王艷珍

（福建中翰鑫金稅務(wù)師事務(wù)所有限公司 福州市）

1 引言

PPP模式是20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的一種融資模式。一般而言，PPP融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目。應(yīng)該說未來正確發(fā)展的PPP模式必將給予社會(huì)大眾、政府以及投資者三方共贏的良好局面。本文結(jié)合城市停車場(chǎng)停車難的實(shí)際情況，對(duì)立體停車場(chǎng)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式的必要性和可行性及應(yīng)用模式進(jìn)行分析。

2 問題的提出

當(dāng)下隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市的停車設(shè)施發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，配套不足。部分建筑在設(shè)計(jì)時(shí)容積率、綠化率指標(biāo)考慮較多，退居紅線、停車場(chǎng)面積等交通性指標(biāo)考慮較少；甚至有些建筑缺乏停車或無停車設(shè)施，把停車問題推向社會(huì)，推給道路，直接影響道路交通。一方面缺乏對(duì)未來停車設(shè)施的宏觀把握，城市規(guī)劃相對(duì)滯后。特別是老城區(qū)路窄車多，老城區(qū)路段周邊等人流車流聚集區(qū)，遇上路面違停，擁堵成常態(tài)，還有一些老舊小區(qū)，沒有規(guī)劃地下停車場(chǎng)等，勢(shì)必給城市停車造成巨大壓力。另一方面，規(guī)劃難以做到有效實(shí)施和控制。規(guī)劃預(yù)留的停車場(chǎng)用地，往往因?yàn)槌鞘型恋刭Y源供應(yīng)緊張、舊城拆遷成本不斷攀升等多因素制約，不是調(diào)整位置，就是改變用途，有些停車場(chǎng)設(shè)施常年處于虧損狀態(tài)，因位置限制，規(guī)劃不合理，停車入口小，甚至不能一次入庫停車，在高峰時(shí)期，有多輛車停放時(shí)，不但沒有緩解交通擁堵，反而造成新的交通擁擠。

由于機(jī)動(dòng)車保有量增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于停車泊位建設(shè)速度，城市繁華路段與非繁華路段的變遷，各地停車收費(fèi)政策調(diào)控效果逐漸弱化，利用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)停車需求的作用不突出，許多中小城市現(xiàn)行停車收費(fèi)差別化政策已不符合城市發(fā)展，主要表現(xiàn)在路內(nèi)停車低于路外停車，地上停車低于地下停車，郊區(qū)停車與市中心停車差別不明顯?，F(xiàn)行停車收費(fèi)政策未能與交通需求管理相結(jié)合，未采用較先進(jìn)的停車管理設(shè)施來調(diào)整停車需求等，對(duì)于中小城市機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)管理提出了幾點(diǎn)思考和建議：①加強(qiáng)停車設(shè)施規(guī)劃布局和建設(shè)。加強(qiáng)停車基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局。在做好停車需求預(yù)測(cè)和分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市總體規(guī)劃，在合理布局、規(guī)范建設(shè)停車泊位、以及正確引導(dǎo)民間資本投入上通盤考慮。完善中心城區(qū)尤其是老城區(qū)的停車場(chǎng)建設(shè)，合理設(shè)置城市路內(nèi)停車泊位，重點(diǎn)解決中心城區(qū)繁華地段停車難、停車亂、交通擁堵問題。發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與停車泊位開發(fā)建設(shè)，鼓勵(lì)沿街單位院內(nèi)（外）配建車庫對(duì)外開放，老舊小區(qū)停車難問題，充分挖掘老舊小區(qū)（框架結(jié)構(gòu)）雜物間打通作為停車場(chǎng)，公共綠地建設(shè)地下地上立體停車坪，增加有效停車位，按產(chǎn)權(quán)歸屬分配停車收益；分流停放機(jī)動(dòng)車，減輕城區(qū)停車壓力。培育和扶持停車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采取招投標(biāo)和市場(chǎng)運(yùn)作等方式建設(shè)較現(xiàn)代的專業(yè)停車場(chǎng)，出臺(tái)公共停車建設(shè)項(xiàng)目投資優(yōu)惠政策，減免有關(guān)稅費(fèi)等。②規(guī)范城市停車設(shè)施服務(wù)管理。加大城市道路車輛停放聯(lián)合執(zhí)法力度，清理不規(guī)范的沒有在相關(guān)部門備案所謂違建的停車場(chǎng)所；同時(shí)，進(jìn)一步理順和規(guī)范城市中心城區(qū)停車場(chǎng)管理體制和機(jī)制，完善相關(guān)的法規(guī)、制度，實(shí)現(xiàn)我市停車場(chǎng)管理的規(guī)范化、制度化。③推行差別化停車收費(fèi)政策。在公共資源不足的情況下，除需要增加停車資源，加快停車泊位建設(shè)外，還必須運(yùn)用價(jià)格手段調(diào)節(jié)需求，使停車資源的使用更加公平、合理和可持續(xù)。對(duì)納入政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)管理的停車設(shè)施，設(shè)置并制定停車收費(fèi)價(jià)格，用以影響解決家庭用車量和停車需求的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，并且按照中小城市根據(jù)停車的區(qū)塊、位置、車輛型號(hào)、時(shí)間段等的差異來設(shè)定停車收費(fèi)價(jià)格，適當(dāng)擴(kuò)大收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差距，緩解城市交通擁堵，促進(jìn)公區(qū)交通優(yōu)先發(fā)展與公共道路資源利用。④加強(qiáng)停車服務(wù)信息化建設(shè)。建立完善路內(nèi)停車泊位咪表停車計(jì)時(shí)收費(fèi)系統(tǒng)，分步驟按計(jì)劃全面推廣試點(diǎn)工作；建立城市停車信息服務(wù)平臺(tái)和手機(jī)終端APP系統(tǒng)，整合停車資源，有效減少路面停車需求，提高既有停車設(shè)施的使用效率。學(xué)習(xí)引進(jìn)國外先進(jìn)的道路停車誘導(dǎo)系統(tǒng)，通過物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)為人們快速提供車輛信息以便減少停車時(shí)間而減輕城市交通擁堵的狀況。⑤加大停車場(chǎng)收費(fèi)政策宣傳力度。一方面通過廣泛宣傳教育，形成良好的交通文化氛圍，減少隨隨便便就亂停車現(xiàn)象，增加安全停車并且減少交通擁堵的想法做到依法停車，文明行車，提倡乘坐公交、自行車、近距離步行等綠色出行方式，從而改善城區(qū)交通整體環(huán)境，提高人們的生活品質(zhì)。另一方面通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳價(jià)格政策，對(duì)亂收費(fèi)、亂設(shè)場(chǎng)等現(xiàn)象發(fā)揮監(jiān)督作用。與以往相比，PPP模式必給予社會(huì)大眾、政府以及投資者三方共贏的良好局面，能夠高效彌補(bǔ)公共投入不足的短板。

3 城市立體停車場(chǎng)設(shè)施建設(shè)PPP模式的必要性和可行性分析

近年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速增長，汽車進(jìn)家庭的步伐加快，城市的停車設(shè)施發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，配套不足，使停車供求矛盾日益尖銳，停車難的問題日益凸顯。由于很多公用建筑配建泊位嚴(yán)重不足，停車位更是一位難求。停車難，已經(jīng)成交通發(fā)展、汽車消費(fèi)的瓶頸之一，建立立體停車場(chǎng)是解決城市停車難問題的需要。同時(shí)，由于城市土地不斷占用，城市地面空間及上空被高層建筑和高架路擠占，給自然環(huán)境帶來很大的威脅，開發(fā)地下和地上空間將是城市可持續(xù)發(fā)展，解決城市土地緊缺的有效途徑，建立立體停車場(chǎng)建設(shè)工程設(shè)置了地下建設(shè)，對(duì)于解決土地資源緊缺與城市發(fā)展的矛盾起到了積極的作用。

3.1 城市立體停車場(chǎng)建設(shè)PPP模式的必要性

3.1.1 解決立體停車場(chǎng)建設(shè)資金的短缺的問題

按過去老傳統(tǒng)老觀念，我國停車場(chǎng)建設(shè)的主體主要集中在國有企業(yè)，通常就是指的政府公共部門，由政府公共部門籌建。通過PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本，不僅僅只是政府公共部門在參與，改變了以往政府的職能，以便政府從政務(wù)中脫離出來，由提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)部門成為了市場(chǎng)監(jiān)管部門，讓社會(huì)資本將其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)應(yīng)用于立體停車場(chǎng)建設(shè)，項(xiàng)目建成后由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的維護(hù)責(zé)任，從而保證質(zhì)量，并在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。這樣，政府公共部門和社會(huì)資本的私營部門相互合作，揚(yáng)長避短，發(fā)揮各方的優(yōu)點(diǎn)，形成共贏的長期穩(wěn)健的目標(biāo)。利用社會(huì)資本方先進(jìn)高效的管理理念和豐富的經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制能力以及專業(yè)技術(shù)能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于降低管理成本來為市場(chǎng)提供服務(wù)。

當(dāng)下城市停車設(shè)施短缺，直接原因是城市機(jī)動(dòng)車輛井噴式增長與城市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)重滯后之間的矛盾。近年來，我國機(jī)動(dòng)車保有量直線上升，停車設(shè)施建設(shè)卻相對(duì)滯后。政府要投入上千萬元的資金。如此巨大的建設(shè)資金要由財(cái)政籌措和撥付，大部分地區(qū)特別是中小城鎮(zhèn)，由于財(cái)政困難，資金缺口大，根本無法解決。解決這一矛盾，如何提供足夠的資源供量是剛性訴求。從這個(gè)意義來說，運(yùn)用市場(chǎng)手段，讓社會(huì)資本參與停車設(shè)施建設(shè)，能夠高效彌補(bǔ)公共投入不足的短板。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，大力推廣PPP模式，加快停車場(chǎng)建設(shè)，并將吸引社會(huì)資本推進(jìn)停車場(chǎng)建設(shè)是解決城市停車難問題的重要途徑。

3.1.2 解決立體停車場(chǎng)運(yùn)行管理效率不高的問題

立體停車場(chǎng)設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，投資回報(bào)低，難以滿足日益增長的停車需求。單位機(jī)構(gòu)臃腫，管理人員不重視或不懂管理，日常運(yùn)營成本高等問題，造成立體停車場(chǎng)建設(shè)設(shè)施虧損運(yùn)營或長期處于不良運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，沒有起到解決停車難的問題。從PPP模式融資實(shí)踐效果來看，在運(yùn)作效率中存在的優(yōu)勢(shì)有：①充分發(fā)揮社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)技術(shù)及資金實(shí)力雄厚、先進(jìn)高效的管理理念和豐富的經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于降低管理成本。②共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，合作互贏。PPP模式下項(xiàng)目的提供者和建設(shè)者，通過合適的契約，政府可以得到建設(shè)立體停車場(chǎng)的資金，而社會(huì)資本可以得到合理經(jīng)濟(jì)利潤，政府和社會(huì)資本合作，各取所需，均實(shí)現(xiàn)了效益最大化的目標(biāo)。在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中，在參與的項(xiàng)目建設(shè)初期階段，社會(huì)私營部門和政府公共部門在項(xiàng)目合作中涉及項(xiàng)目準(zhǔn)備、融資、勘察、涉及、施工等過程，確保項(xiàng)目建設(shè)在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的可行，有效減少項(xiàng)目費(fèi)用，加快了前期工作速度。社會(huì)資本方雄厚的資金實(shí)力和專業(yè)技術(shù)水平為項(xiàng)目的運(yùn)營服務(wù)，大大的降低了項(xiàng)目的運(yùn)維成本，加快政企合作的速度，同時(shí)，社會(huì)資本方先進(jìn)高效的管理理念和豐富的風(fēng)控能力，使項(xiàng)目有了高效的進(jìn)展。由于PPP模式能使項(xiàng)目高效進(jìn)展和低成本，同時(shí)項(xiàng)目完工后，社會(huì)資本方才能獲益，與傳統(tǒng)的融資模式而言，形成政府和社會(huì)資本共贏的局面，能夠?yàn)檎ＷC項(xiàng)目及時(shí)完成并且能夠節(jié)省大量資金投入。涉及停車設(shè)施管理的政府部門出現(xiàn)一些行政職能部門相互交叉，存在多頭管理的現(xiàn)象；在停車經(jīng)營上，存在人工管理為主，一些停車場(chǎng)標(biāo)志線設(shè)置不合理，隨意增減停車位數(shù)量的現(xiàn)象。

將停車場(chǎng)建設(shè)設(shè)施的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理市場(chǎng)化，全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，淘汰不適者，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸收社會(huì)資金，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，才能推進(jìn)我國的停車場(chǎng)建設(shè)市場(chǎng)的加速發(fā)展。PPP模式在停車場(chǎng)建設(shè)設(shè)施建設(shè)中可以很大程度緩解政府財(cái)政資金的不足，能提高政府建設(shè)停車場(chǎng)建設(shè)設(shè)施的效率，大大推動(dòng)停車難、亂停車的步伐。立體停車場(chǎng)建設(shè)采用PPP模式走市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是發(fā)展的必然趨勢(shì)。

3.2 城市立體停車場(chǎng)建設(shè)PPP模式的可行性

（1）國家政策的支持。國家層面出臺(tái)了一系列的政策，例如：2012年建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》明確指出，要開放市政公用行業(yè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與經(jīng)營性市政公用設(shè)施的建設(shè)；2014年國家發(fā)改委與財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，還有2015年7部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》等提出了要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，地方政府也紛紛出臺(tái)地方政策，福建省人民政府下發(fā)的《福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中明確“鼓勵(lì)縣級(jí)以上人民政府將市政、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目以特許經(jīng)營的方式實(shí)施PPP試點(diǎn)”。這樣，無論國家還是地方政府對(duì)于PPP模式政府公共部門和社會(huì)資本合作給予實(shí)際操作的指導(dǎo)意見，從而緩解中央及地方政府的財(cái)政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給提供了政策依據(jù)。這一系列的政策都鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為民間資本投資停車場(chǎng)建設(shè)設(shè)施提供了有利的保證。

（2）PPP模式的社會(huì)投資。巨大的民間資本，已具備了投資停車場(chǎng)建設(shè)設(shè)施的實(shí)力?？傊捎肞PP模式，有助于緩解財(cái)政支出壓力、緩解政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)通過PPP模式將該政府公共建設(shè)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)；有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革；有助于推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本；同時(shí)項(xiàng)目投融資、建設(shè)和運(yùn)營可一次性捆綁招標(biāo)和實(shí)施，不僅可加快項(xiàng)目建設(shè)、提高項(xiàng)目供給效率，也有利今后的運(yùn)營和管理。通過對(duì)城市立體停車場(chǎng)設(shè)施建設(shè)PPP模式的必要性和可行性分析，理論證明了PPP模式可作為解決目前我國中小城市停車場(chǎng)的建設(shè)來緩解交通難，停車難的有效模式。