摘 要 本文以行政法屬性作為研究限制，首先分析了權(quán)力清單的基本含義與特征，其次則對權(quán)力清單的地位進行了深入的研究分析。最后，文章對權(quán)力清單和行政法之間的對應(yīng)關(guān)系進行了深入的研究敘述。望文中內(nèi)容能夠為權(quán)力清單相關(guān)研究人員提供一些基礎(chǔ)可用的參考材料。

關(guān)鍵詞 行政法 法律屬性 權(quán)力清單

作者簡介：張小濤，河南警察學(xué)院，副教授，教研室主任，研究方向：行政法學(xué)、警察法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.264

權(quán)力清單是中央、國務(wù)院所推行的一種控制手段，其通過限制行政職權(quán)的輸出形式來達到監(jiān)管效果。同時權(quán)力清單的設(shè)定既取決于中央，也取決于來自己基層以及專家學(xué)者的意見。權(quán)力清單是提升行政法權(quán)力實施有效性的必要手段，將其投入使用能夠提升法律實施的穩(wěn)定性和公平性特征。故針對此，若以研究國家行政部門的發(fā)展作為根本目標(biāo)，本文所選擇的這一研究方向便具有切實的研究價值。

一、權(quán)力清單的含義以及特征分析

（一）權(quán)力清單的含義

權(quán)力清單是一種統(tǒng)計清單，清單內(nèi)容為各個部門所掌握的公共權(quán)力。同時設(shè)置權(quán)力清單的根本目的為對各個工作部門進行完善的監(jiān)管。理論上，國內(nèi)各個工作部門的工作以為人民服務(wù)為主，因此對于一切具有法律效力的公共權(quán)力，我國公民均擁有知情權(quán)。故權(quán)力清單也同樣具有對外公開的屬性，民眾可以在官方渠道中隨時查詢權(quán)力清單的內(nèi)容，隨時對國家工作部門行使社會監(jiān)督的權(quán)力。因此我們可知，基于行政法屬性的權(quán)力清單既是對行政部門的有效控制，也是民眾對行政部門實施社會監(jiān)督的重要工具。在國家內(nèi)部，或許權(quán)力清單并未被完善的列出，但實際上如若各個工作部門能夠設(shè)置標(biāo)準且全面的行為規(guī)范，規(guī)范內(nèi)包含一切行使權(quán)力時應(yīng)該注意的行為要點。那么在工作部門內(nèi)部所使用的行為規(guī)范，實際上就屬于另一種形態(tài)的權(quán)力清單，其既具有文本清單的特征，又能夠限制和監(jiān)管行政權(quán)的輸出形式。

（二）權(quán)力清單的特征

首先，權(quán)力清單的應(yīng)用方式相對活躍，一方面其可以作為法律語言而被使用，也就是在各種法律實踐工作中被引用。另一方面其也可以不作為法律語言而被使用。歸屬于行政部門內(nèi)部工作時會使用到的范疇類詞匯。但實際上，權(quán)力清單的產(chǎn)出目的為對行政權(quán)力的合理性進行監(jiān)管，因此其應(yīng)該屬于法律語言，應(yīng)該被行政部門嚴肅應(yīng)用。但從當(dāng)前行政部門的工作態(tài)度上來看，距離權(quán)力清單成為真正的法律語言僅在于時間上的限制。其次，權(quán)力清單具有文本形態(tài)，其也可以同時被應(yīng)用到內(nèi)外部兩個層級中。內(nèi)部文本的含義為，權(quán)力清單的內(nèi)容取自行政部門行政權(quán)力的已有內(nèi)容，是對已有內(nèi)容的整理和精化。因此從權(quán)力清單屬性上看，權(quán)力清單的確具有內(nèi)部文本的基本特征。但轉(zhuǎn)換視角進行研究也可發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單需要對行政部門進行直接監(jiān)管，其更多的是要成為民眾手中的監(jiān)管工具，故其也具有外部文本的實際作用。從應(yīng)用的角度來看，確認其特征需要從實用性的角度考慮，因此以其監(jiān)管作用為主可以判定，權(quán)力清單的外部文本屬性作用更強。最后，權(quán)力清單存在兩個合理的制定方，即一方面可以通過控制權(quán)主體來實現(xiàn)制定，另一方面則可由國家以及地方的行政系統(tǒng)負責(zé)制定。當(dāng)前我們國家在成立權(quán)力清單的過程中基本都是由行政系統(tǒng)自身制定而成，這是因為行政部門自身也具有自主監(jiān)管的需求。但實際上，如若權(quán)力清單長期由行政部門自身進行制定和實行，那么從民眾的角度來看其監(jiān)控的效用便會大打折扣。因此實際上無論是國家還是民眾，都更加傾向于將由控權(quán)主體將其進行制定，這也是提升權(quán)力清單實際效用的重要手段。

二、行政法范圍中權(quán)力清單的地位分析

（一）權(quán)力清單可有效控制行政法的實施

首先，行政法的實施必須要具有切實的作用，而觀察一些無效和效果較差的案例可知，當(dāng)控權(quán)對象存在模糊特征時，行政法便無法發(fā)揮切實的作用。而權(quán)力清單則可以盡可能的避免控權(quán)對象模糊的這一現(xiàn)象。若要發(fā)揮權(quán)力清單的作用，那么行政過程中的主體必然是清晰的，這是權(quán)力清單產(chǎn)生作用力的必然條件。在傳統(tǒng)的行政管理模式中，行政系統(tǒng)主要起到控權(quán)的作用，但行政系統(tǒng)卻并未得到完善的監(jiān)控。而在應(yīng)用權(quán)力清單的過程中，行政系統(tǒng)本身便受到了清單內(nèi)容的全力制衡。這種制衡方式并不是縮減行政系統(tǒng)的行動力度，而是需要行政系統(tǒng)保證自身做出的所有行政舉動均具有合理性，且必須有法可依。因此行政系統(tǒng)的行政行為便逐漸具體化，民眾可以隨時對行政行為進行驗證，隨時確認其是否具有合理性。

其次，當(dāng)前存在于行政部門中的最核心問題即為，行政部門開展工作的過程中，所有的工作時間、工作順序以及工作特征均以固定程式而呈現(xiàn)。對于行政部門來說，這種工作模式是具有實際意義的，他們需要按照固定的規(guī)章制度來開展工作。即使在工作過程中面對不同性質(zhì)的工作對象，其工作的程式也不可能發(fā)生改變。故從民眾的角度來看，行政部門的工作并未展現(xiàn)出“調(diào)節(jié)”功能。但權(quán)力清單的應(yīng)用能夠直接變更這一現(xiàn)狀。權(quán)力清單會通過公開的方式令民眾清晰的得知行政行為產(chǎn)生的根本原因，令其明確行政行為的調(diào)節(jié)舉動已經(jīng)在實施前便已完成。這樣能夠?qū)⑿姓?quán)力的可操作性清晰化，令民眾可更加深入的理解行政部門的工作模式。

最后，在傳統(tǒng)的行政部門工作模式中，各個部門面對不同工作時的行為尺度并未被完善標(biāo)定，這也為一些以公謀私者提供了違法犯罪的可乘之機。但權(quán)力清單則直接將行政部門所擁有的一切權(quán)力清晰化，標(biāo)識了從行政系統(tǒng)到自治團體中所有可行的權(quán)力內(nèi)容。同時也只有當(dāng)其面臨權(quán)力清單中標(biāo)明的行政現(xiàn)象時，其自身的行政權(quán)力才有資格得以輸出。因此權(quán)力清單在面臨行政法實施時，其處在直接管制的地位中。

（二）權(quán)力清單可成為行政組織的活動規(guī)則

基于行政法屬性的權(quán)力清單也可以成為行政組織的行為規(guī)則。行政組織指的是行政系統(tǒng)中的活性元素，即行政人員以及行政編制等。行政組織管理的實際效果也能夠適當(dāng)干預(yù)行政系統(tǒng)的工作質(zhì)量。當(dāng)前，面向行政組織管理的行政組織法雖然存在，但卻并未得到充分的完善。尤其在立法方面，行政組織法的立法思路仍然存在一定的欠缺點。因此一些不合法或不符合社會工序的行為便會出現(xiàn)在監(jiān)管漏洞中。但權(quán)力清單的產(chǎn)生改變了這一現(xiàn)狀，權(quán)力清單直接為行政部門標(biāo)定了行為準則，也規(guī)定了實行行為準則的控權(quán)者的身份。這樣一來，在權(quán)力清單的監(jiān)管下，一些不具備行政權(quán)力的人便無法實施行政權(quán)。故我們也可以說，權(quán)力清單最大程度的補全了行政組織管理中的缺陷，令行政組織同樣可以在社會監(jiān)管的背景下完善運行，因此從維護行政穩(wěn)定性和行政部門社會評價的角度來看，權(quán)力清單具有維護行政部門社會評價的實際作用，對于國家行政相關(guān)法律的完善也具有一定的輔助作用。

（三）權(quán)力清單可成為行政行為的監(jiān)督者

面向行政行為的監(jiān)督主體數(shù)量較多，高等級的行政部門可以對低等級的行政工作室進行監(jiān)管，而人民法院也可以對所有的行政部門進行權(quán)力監(jiān)督。國家行政系統(tǒng)內(nèi)部也擁有對行政行為和行政組織進行監(jiān)管的宏觀權(quán)利。因此從被監(jiān)管的角度來看，行政行為所面對的監(jiān)管體系十分復(fù)雜，這種復(fù)雜若能夠按照既定的規(guī)則而呈現(xiàn)，那么行政體系便能夠穩(wěn)定運行。但實際上，當(dāng)前我們國家所使用的行政監(jiān)督制度仍然處在亟待完善的狀態(tài)下，因此行政行為的監(jiān)督方向基本十分復(fù)雜和滯后。但權(quán)力清單的產(chǎn)生直接改良了這一現(xiàn)狀，所有的行政權(quán)行使形式都已經(jīng)在清單中被清晰列出。各個官方監(jiān)管方只需要依照權(quán)利清單，對具體的行政行為進行比對即可得出結(jié)論。因此在利用權(quán)力清單來進行監(jiān)管時，監(jiān)管方可以同時保護行政相對人和關(guān)系人的行為有效性，也能夠令監(jiān)管程序更加簡便，繼而高度維護整個行政監(jiān)管法律的實施質(zhì)量。

（四）權(quán)利清單可以成為程序規(guī)則

國內(nèi)各個行政部門之間擁有固定關(guān)聯(lián)的關(guān)系，他們需要在固定的時間點內(nèi)交流工作，或?qū)ι霞墔R報工作。產(chǎn)生關(guān)聯(lián)交流的所有節(jié)點都以行政職權(quán)作為核心，因此當(dāng)上下級必須通過互相交流來開展工作時，那么一旦清除掉行政職權(quán)這一關(guān)聯(lián)點，雙方的工作便無法繼續(xù)開展。這種依照一些必然條件來開展工作的規(guī)律實際上就是行政程序的基本規(guī)則。規(guī)則的制定需要建立在實際工作的基礎(chǔ)上，也就是說，只有行政部門能夠正常開展工作，他們才能夠在工作過程中總結(jié)出一定的程序規(guī)則。規(guī)則以實際工作作為依托，因此一旦行政部門在工作過程中產(chǎn)生了一些不合理的變動，那么程序規(guī)則也會隨之發(fā)生改動。如若工作模式朝著正面的方向發(fā)展，那么程序規(guī)則也會具有更加合理和科學(xué)的效用。相反，一旦工作模式中隱藏著一些不健全的內(nèi)容，那么程序規(guī)則也會呈現(xiàn)出不合理的特征。但權(quán)力清單的產(chǎn)生則避免了這種現(xiàn)象的發(fā)生，權(quán)力清單中直接標(biāo)明了所有正確的程序規(guī)則，各個行政部門進行交流時依照權(quán)力清單即可正常完成工作，其支持合理的行政行為，卻不能為暗藏的不合理行為提供實施空間，因此當(dāng)中央需要清查行政部門交流過程中的程序規(guī)則時，權(quán)力清單可以成為最有利的清查工具。故綜上所言，權(quán)力清單在于行政部門相關(guān)的各個工作環(huán)節(jié)和監(jiān)管環(huán)節(jié)中均可以起到有力的輔助作用，因此其具有最為核心的監(jiān)管地位。

三、權(quán)力清單與行政法的作用關(guān)系

首先，權(quán)力清單能夠令行政法的實施更加具體。對于行政體制內(nèi)部成員來說，一切法律詞語的作用和應(yīng)用情境都可以十分清晰的展現(xiàn)在其眼前。但這種思維模式僅僅針對于專業(yè)者而言。在一般民眾的視角中，他們無法快速的理解一些抽象化詞語的含義，以及其在行政事件中的應(yīng)用意義，他們只能夠根據(jù)行政部門的處理辦法以及處理結(jié)果對行政部門的工作產(chǎn)生最直觀的印象。因此行政部門若想要在實施行政行為的過程中獲取到民眾的認可，其便必然要將抽象的行政行為具現(xiàn)化。而這時權(quán)力清單所具有的文本清單形式便可成為最優(yōu)秀的呈現(xiàn)途徑。權(quán)力清單可以將行政行為分為三個要點，即維護憲法的權(quán)威屬性、以人為本和政令暢通。清晰的達成以上三點，能夠最大限度的降低行政行為的理解難度，令民眾在行政法治具體化背景下清晰的明確行政行為的合理性。

其次，權(quán)力清單完全取材于行政法律。權(quán)力清單中所包含的所有內(nèi)容均與行政法律密切相關(guān)，所有的社會民眾和行政人員都有權(quán)利介入到行政法治工作中，發(fā)揮民主管理的責(zé)任和義務(wù)。同時，權(quán)利清單也可以將行政行為的重點放置到過程中。傳統(tǒng)的行政行為觀念為，根據(jù)不同的事件選擇不同的處理程序，依照程序完成行政行為即可。而權(quán)力清單則會令行政行為更加注重過程。其會盡可能的依照法律逐步推導(dǎo)事件的具體操作，進而保障行政行為從開始到結(jié)束都能夠受到法律的管制，能夠切實發(fā)揮行政法的實際作用。

四、結(jié)語

綜上，權(quán)力清單的主體為文字，文字內(nèi)容則圍繞在行政法內(nèi)部。權(quán)力清單實際上就是行政法中所有具有法律依據(jù)的職權(quán)內(nèi)容，且清單內(nèi)部所有職權(quán)內(nèi)容的分類十分清晰。本文以行政法為背景，對基于行政法屬性的權(quán)力清單進行了深入的研究分析。希望文中內(nèi)容能夠為各個研究人員提供一些參考材料。

參考文獻：

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