摘要：我國自實行“綠色信貸”以來，雖獲得了一定的成果，但依舊存在很大的不足，在法律制度方面主要表現(xiàn)為缺乏強制力，未形成完善的法律體系，立法層次較低等。因而本文擬通過研究美國綠色信貸法律制度，總結(jié)其成功經(jīng)驗，希望對我國綠色信貸法律制度有所啟示。同時，建立并完善我國綠色信貸法律制度，不僅要借鑒美國成功經(jīng)驗，更要立足我國發(fā)展實際，進而對我國綠色信貸法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀進行了分析，指出了當下的不足。最后，針對當下亟待改善的情況，適當借鑒美國成功經(jīng)驗，從而提出對

我國綠色信貸法律制度建立與完善的建議措施。

關鍵詞：綠色信貸；法律制度；美國經(jīng)驗

中圖分類號：D922.68；F832.4文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）35-0024-03

作者簡介：傅垚（1997-），漢族，湖南人，中國礦業(yè)大學（北京），法學專業(yè)本科在讀。

一、緒論

（一）研究背景

自2012年開始，我國經(jīng)濟增長速度開始居于10%以下。這意味著我國經(jīng)濟近20年的高速增長已告結(jié)束，轉(zhuǎn)而進入增速放緩調(diào)整期。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國的經(jīng)濟增長率為7.8%，至2013年則下降了0.1個百分點，2014年更是又少了0.3%，到了2015年經(jīng)濟增長率已放緩至6.9%。鑒于我國經(jīng)濟進入新常態(tài)時期，政府也將調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略提到了新的高度。與此同時，霧霾、河流污染、資源缺乏等環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，引發(fā)了民眾對改善環(huán)境的要求，使得民眾環(huán)保意識增強，對于提高生活質(zhì)量的呼聲越來越高，推動政府重新審視經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。

針對當前形勢，開發(fā)與推廣節(jié)能減耗技術以及提高能效成為重要發(fā)展方向。而實現(xiàn)能源與資源的有效利用離不開國家財政支持與企業(yè)自身投入，更離不開金融體系的融資支持。信貸，作為金融體系的重要構(gòu)成，應該在節(jié)能環(huán)保中起重要作用。在金融領域，有三部核心法律奠定了我國的立法基礎，分別是于1995年修訂，2003年修改的《中國人民銀行法》，于2004年修訂，2006年修改的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及于1995年修訂，2003年修改的《商業(yè)銀行法》。鑒于三步核心立法都修改于2006年6月之前，其內(nèi)容便與當時的社會背景有密切聯(lián)系，即以犧牲環(huán)境保護以換取經(jīng)濟增長，保護環(huán)境主要依靠行政方法，環(huán)境保護嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展。

2007年7月，我國環(huán)保總局、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，意味著綠色信貸這一經(jīng)濟手段在我國的運用。而美國，作為世界上第一個使用頒布法律來約束綠色信貸行為的國家，早在1978年就出臺《能源稅收法》，用可從所得稅中抵扣清潔能源設備購買金額的規(guī)定促進環(huán)境保護。在此之后更是相繼頒布了許多相適應的法律法規(guī)，從而建立了一套綠色信貸法律制度，現(xiàn)在看來已是比較完善。反觀我國現(xiàn)階段，綠色信貸制度建立僅憑借一些政策性法規(guī)及文件，沒有上升到法律層面，導致缺乏足夠的強制力，在實施中有許多問題出現(xiàn)卻難以解決。

（二）研究目的及意義

1.目的

本文旨在分析美國綠色信貸法律制度，總結(jié)出美國綠色信貸法律制度建設的成功經(jīng)驗，從而引入我國。并在研究得出我國當下發(fā)展綠色信貸的不足后，針對缺陷且結(jié)合美國經(jīng)驗，提出合理解決的建議，為推動我國綠色信貸法律制度建設與完善貢獻力量。

2.意義

綠色信貸法律制度的完善，奠定了我國綠色信貸發(fā)展的法律基礎，幫助引導綠色信貸健全發(fā)展，從而健全了我國金融體系。同時增加了商業(yè)銀行對申請信貸的項目的了解，降低了銀行風險，推動我國金融業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。完善綠色信貸法律制度，亦有助于引導人民綠色消費觀，增強環(huán)保意識，為我國環(huán)保事業(yè)提供動力，符合國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的宏觀制度，有利于促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。從企業(yè)角度出發(fā)，綠色信貸法律制度的完善為環(huán)保企業(yè)的發(fā)展提供了充足資金，有利于促進綠色技術與產(chǎn)品的研究與開發(fā)，并且限制了高污染高環(huán)境風險企業(yè)的資金來源，促使企業(yè)接受環(huán)保導向，對自身生產(chǎn)方式進行改變與提高，轉(zhuǎn)向更加環(huán)保的項目，有利于社會環(huán)境保護。最終推動我國綠色信貸的發(fā)展與國際綠色信貸發(fā)展潮流接軌，貫徹實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

二、綠色信貸在中、美的實踐

（一）美國綠色信貸法律制度現(xiàn)狀

美國是綠色信貸的創(chuàng)始地，在綠色信貸政策上有很多成功經(jīng)驗值得參考。1970年上下，美國國會通過了約有20多部法律，無論是水資源保護還是污染地處理，廢物回收還是大氣保護都有涉及。每部法律中都有嚴格要求污染主體的規(guī)定，限制了污染主體的行為。盡管擁有了健全的環(huán)境法，在綠色信貸主體行為與相互關系間還存在調(diào)節(jié)空間，美國又出臺一些法律法規(guī)進行規(guī)制，從而推動綠色信貸發(fā)展。

1.法律形式

二十世紀八十年代，美國頒布了《綜合環(huán)境反應補償與責任法》，這是一部特意針對環(huán)境金融領域的法律。商業(yè)銀行要對其發(fā)放信貸資金的項目環(huán)境污染負責，保證項目不對環(huán)境產(chǎn)生有害威脅。如果有項目獲得了信貸資金，并造成了環(huán)境污染的結(jié)果，則商業(yè)銀行要對此行為承擔連帶責任。換言之，銀行必須承擔其允許項目信貸行為所造成后果的責任，包括環(huán)境維護費用的支付等。企業(yè)若對會導致環(huán)境污染的項目進行投資，將面臨著法律層面以及金融層面兩重限制，擁有更多風險，因此企業(yè)大都不敢輕視環(huán)境保護。之后新的法案由美國環(huán)保署出臺，對于舊法頒布后幾年來實施過程中積累的經(jīng)驗教訓進行了歸納，相對于舊法還要求環(huán)境修復地的各項數(shù)據(jù)，如自來水水質(zhì)以及直飲水污染物含量，須符合相關法律所規(guī)定的標準。由于美國法院將此《超級基金法案》中的責任解釋為溯及既往的嚴格連帶責任，一方面能促進責任人對環(huán)境的保護，另一方面會導致金融機構(gòu)減少對可能導致環(huán)境問題的項目投資，反而造成那些為修復環(huán)境而設的項目開展受阻。因此，立法又規(guī)定了“擔保利益免責”等條款以減輕貸款人的責任。在實施過程中，又因為法案中相關術語容易被利用，美國環(huán)保署于1992年出臺《貸款人責任規(guī)則》，對易被利用概念的定義進行了界定，卻被法院拒絕適用。最終，《貸款人責任規(guī)則》于1996年借國會立法上升到法典層面。

2.政府政策

美國政府在法律方面大力敦促市場主體注重環(huán)境保護，同時也積極采取政策手段如財稅減免，財政補貼等方式，激發(fā)并鼓勵市場主體開展保護環(huán)境的活動，達到支持綠色信貸發(fā)展的目的。1999年亞利桑那州制定的一條法規(guī)中，對這樣的企業(yè)實行減免一成銷售稅的優(yōu)惠政策：對可再生資源進行回收、用分期付款方式購買污染控制型設備；再如美國有環(huán)保項目實行債券融資時適用的經(jīng)濟政策，規(guī)定融資利率不超過3.7%；美國有關法律還規(guī)定，企業(yè)在購置太陽能及風能能源設備時，最高可以減免2200美元的所得稅；美國美洲銀行曾宣稱有一項200億美元多的綠色環(huán)保商業(yè)項目計劃，用以發(fā)展環(huán)保技術，減少能源消耗。除以上措施以外，為了達到支持發(fā)展環(huán)保項目，吸引市場主體開展綠色信貸業(yè)務的目的，美國還專門成立了財政環(huán)保基金。

（二）中國綠色信貸法律制度現(xiàn)狀及不足

1.現(xiàn)狀

1995年，《關于貫徹信貸政策與加強環(huán)境保護工作有關問題的通知》頒布，中國人民銀行為進一步促進環(huán)保工作，而針對金融部門制定了該通知。這一文件標志我國綠色信貸政策邁入正式施行的軌道，然而這項政策由于個別原因沒有落實；2001年6月，原國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行、國家稅務總局等八個部委聯(lián)合發(fā)布了《關于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》，意見中提出了七個發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的措施，第二、第五、第六條共同提到我國應實施相應的法律法規(guī)，加強政策導向，通過建立健全綠色信貸法律制度，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供更多且更具保障的信貸支持；2007年7月，《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》出臺，該意見由銀監(jiān)會、人民銀行、原國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布，決定引進“綠色信貸”這類經(jīng)濟手段來對高污染、高耗能企業(yè)充滿逐利性而缺乏環(huán)保意識的擴張趨勢進行遏制，此文件是國家加強環(huán)保精神在信貸方面的貫徹，有著綠色信貸基礎文件的地位；同年11月，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《節(jié)能減排授信工作指導意見》，結(jié)合了“赤道原則”的一些理念，要求有關部門對企業(yè)和金融機構(gòu)在信貸方面提供引導；國家環(huán)?？偩忠惭杆俨扇×舜胧?，在不久后的2008年1月，即與國際金融公司在北京簽訂了一份協(xié)議，決定合力制定綠色信貸指南，指南應符合中國國情，并有利于為中國綠色信貸發(fā)展提供技術幫助。之后中國銀監(jiān)會又發(fā)布了一系列規(guī)范性法律文件，以期構(gòu)建完整的綠色信貸法律制度框架。2012年2月的《綠色信貸指引》，對政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社等銀行業(yè)金融機構(gòu)實施綠色信貸的活動進行了具體規(guī)定；2013年發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計制度》，要求商業(yè)銀行嚴格統(tǒng)計信貸業(yè)務情況，尤其是對不遵守環(huán)境與生產(chǎn)安全有關的法律法規(guī)的企業(yè)；2014年，銀監(jiān)會以《綠色信貸指引》為依據(jù)，制定和印發(fā)了《綠色信貸實施情況關鍵評價指標》，要求各銀行對綠色信貸實施情況進行自我評價并上報給銀監(jiān)會，銀監(jiān)會便可以通過各銀行上報的文件對其綠色信貸實施情況進行監(jiān)測；2015年，旨在促進銀行業(yè)金融機構(gòu)增強產(chǎn)業(yè)服務水平的《有效信貸指引》制定并頒發(fā)。同年，環(huán)境保護部與國家發(fā)展和改革委員會通力合作，聯(lián)合印發(fā)了《關于加強企業(yè)環(huán)境信用體系建設的指導意見》，指出要依據(jù)新《環(huán)境保護法》的規(guī)定，促進人民銀行與銀監(jiān)部門的聯(lián)合，在各有關部門聯(lián)合的基礎上，貫徹綠色信貸政策，進一步推動實行信貸審批、貸后監(jiān)管，加快形成企業(yè)環(huán)境信用制度，促使銀行業(yè)金融機構(gòu)將企業(yè)環(huán)境信用信息作為重要依據(jù)。

2.不足

第一，沒有相關立法。我國只有銀監(jiān)會、人民銀行等相關部門發(fā)布的綠色信貸相關“通知”“指引”等部門文件，均是指導性文件，尚未上升到法律層面，因而缺乏法律約束力。如排污權(quán)抵押貸款，因缺乏相關立法，如登記制度，而無法進行監(jiān)督管理，沒有得到真正的發(fā)展。

第二，綠色信貸法律制度涉及面不廣。盡管政府一直強調(diào)關于金融機構(gòu)對中小企業(yè)進行信貸的機制需要完善，但是鑒于中小企業(yè)自身特征，其進行發(fā)展所需的資金大都不走銀行渠道，多是通過私自募集的基金或者秘密開設的錢莊等方式。而當下綠色信貸法律制度僅適用于銀行，無法對量大而廣的中小型污染企業(yè)進行約束。

第三，政策規(guī)章缺乏細節(jié)性規(guī)定。國家制定的有關政策文件多是從宏觀方面進行綜合規(guī)定，而對于操作細則與評估標準，僅僅進行簡單概述，在細節(jié)方面沒有較強的可操作性。而且許多信貸雖然既以管理規(guī)范又以通告情形作為評定標準，但是條件設定抽象化，使得商業(yè)銀行沒有具體的目錄，也沒有明確的標準，在評判中難以用以參照，因而商業(yè)銀行在對企業(yè)進行環(huán)保評估方面不能作出準確判斷，從而導致給予貸款全靠主觀認識，無法有效限制污染企業(yè)獲取資金。

第四，缺少一致的法律實施準則。在第三點中提到，我國一些規(guī)章以及政策文件的設定缺乏可操作性，如：規(guī)定將國家建設項目環(huán)境保護管理規(guī)范與環(huán)保部門通告情形，作為金融機構(gòu)審批信貸資格的依據(jù)。這只是一個大綱性的規(guī)定，缺少具體的標準。而且這些依據(jù)并非法律明文規(guī)定，也就意味著銀行在制定審核標準時，無法遵循一個一致的環(huán)境風險評級標準。自主性增強的同時意味著隨意性增大，不利于銀行對“高污染、高耗水、高耗能”企業(yè)貸款進行區(qū)分，也不利于綠色信貸制度的落實與完善。

第五，懲罰機制亟待完善。我國實施綠色信貸都算是通過行政命令的方式，銀行執(zhí)行并不積極。當銀行違規(guī)向污染企業(yè)貸款，造成環(huán)境污染時，環(huán)境保護部門也沒有相應的處分機制和手段?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》中雖然對相關人員和金融機構(gòu)規(guī)定了對應的法律責任，但是鑒于該法頒布于2004年，修改于2006年，其中的具體規(guī)定已滯后于社會發(fā)展，需要針對當下形勢再進行研究與修改。

三、根據(jù)美國經(jīng)驗所得啟示

（一）國家的重視

美國十分重視綠色信貸制度，表現(xiàn)在美國堅定地支持環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。其在發(fā)展的同時，更加注重環(huán)境的保護，當出現(xiàn)嚴重污染事件時，能迅速制定對策并上升到法律層面，即使犧牲一時的經(jīng)濟發(fā)展也要求環(huán)境污染的減少。

（二）完備的環(huán)境保護法

美國在環(huán)境保護法中加入了綠色信貸的相關規(guī)定，使得綠色信貸具有較寬的涉及面；并且在總結(jié)綠色信貸發(fā)展經(jīng)驗的基礎上不斷進行修改，往內(nèi)加入新規(guī)定，以適應新的經(jīng)濟時期，保障綠色信貸制度不落后于現(xiàn)實發(fā)展。

（三）其他部門法中也有關于綠色信貸法律制度的規(guī)定

其他部門法中的有關規(guī)定互相補充，并就綠色信貸概念的界定，執(zhí)行和責任進行了明確的規(guī)定，特別對于違反綠色信貸法律應承擔的法律責任作出了具體的規(guī)定。美國綠色信貸法律制度將違反綠色信貸法律規(guī)定的責任分成，環(huán)境責任、刑事責任和行政責任，做到責任與實施的行為有效匹配，既增加了綠色信貸法律制度的實施和執(zhí)行的力度，又體現(xiàn)了對金融機構(gòu)和企業(yè)承擔保護環(huán)境社會責任的激勵。

（四）健全的政府機構(gòu)體系

健全的政府機構(gòu)體系能幫助綠色信貸的具體實施與全面覆蓋。在管理中小企業(yè)方面，美國主要依靠三個部門進行運作。白宮總統(tǒng)小企業(yè)會議是決策輔助機構(gòu)，其對于相關問題討論的結(jié)果是總統(tǒng)的參考來源。聯(lián)邦政府小企業(yè)管理局是政策實施機構(gòu)，政策文件中所規(guī)定的對小企業(yè)的資金等幫助，均由小企業(yè)管理局提供。小企業(yè)委員會則是意見收集機構(gòu)，對于前兩個部門提出的意見進行匯總。

四、結(jié)合中國國情提出建議措施

（一）加快立法進程，增強法律約束力

鑒于只有立法才能保證政策在實施時的有效與長期，國家應當進一步提高對綠色信貸法律制度建設的重視程度，將政策上升到法律層面。要適應和推動當前綠色信貸發(fā)展，應在《環(huán)境保護法》等有關法律法規(guī)中新增有關綠色信貸的法條，從而建立一個相互促進的體系，這是基于立法成本與當前綠色信貸發(fā)展程度考慮下的最好選擇。

（二）從法律方面確立綠色信貸實施標準

以法律方式確立綠色信貸實施標準，應參考美國有關法律政策規(guī)定和吸收赤道原則部分理念，并基于我國實際發(fā)展情況。立法者應把重心放在確立環(huán)境風險評級標準上，只有評級標準上升到法律層面并確定下來，綠色信貸法律制度才能進一步發(fā)展，與此同時還要兼顧指導目錄的制定。由于我國幅員遼闊，應根據(jù)地域生態(tài)環(huán)境自我修復能力的不同，制定出相對應的評級標準；同時，可以從重污染行業(yè)開始著手，制定有關指導目錄，對存在高污染高風險的行業(yè)進行優(yōu)先考慮。隨后，將實行中的工作經(jīng)驗推廣到其他行業(yè)并建立最終的行業(yè)指導目錄。

（三）擴大綠色信貸法律制度覆蓋面

在完善銀行業(yè)綠色信貸法律制度的同時，應擴大綠色信貸法律制度的覆蓋面，將其適用于所有金融機構(gòu)中，以將約束力延伸至廣大中小企業(yè)，全方位貫徹綠色信貸；也可以借鑒美國對于中小企業(yè)的管理經(jīng)驗，成立小企業(yè)管理局或相關機構(gòu)，來誘導和規(guī)范商業(yè)銀行與民間資金支持中小企業(yè)，同時監(jiān)督中小企業(yè)綠色信貸制度的實施。

（四）建立綠色信貸法律獎懲制度

環(huán)保部門與監(jiān)管部門應當加強合作，共同建立切實有效的綠色信貸法律獎懲制度。當銀行等金融機構(gòu)違規(guī)向高污染企業(yè)提供貸款時，對銀行應有嚴厲的行政處罰；當企業(yè)違法污染環(huán)境時，采取斷裂資金鏈條等措施，污染嚴重時應責令整改或者關閉，甚至可以向有關人員追究刑事責任。對于貫徹落實綠色信貸制度較好的銀行可以給出政策上的獎勵；當企業(yè)在環(huán)保工作方面有突出表現(xiàn)時，也可以增強資金幫助和政策鼓勵力度，體現(xiàn)出對環(huán)保項目的支持。

五、結(jié)論

我國綠色信貸制度的發(fā)展，不僅需要政府出臺一系列法律政策來指引，也需要金融機構(gòu)及企業(yè)自身具備社會責任意識；不僅需要借鑒外國的先進經(jīng)驗，更要結(jié)合實際情況進行經(jīng)驗的揚棄；不僅需要對當下進行制度的建立與完善，還需要在以后的新時期對制度進行修改與改進?？偠灾l(fā)展綠色信貸法律制度之路，符合歷史潮流與國際趨勢，也不可避免地有艱難曲折，需要不斷的研究才能找到更好的前進方法。

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