馬 麗（中船第九設計研究院工程有限公司， 上海 200063）

0 引 言

為滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，國家大力推進以 PPP（Public-Private-Partnership，指政府與私人組織之間形成一種伙伴式合作關系）模式承攬基礎設施建設，國家各部委和地方政府也陸續(xù)出臺了一系列支持性政策和文件。但由于 PPP 模式承攬項目涉及到前期決策、項目融資、過程實施、后期運營和回購等，管理的范圍向前后兩端延伸，甚至超出了以往項目法人（項目公司）的管理范圍，再加上國內工程總承包起步較晚，對合同管理不甚重視，范圍管理一直是薄弱環(huán)節(jié)。因此，PPP 項目管理將給傳統(tǒng)的工程公司轉型而來的社會投資方帶來巨大的挑戰(zhàn)。

1 范圍管理的風險點和必要性

范圍管理，根據(jù) GB/T 50358—2017《建設項目工程總承包管理》規(guī)范的定義，即對合同中約定的項目工作范圍進行的定義、計劃、控制和變更等活動。通俗來說，即分清哪些是屬于“鍋內的”，哪些是屬于“鍋外的”；哪些應該做，做到什么程度，哪些應該不做，哪些是可以商討的。

傳統(tǒng)的建設模式，范圍較為明確，即使有真空地帶，也有約定俗成的規(guī)矩可守，但 PPP 模式存在如下問題。

1.1 前期籌備程序復雜，重程序，輕內容

根據(jù)國家和地方政府的文件規(guī)定，項目若采用 PPP 模式，前期準備階段非常長，主要包括項目發(fā)起和項目準備兩個重要階段。項目前期立項涉及到政府、人大、規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改委、財政部門、審計部門等各個部門，因此前期籌備工作以政府牽頭為主。但政府部門前期籌備時，偏重于重視程序的完整性和合法性，而在項目的具體范圍，尤其是在技術和經濟測算方面，較為薄弱，對具體項目的實施方案和前期論證，基本委托第三方進行。但社會第三方咨詢單位一般是最低價中標，受前期基礎數(shù)據(jù)不足和能力限制，工作也不會特別細致，尤其是項目的范圍和具體實施內容，最終提供的報告不盡如人意。

1.2 前期籌備時間長，過程中變數(shù)較大

前期項目決策通過后，后續(xù) PPP 招標、投標和合同談判簽訂又是一個冗長的過程，完成財政評審、PPP 招標等一系列程序至少需要花費 2a～3a。PPP 項目招標一般只招投資回報率和下浮率。PPP 項目招標時，一般以批復的可行性研究為依據(jù)，初步設計尚未開展，招標時間較短，無法對項目的內容和范圍一一進行核查。而通常項目的實施方案和前期論證，會不夠細致，尤其是建設規(guī)模、主要內容和總投資，會有較大變動，這就導致后期比較被動。

以某 PPP 項目為例，項目主要內容包括孵化中心和市政道路，以批復的前期可行性研究方案進行報批、評審、備案和入庫，最終開展 PPP 招標時，僅要求投標單位上報下浮率。等到投標單位中標后，開始進行初步設計時，發(fā)現(xiàn)概算與估算相比，總投資額增加近 50%。究其原因，主要是：（1）與原估算相比，因材料漲價導致主材材料上漲 20%；（2）建設方案與可行性研究報告相比，孵化中心方案已完全更改，由 6 層的建筑變更為 13 層的建筑，建筑面積增加1倍；（3）建筑風格、方案和主材設備均與原方案出入較大，部分路橋寬度增加 50%，長度和等級也有較大變化。

1.3 對過程變更重視不夠

PPP 項目在前期投標時，一般僅有商務人員參與，技術人員不參與投標。待項目正式確立后，業(yè)主直接面對技術人員，提出諸多與招標時不一致的要求。

在傳統(tǒng)建設模式中，設計人員根據(jù)業(yè)主提供的設計任務書開展設計工作，但在 PPP 項目中，設計開展設計工作的依據(jù)應該是 PPP 招標文件和合同，設計人員在開展設計前，應對 PPP 招標文件和合同進行消化，認真仔細地核對其與業(yè)主提出的需求是否一致，避免出現(xiàn)茫然超出工作范圍的問題。否則，就會陷入出力不討好、多次變更方案、多次出圖且無法收到相應設計變更費用的窘境。所以，發(fā)現(xiàn)問題應及時與項目經理和政府進行溝通，并將溝通文件書面化、具體化，為后續(xù)范圍變更提供依據(jù)。

1.4 合作方契約精神不強

PPP 項目的合作方為政府機構。當私企與政企合作時，私企一般處于劣勢地位，政府既是運動員又是裁判員。在項目正式確立后招標時，業(yè)主提出諸多霸王條款。例如，在招標文件中，明確要求工程保險不予結算，不計入回購范圍，費用結算以政府審計為準；要求提供無條件見索即付保函，而非有條件見索即付保函；要求投標單位對這些不合理內容做出實質性響應；或者在后續(xù)簽訂合同時，明示或暗示合作方，須另行簽訂補充協(xié)議。在項目的實施過程中，任意改變工程范圍或提高工程標準。在結算時，提出諸多無理要求，而社會投資方為了工程的順利開展，早日拿到回購款，一般都選擇默認順從。

例如，某 PPP 項目，原來有 3 條路，即：綠化景觀+景觀橋+公用管線，但在項目實施的過程中，因政府資金較為寬松，提出項目范圍變更為 5 條路，對應的概算值由 4 億元調整到 2.3 億元左右，導致社會投資方的利潤損失約一半。

又如，某 PPP 項目在最終回購時，政府提出以一年期的承兌匯票進行結算，社會投資方雖然難以接受，但又覺得回購款以盡早落袋為宜，所以只好接受政府提出的結算方式。

2 風險點對策

2.1 做好前期評審和談判

社會投資方在前期投標過程中，應重視項目投標評審會，除了商務條款外，還應對業(yè)主提供的技術文件進行評審。

（1）對建設內容和范圍進行核實。尤其是對技術邊界條件的合理性，成本測算、投資和運營成本、回購期限與方式的科學性，資金來源的可靠性進行核實。

（2）研究招投標和合同文件時，法務人員一定要介入（必要時，可以請外援）。對于重點條件，如移交方式、程序、履約、擔保、對等條款等，若有疑惑之處，應及時在項目前期進行質疑，并要求政府做出書面回復。

（3）建議社會投資方健全合同管理體系，培育優(yōu)秀的合同管理人員。在合同談判階段，解決合同分歧，注意保護自己的利益，不受政府明示或暗示。對工程范圍和實質性條款等內容，注意合同的嚴謹性。例如，合作范圍應該有排他性，避免業(yè)主借助二次招標侵害自身利益；對于質量等級條款，應明確若業(yè)主提高等級，費用應如何結算；對于業(yè)主批準的設計方案，業(yè)主要求設計方案進行變更，應明確變更程序和費用承擔方式；若業(yè)主提出在設計方案限額范圍之外的變更要求，則要增加費用；在規(guī)定的時間內，若業(yè)主多次提出變更，則要追加設計變更費用；等等。

2.2 重視書面文件

PPP 項目周期長，實施過程中方案變更不可避免，尤其是設計變更，涉及到較大的費用變更。設計工作名義上由社會投資方負責，但是政府方在前期審查和實施過程中會提出各種修改意見。

建議社會投資方對溝通管理予以重視。認真研究合同文件，設立專門的文件負責人員，來往溝通文件書面化，注重文件的時效性，以及蓋章簽字等手續(xù)工作的完善性；對涉及到變更的指令，在未收到業(yè)主的書面指令前，不做相應變更；在項目執(zhí)行過程中涉及到規(guī)范變更、稅費變更等，須及時向業(yè)主索賠，并做好簽署和收發(fā)登記工作，為后期順利索賠奠定基礎。

2.3 加強契約精神

在 PPP 模式下，社會投資方與政府合作是一個長期的合約過程，在這個過程中，政府和社會投資方都需要加強信用建設。政府契約風險主要來自于信譽風險、政府承諾不兌現(xiàn)、朝令夕改和換屆問題。社會投資方契約風險主要來自于資金無法按約定及時到位以及無力履約。

國家已經陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范，對政府和社會投資方的制約越來越多，在項目前期進行篩選和論證，避免后期出現(xiàn)無法按合同履約的問題。例如，2015 年出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求，將PPP 資金納入預算管理，每年度的 PPP 項目支出占一般公共預算支出比例不應超過 10%；即使已經納入 PPP 項目庫，在后期執(zhí)行過程中，應將不符合要求的 PPP 項目踢出項目庫。這對政府和社會投資方的能力和履約都提出了更高的要求，倒逼合作雙方加強能力建設。又如，住房和城鄉(xiāng)建設部起草的《關于加快推進實施過程擔保制度的指導意見（征求意見稿）》和法工委對中建協(xié)出臺的《關于對地方性法規(guī)中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據(jù)有關規(guī)定提出的審查建議的復函》等相關文件表明，監(jiān)管部門已經在推進和加強政府的履約能力，規(guī)范建筑市場的雙方行為，降低工程實施方的風險。

3 結 語

與傳統(tǒng)模式相比，PPP 模式承擔項目的合作周期長，過程變更大，項目范圍的風險管理難度更高，這對社會投資方來說，既是機會，也是挑戰(zhàn)。社會投資方應在項目前期，注重風險評審，選擇優(yōu)勢合作伙伴，將合作風險降至最低；在項目實施過程中，以合同為準繩，加強索賠意識，注重書面文件。同時，也需要社會加強輿論導向，在項目設計中，提前明確范圍和風險，合理分擔風險，政府和社會資本合作共同努力，重視誠信和契約精神，實現(xiàn)共贏，規(guī)范推進 PPP 項目的順利實施，保障社會公共服務的質量。