嚴(yán)小舟

【摘 要】 PPP模式即政府和社會資本合作模式，旨在解決社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中政府資金不足和經(jīng)驗缺乏的難題。從經(jīng)濟(jì)效率視覺去分析，假設(shè)PPP項目既能夠達(dá)到讓社會投資能夠滿足項目設(shè)計本身需求的目標(biāo)，又能夠達(dá)到項目建設(shè)成本最小化的效果，則可以認(rèn)為該P(yáng)PP模式下的項目達(dá)到了帕累托效率中的公平與效率中的“理想王國”狀態(tài)。但PPP項目在建設(shè)實際操作中很難達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率的最優(yōu)解，本文基于此，從PPP模式的理論入手，對PPP模式對項目建設(shè)經(jīng)濟(jì)效率的影響進(jìn)行研究分析，并針對所存在問題提出優(yōu)化提升PPP模式項目建設(shè)經(jīng)濟(jì)效率的改善建議，以期促進(jìn)PPP模式的又快又好發(fā)展，從而能夠在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大更好的作用。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)效率視角 PPP模式 項目建設(shè)

一、引言

從國外的實踐經(jīng)驗來看，PPP模式已經(jīng)在公共設(shè)計建設(shè)項目中充分發(fā)揮了政府和社會資本的優(yōu)勢，但不能忽視的是，無論是在公共投資驅(qū)使宏觀資源配置還是具體PPP項目的投資運(yùn)用效益的微觀方面，PPP項目的經(jīng)濟(jì)效率并不能完全體現(xiàn)在出來，PPP項目的決策、實施和運(yùn)營，控制權(quán)的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、配置等經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生過程中，必定有許多影響PPP項目經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵性因素，如何在PPP項目整個的運(yùn)行過程中，甄別并分析這些影響項目經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵性因素，發(fā)現(xiàn)其中的關(guān)系和區(qū)別，才能從整體上提PPP項目的經(jīng)濟(jì)效率。

二、PPP模式下經(jīng)濟(jì)效率的影響因素

眾所周知，PPP項目最大的優(yōu)勢在于能夠提高整體項目建設(shè)運(yùn)營的效率，這一結(jié)論早已得到了理論和實踐方面的驗證。在這一環(huán)節(jié)中，卻蘊(yùn)含著一個先入為主的假設(shè)：較之于公共部門，私營部門往往以利潤的最大化為目標(biāo)而不斷提升自身生產(chǎn)效率，因此人們往往認(rèn)為私營部門比公共部門更加有效率。但在PPP模式下，私營部門的利潤已經(jīng)被合同所規(guī)定，其收入往往也只受合同履約情況的影響而有波動。同時，在風(fēng)險轉(zhuǎn)移、合同成本控制和公私主體目標(biāo)等方面，PPP項目的經(jīng)濟(jì)效率提升仍然受到了較大的限制。

（一）項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移難度較大。從眾多學(xué)者的研究情況來看，英國政府推行PPP項目的主要目標(biāo)與物有所值評價體系的重點關(guān)注對象相同，即風(fēng)險分擔(dān)，而物有所值評價體系在很大程度上就以成功的風(fēng)險轉(zhuǎn)移作為基礎(chǔ)，但不論是理論還是實踐方面，對PPP項目的風(fēng)險應(yīng)該如何分擔(dān)依舊存在較大的爭議。

在PPP項目建設(shè)實踐中，政府很少能夠成功地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人承包商，原因就是當(dāng)風(fēng)險來臨時，私人承包商往往直接面對風(fēng)險帶來的嚴(yán)重后果，因此在PPP項目的合同簽訂時，私人承包商可能會向政府索取高額的風(fēng)險溢價，許多PPP的項目的案例都表明，政府總是很難用PPP模式轉(zhuǎn)移項目建設(shè)風(fēng)險和降低項目建設(shè)總成本，私人承包商也不愿意承擔(dān)使用相關(guān)風(fēng)險，這就導(dǎo)致了一些PPP項目比預(yù)計設(shè)計的時間更快的解散，更有甚者，PPP建設(shè)項目竟然成為了私人承包商將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到政府的一種手段，失去了PPP項目建設(shè)運(yùn)營的根本意義。

（二）合同成本難以控制。交易成本理論認(rèn)為，合同成本的產(chǎn)生往往產(chǎn)生在高資產(chǎn)專用性、高復(fù)雜性、高不確定性和較低的競爭性項目中，而這些特點與PPP項目有高度的重合，PPP項目的高額交易成本正是來源于合同的基本特性。

在PPP項目中，合同為PPP項目明確了政府與社會資本不同的責(zé)任和權(quán)力，并并對項目建設(shè)運(yùn)營過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制作出了規(guī)定，但其合同根本的長期性、復(fù)雜性、不確定性、不靈活性和不完整性都讓其交易成本變得更高。如在英國，由于人口結(jié)構(gòu)的變化，政府不再需要PPP模式建設(shè)的學(xué)校之后，仍然需要按照合同所約定的條款繼續(xù)付款，這種情況說明，PPP項目的長期性合同為項目帶來了巨大的不靈活性，即便是公共服務(wù)項目被取消，政府依然需要支付相應(yīng)費用。

另外，PPP項目的交易成本是由其合同的復(fù)雜性和不確定性所決定的，在合同管理能力不理想甚至低下的情況下，政府與私人承包商之間的合作容易出現(xiàn)機(jī)會主義傾向。在合同的履行中，各個主體的行為選擇是合同簽訂時不能預(yù)料的事情，隨著越來越多的群體加入，PPP建設(shè)項目的管理成本也會隨之上升。

（三）公私主體間目標(biāo)存在分歧。公私主體之間的目標(biāo)不同也是影響PPP項目經(jīng)濟(jì)效率上升的重要因素之一，已有研究表明，組織之間目標(biāo)沖突的后果是高昂的合同議價費用等機(jī)會主義行為，進(jìn)而無法實現(xiàn)PPP項目的建設(shè)運(yùn)營目標(biāo)，導(dǎo)致了雙方合作的瓦解。

實際上，對于參與PPP項目建設(shè)的雙方而言，目標(biāo)不同是非常正常的，政府是為了滿足日益提高的公共服務(wù)需求而進(jìn)行投資建設(shè)，私人承包商的目標(biāo)則是希望在PPP建設(shè)項目合同周期中最大化自己的利益，如上文所述，合同的不完全性，提供了機(jī)會主義行為的操作空間，承包商可能利用自己的技術(shù)經(jīng)驗等方面優(yōu)勢，增加自己的利益回報，而不是總體上降低政府的建設(shè)成本，這種利潤的增加往往是以政府成本增加甚至犧牲公共利益為代價，最終可能導(dǎo)致雙方都沒有達(dá)到最理想的狀態(tài)，PPP建設(shè)項目既沒有實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益提高，也沒有實現(xiàn)項目建設(shè)服務(wù)公眾的建設(shè)目標(biāo)。

三、提升PPP模式下項目建設(shè)經(jīng)濟(jì)效率的建議

（一）政府應(yīng)更加理性的對待PPP。雖然PPP模式下項目的建設(shè)優(yōu)勢已經(jīng)在國外許多項目中得到驗證，但政府應(yīng)當(dāng)清醒的看到，PPP項目并不是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的萬能藥，如果政府沒有以正確的態(tài)度和謹(jǐn)慎的方法對待PPP模式，很有可能PPP模式下的項目建設(shè)最終無法成為真正的公私合作，反而成為了社會資本，享用基礎(chǔ)設(shè)施投資利益的饕餮盛宴，因此，政府在對待PPP項目建設(shè)時要端正態(tài)度謹(jǐn)慎進(jìn)行。

其次，在PPP項目的合作關(guān)系建立時，地方政府應(yīng)當(dāng)致力于建立真正的公私合作關(guān)系，通盤考慮生產(chǎn)成本、社會成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會負(fù)面效應(yīng)等方面因素，降低社會總成本，實現(xiàn)社會凈福利最大化，通過可持續(xù)發(fā)展的合作來實現(xiàn)PPP項目建設(shè)的共同目標(biāo)。

（二）基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革新合作和治理模式。在我國，私人是被允許發(fā)起PPP項目的，但實際上由私人所發(fā)起的PPP項目非常少，成功開始建設(shè)的PPP項目，都是以政府為發(fā)起人，由發(fā)改委和財政部門審批，經(jīng)過多重行政手續(xù)之后，方能開始招標(biāo)建設(shè)。在這個過程中，如果政府審批部門出現(xiàn)拖沓和效率低下的情況，往往會極大程度上影響PPP項目的成功實施。此外，政府的PPP項目重點關(guān)注的主要是政府和私人承包商的利益，公眾在PPP項目的決策中沒有話語權(quán)。實際上，PPP的實質(zhì)在于將不同利益的主體進(jìn)行銜接和溝通，形成一個不僅由公共部門和私人部門組成的政策網(wǎng)絡(luò)，這個集體還應(yīng)當(dāng)有社會公眾和其他社會系統(tǒng)的參與。結(jié)合目前發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，PPP項目的治理過程可以增加多方主體互動共同參與實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理，對于PPP項目而言，網(wǎng)絡(luò)治理更多的意味著不同利益主體之間的互相依賴和協(xié)調(diào)，并接受相應(yīng)的責(zé)任和監(jiān)管，在這個治理過程中，各方主體應(yīng)該享有平等參與的權(quán)利和機(jī)會，各方的合作是基于共贏而非對抗，權(quán)利和責(zé)任在網(wǎng)絡(luò)化中被分享和分擔(dān)，最終實現(xiàn)PPP建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)效率的提升。

（三）提升政府自身建設(shè)能力。結(jié)合上文的分析，PPP項目經(jīng)濟(jì)效率的提高，可以從合同設(shè)計和提升合同管理能力入手，這就要求政府需要具備專業(yè)的技術(shù)和有效的合同管理能力，配合，健全的法律制度和監(jiān)管框架，實現(xiàn)全面有效的規(guī)制對于提升PPP項目的經(jīng)濟(jì)效率有重要的意義。

其次，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在PPP項目中決策領(lǐng)導(dǎo)的作用，從根本上保護(hù)公共利益，避免PPP項目被私人或市場所控制，面對在激烈的市場競爭中日益強(qiáng)勢的私人部門，提升政府自身建設(shè)能力，強(qiáng)化政府在PPP項目中的決策作用，是提升PPP項目經(jīng)濟(jì)效率的時代需要。

四、總結(jié)

隨著PPP項目在全世界范圍內(nèi)的推廣，世界各國逐漸認(rèn)識到，PPP項目的經(jīng)濟(jì)效率提升，與自身認(rèn)識、建設(shè)能力、治理模式等方面的因素是分不開的。中國目前正處在PPP批項目大量上馬的時代，如何更有效的提升項目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效率，實現(xiàn)公共價值的長期性和可持續(xù)性是擺在我們面前的難題，這也是未來的研究方向。

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