尹明生

西南石油大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610500

引 言

行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織是在司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下，依法設(shè)立的調(diào)解特定行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛的群眾性組織①目前官方與學(xué)界對“行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織”未曾作出界分。本文為研究行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的具體組建主體與程序問題有必要將其作出界分，而且是將旅游調(diào)解組織、茶行業(yè)調(diào)解組織等界分為行業(yè)性人民調(diào)解組織，將醫(yī)調(diào)、交調(diào)、環(huán)調(diào)、拆調(diào)、物調(diào)、婚調(diào)等人民調(diào)解組織界分為專業(yè)性人民調(diào)解組織。。當(dāng)前，《人民調(diào)解法》、司法部及相關(guān)部委文件對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織如何組建規(guī)定不夠具體，四川各地做法不一。同時，四川省近年來行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛呈增長態(tài)勢，已影響到全省社會和諧穩(wěn)定。因此，四川加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，特別是探尋其最佳組建程序及相關(guān)要求，對于實(shí)現(xiàn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)制度化，加快四川創(chuàng)新社會治理和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

1 加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在需求

伴隨著科技與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“中國社會的鄉(xiāng)土中國特色正趨原子化轉(zhuǎn)變之勢......社會轉(zhuǎn)型與市場化正逐步改變民眾生活觀念與社交方式”[1]92，廣大人民群眾的工作、生活方式越來越體現(xiàn)出行業(yè)化、專業(yè)化特征，甚至可以說行業(yè)性、專業(yè)性越來越被嵌入人的生命要素。隨之而來的是矛盾糾紛也由民間型向社會型、由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會時代的鄰里邊界、婚姻家庭等糾紛之外衍生出許多新型的諸如交通事故、征地拆遷、環(huán)境污染、旅游消費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)交易等行業(yè)性、專業(yè)性糾紛。這些行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛的出現(xiàn)不是偶然、個別現(xiàn)象，而是具有必然性、擴(kuò)展性、普遍性特征。可以預(yù)見，伴隨著科技與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，社會矛盾糾紛整體上將進(jìn)一步朝著行業(yè)性、專業(yè)性特征方向發(fā)展，行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛將逐漸攆上并可能超過傳統(tǒng)矛盾糾紛數(shù)量。另一方面，許多“行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛主體多元化、類型多樣化、內(nèi)容復(fù)雜化”[2]，有些行業(yè)性、專業(yè)性糾紛敏感性、關(guān)聯(lián)性、破壞性很強(qiáng)，而且這些糾紛往往涉及面廣，植根于鄉(xiāng)土社會時代的傳統(tǒng)村（居）民調(diào)解組織受調(diào)解權(quán)限、調(diào)解能力和調(diào)解手段等多種因素制約，往往無力化解這些社會矛盾?！爸袊鐣卫憩F(xiàn)代化......是基于對新常態(tài)條件下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全新治理需求的回應(yīng)”[3]，經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化、矛盾糾紛現(xiàn)代化必然要求社會治理體系現(xiàn)代化，我們必須適應(yīng)社會矛盾糾紛變化的新形勢、新情況，對癥下藥加強(qiáng)行專人民調(diào)解組織建設(shè)。

2 四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)遵循的法律法規(guī)

《人民調(diào)解法》第34條規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會”，“為今后人民調(diào)解的多元化發(fā)展提供了空間”[4]，但對具體怎么參照未做規(guī)定。中央綜治委、最高法等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》（綜治委[2011]10號）對具體如何組建行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織也未作規(guī)定。司法部《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)的意見》（司發(fā)通[2011]93號）雖然規(guī)定了“行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會由社會團(tuán)體或者其他組織設(shè)立”等內(nèi)容，但是對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織委員究竟如何產(chǎn)生等實(shí)質(zhì)性問題卻未作規(guī)定。司法部、中央綜治辦等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》（司發(fā)通[2016]1號）規(guī)定“依法規(guī)范人民調(diào)解委員會組成”，但依什么法、怎么依法卻不得而知。此外，司法部、衛(wèi)生部等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》（司發(fā)通[2010]5號），公安部、司法部等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推行人民調(diào)解委員會調(diào)解道路交通事故民事?lián)p害賠償工作的通知》（公通字[2010]29號），司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》（司發(fā)通[2014]109號）等文件對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織成員如何產(chǎn)生等問題還是未作規(guī)定。另外，四川司法行政部門發(fā)布過一些關(guān)于行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的指導(dǎo)意見，比如四川省司法廳、四川省公安廳聯(lián)合發(fā)布的《全省公安交通管理部門建立道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會的意見》（川司法發(fā)[2009]24號）對道路交通事故糾紛人民調(diào)解委員會組建工作作了較具體規(guī)定，四川省總工會、四川省司法廳《關(guān)于建立協(xié)作機(jī)制加強(qiáng)勞動爭議調(diào)解的指導(dǎo)意見》也有類似規(guī)定。

3 四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織數(shù)量、辦案數(shù)量呈增長態(tài)勢

四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)近年呈逐漸增長態(tài)勢。2014年底全省建成行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織2659個，2015年底建成2 759個，2016年底建成2 944個，占全省各類人民調(diào)解組織總數(shù)的4.63%①數(shù)據(jù)來源于四川省司法廳基層處統(tǒng)計(jì)資料。。行業(yè)性人民調(diào)解組織以MS縣的茶行業(yè)人民調(diào)解組織、BX縣的旅游行業(yè)人民調(diào)解組織為典型代表。專業(yè)性人民調(diào)解組織以各地市、區(qū)縣的醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛人民調(diào)解組織為典型代表，而且實(shí)踐中四川各地還形成了醫(yī)調(diào)、交調(diào)組織運(yùn)作管理的三種模式：司法行政部門調(diào)解模式、相對獨(dú)立第三方調(diào)解模式、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作調(diào)解模式。司法行政部門調(diào)解模式以SH縣等地為代表。SH縣的醫(yī)調(diào)委、交調(diào)委都是由司法局派出在編干部專職負(fù)責(zé)調(diào)解相關(guān)糾紛案件，同時招用輔助人員從事專職調(diào)解工作。相對獨(dú)立第三方調(diào)解模式以GA縣等地為代表。GA縣醫(yī)調(diào)委、交調(diào)委是由政府購買服務(wù)招用退休或?qū)Ｂ毴藛T從事專職調(diào)解工作。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作調(diào)解模式以CS縣等地為代表，由機(jī)動車保險(xiǎn)公司組織人民調(diào)解員免費(fèi)對道路交通事故糾紛進(jìn)行調(diào)解，政府只向人民調(diào)解員支付個案補(bǔ)貼。2016年四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織調(diào)解案件數(shù)為47 373件，占全省各類人民調(diào)解組織調(diào)解案件總數(shù)的10.44%②數(shù)據(jù)來源于四川省司法廳基層處統(tǒng)計(jì)資料。，且調(diào)解糾紛的數(shù)量呈增長態(tài)勢。行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織數(shù)量、辦案數(shù)量呈增長態(tài)勢完全符合四川科技與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)在需求，也將進(jìn)一步助推四川經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 實(shí)事求是、按需組建行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織

四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)沒有盲目一擁而上、全面鋪建，而是實(shí)事求是，從需要出發(fā)，因地制宜地組建，當(dāng)?shù)刂匕l(fā)展的、支柱性的、矛盾多發(fā)的產(chǎn)業(yè)行業(yè)，糾紛多發(fā)的專業(yè)領(lǐng)域才組建行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織。比如，全省醫(yī)療事故糾紛人民調(diào)解組織、交通事故糾紛人民調(diào)解組織主要就是在區(qū)縣一級全面組建，在鄉(xiāng)（街）、村（社）基本上就沒有組建，這完全符合醫(yī)療事故、交通事故糾紛調(diào)解的實(shí)際需要。又比如，區(qū)縣級、鄉(xiāng)村級的茶行業(yè)與旅游行業(yè)人民調(diào)解組織也只是在部分茶產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)較突出的區(qū)縣、鄉(xiāng)村設(shè)立，其余區(qū)縣、鄉(xiāng)村也都沒有設(shè)立。實(shí)事求是、按需組建行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織符合習(xí)近平總書記提出的“謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)”要求，能避免資源浪費(fèi)、能解決實(shí)際問題，能帶來良好收效，值得充分肯定。

3.3 行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的設(shè)立、業(yè)務(wù)都受司法行政部門指導(dǎo)

目前四川各地行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織都是在當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T指導(dǎo)推動下設(shè)立起來的，到當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T履行了備案登記手續(xù)，業(yè)務(wù)上受司法行政部門指導(dǎo)。比如MS縣2016年組建的縣茶行業(yè)人民調(diào)解委員會與4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)茶行業(yè)人民調(diào)解委員會，BX縣2016年組建的縣旅游行業(yè)人民調(diào)解委員會與3個鄉(xiāng)村級旅游行業(yè)人民調(diào)解委員會都是在各自縣司法局指導(dǎo)下設(shè)立、在縣司法局備案、業(yè)務(wù)上受縣司法局指導(dǎo)。另外，四川各地組建的醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛人民調(diào)解組織無一例外也都是在當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T指導(dǎo)下設(shè)立、備案，業(yè)務(wù)上受司法行政部門指導(dǎo)。行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織設(shè)立、業(yè)務(wù)接受司法行政部門指導(dǎo)符合我國《人民調(diào)解法》、司法部《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)的意見》（司發(fā)通[2011]93號）等文件要求，符合我國人民調(diào)解的指導(dǎo)管理工作格局，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。

3.4 辦公地點(diǎn)選址既方便群眾又符合中立公正要求

行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織辦公地點(diǎn)如何選址是直接關(guān)系到調(diào)解組織是否便民親民、是否公正可信，能否發(fā)揮預(yù)期作用的重要事項(xiàng)。MS縣茶行業(yè)人民調(diào)解委員會辦公地點(diǎn)選址在縣農(nóng)業(yè)局，BX縣旅游行業(yè)人民調(diào)解委員會辦公地點(diǎn)選址在縣旅游局，既方便群眾又體現(xiàn)中立公正性要求。四川各地的醫(yī)療事故糾紛人民調(diào)解組織辦公地點(diǎn)選址不僅方便群眾，而且都不設(shè)在衛(wèi)生行政部門，避免醫(yī)調(diào)組織受衛(wèi)生行政部門干擾、偏袒醫(yī)院方調(diào)解糾紛，保障其中立公正性。四川各地的交通事故糾紛人民調(diào)解組織辦公地點(diǎn)都設(shè)在公安交通事故處理辦公場所內(nèi)，既方便群眾，又無損人民調(diào)解的中立公正性。行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織辦公地點(diǎn)選址既方便群眾又體現(xiàn)中立公正性要求這一點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。

3.5 發(fā)起設(shè)立的主體主要是當(dāng)?shù)卣块T

MS縣茶行業(yè)人民調(diào)解委員會是依托縣農(nóng)業(yè)局設(shè)立，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)茶行業(yè)人民調(diào)解委員會是依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)立。BX縣旅游行業(yè)人民調(diào)解委員會是依托縣旅游局設(shè)立。SH縣醫(yī)調(diào)委是依托縣政府、縣司法局、縣衛(wèi)計(jì)局設(shè)立，SH縣交調(diào)委是依托縣政府、縣司法局、縣公安交警部門設(shè)立。GA縣醫(yī)調(diào)委是依托縣司法局、縣衛(wèi)計(jì)局設(shè)立，GA縣交調(diào)委是依托縣司法局、縣公安交警部門設(shè)立。CS縣交調(diào)委是由江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司代建代管、依托江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司設(shè)立。總之，除CS縣交調(diào)委所代表的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作調(diào)解模式以外，其余各地的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織都是依托司法行政等政府部門設(shè)立起來的。這種局面與當(dāng)初全國工作方向不明背景下司法行政部門給予的指導(dǎo)有內(nèi)在關(guān)系，四川省司法廳、公安廳聯(lián)合發(fā)布的《全省公安交通管理部門建立道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會的意見》就規(guī)定，“各市（州）公安局直屬交通警察大隊(duì)、各縣（區(qū)、市）公安局交通警察大隊(duì)設(shè)立道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會”[5]。但是，司法部《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)的意見》規(guī)定，“社會團(tuán)體或者其他組織可以結(jié)合相關(guān)行業(yè)和專業(yè)特點(diǎn)，在縣級司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會”，此處的“社會團(tuán)體或者其他組織”不應(yīng)當(dāng)包括政府部門。所以，依托司法行政等政府部門設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織不符合司法部上述文件的要求，體現(xiàn)了人民調(diào)解明顯的行政化傾向，不符合人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性屬性要求，在往后的工作中應(yīng)當(dāng)予以改進(jìn)和規(guī)范。

3.6 人民調(diào)解組織成員多數(shù)是公職人員

MS縣茶行業(yè)人民調(diào)解委員會主任由區(qū)茶業(yè)協(xié)會會長擔(dān)任，副主任由區(qū)茶業(yè)協(xié)會副會長等人擔(dān)任，委員由茶商代表、茶市管理員、茶業(yè)合作社代表、茶企代表組成，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)茶行業(yè)人民調(diào)解委員會主任由司法所長擔(dān)任，委員主要由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)茶產(chǎn)業(yè)社會組織推薦產(chǎn)生。BX縣旅游行業(yè)人民調(diào)解委員會主任由縣旅游局分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，1名副主任由司法行政部門公職人員兼任，委員主要由旅游企業(yè)人員、工商質(zhì)監(jiān)人員兼任。SH縣的醫(yī)調(diào)委、交調(diào)委是由該縣副縣長直接兼任調(diào)委會主任，司法行政、衛(wèi)計(jì)、交警等部門人員兼任副主任、委員。GA縣醫(yī)調(diào)委、交調(diào)委是由司法行政、衛(wèi)計(jì)、交警等部門人員組成，主任由司法行政部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任。CS縣交調(diào)委是由司法行政、交警部門與江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司推薦的人選組成，主任由江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司推薦的人選擔(dān)任。經(jīng)過梳理可以看出，除MS縣茶行業(yè)人民調(diào)解委員會外，其余各地大多數(shù)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織成員主要是由司法行政、旅游、衛(wèi)計(jì)、交警等部門指派公職人員兼任，調(diào)委會主任基本上是由政府官員直接兼任。四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織多數(shù)由政府公職人員兼任組成的這種局面也與當(dāng)初全國工作方向不明背景下司法行政部門給予的指導(dǎo)有著內(nèi)在關(guān)系，比如，四川省司法廳、公安廳聯(lián)合發(fā)布的《全省公安交通管理部門建立道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會的意見》就規(guī)定，“道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會主任由本級司法行政機(jī)關(guān)基層工作部門負(fù)責(zé)人兼任，副主任由設(shè)立該調(diào)解委員會的公安交通管理部門負(fù)責(zé)人兼任”[5]。行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織多數(shù)由政府公職人員兼任組成的狀況也體現(xiàn)了人民調(diào)解的明顯行政化傾向，不符合人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性屬性要求。同時，政府部門公職人員兼職的主任、委員往往因?yàn)槊τ谛姓聞?wù)而無時間和精力調(diào)解案件，實(shí)際上也較少直接調(diào)解糾紛案件，其專業(yè)性往往難以保障。四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的群眾自治性、專業(yè)性體現(xiàn)不足的問題值得反思和改進(jìn)。

4 四川省加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的路徑

中共中央十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求“加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)”，司法部、省司法廳有關(guān)文件也一再強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)”。四川省加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)堅(jiān)持因地制、宜按需組建、接受司法行政部門指導(dǎo)、選址便民原則的同時，重點(diǎn)是在現(xiàn)行法制框架背景下，在行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的群眾自治性與專業(yè)性方面取得實(shí)質(zhì)性突破。

4.1 以人民調(diào)解的本質(zhì)屬性為基礎(chǔ)組建行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織

“群眾性、民間性、自治性是人民調(diào)解的本質(zhì)屬性”[6]，也是人民調(diào)解的生命力源泉。推動行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，必須堅(jiān)持人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性屬性。

4.1.1 行業(yè)性人民調(diào)解組織的組建

中央綜治委、最高法等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“鼓勵行業(yè)協(xié)會及其他社會組織設(shè)立調(diào)解委員會，調(diào)解協(xié)會成員之間以及協(xié)會成員與其他主體之間的民事糾紛”。由此可見，行業(yè)性人民調(diào)解組織主要職能在于調(diào)解行業(yè)協(xié)會成員之間以及協(xié)會成員與其他主體之間的民事糾紛，行業(yè)性人民調(diào)解組織所依賴的群眾就是行業(yè)協(xié)會成員及行業(yè)內(nèi)其他主體。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)性人民調(diào)解組織依托設(shè)立的最合適主體，由行業(yè)協(xié)會出面組織協(xié)會成員推選行業(yè)性人民調(diào)解組織成員人選（最好實(shí)行差額推選），并且在行業(yè)范圍內(nèi)公示成員人選信息、廣泛接受群眾意見并最終確定行業(yè)性人民調(diào)解組織成員，再由這些成員民主選舉產(chǎn)生行業(yè)性人民調(diào)解組織主任、副主任。在這樣一個組建過程中，行業(yè)性人民調(diào)解組織的依托設(shè)立主體、選民資格范圍、成員及主任確定三個方面都充分體現(xiàn)了人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性屬性。

4.1.2 專業(yè)性人民調(diào)解組織的組建

專業(yè)性人民調(diào)解組織的職能在于調(diào)解較寬廣地域范圍內(nèi)的各類主體、群眾間的專業(yè)性矛盾糾紛，比如某縣交通事故糾紛人民調(diào)解組織所調(diào)解的就是該縣地域范圍內(nèi)的各類單位組織、全體居民間的交通事故糾紛。因?yàn)檩爡^(qū)地域范圍廣，轄區(qū)內(nèi)群眾選舉或推舉產(chǎn)生專業(yè)性人民調(diào)解組織成員便成為不可能。此種情形下應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解員協(xié)會在司法行政部門指導(dǎo)下，根據(jù)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛情況和需要，在社會上廣泛物色推舉專業(yè)性人民調(diào)解組織擬任人選（最好實(shí)行差額推舉），并在該專業(yè)性人民調(diào)解組織對應(yīng)的地域范圍公示，聽取廣大民眾、各類單位主體的意見，最終確定專業(yè)性人民調(diào)解組織成員，再由這些成員民主選舉產(chǎn)生專業(yè)性人民調(diào)解組織主任、副主任。在這樣一個組建過程中，專業(yè)性人民調(diào)解組織的依托設(shè)立主體是當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解員協(xié)會，當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姴皇峭ㄟ^選舉而是通過對人民調(diào)解員協(xié)會公示的人選提異議的形式確定人民調(diào)解組織的組成人員。這樣的過程也充分體現(xiàn)了人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性屬性。

要實(shí)現(xiàn)專業(yè)性人民調(diào)解組織的群眾性、民間性、自治性屬性，前提是必須先組建當(dāng)?shù)氐娜嗣裾{(diào)解員協(xié)會。四川司法行政部門當(dāng)前基礎(chǔ)性的重點(diǎn)工作在于指導(dǎo)眾多的基層人民調(diào)解組織普遍推舉設(shè)立區(qū)縣、地市、省級人民調(diào)解員協(xié)會。組建人民調(diào)解員協(xié)會能為實(shí)現(xiàn)專業(yè)性人民調(diào)解組織的群眾性、自治性、民間性提供組織保障，還具有組織會員學(xué)習(xí)、維護(hù)會員權(quán)益等積極功能。司法部《關(guān)于貫徹實(shí)施中華人民共和國人民調(diào)解法的意見》第22條要求“司法行政機(jī)關(guān)要依法指導(dǎo)人民調(diào)解員協(xié)會開展工作”，2017年6月司法部張軍部長在全國人民調(diào)解工作會議上的講話中指出“要加強(qiáng)人民調(diào)解員協(xié)會建設(shè)工作”[7]，四川推動人民調(diào)解員協(xié)會組建工作具有了充分的法規(guī)文件依據(jù)。目前四川廣安、攀枝花、雅安，以及成都的金牛區(qū)、新都區(qū)、龍泉驛區(qū)等地已經(jīng)組建起了人民調(diào)解委員會聯(lián)合會或人民調(diào)解員協(xié)會，為四川全面推進(jìn)人民調(diào)解員協(xié)會建設(shè)積累了較充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)①特別是組建人民調(diào)解委員會聯(lián)合會的廣安模式，受到司法行政部門與中外學(xué)界高度關(guān)注，提供了生動的人民調(diào)解協(xié)會組織建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與豐富的理論內(nèi)涵。。四川全面推進(jìn)人民調(diào)解員協(xié)會建設(shè)的條件已經(jīng)成熟。

4.1.3 政府部門在職干部原則上不宜兼任行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織主任

無論是行業(yè)性人民調(diào)解組織，或是專業(yè)性人民調(diào)解組織，其主任都應(yīng)當(dāng)是由該人民調(diào)解組織成員選舉產(chǎn)生，而且司法行政部門、政府主管部門在職干部原則上不宜兼任調(diào)解組織主任。這樣能進(jìn)一步保證人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性屬性，避免人民調(diào)解的行政化傾向，確保行專人民調(diào)解組織的社會公信力。

4.2 注重凸顯行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的專業(yè)性

“隨著中國社會結(jié)構(gòu)從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變，社會的法律需求確在增長，越來越多的糾紛解決要求調(diào)解組織從法律上做出回應(yīng)，人民調(diào)解專業(yè)化成為重建調(diào)解權(quán)威的一種必然”[8]。在目前推行全面依法治國的大背景下，各類主體、人民群眾的權(quán)利意識、法治意識都顯著增強(qiáng)，人民調(diào)解員必須具備一定的法律專業(yè)知識背景，在當(dāng)事人心中才可能具備基本的威信與說服力，才可能成功調(diào)解糾紛。但事實(shí)上目前人民調(diào)解“解紛能力與解紛需求間存在緊張關(guān)系”[1]91。司法部、中央綜治辦等部門《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》（司發(fā)通[2016]1號）也要求“運(yùn)用專業(yè)知識，借助專業(yè)力量，提高調(diào)解的權(quán)威性和公信力”。所以，四川省各行業(yè)協(xié)會、人民調(diào)解員協(xié)會推舉行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織人選時，一定要強(qiáng)調(diào)人選的專業(yè)性。盡可能把有法律知識背景、行業(yè)知識背景、專業(yè)知識背景人士，有調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)人士推舉進(jìn)入行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織。同時，行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織主任一般由專職人民調(diào)解員擔(dān)任。

四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織主任相當(dāng)部分由行政官員兼任的狀況表面看似乎更有利于調(diào)動資源、更有利于調(diào)解工作順利開展，但實(shí)際上有法律、行業(yè)、專業(yè)知識背景，有調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的非官方人士擔(dān)任調(diào)解組織主任，若遇上重大群體性糾紛時，利用現(xiàn)代通信手段，請求政府、綜治等部門及時支持配合根本就不是問題，一樣能迅速調(diào)動資源保障調(diào)解工作順利開展。同時，專業(yè)人士、專職人民調(diào)解員擔(dān)任調(diào)委會主任，全身心投入人民調(diào)解工作，對業(yè)務(wù)事項(xiàng)、業(yè)務(wù)進(jìn)展等掌握很清楚，工作計(jì)劃安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等各項(xiàng)工作都更能扎實(shí)推進(jìn)，也有利于塑造行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織公平正直、業(yè)務(wù)熟練、貼近群眾、服務(wù)社會的良好形象與口碑，提升行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的社會公信力。

5 結(jié) 語

科技與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決定了行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛將逐漸攀升并可能超過傳統(tǒng)矛盾糾紛數(shù)量，加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)勢在必行。目前國家層面的法規(guī)文件對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織如何組建規(guī)定不夠具體，四川司法行政部門發(fā)布的部分文件規(guī)定也有不符合人民調(diào)解本質(zhì)屬性要求之處。就當(dāng)下而言，四川行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)實(shí)踐有成績值得肯定，但也存在依托設(shè)立主體、委員會組成明顯行政化傾向以及專業(yè)性不足的問題。今后，四川加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)應(yīng)當(dāng)分而治之，行業(yè)性人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)依托行業(yè)協(xié)會推選組建，專業(yè)性人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)依托人民調(diào)解員協(xié)會物色公示人選、經(jīng)過人民群眾提異議的程序方式組建。

[1]徐昕.調(diào)解：中國與世界[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2013.

[2]內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳課題組.行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的實(shí)踐與思考[J]，中國司法，2016（12）：22-27.

[3]楊宜勇，曾志敏.社會治理現(xiàn)代化的政策設(shè)計(jì)：著眼“十三五”[J].改革，2016（8）：98-111.

[4]范愉.《中華人民共和國人民調(diào)解法》評析[J].法學(xué)家，2011（2）：1-12.

[5]司法部基層工作指導(dǎo)司.全國行業(yè)、專業(yè)性人民調(diào)解工作文件匯編之一：下冊[M].北京：法律出版社，2016：671.

[6]何永軍.鄉(xiāng)村社會嬗變與人民調(diào)解制度變遷[J].法制與社會發(fā)展，2013（1）：76-90.

[7]張軍.進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民調(diào)解工作[J].人民調(diào)解，2017（8）：14-20.

[8]周望.轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解：三個悖論—兼評《人民調(diào)解法》[J].社會科學(xué)，2011（10）：100-106.