán)力在上、治理在上的特定結(jié)構(gòu)。這體現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的同構(gòu)，中央政府高度集權(quán)。

1954年，國(guó)家撤銷了大行政區(qū)，實(shí)行部門管理。將權(quán)力收歸中央，中央權(quán)力一竿子到底，實(shí)行條條管理，雖然也考慮地方的積極性，但更注重中央權(quán)力的統(tǒng)一性和權(quán)威性。文革放權(quán)，擴(kuò)大地方管理權(quán)限，后來經(jīng)過不斷的分權(quán)、收權(quán)，地方政府實(shí)際上在隱性擴(kuò)張，但是中央政府仍然是高度集權(quán)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府無所不包，無所不管，不僅制定宏觀政策，還規(guī)定具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)規(guī)則，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方社會(huì)自治空間被擠壓，個(gè)人的生活和工作同中央政策的變化密切相關(guān)。在高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，地方政府較少分權(quán)，地方社會(huì)治理空間也被政府占領(lǐng)，社會(huì)治理權(quán)收歸政府所有。

3.改革開放以來：變動(dòng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)

改革本身是一個(gè)探索的過程，中央政府時(shí)而放權(quán)時(shí)而收權(quán)，政府間權(quán)力配置不明晰，治理結(jié)構(gòu)模糊，會(huì)帶來職能不清、職責(zé)同構(gòu)、治理主體混亂等問題。

從改革早期的情況來看，主要以放權(quán)為主，雖然中央政府時(shí)而收權(quán)，但地方權(quán)力總體來說是增長(zhǎng)的，地方治理空間擴(kuò)大。政府在上下級(jí)管理上實(shí)行責(zé)任制，在政治責(zé)任制下，中央和地方形成互惠機(jī)制，兼顧中央利益和地方利益。但地方利益的擴(kuò)大有時(shí)候也會(huì)損害中央政府的利益，如何平衡這個(gè)關(guān)系，往往成為中央和地方的博弈難題。

權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)混在一起，權(quán)力主體和治理主體不明確，并呈現(xiàn)分離狀態(tài)，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行成本高，治理水平有限。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，中央政府仍是集權(quán)的，但比建國(guó)時(shí)期弱，比古代帝制時(shí)期強(qiáng)，同時(shí)權(quán)力整合程度較低，一是因?yàn)閲?guó)家治理能力有限，二是因?yàn)榉艡?quán)過程中帶來的權(quán)力流失。從治理結(jié)構(gòu)來看，地方政府是地方治理的主體，但中央政府也是地方治理的主體。在治理空間和權(quán)力空間的模糊地帶，會(huì)帶來權(quán)力的流失和治理的低效。

4.權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)

對(duì)這三個(gè)時(shí)期的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的歷史比較分析，我們發(fā)現(xiàn)，第一，權(quán)力體系和治理體系是相互聯(lián)系、相互滲透的。中央集權(quán)是治理的前提，沒有強(qiáng)大的集權(quán)也不會(huì)有好的地方治理。雖然目前很多問題是集權(quán)帶來的，但不能通過放權(quán)來解決集權(quán)帶來的問題，而是應(yīng)該通過權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，保證中央實(shí)質(zhì)性集權(quán)，同時(shí)兼顧地方積極性。集權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要有效治理的支持，有序的社會(huì)治理是中央集權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第二，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)，治理空間和治理主體是被特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)所塑造的。權(quán)力體系和治理體系同屬于國(guó)家的社會(huì)管理職能，權(quán)力體系體現(xiàn)的是國(guó)家性，治理體系體現(xiàn)的是社會(huì)性，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)，治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力來源、治理主體等都是由權(quán)力結(jié)構(gòu)決定的。

倡導(dǎo)一種“權(quán)力向上、治理向下”的模式

從現(xiàn)代政府管理的要求出發(fā)，基于我國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，地廣人多，地區(qū)與地區(qū)差別很大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，需要倡導(dǎo)一種“權(quán)力向上、治理向下”的模式。

1.權(quán)力向上的整合

權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和調(diào)整是職能改革的前提，權(quán)力體系體現(xiàn)的是國(guó)家性，為了實(shí)現(xiàn)中央權(quán)力的統(tǒng)一性有效性，從整體性治理角度出發(fā)，應(yīng)該推動(dòng)權(quán)力向上的整合，同時(shí)，合理配置權(quán)力，和治理結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)。

權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要加強(qiáng)中央集權(quán)。在既有的官僚層級(jí)體系下，加強(qiáng)中央對(duì)地方整合過程的控制，避免分權(quán)導(dǎo)致的塊塊競(jìng)爭(zhēng)。由于部門權(quán)力是分化的，利益也是分化的、破碎的，需要一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府來進(jìn)行權(quán)力和利益整合，形成政府職能的整體性。因此，中央政府的權(quán)力集中是改革的前提，整合的意義是在集權(quán)基礎(chǔ)的推動(dòng)下，促進(jìn)縱向?qū)蛹?jí)政府的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。但是，中央政府整合地方政府的能力是有限的。由于信息不對(duì)稱、地方政府的自主性等因素的影響，中央政府推動(dòng)整體性治理會(huì)受到一定的約束。

在權(quán)力向上集權(quán)的整合過程中，形成合理的權(quán)力配置非常重要，在分權(quán)的同時(shí)融入治理結(jié)構(gòu)，這是分權(quán)的內(nèi)在基礎(chǔ)，兼顧國(guó)家性和社會(huì)性。將治理理念融入權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整中來，地方政府有能力處理的事務(wù)，地方政府更適合處理的事務(wù)，交由地方政府來做，地方政府是地方治理的主體，更能接觸到具體的特殊的社會(huì)治理問題，更能獲取民眾需求的信息。而在涉及國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性、權(quán)威性以及政治問題時(shí)，則需要加強(qiáng)集權(quán)。

2.治理向下的協(xié)調(diào)

整體性治理要求權(quán)力向上、治理向下的取向，權(quán)力集中是保證整體性政府的前提，但整體性治理的實(shí)現(xiàn)需要滿足公民需求，回應(yīng)社會(huì)問題，要求治理結(jié)構(gòu)的下沉，以社會(huì)治理為目標(biāo)的協(xié)調(diào)。

治理體系體現(xiàn)的是社會(huì)維度，需要以社會(huì)和公眾為導(dǎo)向，這需要相應(yīng)的治理空間和權(quán)力配置。為了實(shí)現(xiàn)善治，積極回應(yīng)社會(huì)需求，需要下沉到基層社會(huì)中，在治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理理念等方面，都以公眾需求為主導(dǎo)。中央政府的分權(quán)應(yīng)該促進(jìn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，讓地方政府有相應(yīng)的財(cái)政能力來處理地方事務(wù)，成為地方社會(huì)治理主體。但是分稅制以來，中央政府實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)集權(quán)，同時(shí)，地方政府汲取能力下降。在事權(quán)不變甚至公共事務(wù)問題復(fù)雜化的情況下，財(cái)政支出壓力主要集中在地方政府，有限的財(cái)政能力讓地方政府面臨巨大的行政壓力和地方發(fā)展壓力。

從整體性治理出發(fā)，實(shí)現(xiàn)治理向下的協(xié)調(diào)，需要以責(zé)任為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任，明確責(zé)任主體。在治理目標(biāo)上，應(yīng)該以社會(huì)問題為導(dǎo)向，以人民為中心，來制定治理目標(biāo)和治理方式。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，政府需要重新審視政府目標(biāo)，通過更好回應(yīng)社會(huì)的需求，實(shí)現(xiàn)治理向下的協(xié)調(diào)，來提高政府質(zhì)量和社會(huì)治理水平。促進(jìn)以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估，注重政府輸出公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效性，以此監(jiān)督政府和政府官員的責(zé)任性。把政府部門的職能和職責(zé)所產(chǎn)生的結(jié)果用績(jī)效來評(píng)估，讓績(jī)效評(píng)估和公共服務(wù)的目標(biāo)保持一致，讓滿足社會(huì)需求成為績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)，在技術(shù)上兼顧公共事務(wù)的復(fù)雜性，不能一刀切，既要有反應(yīng)部門共性的評(píng)估指標(biāo)，又要有反應(yīng)職能差異的評(píng)估指標(biāo)。

3.整體性治理的精神與取向

早在黨的十六大報(bào)告中就提出了轉(zhuǎn)變政府職能的基本取向h3，即“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”，這十六字方針體現(xiàn)了政府改革在權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)了政府職能的整體性和社會(huì)性。宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)這四個(gè)職能轉(zhuǎn)變并不是隨意排序的，在權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了有序性和相關(guān)性，體現(xiàn)了權(quán)力向上、治理向下的整體性治理思想。

可以看出，這樣的政府職能規(guī)定對(duì)不同層級(jí)的政府職能和權(quán)力也做了劃分，而且不同的職能在權(quán)力主體上是自上而下的，在治理主體上是自下而上的，但是又不是完全和各級(jí)政府一一對(duì)應(yīng)，在不同政府職能中起主導(dǎo)作用的主體不同，但是其他主體并不被排斥在職能之外，體現(xiàn)出了強(qiáng)弱和層次之分，而不是職責(zé)同構(gòu)(如圖1所示)。由圖可見，政府層級(jí)在不同職能上的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的分布特征。決定國(guó)家公共資源和發(fā)展方向的重大決策的權(quán)力集中在中央政府，代表了國(guó)家性，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上始終體現(xiàn)了向上的集中。至于中觀層面的監(jiān)管(以及特殊社會(huì)管理)，需要中央和省級(jí)政府合作進(jìn)行調(diào)整和安排，主要集中在省級(jí)政府，體現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的整合統(tǒng)一。在基本社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上，突出地方政府的社會(huì)治理主體性，賦予其相應(yīng)的權(quán)力地位，體現(xiàn)了向下的協(xié)調(diào)。

圖1 不同政府層級(jí)在不同政府職能上的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)分布

新一輪政府職能改革協(xié)調(diào)了權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，將政府職能的特性與權(quán)力的國(guó)家性(集中)和治理的社會(huì)性(向下)結(jié)合起來，既強(qiáng)化了政府的權(quán)威，又實(shí)現(xiàn)了治理的有效性，和權(quán)力向上、治理向下的整體性治理相呼應(yīng)。在宏觀國(guó)家方向決策領(lǐng)域，體現(xiàn)權(quán)力向上的集中，在中觀監(jiān)管領(lǐng)域，體現(xiàn)權(quán)力和治理的結(jié)合，在微觀社會(huì)管理和服務(wù)領(lǐng)域，體現(xiàn)了治理向下的協(xié)調(diào)。

小 結(jié)

政府職能改革的核心是要理清權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。本文從權(quán)力結(jié)構(gòu)的國(guó)家性和治理結(jié)構(gòu)的社會(huì)性出發(fā)，區(qū)分二者的不同維度和運(yùn)作機(jī)制，權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是向上集權(quán)，治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是向下協(xié)調(diào)，同時(shí)，權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)相互滲透，在不同的政府職能中各有側(cè)重，運(yùn)用整體性治理，實(shí)現(xiàn)權(quán)力向上的集中，治理向下的協(xié)調(diào)。

①賈俊雪、寧?kù)o：《縱向財(cái)政治理結(jié)構(gòu)與地方政府職能優(yōu)化》，《管理世界》2015年第1期。

②張成福：《變革時(shí)代的中國(guó)政府改革與創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008第5期。

③鄭永年、王旭：《論中央地方關(guān)系中的集權(quán)和民主問題》，《戰(zhàn)略與管理》2001第3期。

④何艷玲：《“回歸社會(huì)”：中國(guó)社會(huì)建設(shè)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適》，《開放時(shí)代》2013年第3期。

⑤楊光斌：《試論我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)威資源的關(guān)系》，《學(xué)習(xí)論壇》2008年第6期。

⑥詹姆斯·R.湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國(guó)政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社，1996年，第281頁。

⑦沈榮華：《各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)劃分的指導(dǎo)原則和改革方向》，《中國(guó)行政管理》2007年第1期。

⑧竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期。

⑩費(fèi)孝通：《中國(guó)士紳》，三聯(lián)書店，2009年，第69頁。