■ 王超

廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 廣西南寧 530000

引言

隨著社會(huì)的快速發(fā)展，特別是改革開放實(shí)行四十多年來，人們的物質(zhì)和精神生活極大豐富，人民群眾對(duì)教育重視程度越來越高，對(duì)教育質(zhì)量的需求日益提高。雖然政府多次出臺(tái)規(guī)定加大對(duì)教育領(lǐng)域的管理和投資，但仍然沒有改變?nèi)找婕觿〉慕逃还浆F(xiàn)象，例如教育資源分配分配不均，教育機(jī)會(huì)不均等等很多方面。當(dāng)前我國(guó)正在積極探索運(yùn)用PPP（Public-Private Partner-ship）模式——政府與民間資本合作，包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、購(gòu)買公共服務(wù)等。與傳統(tǒng)的所有公共服務(wù)供給全部由政府提供相比，PPP模式完全可以把公共部門的優(yōu)勢(shì)與非公共部門的優(yōu)勢(shì)有力結(jié)合起來，有效改進(jìn)公共服務(wù)中存在的資金、技術(shù)、管理等方面的問題，提高教育教學(xué)質(zhì)量。因此本文將對(duì)公立小學(xué)引入 PPP 模式進(jìn)行探討，期望對(duì)基礎(chǔ)教育的建設(shè)和發(fā)展提供一種新的思路。

1 PPP模式概況及其引入教育領(lǐng)域的可行性

1.1 基本概況

1992年,英國(guó)政府為了能夠提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,解決公共服務(wù)資金不足、公共部門缺乏資金效率等問題,首次提出了PPP模式的概念。從20世紀(jì)90年代后,吸引民間投資、社會(huì)投資參與基礎(chǔ)建設(shè)的潮流開始在國(guó)際上蔓延。世界銀行等國(guó)際組織普遍采取了“私人主動(dòng)融資”(PFI)、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(BOT)、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(TOT)等類似民間投資的參與模式,之后，這種民間投資和政府共同投資合作建設(shè)的方式被稱為PPP模式。

PPP模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，主要應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,這種現(xiàn)代融資模式的核心理念是使各參與方能獲得 “雙贏”或“多贏”。雖然PPP模式概念比較新穎，但PPP模式其實(shí)是一個(gè)范圍非常寬泛的概念,沒有固定的形式，主要根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、各參與主體的具體情況、所在地的投資環(huán)境,制定適合每個(gè)項(xiàng)目自身的投資模式。它沒有固定的定義,其確切含義要根據(jù)具體的項(xiàng)目來確定。根據(jù)目前國(guó)際組織和各個(gè)國(guó)家對(duì)PPP模式概念的定義,可以將PPP模式大體上劃分為廣義概念和狹義概念。廣義上PPP模式的概念,指的是通過政府公共部門與私人部門的合作來為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)；狹義的PPP模式概念,可以理解成對(duì)一系列項(xiàng)目融資模式的總稱。

雖然PPP模式的范圍寬泛,每個(gè)項(xiàng)目的情況都不一樣，但在形式上卻具有若干公認(rèn)的特點(diǎn),比如它們都是正式的政府合作項(xiàng)目,合作方雙方必須包括私營(yíng)和商業(yè)部門的私人合作伙伴,建立雙方長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系,重點(diǎn)關(guān)注合作的結(jié)果,具有合作伙伴之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的要素等。在所有的PPP項(xiàng)目中,政府部門扮演的角色主要是規(guī)則的制定者和項(xiàng)目總體方向的把控者，負(fù)責(zé)界定經(jīng)營(yíng)范圍,確定優(yōu)先事項(xiàng)、目標(biāo)和結(jié)果,并出臺(tái)項(xiàng)目管理制度,以推動(dòng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行；私營(yíng)部門在項(xiàng)目中的基本角色和工作是根據(jù)契約條件,共同結(jié)合來實(shí)現(xiàn)PPP計(jì)劃的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

2 我國(guó)基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀及問題

目前，我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域還存在著許多突出的問題，包括教育經(jīng)費(fèi)投入不足，教育財(cái)政壓力過大，缺乏科學(xué)合理的管理監(jiān)督，辦學(xué)效益不明顯等。這些突出的問題已經(jīng)引起社會(huì)各界和政府層面的高度重視。針對(duì)許多問題的教育改革也正在逐步向前推進(jìn)和發(fā)展，但呈現(xiàn)出的改革力度和進(jìn)度都不盡如人意。具體表現(xiàn)為：我國(guó)的公共教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期世界平均水平；在傳統(tǒng)上，我國(guó)政府在教育投資方面一向傾斜于高等教育，這就使得基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)較為短缺；地方財(cái)政負(fù)擔(dān)為主、中央和省級(jí)負(fù)擔(dān)為輔的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的基本模式又使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育的發(fā)展產(chǎn)生較大影響，因此導(dǎo)致基礎(chǔ)教育的發(fā)展不均衡，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展處境極為嚴(yán)峻。另外不容忽視的一方面體現(xiàn)在國(guó)家教育投資的效益，投資效益的高低很大程度上由強(qiáng)有力的投資管理和科學(xué)的投資方式來決定。長(zhǎng)時(shí)間以來，我國(guó)教育財(cái)政支出管理意識(shí)比較單薄，缺少科學(xué)合理的管理方式，尤其是我國(guó)主要采用無償性財(cái)政撥款方式進(jìn)行教育財(cái)政資金的劃撥，間接助長(zhǎng)了輕視投資效益的風(fēng)氣，教育經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。此外，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制也是存在的另一大問題，特別存在于教育基礎(chǔ)設(shè)施的購(gòu)置和建設(shè)過程中，而這樣的情況就特別容易導(dǎo)致學(xué)校使用的基礎(chǔ)設(shè)施存在一定的質(zhì)量問題，極端情況下甚至?xí)苯游＜皩W(xué)生和教師的生命安全。由此可見，我國(guó)的基礎(chǔ)教育投融資經(jīng)驗(yàn)還較少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理建設(shè)還存在很多缺陷，所以把國(guó)外基礎(chǔ)教育PPP模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在國(guó)內(nèi)推廣是十分必要的，可以成為加快我國(guó)教育改革與發(fā)展的重要手段之一。

3 我國(guó)基礎(chǔ)教育引入PPP模式的必要性與可行性

我國(guó)的公辦學(xué)校大多是具有事業(yè)單位性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，因此在學(xué)校管理方面行政主導(dǎo)性較強(qiáng)，管理方式老舊落后，不具備服務(wù)意識(shí)。在教育機(jī)構(gòu)建設(shè)中運(yùn)用PPP模式，可以結(jié)合公共部門和私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì)，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，借此提高管理效益和服務(wù)質(zhì)量。

3.1 基礎(chǔ)教育PPP模式的必要性

在我國(guó)基礎(chǔ)教育中引入PPP模式的必要性主要有以下幾個(gè)方面。第一,PPP融資模式促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的多元化,也提升了基礎(chǔ)教育的融資能力,而且有助于建成公正、獨(dú)立、高效率和可行的教育資金監(jiān)管體制。第二，在基礎(chǔ)教育中，制定怎樣的教育計(jì)劃、開發(fā)怎樣的課程以及怎樣保證教學(xué)質(zhì)量是政府部門重點(diǎn)關(guān)注的問題，引入PPP模式能夠幫助政府部門分擔(dān)更多的煩瑣事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能的回歸。第三,引入PPP模式能強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，讓優(yōu)質(zhì)的戰(zhàn)略投資者為當(dāng)前的教育事業(yè)投入新的生機(jī)活力，推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展。第四,在基礎(chǔ)教育中政府部門更多的是發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，引入PPP模式能夠在基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)上提升教育質(zhì)量，為更多的適齡兒童提供受教育的機(jī)會(huì)，推動(dòng)教育發(fā)展公平化。第五,引入PPP模式，能讓各方參與力量形成一個(gè)戰(zhàn)略同盟，在投資過程中建立起監(jiān)管機(jī)制，分散投資風(fēng)險(xiǎn)。第六,政府在選聘人員時(shí)，能夠更加市場(chǎng)化，從而篩選出能夠勝任對(duì)應(yīng)工作的相關(guān)人員，避免出現(xiàn)濫竽充數(shù)的情況。第七,能夠使教育投入成本更得到更精準(zhǔn)的控制，提升教務(wù)開支的透明化程度，真正實(shí)現(xiàn)教育為人民服務(wù)，減少教育行政腐敗現(xiàn)象。

3.2 PPP模式應(yīng)用于我國(guó)基礎(chǔ)教育的可行性

3.2.1 理論可行性

在發(fā)展教育基礎(chǔ)事業(yè)中，公共部門發(fā)揮著不可替代的作用，但是公共部門僅為教育事業(yè)發(fā)展的唯一力量，很難使教育事業(yè)得到全面發(fā)展。教育的發(fā)展需要多方努力，私營(yíng)部門就是社會(huì)中一種不可忽視的力量，將其投入到事業(yè)教育中去，能夠和公共部門實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推動(dòng)教育事業(yè)多層次、全方位的發(fā)展。在PPP模式中雖然引入了私營(yíng)部門等其他力量，但是政府在教育提供中起主導(dǎo)作用，不可以用自己的優(yōu)勢(shì)地位隨便破壞簽訂的契約。私營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入能夠幫助代替政府部門進(jìn)行直接的教育經(jīng)營(yíng)工作，使得教育部門能夠?qū)⒋蟛糠肿⒁饬性谠鯓油晟平逃到y(tǒng)，制定更科學(xué)的規(guī)劃上去。教育是一個(gè)國(guó)家和民族發(fā)展的基腳，實(shí)現(xiàn)教育全方位、多層次的發(fā)展是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)之一，實(shí)行基礎(chǔ)教育PPP模式就是希望能夠改善教育現(xiàn)狀，推動(dòng)教育公平、公正發(fā)展。

3.2.2 實(shí)際可行性

公校私營(yíng)和民校公助是我國(guó)現(xiàn)階段公司合作的兩種主要的模式，一般來說越基礎(chǔ)的教育的公共屬性越強(qiáng)。公立學(xué)校私營(yíng)計(jì)劃是教育領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式最早的體現(xiàn)，學(xué)校保持著獨(dú)立的法人實(shí)體，享受政府的財(cái)政撥款，在所屬權(quán)歸于公家的基礎(chǔ)上與私有企業(yè)簽訂合約，由私有企業(yè)來負(fù)責(zé)學(xué)校的運(yùn)營(yíng)工作。公校私營(yíng)是公立學(xué)校改革的重要舉措，很大程度上推動(dòng)了公立學(xué)校教育的發(fā)展，為公立學(xué)校的改革提供了道路參考。

怎樣處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系決定著能否成功引進(jìn)PPP這一教育模式?；A(chǔ)教育 PPP 模式的本質(zhì)是政府為了解決公眾需求而與市場(chǎng)達(dá)成的一種合作關(guān)系，在這基礎(chǔ)上PPP模式存在多種表現(xiàn)形式。PPP模式需要將公私之間的目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真的考量，避免兩者之間重疊沖突，而無法完成既定目標(biāo)，在PPP模式中，政府要明確自身的定位，充分發(fā)揮出在教育領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，構(gòu)建合作互補(bǔ)的合作關(guān)系，推動(dòng)教育的發(fā)展。

4 X市小學(xué)教育體系存在的問題

4.1 公辦學(xué)校供不應(yīng)求，難以滿足急劇增長(zhǎng)的人數(shù)

自我國(guó)改革開放以來,全國(guó)各城市都進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期,伴隨著城市的發(fā)展，大批農(nóng)民工進(jìn)城找工作,城市人口急劇增加。隨遷子女及外來務(wù)工人員子女的到來以及城市人口生育高峰的到來，城市適齡入學(xué)人數(shù)逐年上升。從 2005 年到2015 年，小學(xué)在校人數(shù)由10.9萬發(fā)展到15萬人；而學(xué)校建設(shè)的增長(zhǎng)速度和容納能力則根本不足以應(yīng)對(duì)學(xué)生人數(shù)的增長(zhǎng)。幾乎所有市區(qū)內(nèi)的公辦小學(xué)都人滿為患，在校學(xué)生人數(shù)和班級(jí)可容納人數(shù)大大超過學(xué)校原有的容納能力。

4.2 基礎(chǔ)教育資源分布不均勻，城鄉(xiāng)差距大

隨著近年城市化進(jìn)程的加快，城區(qū)向外越擴(kuò)越大，可是基礎(chǔ)教育的資源并沒有隨之增加，資源總量也沒有上升。而大多數(shù)原本是某村的小學(xué)，由于規(guī)模較小，政府投入經(jīng)費(fèi)也不充足，學(xué)校校舍簡(jiǎn)陋，師資匱乏，辦學(xué)質(zhì)量較差。

4.3 教育資源分配不合理，擇校問題突出

隨著城市人均收入水平的提高，市民生活質(zhì)量的改善，人們對(duì)教育質(zhì)量的需求也不斷提高，社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量也提出更高的要求。一些城鄉(xiāng)接合部的公立小學(xué)，還有一些農(nóng)村的公立學(xué)校，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，導(dǎo)致學(xué)校本身先天不足，后天發(fā)展又跟不上。學(xué)校設(shè)施差，師資力量薄弱，辦學(xué)水平比較低，學(xué)生整體學(xué)習(xí)成績(jī)與市區(qū)學(xué)生相比差距較大，學(xué)校升學(xué)率低，因此很多家長(zhǎng)便舍近求遠(yuǎn)，放棄家門口的政府劃片的學(xué)校，花高價(jià)買學(xué)區(qū)房或是出高價(jià)擇校費(fèi)去選擇辦學(xué)質(zhì)量好的公立小學(xué)。

5 對(duì)策及建議

5.1 選擇適合的具體模式

在選擇使用哪種模式的過程中，一定要綜合各種因素，不能一概而論，要有針對(duì)性的去選擇，了解當(dāng)?shù)匦W(xué)教育體系目前的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，參考國(guó)內(nèi)外成功項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，作者認(rèn)為可以對(duì)現(xiàn)有小學(xué)和新建小學(xué)分別采取不同的模式。首先，對(duì)于已建好的學(xué)校，可以采取類似外包的模式，以提高學(xué)?；盍Γㄟ^與非公部門簽訂合同，讓擁有更多市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的私營(yíng)部門或者非政府組織提供服務(wù)，提高管理效率低下的問題。其次，對(duì)于新建的小學(xué)，可以考慮采用特許經(jīng)營(yíng)類模式，如BOOT極其相似或衍變模式。采取公開招標(biāo)、拍賣等方式確定投資人，參與投標(biāo)的項(xiàng)目公司要按當(dāng)?shù)匾?guī)劃局、教科局等相關(guān)政府職能部門對(duì)于該學(xué)校的指標(biāo)要求來投資建設(shè)。建成審核后政府將給予項(xiàng)目公司該學(xué)校一段時(shí)間經(jīng)營(yíng)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)項(xiàng)目公司對(duì)該學(xué)校擁有所有權(quán)并負(fù)責(zé)學(xué)校的管理經(jīng)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)期滿后公司將學(xué)校按約定交付給市政府，同時(shí)學(xué)校建成后也是由教科局配備基本的各科教師。

5.2 加大財(cái)政扶持力度

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該按照實(shí)際情況，放寬辦學(xué)條件，優(yōu)化辦學(xué)程序，注重市場(chǎng)調(diào)查結(jié)果，主動(dòng)接受社會(huì)輿論監(jiān)督，合理協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)為順利開展 PPP 教育項(xiàng)目提供幫助；同時(shí)還應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)資本的財(cái)政補(bǔ)助，增強(qiáng)社會(huì)資本參與積極性，但是也需要加強(qiáng)監(jiān)管，保證財(cái)政資金的投入效益，確保社會(huì)資本在為基礎(chǔ)教育做貢獻(xiàn)的同時(shí)可以得到合理的回報(bào)，以此爭(zhēng)取更多更有能力的社會(huì)資本參與我國(guó)公共基礎(chǔ)教育建設(shè)。