閆海　郭戈

[摘 要]環(huán)境行政協(xié)助是解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)外溢性、整體性與環(huán)境行政職權(quán)部門化設(shè)置之間矛盾的一項(xiàng)重要制度安排。環(huán)境行政協(xié)助具有臨時(shí)性、被動性和輔助性的特征，既是一種單方行為，也是內(nèi)部行為與外部行為的統(tǒng)一。中國政府應(yīng)當(dāng)明確規(guī)范環(huán)境行政協(xié)助的實(shí)體和程序要件，明確協(xié)助主體與被協(xié)助主體在環(huán)境協(xié)助中的責(zé)任歸屬問題，積極借鑒國際上的一些先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，走出環(huán)境行政協(xié)助無法可依的困境。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境行政協(xié)助;環(huán)境行政職權(quán);環(huán)境管理

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有外溢性和整體性特征，而環(huán)境行政職權(quán)設(shè)置的部門化特點(diǎn)，導(dǎo)致二者之間存在矛盾與沖突。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第7條確立，環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各部門分工負(fù)責(zé)的環(huán)境行政職權(quán)體系予以協(xié)調(diào)。2014年《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂，其中第10條雖弱化了各部門分工負(fù)責(zé)的表述，但環(huán)境專門法、單行法中還客觀存在著分工負(fù)責(zé)的職權(quán)安排。環(huán)境行政職權(quán)分割在不同部門各自為政，“踢皮球”和“搶椅子”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成了環(huán)境行政管理困境。2018年行政機(jī)構(gòu)的大部制改革重點(diǎn)是將“生態(tài)環(huán)境”和“自然資源”行政主體整合，但仍未能實(shí)現(xiàn)對環(huán)境行政職權(quán)的完全統(tǒng)一。例如2018年通過的《土壤污染防治法》中的第7條，在強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理外，繼續(xù)要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對土壤污染防治工作實(shí)施監(jiān)督管理?？梢?，環(huán)境行政橫向協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待加強(qiáng)，而行政協(xié)助是處理行政主體橫向關(guān)系的基本制度，將其引入環(huán)境行政中，通過諸環(huán)境行政主體彼此間的行政協(xié)助，可以突破法律上對職能部門的僵硬化分工，改善環(huán)境生態(tài)管理的部門主義，實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國、建設(shè)生態(tài)文明整體目標(biāo)下的通力合作和相互配合。

一、環(huán)境行政協(xié)助的法律界定

（一）環(huán)境行政協(xié)助的概念

按協(xié)助主體是否限于行政主體，行政協(xié)助可分為廣義上的行政協(xié)助和狹義上的行政協(xié)助。廣義上的行政協(xié)助，是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間或者行政主體與非行政主體之間，因公共利益、行政目的或者緊急狀態(tài)的需要而發(fā)生的幫助與協(xié)作。其中，非行政主體是指行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)，以及公民、法人和其他組織等。司法協(xié)助、社會協(xié)助也屬于廣義的行政協(xié)助范疇。狹義的行政協(xié)助，是指由于職務(wù)上的需要，沒有隸屬關(guān)系的行政主體之間在各自職能范圍內(nèi)提供幫助與協(xié)作①。

中國學(xué)界對狹義的行政協(xié)助的理論認(rèn)知經(jīng)歷了不同階段的演變，形成了“公務(wù)協(xié)助”“職務(wù)協(xié)助”及“職務(wù)協(xié)作”等不同概念。第一階段主要基于行政組織法視角，較為普遍地使用“公務(wù)協(xié)助”概念來具體歸納行政機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系，即行政協(xié)助是指無隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間在執(zhí)行公務(wù)的過程中，因某種需要互相提供方便并助其完成公務(wù)的行為①。第二階段主要基于行政職權(quán)視角，較為普遍地使用“職務(wù)協(xié)助”概念，以協(xié)助主體“不享有管轄權(quán)”為必要條件，使之與行政授權(quán)、行政委托相并列，成為對行政職權(quán)的動態(tài)描述，即行政協(xié)助是指對某一事務(wù)無管轄權(quán)的行政主體，基于有管轄權(quán)行政主體的請求，依法運(yùn)用職權(quán)予以協(xié)助的行為②。第三階段則基于行政程序視角，行政協(xié)助被置于行政程序法之中，即行政協(xié)助是在沒有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行的類似于司法協(xié)助的行為③?；谝陨先齻€(gè)階段的演變歷程可以看出，行政協(xié)助在狹義上就是指行政主體在履行自身職責(zé)過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關(guān)系的行政主體提出協(xié)助請求，協(xié)助主體依法提供職務(wù)上的幫助，以支持被協(xié)助主體實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度?；诖?，筆者認(rèn)為，環(huán)境行政協(xié)助是指環(huán)境行政主體在自身職權(quán)行使的過程中受到阻礙，向與其無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請求，協(xié)助主體依法提供職務(wù)上的幫助，以支持環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)行使的制度，但不包括同一環(huán)境行政主體基于管轄地域差異而進(jìn)行的相互協(xié)助。

（二）環(huán)境行政協(xié)助的法律特征

一是臨時(shí)性。環(huán)境行政協(xié)助具有臨時(shí)性的特征，因其并非貫穿于被協(xié)助主體的行政行為的始終，亦不由協(xié)助主體提供全程幫助，而是對某一個(gè)案中的某一問題予以臨時(shí)協(xié)助，即協(xié)助行為完成或消失后，環(huán)境行政協(xié)助應(yīng)立即停止。

二是被動性。環(huán)境行政協(xié)助的啟動以被協(xié)助主體“有協(xié)助之請求為要件”，不得依職權(quán)主動作出行政協(xié)助。不同行政機(jī)關(guān)都有特定的職權(quán)，扮演著不可替代的角色。不得主動作出行政協(xié)助有助于維護(hù)設(shè)官分職的體制，符合行政組織法上機(jī)關(guān)任務(wù)與權(quán)限范圍的界定，確保各司其責(zé)，避免執(zhí)行力較大的行政主體自行管理其他部門事務(wù)，間接擴(kuò)張其管轄和職權(quán)范圍④。環(huán)境行政協(xié)助的被動性特征不同于人在“社會協(xié)助”中依現(xiàn)實(shí)情況給予主動協(xié)助，同時(shí)亦使協(xié)助行為不同于行政主體之間基于合作觀念的經(jīng)常性行政主動聯(lián)合行為，例如行政主體之間的信息共享行為⑤。

三是輔助性。協(xié)助主體實(shí)施行政行為或事實(shí)行為，旨在輔助、補(bǔ)充被協(xié)助主體的主行政行為，促成特定行政目的的實(shí)現(xiàn)。由此可見，環(huán)境行政協(xié)助是協(xié)助主體在自身權(quán)限范圍內(nèi)為被協(xié)助主體的主行為提供某種額外服務(wù)⑥，若沒有被協(xié)助主體的主行為，就不可能產(chǎn)生輔助性行政協(xié)助行為。在行政行為的行使程度上，環(huán)境行政協(xié)助必須控制在輔助和補(bǔ)充的范圍內(nèi)，若超出此界限，則被協(xié)助主體的主行政行為就不存在，環(huán)境行政協(xié)助亦不具有意義。因此，環(huán)境行政協(xié)助應(yīng)當(dāng)是一種因請求而行使的某一完整的行政行為中的不獨(dú)立部分，否則難免會存在被協(xié)助主體以請求協(xié)助方式轉(zhuǎn)嫁自己的行政任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，亦可能出現(xiàn)協(xié)助主體越俎代庖而違法履行他方行政職權(quán)的情形。

（三）環(huán)境行政協(xié)助的法律性質(zhì)

一是單方行為。關(guān)于環(huán)境行政協(xié)助的法律性質(zhì)，存在是雙方行為還是單方行為的爭議。雙方行為說認(rèn)為，環(huán)境行政協(xié)助包括被協(xié)助主體的請求與協(xié)助主體的答復(fù)，即被協(xié)助主體與協(xié)助主體之間是一種提供協(xié)助的雙方行為，并且請求與答復(fù)發(fā)生在行政主體之間，因此環(huán)境行政協(xié)助是發(fā)生在不同行政主體之間的雙方行政行為。單方行為說認(rèn)為，環(huán)境行政協(xié)助行為是協(xié)助主體協(xié)助被協(xié)助主體的行為，不能因?yàn)榄h(huán)境行政協(xié)助存在兩個(gè)不同的行政主體即認(rèn)定其為一種雙方行為。環(huán)境行政協(xié)助強(qiáng)調(diào)的是“協(xié)助”，包含被協(xié)助主體的主行政行為與協(xié)助主體的輔助行政行為，最終效果乃是主行為加輔助行為的結(jié)果①。

中國的環(huán)境保護(hù)行政散見于諸多部門，但環(huán)境問題又往往具有整體性，單憑一兩個(gè)環(huán)境行政主體難以全面、徹底地解決問題。行政一體化理論指出，各行政主體應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)共同的社會管理為總目標(biāo)，相互配合、相互協(xié)調(diào)地行使各自的管理權(quán)限，行政協(xié)助是實(shí)現(xiàn)行政一體化的重要制度，是為了促進(jìn)各主體之間展開有效合作②。若將環(huán)境行政協(xié)助視為雙方行為，則被協(xié)助主體發(fā)出的協(xié)助請求，只有經(jīng)協(xié)助主體答復(fù)之后，才能產(chǎn)生法律效力，那環(huán)境行政協(xié)助是否成立則完全取決于協(xié)助主體的意愿，這與環(huán)境行政協(xié)助設(shè)立的初衷恰好相悖。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政協(xié)助是一種單方行為，具有部分強(qiáng)制性，被協(xié)助主體向協(xié)助主體發(fā)出協(xié)助請求之后，除特別規(guī)定的禁止事由外，協(xié)助主體不得以某種理由拒絕協(xié)助，即被協(xié)助主體發(fā)出協(xié)助請求時(shí)就產(chǎn)生了法律效力。

二是內(nèi)外部行為相統(tǒng)一。關(guān)于環(huán)境行政協(xié)助的法律性質(zhì)還存在著是內(nèi)部行為還是外部行為的爭議。內(nèi)部行為說認(rèn)為：行政協(xié)助乃是一種無需行政相對人參與的內(nèi)部行為，其發(fā)生與否一般取決于請求機(jī)關(guān)的請求和被請求機(jī)關(guān)的回應(yīng)③。外部行為說認(rèn)為：行政協(xié)助的主行為及輔助行為均應(yīng)囊括在行政行為范疇之內(nèi)，行政協(xié)助行為最終對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響④。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政協(xié)助的內(nèi)部行為說與外部行為說并不沖突，只是側(cè)重的階段不同，前者強(qiáng)調(diào)行政協(xié)助的發(fā)生階段，后者則強(qiáng)調(diào)協(xié)助主體的協(xié)助行為實(shí)施階段，將兩個(gè)階段相結(jié)合才能構(gòu)成完整的環(huán)境行政協(xié)助，故環(huán)境行政協(xié)助在本質(zhì)上是內(nèi)部行為與外部行為的統(tǒng)一。

二、環(huán)境行政協(xié)助的實(shí)體要件

（一）環(huán)境行政協(xié)助的法律主體

環(huán)境行政協(xié)助的法律主體主要是被協(xié)助主體和協(xié)助主體，二者之間為橫向關(guān)系，沒有隸屬性。當(dāng)環(huán)境行政主體在行使職權(quán)時(shí)受到阻礙，環(huán)境行政協(xié)助的協(xié)助主體根據(jù)其請求提供協(xié)助。倘若二者之間存在隸屬關(guān)系，則下級環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)服從上級環(huán)境行政主體的命令，協(xié)助其履行職權(quán)，那么環(huán)境行政協(xié)助在此并無意義。

其一，環(huán)境行政協(xié)助的被協(xié)助主體，是指在行使行政職權(quán)過程中因受到阻礙而無法繼續(xù)履職，從而向其他行政主體請求協(xié)助的一方主體。在環(huán)境行政協(xié)助中，被協(xié)助主體應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境行政管理職權(quán)。環(huán)境問題具有復(fù)雜性、整體性和交叉性的特點(diǎn)，盡管中國歷次行政機(jī)構(gòu)改革都強(qiáng)調(diào)職權(quán)整合，但環(huán)境行政管理職權(quán)仍散落于眾多行政機(jī)關(guān)中，存在環(huán)境保護(hù)的職能交叉、共同管轄等問題。2018年國務(wù)院進(jìn)行了第7次機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)第十三屆全國人大會第一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，中國主要有生態(tài)環(huán)境部、自然資源部兩個(gè)環(huán)境行政主體，此外農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、應(yīng)急管理部等在依法行使部分環(huán)境行政管理職權(quán)時(shí)亦是環(huán)境行政主體，上述環(huán)境行政主體均可能成為環(huán)境行政協(xié)助的被協(xié)助主體。

其二，環(huán)境行政協(xié)助的協(xié)助主體，是指收到環(huán)境行政協(xié)助請求并辦理協(xié)助事務(wù)的行政主體，主要包括兩類：一是具有環(huán)境行政管理職權(quán)的環(huán)境行政主體，例如生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)、自然資源行政機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政機(jī)關(guān)、文化旅游行政機(jī)關(guān)、應(yīng)急管理行政機(jī)關(guān)、水利行政機(jī)關(guān)等;二是不具有環(huán)境行政管理職權(quán)的行政主體，例如監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、工商機(jī)關(guān)等。環(huán)境行政協(xié)助在中國的法律文本中尚未明確建立，既有規(guī)定也較為粗糙，協(xié)助主體往往被簡單地表述為“其他部門”“有關(guān)部門”等。例如2010年修訂的《環(huán)境行政處罰辦法》第27條規(guī)定：“需要委托其他環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)助調(diào)查取證的，應(yīng)當(dāng)出具書面委托調(diào)查函。受委托的環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。無法協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將無法協(xié)助的情況和原因函告委托機(jī)關(guān)?！狈从^法國的《環(huán)境法典》，在1993年第93—787號法令中就對環(huán)境行政協(xié)助的協(xié)助主體予以較為明確的規(guī)定：“他（環(huán)境部長）可以求助于：（1）村土地規(guī)劃、水和森林管理全國委員會、獸醫(yī)學(xué)會全國委員會和農(nóng)學(xué)全國委員會;（2）礦業(yè)全國委員會;（3）農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部、工業(yè)、郵電通信和外貿(mào)部及裝備、交通運(yùn)輸和旅游部的省級部門;（4）內(nèi)政、領(lǐng)土整治部、科研和高等教育部、社會事務(wù)、衛(wèi)生和城市化部的中央行政管理部門以及它們的駐外省機(jī)構(gòu)，尤其是預(yù)防電離輻射中心總部;（5）法國海洋開發(fā)研究院?！敝袊鴳?yīng)當(dāng)借鑒法國《環(huán)境法典》的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國已有的環(huán)境行政協(xié)助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在法律上將環(huán)境行政協(xié)助的協(xié)助主體予以盡可能詳細(xì)的明確列示。

（二）被協(xié)助主體的職權(quán)行使受到阻礙

環(huán)境行政協(xié)助具有臨時(shí)性、被動性及輔助性的法律特征，簡言之，環(huán)境協(xié)助行為發(fā)生在被協(xié)助主體行使職權(quán)遭遇障礙而需要被請求行政主體予以協(xié)助之時(shí)。職權(quán)行使阻礙往往是由于行政資源等事實(shí)上的原因造成，有如下幾類：

一是環(huán)境行政主體因缺乏專業(yè)性、技術(shù)性人員而阻礙其職權(quán)行使。例如環(huán)境行政主體需要對某化工廠的排污設(shè)備予以行政檢查，但由于缺乏專業(yè)的設(shè)備、技術(shù)與人員，難以獨(dú)立完成設(shè)備檢查、水樣指標(biāo)化驗(yàn)等工作，需要向其他相關(guān)行政主體請求協(xié)助。

二是環(huán)境行政主體無法自行調(diào)查履行職權(quán)所需要的事實(shí)材料。例如環(huán)境行政主體需要對軍事管理區(qū)內(nèi)的污染物排放及治理情況予以行政檢查，但無法自行調(diào)查獲取相關(guān)事實(shí)材料，需要得到軍方協(xié)助。

三是環(huán)境行政主體自行調(diào)查事實(shí)資料的成本高、耗時(shí)長、效率低。例如環(huán)境行政主體調(diào)查餐飲企業(yè)違規(guī)處置餐飲垃圾情況時(shí)，請求城市管理行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助，充分發(fā)揮其人員多、在地巡視的優(yōu)勢，可以大大提高調(diào)查效率。

四是環(huán)境行政主體在緊急情況下無法自行履行其行政管理職權(quán)。例如發(fā)生海上突發(fā)溢油事故時(shí)，為防止泄露的油料對周圍的海洋生態(tài)環(huán)境以及周邊居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生重大影響，環(huán)境行政主體可以請求有關(guān)海事行政機(jī)關(guān)、漁政行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助，啟動緊急預(yù)案，防止環(huán)境事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）協(xié)助主體對協(xié)助事項(xiàng)不具有行政職權(quán)

倘若請求予以協(xié)助的事項(xiàng)，依據(jù)法律、行政法規(guī)或其他法律文件已屬于被請求機(jī)關(guān)的任務(wù)范圍，則此項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行不屬于環(huán)境行政協(xié)助行為。例如德國《行政程序法》第4條第2項(xiàng)對此予以排除式規(guī)定：“有下列情形，無職務(wù)協(xié)助之存在……所協(xié)助之行為，被請求之官署應(yīng)視為從事自己之職務(wù)行為者?！睋Q言之，協(xié)助主體倘若對協(xié)助事項(xiàng)具有相應(yīng)的管理職權(quán)，則屬于行政主體之間的聯(lián)合執(zhí)法行為，而不是行政協(xié)助。

（四）環(huán)境行政協(xié)助的費(fèi)用負(fù)擔(dān)

環(huán)境行政協(xié)助的過程將發(fā)生諸如環(huán)境污染治理費(fèi)等各種費(fèi)用成本，往往牽涉巨大的經(jīng)濟(jì)支出，費(fèi)用如何負(fù)擔(dān)是環(huán)境行政協(xié)助的關(guān)鍵。

對行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)主體的認(rèn)定，目前世界上主要存在三種立法案例：一是由行政協(xié)助的被協(xié)助主體負(fù)擔(dān)，例如韓國;二是由行政協(xié)助的協(xié)助主體負(fù)擔(dān)，例如德國《行政程序法》的原則規(guī)定;三是由行政協(xié)助的被協(xié)助主體和協(xié)助主體共同負(fù)擔(dān)，例如德國《行政程序法》的例外規(guī)定。筆者認(rèn)為，為確保協(xié)助主體具有提供協(xié)助的積極性，中國法律宜采取第一種模式，即由被協(xié)助主體負(fù)擔(dān)環(huán)境行政協(xié)助費(fèi)用。

根據(jù)環(huán)境行政協(xié)助的實(shí)施程序，如果被協(xié)助主體是因阻礙無法行使職權(quán)而向協(xié)助主體發(fā)出協(xié)助請求，那么請求之前的成本、費(fèi)用不屬于環(huán)境行政協(xié)助費(fèi)用范圍;協(xié)助主體完成協(xié)助任務(wù)后產(chǎn)生的成本、費(fèi)用，亦不屬于環(huán)境行政協(xié)助費(fèi)用范圍。環(huán)境行政協(xié)助過程產(chǎn)生費(fèi)用的具體金額，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照產(chǎn)生的成本、費(fèi)用計(jì)算，既不能多算，也不能少算。鑒于環(huán)境行政協(xié)助的多樣性以及被協(xié)助主體與協(xié)助主體之間關(guān)聯(lián)度，費(fèi)用不宜在法律上予以明確規(guī)定，而是雙方協(xié)商約定費(fèi)用金額及支付方式。當(dāng)環(huán)境行政協(xié)助雙方對費(fèi)用金額產(chǎn)生爭議時(shí)，應(yīng)當(dāng)由雙方的上級行政主體決定。

（五）環(huán)境行政協(xié)助的法定禁止事由

在中國，環(huán)境行政協(xié)助應(yīng)當(dāng)定性為單方行為，以避免協(xié)助主體無理由地、隨意地拒絕提供行政協(xié)助。參考域外立法例，筆者建議在法律上明確規(guī)定以下情況可拒絕提供環(huán)境行政協(xié)助：一是被請求協(xié)助事項(xiàng)為憲法、法律所禁止的;二是若提供協(xié)助將損害國家利益、公共利益或者個(gè)人利益的;三是協(xié)助主體不具有提供行政協(xié)助的能力;四是根據(jù)強(qiáng)制性規(guī)定，協(xié)助主體對相關(guān)資料應(yīng)當(dāng)予以保密的。

三、環(huán)境行政協(xié)助的程序要件

程序是現(xiàn)代行政法治的重要內(nèi)容之一，亦是法律生命力的重要表現(xiàn)，行政主體必須按照法律規(guī)定的程序行使職權(quán)，環(huán)境行政協(xié)助亦概莫能外。環(huán)境行政協(xié)助的法律程序主要包括環(huán)境行政協(xié)助的請求提出、環(huán)境行政協(xié)助的審查決定、環(huán)境行政協(xié)助的執(zhí)行、環(huán)境行政協(xié)助的爭議解決等。目前，中國對環(huán)境行政協(xié)助僅有較為零散的、簡單的規(guī)定，相關(guān)程序更是處于“無法可依”的狀態(tài)，亟需完善環(huán)境行政協(xié)助中職權(quán)權(quán)力行使的方式、步驟、時(shí)效等的法律規(guī)范，以確保環(huán)境行政協(xié)助高效、順利地實(shí)施①。

（一）環(huán)境行政協(xié)助的請求提出

環(huán)境行政協(xié)助是行政主體基于環(huán)境行政主體的請求而實(shí)施的行為，若無被協(xié)助主體的協(xié)助請求，則無協(xié)助行為的發(fā)生。若行政主體在無協(xié)助請求的情況下，主動實(shí)施所謂的協(xié)助行為，應(yīng)當(dāng)屬于公法意義上的無因管理。基于環(huán)境行政協(xié)助的被動性特征，協(xié)助的啟動必須以被協(xié)助主體的協(xié)助請求提出為前提。

一般而言，行政行為可以書面、口頭或其他法律允許的形式作出。筆者認(rèn)為，書面形式更符合法律明確性、減輕證明負(fù)擔(dān)及行政機(jī)關(guān)按照規(guī)程制作案卷等的客觀要求，故建議環(huán)境行政協(xié)助的請求提出應(yīng)當(dāng)以書面為原則、口頭為例外，即被協(xié)助主體啟動環(huán)境行政協(xié)助程序時(shí)，需由協(xié)助主體提交《商請行政協(xié)助函》請求，而《商請行政協(xié)助函》應(yīng)當(dāng)明確載有以下內(nèi)容：被協(xié)助主體的身份事項(xiàng);請求協(xié)助的基本事由;對行政任務(wù)的簡要陳述;對協(xié)助執(zhí)行時(shí)間、方式及地點(diǎn)等的要求及相關(guān)法律依據(jù);實(shí)施協(xié)助的費(fèi)用負(fù)擔(dān);協(xié)助請求的答復(fù)時(shí)限;《商請行政協(xié)助函》作出的主體、時(shí)間，并加蓋公章。

考慮某些環(huán)境行政協(xié)助的發(fā)生情形存在偶然性與不可預(yù)知性，若一味要求以書面形式提出請求，則可能耽誤最佳的執(zhí)行時(shí)機(jī)。筆者認(rèn)為，在不立即開展環(huán)境行政協(xié)助將嚴(yán)重影響最終效果的緊急情況下，可以使用口頭形式提出協(xié)助請求并予以回復(fù)作為例外。例如中國臺灣地區(qū)對環(huán)境行政協(xié)助的相關(guān)規(guī)定為：“除緊急情況外，請求應(yīng)以書面為之。”此外，應(yīng)當(dāng)在口頭形式提出協(xié)助請求后，待有可能的情況下必須將有關(guān)書面材料一并補(bǔ)齊，畢竟例外情形不能否定公文的書面形式的根本原則。

（二）環(huán)境行政協(xié)助的請求答復(fù)

環(huán)境行政協(xié)助的請求答復(fù)，是指無論協(xié)助主體是否答應(yīng)被協(xié)助主體的協(xié)助請求，均應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)對協(xié)助請求予以回應(yīng)，即以適當(dāng)方式將結(jié)果告知被協(xié)助主體。答復(fù)形式亦應(yīng)當(dāng)以書面答復(fù)函為原則，即協(xié)助主體收到《商請行政協(xié)助函》后，應(yīng)當(dāng)依情況就《商請行政協(xié)助函》有關(guān)內(nèi)容加以審核，并以書面形式回復(fù)《答復(fù)函》。

協(xié)助主體同意予以協(xié)助的，《答復(fù)函》應(yīng)當(dāng)載有協(xié)助的方案、實(shí)施協(xié)助的預(yù)估期限等內(nèi)容;協(xié)助主體拒絕提供協(xié)助的，《答復(fù)函》應(yīng)當(dāng)依據(jù)環(huán)境行政協(xié)助禁止事項(xiàng)的規(guī)定，告知被協(xié)助主體拒絕提供協(xié)助的具體理由。中國法律應(yīng)當(dāng)對《商請行政協(xié)助函》答復(fù)期限予以限定，若法定期限內(nèi)協(xié)助主體未予以回復(fù)的，視為同意向被協(xié)助主體提供協(xié)助。

（三）環(huán)境行政協(xié)助的爭議解決

環(huán)境行政協(xié)助的被協(xié)助主體和協(xié)助主體一旦發(fā)生爭議，雙方協(xié)商乃是最符合行政效率的爭議解決途徑。在現(xiàn)代行政中，行政職權(quán)的行使呈現(xiàn)出柔性化的發(fā)展趨勢，加之行政協(xié)助的雙方主體均屬于行政系統(tǒng)，存在共同的行政一體化目標(biāo)，因此被協(xié)助主體和協(xié)助主體協(xié)商解決環(huán)境行政爭議存在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，中國法律應(yīng)當(dāng)對雙方協(xié)商的期限予以合理限制，盡量縮短爭議協(xié)商時(shí)間，為達(dá)成一致協(xié)商結(jié)果提供法律保障。

若出現(xiàn)協(xié)商后未達(dá)成一致或者無協(xié)商必要的情形，一般有以下幾種解決方式：一是由雙方共同的上級機(jī)關(guān)處理;二是由協(xié)助主體的上級機(jī)關(guān)處理;三是由本級政府處理;四是允許爭議雙方向法院起訴，通過法院判決以解決爭議。對于環(huán)境行政協(xié)助而言，若由協(xié)助主體的上級機(jī)關(guān)處理，難免有護(hù)短之嫌;若由雙方共同的上級機(jī)關(guān)處理，雖然權(quán)威、公正，但環(huán)境行政協(xié)助恰恰存在雙方主體并無共同的上級機(jī)關(guān)的情況。中國目前的法律體制中尚無通過法院解決行政協(xié)商的法律依據(jù)?？梢姡h(huán)境行政協(xié)助爭議由本級政府處理最為恰當(dāng)。

四、環(huán)境行政協(xié)助的責(zé)任歸屬

環(huán)境行政協(xié)助將被協(xié)助主體和協(xié)助主體聯(lián)系在一起，共同保障環(huán)境保護(hù)事務(wù)的順利履行。但被協(xié)助主體與協(xié)助主體在行使各自職權(quán)的過程中，由于行為違法或不當(dāng)，給行政相對人等造成不利影響時(shí)，法律責(zé)任的歸屬問題則成為難題。有權(quán)力就有責(zé)任，行政權(quán)力的行使者均有濫用權(quán)力的可能，若缺少對行政協(xié)助的法律責(zé)任規(guī)定，被協(xié)助主體和協(xié)助主體均有可能轉(zhuǎn)嫁或者規(guī)避自身責(zé)任①。鑒于環(huán)境行政協(xié)助內(nèi)外部行為相統(tǒng)一的法律性質(zhì)，可將法律責(zé)任分為內(nèi)部法律責(zé)任和外部法律責(zé)任。

（一）環(huán)境行政協(xié)助的內(nèi)部法律責(zé)任

環(huán)境行政協(xié)助的內(nèi)部法律責(zé)任，是指環(huán)境行政協(xié)助的違法或者不當(dāng)行為只發(fā)生于被協(xié)助主體與協(xié)助主體之間，并且未對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的，應(yīng)由環(huán)境行政協(xié)助雙方主體共同承擔(dān)法律責(zé)任。關(guān)于被協(xié)助主體與協(xié)助主體之間的相互責(zé)任問題，可以基于過錯(cuò)責(zé)任為主、公平責(zé)任為輔的歸責(zé)原則。協(xié)助主體需要承擔(dān)法律責(zé)任的主要情形包括：協(xié)助主體消極協(xié)助，造成不良后果的;協(xié)助主體無故中止行政協(xié)助，產(chǎn)生嚴(yán)重影響的;協(xié)助主體提供的證據(jù)資料明顯有誤，導(dǎo)致被協(xié)助主體據(jù)此作出的行為違法的;協(xié)助主體的協(xié)助行為未按被協(xié)助主體要求的方式、方法進(jìn)行，造成嚴(yán)重后果的;協(xié)助行為超出請求協(xié)助范圍的。當(dāng)協(xié)助主體在實(shí)施協(xié)助行為不存在故意或重大過失的情況下，則應(yīng)當(dāng)由被協(xié)助主體承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）環(huán)境行政協(xié)助的外部法律責(zé)任

環(huán)境行政協(xié)助的外部法律責(zé)任，是指在被協(xié)助主體、協(xié)助主體行使環(huán)境行政管理職權(quán)的過程中，直接對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。承擔(dān)外部法律責(zé)任的情形主要包括：被協(xié)助主體本身的行政行為違法，造成行政相對人損害的;協(xié)助主體作出的協(xié)助行為違法或不當(dāng)，造成相對人權(quán)益受損的。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政協(xié)助實(shí)施的行為造成行政相對人權(quán)益損害的，不論造成該損害的行為主體是被協(xié)助主體還是協(xié)助主體，對外均應(yīng)由雙方共同承擔(dān)法律責(zé)任，對內(nèi)則根據(jù)各自的過錯(cuò)程度等因素分別承擔(dān)法律責(zé)任，這樣不僅有助于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，也利于被協(xié)助主體與協(xié)助主體的內(nèi)部責(zé)任劃分。

五、結(jié)語

環(huán)境行政協(xié)助涉及行政橫向關(guān)系協(xié)調(diào)的基本問題，但由于中國采取行政分別立法模式，現(xiàn)行行政法未對行政協(xié)助予以規(guī)范，以致缺乏實(shí)施依據(jù)。因此，筆者建議進(jìn)一步修改《環(huán)境保護(hù)法》，在第10條生態(tài)環(huán)境統(tǒng)分結(jié)合管理體制規(guī)定的基礎(chǔ)上，確立環(huán)境行政協(xié)助制度，重點(diǎn)明確定位、規(guī)范實(shí)體、程序要件，并強(qiáng)化責(zé)任歸屬。此外，在各環(huán)境單行法修改中，應(yīng)當(dāng)對環(huán)境行政協(xié)助的被協(xié)助主體、協(xié)助主體及豁免禁止事由等要件，依據(jù)環(huán)境要素差異予以個(gè)性化的細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，相關(guān)行政主體應(yīng)當(dāng)制定本部門關(guān)于環(huán)境行政協(xié)助或被協(xié)助的操作規(guī)程、崗位責(zé)任等部門規(guī)章制度，從而走出環(huán)境行政協(xié)助無法可依的制度困境。