趙相忠+王丹+商紫慧

摘要：伴隨著城市化進程的快速推進，交通堵塞、秩序紊亂、事故高發(fā)頻發(fā)等交通問題呈普遍之勢，嚴重制約了中小城市的健康發(fā)展。文章通過學習借鑒中外城市交通治理的先進經(jīng)驗，全面分析了桂林市城市交通存在的主要問題，并提出相應對策和措施，包括優(yōu)化城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快桂林市老城改造和新城建設(shè)、優(yōu)先發(fā)展公共交通與慢行交通、增強群眾交通安全意識、加強交通法制建設(shè)、打造交通共同體治理體系等，以期為中小城市交通治理提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：中小城市；交通問題；治理對策

中圖分類號：C913.32文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）06-0112-05

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與城市化進程的快速推進，交通堵塞、秩序紊亂、事故高發(fā)頻發(fā)等問題成為中外不少城市的通病，這些交通問題的存在，直接威脅到民眾的生命財產(chǎn)安全，增加城市運行成本，也嚴重制約著城市的可持續(xù)發(fā)展。因而，加強對城市交通問題的研究探索，學習借鑒中外城市交通建設(shè)與管理的先進經(jīng)驗，不僅必要，而且迫切。本文以桂林城市交通為例，通過系統(tǒng)分析與研究借鑒，提出治理中小城市交通問題的相應對策與措施，以期為中小城市交通問題治理提供有益的參考。

一、國內(nèi)外相關(guān)研究與實踐

針對日益嚴峻的城市交通問題，國內(nèi)外學者進行了大量的研究，取得了不少研究成果，政府職能管理部門也從實踐中獲得不少交通治理經(jīng)驗。到目前為止，雖然并未尋找到從根本上解決這類問題的辦法與途徑，但前期的研究與實踐分別從不同層面為改善城市交通問題提供了有益的借鑒。

在理論研究方面，國內(nèi)較有代表性的研究成果主要有：劉冰（2014）從社會發(fā)展的角度探討了中國城市交通問題，深刻剖析了普遍存在的問題以及表現(xiàn)形式，并給出了相應的應對策略[1]。蔡云楠（2017）針對城市內(nèi)老舊小區(qū)給交通帶來的困擾進行了研究，認為許多大城市通過拆除重建老舊小區(qū)以緩解城市交通壓力的做法雖立竿見影，但往往需要耗費大量的財力，對于資金欠缺的城市而言顯然不適合。故其提出“微改造”的創(chuàng)新思路，主張針對不影響城市整體格局的老舊小區(qū)，在保留其原建筑的基礎(chǔ)上進行有機修補和開發(fā)利用[2]。陳銘（2015）以環(huán)境保護為出發(fā)點，主張大力實施低碳化城市交通，并以蘇州市為例從低碳經(jīng)濟—低碳物流—低碳交通三個方面實證論述低碳化交通戰(zhàn)略發(fā)展模式[3]。劉治彥（2011）就我國城市交通擁堵問題進行研究，認為其內(nèi)在成因是人們快速增長的交通需求與有限的交通供給間的不匹配，并提出了緩解和治理我國城市交通擁堵問題的相應對策[4]。國外較有代表性的研究成果有：W·wen（2008）從智能化交通管理出發(fā)，提倡建立動態(tài)交通信號燈控制系統(tǒng)，通過研究各大路口的人流量和車流量，從而智能控制紅綠燈通行時間，提高路口通行效率以緩解城市交通擁堵[5]。Wang（2013）從城市土地再開發(fā)的視角探討城市交通擁堵問題，認為城市土地再開發(fā)過程中城市交通規(guī)劃和管理問題是導致交通擁堵的真正原因[6]。Murashige（2011）認為通過實施容量管理、需求管理等方法可以有效緩解交通擁堵[7]。Sun Ye（2012）提出新加坡和倫敦實施的擁堵收費政策可以有效緩解城市交通擁堵問題，該政策的實施應以科學規(guī)劃、公眾支持以及公共交通優(yōu)先發(fā)展為前提[8]。

在實踐層面，國內(nèi)外一些城市的交通治理措施已經(jīng)取得了明顯成效。例如，新加坡大力推進智能交通與法治交通建設(shè)，其智能交通管理系統(tǒng)以交通信息管理為中心，將公共交通系統(tǒng)、路況信息管理系統(tǒng)、道路電子監(jiān)控系統(tǒng)、交通信號管理系統(tǒng)等進行了整合集成，在全世界處于領(lǐng)先地位。德國柏林通過實施科學嚴謹?shù)墓芾?，建立了高效有序的城市交通體系，主要體現(xiàn)為交警部門辦事高效嚴謹，科學化、人性化地管理停靠車輛以及注重司機和行人遵紀守法意識的培養(yǎng)。巴西的公交優(yōu)先經(jīng)驗得到很多國家的推崇，即將現(xiàn)有的公交系統(tǒng)改造成現(xiàn)代化的快速公交系統(tǒng)（BRT系統(tǒng)），并通過出臺一系列惠民政策鼓勵市民乘坐公共交通工具出行，保證公交優(yōu)先的措施得到具體落實。我國一些城市在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜地實施了具有當?shù)靥厣慕煌ㄖ卫泶胧?。如香港特區(qū)打造完善交通網(wǎng)的做法；青島市通過大數(shù)據(jù)分析，對各個紅綠燈路口采取“量身定做”的配時方案；成都堅持“興公交、興慢行”并攜手百度地圖啟動“互聯(lián)網(wǎng)+交通擁堵治理”的戰(zhàn)略合作模式等，都是可資借鑒的做法。

二、桂林市城市交通存在的主要問題

桂林是一座具有兩千多年發(fā)展歷史的旅游名城，城市坐落于風格獨特的喀斯特地貌之上，道路、居民點等大多依山體、水系而建，形成自然景觀與人文景觀相互交叉、相互融合的獨特風格。長期以來，主體城區(qū)大致沿漓江兩岸呈南北向分布的長條形格局，作為主干通道的中山路、環(huán)城路（包括東環(huán)城、東環(huán)二路、環(huán)城高速）等也主要呈南北走向。另外，為保護自然景觀的視廊不受破壞，主城區(qū)內(nèi)嚴格控制高層建筑的建設(shè)。隨著城市人口的增加與旅游業(yè)的發(fā)展，老城區(qū)人口密度越來越大，交通壓力與日俱增，形成市區(qū)停車位不足，機動車與行人、游覽路線與市民生活軌道交叉混雜的復雜局面。按照《國務院關(guān)于桂林市城市總體規(guī)劃（2001—2010）的批復》意見及廣西壯族自治區(qū)黨委的指示要求，桂林城市發(fā)展要貫徹“保護漓江，發(fā)展臨桂，再造一個新桂林”戰(zhàn)略方針。正在建設(shè)中的臨桂新城，從設(shè)計到施工都體現(xiàn)了“打造世界旅游名城”的先進理念，吸納疏解等功能正在形成，而桂林老城區(qū)作為城市的重要組成部分，盡管近年來地方政府與有關(guān)職能部門付出了不懈努力，但交通疏導與管理的壓力依然較大。桂林市交通方面存在的主要問題有：

（一）城市規(guī)劃整體性不夠，對道路交通設(shè)計缺乏前瞻性及充分論證

桂林市老城區(qū)格局是在長期發(fā)展過程中逐步形成的，鑒于財力與建設(shè)理念等諸多因素的制約，建設(shè)過程中整體觀念不強，缺乏前瞻性及充分論證。近年來，城區(qū)人口的增加與交通工具機動化水平的快速提升給建立在非機動化交通基礎(chǔ)上的原有城市格局帶來巨大的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了城市框架小、人口密度大、車流人流擁擠不堪、行車停車難、路網(wǎng)調(diào)整與優(yōu)化空間缺乏等一系列問題。加之醫(yī)院、商場、汽車站、火車站等公共場所與設(shè)施在空間上高度集中于中心地帶，在車多人密的交通現(xiàn)狀下弊端日益凸顯。另外，在老城區(qū)長期的發(fā)展過程中，忽略了地下空間的開發(fā)利用，許多建筑物、公共設(shè)施下面沒有開挖地下停車場或地下室，道路的設(shè)計也沒有考慮當今的快速通道需求等等，從而形成空間緊張、交通擁擠的尷尬局面。endprint

（二）城中村及老舊小區(qū)改造進程緩慢，制約城市交通發(fā)展

截至2016年底，桂林市有待改造的城中村有近百個，無物業(yè)管理的老舊小區(qū)有700多個。這些有待改造的城中村及老舊小區(qū)分布于各個城區(qū)，區(qū)內(nèi)布局雜亂無序，違章建筑多，土地利用率不高；道路間距狹窄，經(jīng)營攤點、私家車輛等占據(jù)了本不寬裕的空間，急救、消防車輛難以進出；社會閑雜人員混居其間，存在眾多安全隱患，給城市居民的人身安全造成威脅，給城市管理增加了難度。這些問題給市區(qū)土地資源的統(tǒng)一規(guī)劃與有效利用帶來嚴重阻礙，對桂林旅游城市的形象產(chǎn)生了負面影響。另外，在城市道路規(guī)劃建設(shè)過程中，過去較多地遷就了城中村、老舊小區(qū)居民的個人要求及局部利益，長期下來，老城改造的難度越來越大，改造的進程舉步艱難，嚴重制約了老城區(qū)及其周邊的路網(wǎng)建設(shè)。

（三）城市公共交通系統(tǒng)欠發(fā)達

有關(guān)研究結(jié)果表明，當城市規(guī)模大于38.50平方千米時，發(fā)展公共交通優(yōu)勢效應明顯[9]。桂林市老城區(qū)占地面積565平方千米，適合發(fā)展公共交通。近年來，桂林市對公共交通的投入逐年增大，公交路線和公交車輛不斷增加。按照桂林市的規(guī)模，比較合理的公交出行占比應達到20%左右，但從2012年居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)來看，桂林市居民出行主要以電動車為主，占比約37%，公共交通出行占比較低，僅占12%。調(diào)查結(jié)果顯示桂林市公共交通發(fā)展存在較多問題，主要表現(xiàn)在：公交線路網(wǎng)覆蓋率不高，公交車運行效率不高、行駛速度低、候車時間較長、準點率低，車廂內(nèi)人員擁擠、安全性與舒適性沒有得到很好保障，等等，這些問題的存在嚴重影響了居民的出行選擇。此外，桂林市區(qū)內(nèi)景點較多且分布較廣，公交車在各個景點之間的通達性較差，公交車與其他交通工具之間的換乘不方便，公交卡辦理充值不夠便利，這些因素均導致居民乘坐公交出行意愿不強。

（四）慢行交通系統(tǒng)發(fā)展滯后

桂林市存在慢行交通系統(tǒng)建設(shè)側(cè)重局部點線而忽略其他地段的問題。主要表現(xiàn)在主要景區(qū)、中心商業(yè)區(qū)等核心地段的慢行交通系統(tǒng)建設(shè)較好，非核心地段相對較差，缺乏對整個城市的慢行交通系統(tǒng)的總體規(guī)劃，導致現(xiàn)有的慢行交通系統(tǒng)難以滿足居民的出行要求。由于機動交通的發(fā)展及道路資源的緊張，為數(shù)不多的慢行車道空間被壓縮，且有些道路路面破損、功能不清，混合交通大量存在，導致居民使用慢行交通出行人身安全得不到保障。此外，與慢行交通相配套的設(shè)施建設(shè)也不完善，如缺乏綠蔭覆蓋，缺乏停車修車服務點等，使得居民慢行出行的舒適性和便利性差。

（五）個別交通參與者安全意識和法制意識淡薄

交通事故統(tǒng)計分析結(jié)果表明，人的因素是交通事故產(chǎn)生的主要因素，其中行人與駕駛員是導致交通事故的主要人的因素。桂林市市民受教育程度參差不齊，部分市民交通安全意識、法制觀念淡薄。在不少地段尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，部分行人無視交通規(guī)則，不管紅燈、綠燈，想走就走想停就停，個別人違法違章后甚至以暴力對抗交通執(zhí)法。除在幼兒教育階段有零星的安全教育環(huán)節(jié)外，中小學基本沒有設(shè)置交通法規(guī)及交通安全教育課程；現(xiàn)有駕駛培訓機構(gòu)大多以利益為導向，只注重提高駕考通過率，而缺乏對駕駛員行車道德方面的教育。

（六）交通管理工作手段和水平有待提升與完善

從政府層面看，交通設(shè)計和施工、運營車輛管理、日常交通管理等分屬于不同的職能部門，但做好交通設(shè)計與管理工作不能單純依靠交通部門及管理部門，客觀上還需要加強這些不同部門之間的溝通與協(xié)調(diào)。但從目前情況看，這些部門之間缺乏有效的橫向協(xié)同機制。從管理手段看，基本上限于經(jīng)濟、行政手段，針對違章行為主要采取罰款、扣分、行政拘留等措施，而對現(xiàn)場培訓、媒體曝光等宣傳教育手段運用不夠；從技術(shù)手段看，也主要限于攝像、視頻監(jiān)控等常規(guī)手段，而對人臉識別等先進有效的技術(shù)運用不多；從管理對象看，目前主要針對機動車輛進行管理，對非機動車、行人等的管理明顯薄弱，缺乏有效的約束手段。

三、改善桂林城市交通的對策與措施

借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗與理念，結(jié)合桂林的具體情況，筆者認為，改善桂林城市交通應從以下幾方面做出努力：

（一）進一步優(yōu)化城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

從全局的角度出發(fā)，通盤考慮城市路網(wǎng)建設(shè)。妥善處理好當前交通治理與遠期道路規(guī)劃建設(shè)的關(guān)系，實現(xiàn)交通資源的合理優(yōu)化配置。從新建和整治兩方面著手，實現(xiàn)建設(shè)和管理協(xié)同進行，對現(xiàn)有路網(wǎng)進行優(yōu)化完善。不斷優(yōu)化道路網(wǎng)絡，以高速公路和城市快速公路為主骨架，城區(qū)主干道和地方公路為支柱，建立一個功能分明、級配合理的綜合道路網(wǎng)絡系統(tǒng)。要貫徹精益化的理念，進一步合理規(guī)劃桂林市區(qū)道路網(wǎng)絡，優(yōu)化道路循環(huán)系統(tǒng)，并強化市區(qū)道路與外圍道路的銜接和通暢。要進一步優(yōu)化市區(qū)支路，最大限度發(fā)揮支路的分流與循環(huán)作用。對于斷頭路和瓶頸路段，應盡快提出一系列具體的整改方案，打通斷頭路并疏通瓶頸路，使相鄰或相連道路貫穿，形成暢通的道路網(wǎng)絡體系。還要在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上進一步完善城市道路交通信號、交通標識等基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）加快桂林市老城改造和新城建設(shè)

要注重老城改造與新城建設(shè)同步進行。從宏觀方面而言，解決城區(qū)交通擁堵的根本辦法，在于疏解老城區(qū)交通。除了繼續(xù)完善道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)外，還要著力推動宏觀交通發(fā)展戰(zhàn)略。結(jié)合城市整體空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保留老城中心中山路一帶的市級商業(yè)中心，在臨桂新區(qū)新建市級商業(yè)中心。在條件允許的基礎(chǔ)上，盡快將老城區(qū)的學校、醫(yī)院、商場、農(nóng)貿(mào)市場等公眾聚集場所向臨桂新城區(qū)搬遷，并對老城區(qū)和景區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地逐步實施搬遷和置換。加強新城與老城之間的連通，加快推進經(jīng)過論證連接新老城區(qū)的云軌建設(shè)項目，以促進兩個城區(qū)之間的連通性，最大限度地發(fā)揮新城的分流與疏解功能。

（三）優(yōu)先發(fā)展公共交通與智能交通

要緩解和治理桂林市交通問題，必須大力推進公共交通發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展公共交通，并與桂林快速公交系統(tǒng)（BRT）的規(guī)劃建設(shè)工作相結(jié)合，使公共交通發(fā)揮其優(yōu)勢。目前，桂林市公共交通相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不足是影響公共交通發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，應挖掘公共交通自身發(fā)展?jié)摿ΑＲ环矫妫槍鹆质杏邢薜牡缆窏l件和資金狀況，應首先對桂林市居民和游客出行進行深入的調(diào)查和準確的預測分析，從而科學規(guī)劃和配置相應數(shù)量的公交車輛和配套設(shè)施，提高公交營運效率；另一方面，應充分發(fā)揮政府的積極導向作用，制定并出臺相關(guān)政策扶持促進公共交通發(fā)展。引進大數(shù)據(jù)等先進科學技術(shù)，發(fā)展智能交通，對交通路況和人流進行實時監(jiān)控，靈活調(diào)配公交車輛，提高道路利用率。最后，要營造良好的公交營運環(huán)境，提高公共交通的服務水平，保障行車的安全性、舒適性、準點率和通達性。endprint

（四）大力推廣自行車與步行，積極促進慢行交通發(fā)展

桂林市以旅游城市著稱，非常適合發(fā)展慢行交通。應根據(jù)桂林市的特點，針對不同功能分區(qū)提出相應的策略，如圍繞景區(qū)和市區(qū)河道規(guī)劃和建設(shè)自行車專用道和人行道，完善自行車交通相對應的配套設(shè)施，打造良好的自行車+步行的慢行交通系統(tǒng)。大力推廣慢行交通發(fā)展，有效疏導機動車交通，加強交通管制，重點解決機動車停車以及公共交通與慢行交通接駁問題。首先要實現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施布局與桂林市土地規(guī)劃相一致，設(shè)立專用的慢行通道，建設(shè)完善匹配的慢行交通基礎(chǔ)設(shè)施。其次，保證公共交通與慢行交通之間實現(xiàn)無縫銜接。公共交通和慢行交通均屬于綠色出行方式，這兩者的結(jié)合不僅可以有效解決大部分交通問題而且有利于保護環(huán)境。最后，政府應大力推廣慢行交通的出行方式，鼓勵市民出行向慢行方式轉(zhuǎn)移。

（五）營造交通安全文化氛圍，增強群眾交通安全意識

桂林市擁堵現(xiàn)象日益嚴重，在某種程度上，這與宣傳教育力度不夠有很大關(guān)系。首先，要加大交通法律法規(guī)宣傳力度。通過電視臺、電臺、海報等傳統(tǒng)媒體，結(jié)合微信朋友圈、微博、移動傳媒、自媒體平臺等新興傳播方式，普及交通安全常識、道路交通法律法規(guī)和相關(guān)知識，持續(xù)開展交通教育活動。其次，提高交通教育校園普及度。交通教育不僅要從成人著手，更要從小抓起。要提高幼兒園和中小學交通教育的普及度，抓好交通教育工作，通過交通安全課、交通報告會、法制教育等形式，增強學生們的交通意識。再者要提高駕駛員整體素質(zhì)。交通部門應加強對駕駛員的再教育工作，還應有計劃地組織交通警察進行法制教育和業(yè)務培訓、考核。駕駛培訓機構(gòu)應培養(yǎng)學員的交通安全意識，提升學員文明駕駛的素養(yǎng)。

（六）加強交通法制建設(shè)，打造交通共同體治理體系

實踐證明，城市交通是否有序運行，一方面與交通基礎(chǔ)設(shè)施是否完備有關(guān)，另一方面與交通參與者是否遵守交通規(guī)則，以及交通執(zhí)法部門是否嚴格執(zhí)法有關(guān)。要高度重視法律法規(guī)宣傳教育在交通治理中的作用，交通秩序管理成功的案例皆是能夠通過完善的法律法規(guī)和制度來約束、規(guī)范交通參與者的行為。首先，加強交通法制建設(shè)，實行依法治路。提議桂林市制定地方性道路管理法規(guī)、規(guī)章或地方性道路交通條例，構(gòu)建完善的道路交通法規(guī)體系。下大力氣整頓桂林市道路交通秩序，加大交通執(zhí)法力度，以嚴管高壓態(tài)勢整治各種交通違法行為，切實樹立好交通執(zhí)法的權(quán)威。其次，強化交通執(zhí)法監(jiān)督機制。應加強對交通執(zhí)法的監(jiān)督，著重加強社會監(jiān)督，實行政務公開、執(zhí)法公開和社會評議的監(jiān)督機制。此外，還應培養(yǎng)居民的交通共同體意識，引導居民積極參與到交通治理中來，并充分發(fā)揮企業(yè)等組織的協(xié)同作用，構(gòu)建現(xiàn)代交通共同體治理體系。

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