孫保全，夏文貴

(云南大學 公共管理學院，云南 昆明 650091)

邊境是現代國家特有的一種政治地理空間現象，是伴隨主權領土體制的形成而產生的。邊境對于國家主權領土的維護具有先天性的意義，同時在全球化時代又是對外開放的前沿，因此帶有“封閉性”和“流通性”雙重屬性，邊境治理在國家治理和國家發(fā)展中扮演著獨特而重要的角色。對于中國這樣一個地緣環(huán)境復雜、對外依存度不斷提升的國家而言，邊境治理顯得尤為重要。特別是在“一帶一路”倡議等國家外向型發(fā)展戰(zhàn)略逐步展開的背景下，邊境治理的意義得到了前所未有的凸顯。在這樣的背景下，形成專門性的邊境治理研究領域，構建邊境及邊境治理知識體系，從而回應社會實踐對邊境知識的強烈期待，這項工作就變得十分必要和緊迫。綜觀現有研究，大都將邊境治理視為一項專門針對狹義邊境空間內特殊事務——特別是跨境事務——的治理活動，這可稱為“單一結構”的研究視角。而事實上，中國的邊境治理體制是由跨境事務治理和一般性地方事務治理共同構成的，本質上是一個“復合結構”。離開邊境地區(qū)一般性公共事務的治理，僅憑對“跨境”事務的特殊治理，顯然無法實現安邊、固邊、興邊、睦邊的總體目標。因此，有必要基于對邊境治理“復合結構”的完整認識，對現有研究的視角和內涵進行調整和補充，從而推動邊境治理研究領域的構建和發(fā)展。

一、單一視角下的邊境治理研究

隨著邊境問題和邊境意義的日益凸顯，今天的邊境治理研究可謂方興未艾。歸納起來，此類研究大致可分為3種類型：邊境特有問題研究、邊防與邊境管理法律制度研究以及邊境治理理論研究?，F有研究大都關注狹義的邊境范圍與邊境事務，聚焦于針對邊境地帶特殊事務，尤其是“跨境”問題的治理活動，由此表現出將邊境治理內涵視為一個“單一結構”的學術偏好，或者說，這是一種“單一視角”下的邊境研究。

(一)邊境特有問題研究

該類研究主要基于邊境緊鄰邊界的地緣屬性和多為少數民族地區(qū)的社會特性，關注個別現象或個別問題的治理。當前經濟學、政治學、民族學、社會學、宗教學、人口學等多個學科所開展的大部分邊境研究都可歸為此種類型。其研究內容主要涵蓋以下幾個方面：一是邊境安全研究，包括傳統(tǒng)的軍事安全、地緣政治安全以及全球化時代和現代化進程中凸顯出來的非傳統(tǒng)安全；二是邊界研究，包括邊界歷史、邊界政策、邊界與界碑的維護；三是邊境口岸研究，包括口岸經濟、口岸管理、口岸情況調查[1]；四是邊境經濟研究，包括邊境貿易政策、邊貿與民族地區(qū)發(fā)展、邊民互市、沿邊開發(fā)開放、跨境經濟合作、邊境旅游等內容；五是邊境民族與宗教研究，主要涉及跨境民族、宗教滲透和國家認同等問題；六是跨境人口流動研究，包括跨國婚姻、跨國犯罪、跨境務工、非法移民、邊境難民、出入境管理等。

這樣的邊境及邊境治理研究，所預設的地理空間實際上是一個狹義的邊境范圍，確切地說是邊境地帶和某些特殊的邊境區(qū)域，研究對象也是邊境地區(qū)特有的公共事務和社會問題。這些現象和問題都具有突出的邊境屬性——主要存在于邊境地區(qū)，并且需要在邊境場域中得到有效治理。進一步來分析，這些研究所關注的問題都與邊界直接有關，邊界是構成其研究對象的核心要素，離開了邊界或“跨境”這個基本前提條件，就無法對上述的這些具體邊境現象和邊境問題展開討論。相比之下，那些同處于邊境地區(qū)之內，但邊界或“跨境”特征不夠明顯的其他問題則很少被納入其研究視野。

(二)邊防與邊境管理研究

軍事學、公安學、法學等學科主要關注邊防和邊境管理的法律制度，其中軍事學的學者認為，邊境工作的核心是邊境防衛(wèi)，邊境管控是邊防的基本職能，并力主構建一門獨立學科——邊防學[2]。隨著周邊形勢的整體好轉，有學者主張邊境工作應從“防衛(wèi)”轉向“管理”，并主要關心如何維護邊界、邊境秩序和安全的問題，將邊境管理看作是“國家維護邊境安全和秩序的管理活動”[3]。另有研究認為，邊境管理與邊防是彼此相互獨立的工作體系和工作方法[4]，應將兩者區(qū)別對待，進而形成從屬于公安學的邊境管理學。

在邊防學、邊境管理學搭建起邊境及邊境管理研究框架的基礎上，法學也開始介入這一領域，并以研究邊境地區(qū)的治安管理、出入境管理、涉國境犯罪、民事行為、商事活動、睦鄰友好等事項的法律制度為主[5]。由于目前中國不存在一套統(tǒng)一的邊境管理法律體系，因此對于建立健全相關法律的呼聲也日漸強烈。在第十二屆全國人民代表大會第五次會議召開期間，就有多名代表呼吁盡快建立《邊境管理法》《口岸管理法》和《邊境河界管理法》，內容涉及國界管理、邊境地區(qū)生產作業(yè)管理、邊境地區(qū)通行管理、邊境地區(qū)貿易管理、邊民過境管理、邊防會談會晤管理、漁船漁民管理等各個方面，并主張通過立法活動來明確邊境管理主體、邊境管理區(qū)域、邊境管理分工、邊境執(zhí)法權限和邊情處置原則[6]等事項。

這類研究的任務不在于對個別問題的討論，而是從各自學科角度切入，為邊境地區(qū)的管理建立一個整體框架。軍事學的邊防研究、公安學的邊境管理研究以及法學對于邊境管理法制的梳理和立法呼吁，它們之間存在著一個共同點——尤為關注邊境的安全與秩序問題。只不過，邊防學的焦點在于國防安全，邊境管理學除了關心邊防以外還關心邊境社會穩(wěn)定，而法學研究則試圖通過法制路徑來闡釋邊境秩序的維護和管理問題。當然，安全和秩序固然重要，但卻不能涵蓋邊境治理的所有內涵，而只是中國邊境治理的一個層面而已。

(三)邊境治理理論研究

相對于特定的跨境問題、邊防和邊境管理研究而言，邊境治理的一般理論研究尚處于起步階段，公開出版或發(fā)表的研究成果也比較少。長期以來，學界主要采用邊疆治理的概念和分析框架來涵蓋邊境治理，邊境治理被視為邊疆治理的一個構成部分。但近年來，隨著中國對外開放程度的不斷加深，國家發(fā)展越來越融入世界，邊境問題日益突出，使得一些學者認識到應當把邊境治理從邊疆治理中分離出來，并作為一個單獨領域加以研究。誠如有學者所看到的：“目前學術界對陸地邊境治理的關注，多在陸地邊疆治理的框架內對陸地邊境一般性的探討，即對陸地邊境治理的共性關注得多，對特殊性則關注得少。這就導致了在理論上，忽視了把‘陸地邊境’作為一個特殊的區(qū)域加以關注和探討，以至于在現有的陸地邊疆治理理論中陸地邊境治理理論的缺失?！盵7]

在同邊疆治理加以區(qū)分并開拓專門性邊境治理領域的過程中，研究者們主要抓住了邊境之“邊”這個關鍵要素，并以此突出邊境治理不同于邊疆治理的個性。因此，對于邊境及邊境治理研究的內容和界限，學者們大多主張從“跨境”這一標準來進行限定。對此，有研究者從全球化和全球治理的角度出發(fā)，認為邊境治理議題的構建應考慮“是否是跨境問題……是否影響到邊境地區(qū)開放與安全……是否需要多中心跨境合作治理”[8]；或認為，“邊境意指國界線穿過的互動性區(qū)域……若無跨界互動，社會性意義上的邊境就會消失”[9]?？梢姡@種從邊界和“跨境”維度來看待邊境與邊境治理的做法，同此前的邊防和邊境管理研究實際上存在著許多相似之處。

二、“單一結構”認識的局限性

經過梳理與分析當前的研究可以發(fā)現，各個學科多持有從邊界或“跨境”這個單項維度和單一視角來開展邊境及邊境治理研究的偏好。這樣的研究同各自的學術旨趣有關，本也無可厚非，其取得的系列成果也是可圈可點的。然而，隨著這種研究偏好日漸形成規(guī)模并且成為邊境研究的主流，將邊境治理視為專門針對跨境事務的治理活動，這種觀點已始漸成為一種學術共識，即關于邊境治理的“單一結構”認識論，反過來，這種認識論又指引著下一步邊境治理研究的開展。這樣一來，“單一結構”認識論及其影響之下形成的邊境治理研究趨勢所表現出來的固有局限性，就不得不引起重視和反思。

(一)對邊境治理的定位不準

對于處在全球化時代的民族國家來說，邊境治理在國家治理和國家發(fā)展中承擔著“安全”和“開放”的雙重職能，這一點在當前的研究中已基本達成了共識。同時，邊境地區(qū)建設和發(fā)展本身也是國家治理的一部分，并且成為實現國家整體發(fā)展[10]的一塊短板，這在全面建成小康社會的時代背景下變得尤為突出。而無論是邊境“安全”和“開放”的工具性價值，還是其自身發(fā)展的目的性價值，都不是單憑對邊境特殊事務的治理就能夠實現的，而必須要依托于整個邊境地區(qū)和邊境問題的善治。事實上，在國家的整體空間布局中，只有以行政區(qū)域為單位來劃分邊境，才能明確邊境治理主體及其職責，進而把邊境治理落到實處。這樣來看，轄有邊界的各個行政區(qū)域的治理就具有多重屬性：一是處理好一般性的地方事務，保障轄區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展；二是通過良好的地方治理，保障邊境在國家治理格局中更好地承擔安全與開放的空間功能；三是邊境的地緣特性也往往使得一般性的區(qū)域問題及其治理變得特殊化。從這一點上來看，邊境地區(qū)的地方治理，特別是地方政府對于轄區(qū)的治理活動，是邊境治理中不可或缺的構成部分，因此認為邊境治理是一個單一結構的認識，存在著以偏概全的問題。

(二)與邊境治理實踐不符

中國的邊境治理體制由邊境特定事務和問題的治理以及邊境區(qū)域一般性的地方治理共同構成，因此是一個復合結構或二重結構。國家近年來實施的主要邊境政策，既有針對邊(跨)境經濟合作區(qū)、邊境貿易、邊境口岸、沿邊開放等專項性治理的內容，也有邊境地區(qū)轉移支付、“興邊富民”行動等從整體層面支持邊境政區(qū)建設與發(fā)展的內容。各個邊境省區(qū)，既出臺了專門針對邊境事務管理的地方性法規(guī)和政策，也各自采取了省內腹地對邊境的對口支援、沿邊地區(qū)扶貧開發(fā)等扶持邊境區(qū)域發(fā)展的措施。另外，邊境地區(qū)的地市級政府和基層政府實際上也大都以地處“邊境”來進行自我定位，自覺地將地方治理職能同邊境治理職能結合起來，特別是注重充分利用“邊境”身份來積極爭取各項優(yōu)惠政策以形成地方發(fā)展優(yōu)勢。這樣的基本現實表明，邊境治理并不是一個專門針對狹義邊境和跨境問題的概念，而是具有更加豐富的區(qū)域治理內涵。

(三)知識結構不完整

邊境和邊境治理在國家治理、國家發(fā)展中的重要意義，使得構建一個完整的邊境治理知識體系很有必要，這個知識體系大致應包括邊境治理的主體、邊境治理客體、邊境治理范圍和邊境治理方式等基本內容。但就當下情況來看，針對特定跨境問題的研究處于一種碎片化的研究階段，彼此之間難以連通成為一個體系；邊防學和邊境管理學主要針對邊境的安全和秩序，并且以邊境管控的法律和制度為基本研究內容，因此只是邊境治理范疇中的一個部分；剛剛出現的邊境治理理論研究，其重心在于將邊境治理從邊疆治理中分離出來，但在強調其“邊”的個性的同時，也忽視了邊境治理的地方治理內涵；從發(fā)展走向來看，在“單一結構”偏好和認識指引下的邊境研究，如果得不到有效的補充和調整，也無法發(fā)展成為一套完整的知識結構或理論體系。尤其由于缺少對邊境地方政府的主體地位、一般區(qū)域問題的客體地位、非專項性政策在邊境治理中的作用機制等方面的考察，將導致現有研究和照此發(fā)展而形成的未來研究，成為一種厚此薄彼、結構失衡的知識體系。

(四)制約理論供給的有效性

從一般層面上討論邊境與邊境問題的研究大概經歷了邊防學、邊境管理學和邊境治理理論建構3個階段。其中，邊防學強調以防衛(wèi)作為邊境工作的重心和基礎；邊境管理學涉及范圍相對更廣，包括邊界、邊境秩序和安全的管控；而邊境治理理論研究除關注邊境管控之外，還主張發(fā)揮邊境的區(qū)域功能，其學術旨趣在于闡釋邊境治理的本質與內涵，構建相關的概念工具和分析框架。不同階段的研究，都承擔著為社會實踐提供理論與知識供給的任務。長期以來，人們都是從邊防和邊境管理的角度來看待邊境現象和邊境問題的，也形成了特定的思維慣性和路徑依賴。雖然由此構建的基本概念和理論框架在特定歷史條件下基本能夠適應社會實踐，但無法完全滿足當今時代的需要。

現實環(huán)境要求邊境研究須從“管理”模式轉向“治理”模式，即更加注重從整體層面而非局部層面來探究邊境的有效治理之道。而現有研究，仍將目光鎖定在較為狹義的邊境空間和問題范疇，僅僅將邊境治理看作圍繞跨境事務展開的實踐活動，從而有意無意地忽視了邊境治理的其他維度和內涵。這樣的認識仍然沒有跳脫出邊防學和邊境管理學的思維套路，不僅與邊境治理的性質和地位有出入，而且不能全面反映中國的邊境治理體制?；诰植繉嵺`而建構理論的做法，限制了對邊境及邊疆治理本質的學理闡釋，也將制約理論供給和知識供給的有效性。

三、邊境治理體制的“復合結構”

中國邊境治理的內容，既包括邊境特有問題(特別是跨境問題)的治理，也包括邊境地區(qū)一般性地方問題的治理。安邊、固邊、興邊、睦邊的邊境治理目標，正是在這種復合性結構下實現的。只有把握這個基本事實，才能全面認識邊境治理的本質，避免只見樹木不見森林，從而有利于推動邊境治理研究領域的形成和發(fā)展。中國邊境治理的豐富內涵及其復合性特征，可以從以下幾個方面進行理解。

(一)治理范圍：狹義邊境與邊境政區(qū)

從中央層面來看，一般按行政區(qū)域來界定邊境，有邊境省區(qū)、邊境市(地、州、盟)、邊境縣(旗)和邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同表述口徑，其中以縣級政區(qū)來界定邊境范圍的做法最為普遍。中國同周邊國家簽訂的若干邊境管理協(xié)定，都以毗鄰雙方邊界的縣級行政區(qū)來認定邊境地區(qū)；“興邊富民”行動以140個邊境縣與58個邊境團場作為主要實施范圍；國家邊境地區(qū)財政轉移支付政策，著重參考了各省邊境縣個數、邊境縣總人口兩個指標；國務院《關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》規(guī)定，非西部省份的邊境地區(qū)以縣為單位，享受西部大開發(fā)的相關優(yōu)惠政策。同時，國家也會出于某些事務的管理需要，使用空間距離來界說邊境，如海關總署就以邊界線向內延伸20千米的縱深作為邊民互市貿易區(qū)的范圍。

各邊境省份界定邊境和劃分邊境層次，遵循了與國家層面相似的邏輯。綜合9個邊境省區(qū)各自制定的邊境管理方面的地方性法規(guī)，可將邊境分為3個層次：一是邊境地區(qū)，即沿國界的縣級或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政管轄區(qū)域；二是邊境地帶，指劃定一定范圍并實行特殊管理的邊境區(qū)域，其寬度一般為兩千米；三是邊境特殊區(qū)域，指口岸、邊境通道、邊境臨時警戒區(qū)、邊境互市貿易區(qū)、邊境旅游景區(qū)以及受到特殊管控的邊境禁區(qū)等區(qū)域?？梢?，盡管中央層面和各省之間劃分邊境的方式不盡相同，但都把毗鄰邊界的特定政區(qū)認定為一般意義上的邊境，而把一定縱深的邊境地帶或一定范圍的邊境區(qū)域作為狹義邊境。

(二)治理主體：中央政府與地方政府

邊境既是維護國家主權的壁壘，也是走向世界的通道，或者說既是國家的“墻”，也是國家的“門”，所有的邊境問題都是國家問題，須在國家治理中予以重視。在邊境治理活動中，中央政府承擔著宏觀性的主導作用：一是涉及國防與外交等方面的事務，必然由中央政府直接處理；二是邊境地方政府的治理能力普遍偏低，中央政府需要調配全國資源來支援邊境地方治理；三是一些重大外向型戰(zhàn)略需在國家統(tǒng)一規(guī)劃中實施；四是國家出臺的針對邊境和“涉及”邊境的法律和政策，發(fā)揮著導向性和框架性作用。

邊境地方各級政府承擔具體職責，這里說是的廣義政府，即“一級地方承擔和行使國家權力并履行地方治理職責的整體”[11]，包括宏觀層面的9個邊境省區(qū)，中觀層面的45個邊境地市州盟及新疆生產建設兵團的9個邊境師，微觀層面的140個邊境縣市區(qū)旗和58個邊境團場。邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于不是一級完整的政府單元，因此應被納入縣級行政區(qū)內予以統(tǒng)一看待。從縱向來看，通常越是低層級的政府，越是接近邊界線，承擔的邊境治理任務也越具體。從橫向來看，不同政府部門參與邊境治理的形式和程度差別很大。以縣級政府層面來看，公安部門涉及出入境管理、涉外案件等工作，民政部門負責邊民的民生工作，外事部門參與邊界、界碑管理和涉外事宜，口岸管理部門則介入口岸管理。除地方政府以外，軍事組織也會參與邊境地區(qū)的地方治理，并在安全與穩(wěn)定方面發(fā)揮十分特殊的主體性作用。

(三)治理客體：特殊事務與一般事務

邊境治理客體是邊境治理所針對的客觀對象，可分為一般事物和特殊事務。一般事物就是那些與非邊境地區(qū)相同或相似的公共事務，特殊事務是邊境地區(qū)特有的公共事務。以往的研究，多把邊境治理視為對邊境特殊事務的治理，這就忽略了邊境治理的一般性客體，從而把邊境治理的內涵大大縮小了。

特殊性邊境事務通常以邊界為存在基礎。在“地”的維度上，一方面要圍繞邊界、界標、界碑等主權標志物，實施邊防、固邊、界標與界碑的維護、非法通道監(jiān)控等排他性治理；另一方面要圍繞口岸、邊(跨)境經濟合作區(qū)、邊境貿易區(qū)、邊民互市貿易點，開展開放性治理。在“人”的維度上，不但要針對跨境流動人員、社會組織進行規(guī)約和管理，同時要對邊民、跨境民族等群體實施管理和動員。歷史上的邊境管理以邊防工作為中心，把與國防安全相關的邊境事務置于突出地位。近年來，沿邊開放政策、“橋頭堡”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議等外向型活動，又使得同開放與流通相關的邊境事務空前凸顯。

相比之下，一般事務的邊境屬性或許并不突出，但也是邊境治理中不可或缺的部分。國務院印發(fā)的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》，對于基礎設施建設、保障和改善民生、發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)、生態(tài)文明建設等方面的整體規(guī)劃，就體現出對邊境地區(qū)一般事務治理的重視。邊境的地方政府同樣也意識到，一般事務治理在邊境治理中的重要性。如云南省2017年頒布實施的《邊境管理條例》專門規(guī)定，省人民政府及邊境州(市)人民政府要加大對邊境地區(qū)財政轉移支付的力度，對邊境縣域的產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設要加大投入和提供優(yōu)惠政策，這顯然也是將諸多一般性的社會公共事務納入邊境治理范疇之中了。

(四)治理方式：專項治理與非專項治理

專項治理，指為達成邊境治理目標而專門制定法律、政策和實施具體措施；非專項治理，指普遍性的國家治理和區(qū)域治理方式在邊境地區(qū)的施用。專項型方式由于是為邊境治理需要而量身打造的，因此更具典型性，也更容易引起研究者的注意和重視。但應該強調的是，實現邊境地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展除需要專項治理以外，還離不開非專項治理方式，并且非專項方式往往才是邊境治理的常規(guī)性手段。

尤其對于邊境地區(qū)的基層政府而言，更多時候是在貫徹和執(zhí)行中央政府與上級政府宏觀安排的過程中，運用一般性的法律、政策、行政、經濟手段來開展地方治理活動。在使用這些非專項治理方式時，不同部門各司其職、分口管理，整個政府過程同腹地相比并無明顯差別。但這種表面上司空見慣、平常無奇的地方政府治理活動，卻承擔著關鍵性的邊境治理功能：一是邊境區(qū)域的安全、穩(wěn)定與發(fā)展，很大程度上就是在這種常規(guī)治理中實現的；二是一般性的治理方式常常會被特殊化，以適應邊境地區(qū)獨特的治理生態(tài)；三是專項方式治理效果的形成，往往要以非專項方式治理功能的發(fā)揮作為前提條件。這樣來看，非專項治理方式也是邊境治理體制的重要構成部分，離開這種一般性的地方治理活動，對邊境治理的理解必然是片面的。

四、復合視角下邊境治理研究的發(fā)展

中國的邊界線漫長，邊境區(qū)域范圍廣大，邊境問題復雜，邊境在國家治理和國家發(fā)展中的地位日漸凸顯。但是，目前尚未形成專門性的邊境治理研究領域，缺少完整性的邊境及邊境治理知識。這種現實需要與知識供給之間的反差，使得推動邊境治理研究領域的構建和發(fā)展不僅十分必要也非常緊迫。就當下情況來看，應當根據中國邊境治理實踐，形成對于邊境治理“復合結構”的準確認識，調整并整合現有研究，在復合性視角下推動邊境治理知識體系的構建和完善。

(一)把握邊境治理的本質

目前單一性視角下開展的邊境治理研究，難以全面認識邊境治理的內涵和本質，不僅產生了研究碎片化的問題，也制約了理論供給和知識供給的有效實現。實際上，只要立足國家和國家治理高度來看待邊境及邊境治理，很多難以解釋或眾說紛紜的問題便可迎刃而解。當然，這也是確立邊境治理研究的復合性視角的根本依據。從根本上來看，邊境是國家領土中的一個邊緣性和特殊性區(qū)域，國家是界定和劃分邊境的本體，邊境治理是國家治理的一個部分。離開國家這個基本語境，邊境和邊境治理都難以言說。因此必須在國家層面上來理解邊境及其治理的內涵，站在國家整體利益和國家發(fā)展的立場來看待邊境事務和邊境問題，并且在國家治理中探尋邊境治理的本質和規(guī)律。在國家治理過程中，為解決邊境問題、促進邊境發(fā)展以及發(fā)揮邊境對于國家發(fā)展的支撐作用，就需要對邊境實施有效治理。而邊境治理目標的達成，又必須依托一套完整的治理體制。無論是對邊境特定事務的治理，還是對邊境地區(qū)一般性地方事務的治理，客觀上都是國家邊境治理體制的構成部分，都承擔著相應的邊境治理功能。只有從這一本質出發(fā)，并在復合性視角下全面把握邊境治理的范疇，才能構建起完整的邊境治理知識體系。

(二)理解邊境治理的內涵

邊境以邊界作為基本參照，是一種由“線”拓展到“面”的空間形態(tài)。根據空間形式，可將邊境分為邊境地帶、邊境特殊區(qū)域和毗鄰邊界線的特定行政區(qū)域3個基本層次。前兩種類型是狹義的邊境范圍，后一種界定方式所指的邊境空間則相對寬泛。中國的邊境治理范圍涵蓋了狹義邊境和邊境行政區(qū)兩個空間范疇，治理對象包括特定跨境事務和一般性的地方事務，治理主體則有中央政府、地方政府和軍事組織，治理方式包括專項治理和非專項治理。以往的研究大都將邊境范圍限定為狹義邊境，并將邊境治理過程視為針對跨境事務的專項治理。這樣的研究是從單項維度或“單一結構”來看待邊境及邊境治理，這僅僅抓住了邊境治理的局部內涵，而沒有體現出其本質和全貌。這種研究視角，一方面制約了邊境治理研究范疇的拓展，另一方面也限制了現有研究認識問題的廣度和深度。因此，從推動邊境治理研究領域形成和更好發(fā)展的角度來看，應該促使對于邊境治理的認識從“單一視角”向“復合視角”轉換。

(三)明確邊境治理研究的任務

今后的邊境治理研究，應該更突出目的性、預期性和自覺性，主動和有計劃地促進邊境治理成為一個專門的研究領域，并持續(xù)推動這一領域的不斷發(fā)展。不僅要繼續(xù)鞏固和深化現有研究，而且要對邊境治理實踐中的諸多問題和現象進行持續(xù)關注，著力為國家邊境治理體制的完善和發(fā)展提供理論和方案。具體來說，這樣的研究工作亟需完成以下幾項主要任務。一是構建基本理論。目前國內還缺乏對邊境及邊境治理的準確界定，基本的邊境治理理論體系尚未形成。在這樣的形勢下，應當從現實出發(fā)補充和整合現有研究，凝聚基本共識，總結與提煉邊境治理的概念工具，構建起邊境治理研究的知識框架。二是闡釋現實問題。在形成基本研究框架的基礎上，進一步運用相關素材、方法和概念工具對邊境地區(qū)的具體領域、具體現象和各種問題進行準確地描述和深入地分析，進而形成對邊境問題全面而科學的認知。三是研究邊境治理政策。除構建理論、闡釋問題之外，邊境治理研究還應積極回應國家治理和地方治理的現實需要，探索邊境地區(qū)的善治之策。

(四)拓展邊境治理研究的議題

整體性的邊境治理研究議題的確立，不能只抓住某些突出和特殊的跨境問題，而應該覆蓋到整個的邊境治理內容。以往基于單一性視角和“單一結構”認識的邊境治理研究，主要涉及對狹義邊境區(qū)域和跨境事務的治理，其主要議題也局限于邊境安全、邊防、邊界維護與管理、邊境口岸、邊境經濟、跨境民族與宗教、跨境人口流動、邊境法律與制度等方面。今后應當在復合性視角和“復合結構”認識下看待邊境，發(fā)掘更加豐富的邊境治理內涵，特別是要將以下幾個方面的議題納入研究視野之中：一是邊境治理的整體架構，包括邊境治理的政策、結構、過程與機制；二是邊境地區(qū)的地方政府與政治，特別是要在國家邊境治理層面上來認識邊境地區(qū)基層政府的角色和定位；三是邊境地區(qū)一般事物的治理，研究一般公共事務治理在邊境場域中的特殊化，及其在邊境治理中的功能和作用機制；四是邊境治理的共性和個性，歸納中國邊境治理的普遍規(guī)律，同時區(qū)分不同邊境地區(qū)的差別化治理；五是邊境治理能力，尤其是針對邊境地方政府普遍存在著治理資源不足的境況，探索增強其治理能力的有效途徑。