李 猛，黃 德 海

（1.清華大學(xué)一帶一路戰(zhàn)略研究院，北京市100084；2.清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所，北京市100084）

一、引言

我國自貿(mào)區(qū)（Free Trade Zone，F(xiàn)TZ）戰(zhàn)略實施至今已經(jīng)取得了非常顯著的成效，但與國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)相比，我國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展依然存在諸多現(xiàn)實問題，在行政體制、管理創(chuàng)新、法制建設(shè)、貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國際化等方面還有許多需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)和完善的地方，通過對比國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)制度設(shè)計經(jīng)驗，找尋差距、弄清問題、追求進(jìn)步將成為未來一段時間我國自貿(mào)區(qū)研究的基本理念、方向和內(nèi)容。鑒于美國、日本、韓國等國外自貿(mào)區(qū)與我國自貿(mào)區(qū)同屬境內(nèi)關(guān)外自貿(mào)區(qū)，在功能作用和制度建設(shè)等方面具有一般共性，考慮到國際成熟自貿(mào)區(qū)法律制度與管理模式的先進(jìn)性以及我國自貿(mào)區(qū)立法滯后的現(xiàn)實狀況，國際相關(guān)立法經(jīng)驗對我國自貿(mào)區(qū)法律制度的建立與完善無疑具有一定的借鑒意義。本文將通過比較研究厘清我國自貿(mào)區(qū)主要立法問題產(chǎn)生的淵源，對我國自貿(mào)區(qū)立法問題的解決路徑進(jìn)行深層次理論分析和實踐探索，以建立較為完善的法律制度，從而為自貿(mào)區(qū)內(nèi)各項制度創(chuàng)新以及我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實有效的法治保障。

二、構(gòu)建我國自貿(mào)區(qū)法律制度的重要現(xiàn)實意義

從宏觀思維考量，我國自貿(mào)區(qū)法律制度包括制度結(jié)構(gòu)和制度內(nèi)容兩個方面。其中，在法律制度結(jié)構(gòu)層面，自貿(mào)區(qū)國家立法缺位與授權(quán)立法制度缺失是當(dāng)前面臨的最為重要的兩大立法問題。國家層面的立法可為戰(zhàn)略建設(shè)提供頂層法治保障，而授權(quán)立法可給予自貿(mào)區(qū)管理委員會更為充分的自治管理權(quán)限，有利于發(fā)揮自貿(mào)區(qū)自由開放、自主創(chuàng)新的內(nèi)在優(yōu)勢和特性。而基于“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則，國家立法和授權(quán)立法更是成為化解自貿(mào)區(qū)上位法體制障礙最為切實有效的辦法。國家層面的立法關(guān)乎自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)的完整性，授權(quán)立法體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法律制度事權(quán)劃分的合理性，在法律制度結(jié)構(gòu)完備合理的前提下再行探討具體制度內(nèi)容更加符合自貿(mào)區(qū)法律制度構(gòu)建的順序和邏輯。在自貿(mào)區(qū)法律制度內(nèi)容方面，民主自治性的開門立法模式有利于實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)立法的民主性和科學(xué)性，使自貿(mào)區(qū)立法更容易被市場主體認(rèn)可和接受，所立之法能夠在現(xiàn)實生活中得到更好的實施和應(yīng)用。而依據(jù)“一線放開、二線管住”政策在區(qū)內(nèi)先行先試的各項制度創(chuàng)新則是自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的內(nèi)在推動力量，可為自貿(mào)區(qū)營造更加良好的法治營商環(huán)境，以制度創(chuàng)新為橋梁將我國自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”進(jìn)行有機(jī)對接，從而更好地實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)制度紅利的國際共享，有力推動我國自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”的互通互聯(lián)、優(yōu)勢互補(bǔ)與共同發(fā)展。

（一）優(yōu)化我國自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)，提高自貿(mào)區(qū)事權(quán)劃分的合理性

自貿(mào)區(qū)法律制度包括結(jié)構(gòu)和內(nèi)容兩個方面，其中自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)的合理性是指，能夠通過國家立法引領(lǐng)規(guī)劃和統(tǒng)籌管理自貿(mào)區(qū)整體發(fā)展，通過地方性立法建立起聯(lián)通中央與自貿(mào)區(qū)一線管理機(jī)構(gòu)的協(xié)作機(jī)制和溝通橋梁，通過賦予一線管理機(jī)構(gòu)充分的管理權(quán)和部分立法權(quán)激發(fā)其參與自貿(mào)區(qū)事務(wù)管理的積極性和主觀能動性，涵蓋國家權(quán)威立法、地方協(xié)調(diào)立法、一線機(jī)構(gòu)自主管理的三層級立法結(jié)構(gòu)是比較理想的自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)。然而，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展至今，不僅國家立法尚未出臺，而且因過于倚重自貿(mào)區(qū)所在地的地方性立法，自貿(mào)區(qū)一線管理機(jī)構(gòu)也并未獲得充分的管理權(quán)限，我國自貿(mào)區(qū)事權(quán)劃分的合理性有待提高，自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)仍然存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。要抓住構(gòu)建中國自貿(mào)區(qū)法律制度的歷史機(jī)遇，在我國自貿(mào)區(qū)法律制度構(gòu)建過程中及時制定出臺國家立法并規(guī)范自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法，給予自貿(mào)區(qū)頂層法治保障，授權(quán)自貿(mào)區(qū)一線管理機(jī)構(gòu)更為充足的管理權(quán)限，合理減少自貿(mào)區(qū)所在地政府對區(qū)內(nèi)事務(wù)的過度干預(yù)，盡快形成事權(quán)劃分合理的三層級中國自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)。

（二）提高自貿(mào)區(qū)制度內(nèi)容的民主化、法治化與國際化程度

法律制度包括制度結(jié)構(gòu)和制度內(nèi)容兩個方面的要素，兩者如同車之四輪、鳥之兩翼，是相互依存、相互支撐、共同發(fā)展的關(guān)系。鑒于法律制度的制度結(jié)構(gòu)和制度內(nèi)容同等重要而不可偏廢，應(yīng)當(dāng)在法律制度結(jié)構(gòu)完整性、合理性的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步探討具體制度內(nèi)容的品質(zhì)和特性。從中國自貿(mào)區(qū)法律制度的完善程度來看，可具體劃分為四個階段：第一個階段要求制度結(jié)構(gòu)上的完整性；第二個階段要求制度結(jié)構(gòu)上的合理性，即中央、地方與自貿(mào)區(qū)管理委員會事權(quán)劃分上的合理性；第三個階段不僅要求制度結(jié)構(gòu)完整合理，而且要求法律制度內(nèi)容具有民主性、科學(xué)性和有效性；第四個階段要求在法律制度結(jié)構(gòu)完整合理、制度內(nèi)容民主科學(xué)的基礎(chǔ)上把公平正義的現(xiàn)代法治精神理念根植到自貿(mào)區(qū)規(guī)范之中，同時接軌高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，最大程度地減少我國自貿(mào)區(qū)融入國際經(jīng)濟(jì)新格局的制度障礙。制度框架結(jié)構(gòu)完整、合理，制度內(nèi)容民主、科學(xué)，蘊(yùn)含現(xiàn)代法治精神理念，并與國際規(guī)則互通互融、兼容并蓄，這才稱得上是較為完善的自貿(mào)區(qū)法律制度。

（三）化解自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的上位法體制障礙

我國自貿(mào)區(qū)作為對接國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則的窗口，是我國法治改革的試驗田和壓力測試場，著重推行制度創(chuàng)新，因此諸多創(chuàng)新制度應(yīng)運而生，如負(fù)面清單、先照后證、一口受理等。然而，我們所要關(guān)注的不應(yīng)僅僅局限于制度本身設(shè)計，還要包括制度出臺后的落實和應(yīng)用。從目前的情況看，一些好的制度創(chuàng)新在實施和適用過程中還是遇到了阻礙，這主要源自與自貿(mào)區(qū)發(fā)展不相適應(yīng)的國家層面的上位法。例如，自貿(mào)區(qū)內(nèi)嘗試推行和普及的線上仲裁屬于仲裁模式的變更和革新，與文本仲裁和開庭仲裁類似，只是仲裁方式上的轉(zhuǎn)變，并不涉及制度的改革和程序的改變，這樣的制度創(chuàng)新在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實施適用不會與同位法或上位法產(chǎn)生法律適用沖突。但是，如果我們計劃在自貿(mào)區(qū)內(nèi)嘗試臨時仲裁制度，其情況就會變得完全不同了。這是因為，根據(jù)我國現(xiàn)行《立法法》第二章第一節(jié)“立法權(quán)限”第八條第十款的規(guī)定①，涉及仲裁制度或程序變化時僅能以法律修改的方式進(jìn)行，即通過修改《仲裁法》確立臨時仲裁制度，如果僅僅修改《自貿(mào)區(qū)實施條例》或《自貿(mào)區(qū)管理辦法》便在自貿(mào)區(qū)內(nèi)推行臨時仲裁制度，無疑會與現(xiàn)行《立法法》第二章第一節(jié)第八條的規(guī)定相沖突（仲裁制度沒有通過法律進(jìn)行規(guī)定）。此外，即使遵循《立法法》第二章第一節(jié)第八條規(guī)定通過修改《仲裁法》確立了臨時仲裁制度，也會因《仲裁法》位于法律位階，具有全國通行的效力，如未在特定區(qū)域內(nèi)先行先試便在全國范圍內(nèi)推行實施，會大大增加自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的風(fēng)險系數(shù)，使立法風(fēng)險很難把握在可控范圍之內(nèi)。因此，在我國現(xiàn)行法律體制下，一些涉及《立法法》第二章第一節(jié)第八條事項的制度創(chuàng)新會在擬定、實施、適用過程中遇到來自上位法的現(xiàn)有體制的阻礙，這種法律制度的沖突無法通過簡單的法律條款的修改得到有效解決，而是應(yīng)當(dāng)積極探索其他可行路徑妥善予以化解。目前，只有通過自貿(mào)區(qū)國家層面立法和授權(quán)立法，借助“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，方可變更和實施與自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新不相適應(yīng)的上位法規(guī)定，因此國家立法的出臺和授權(quán)立法制度的建立并不僅僅是自貿(mào)區(qū)法律制度建設(shè)需要重點關(guān)注的內(nèi)容，對自貿(mào)區(qū)各項制度創(chuàng)新的成功實施更是具有極其重要的現(xiàn)實意義。

三、借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的必要性和可行性

對國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)法律制度經(jīng)驗的借鑒，我國自貿(mào)區(qū)一定要取其精華，切不可全盤照搬，而對于各國自貿(mào)區(qū)管理中具有當(dāng)?shù)靥厣闹贫葎?chuàng)新，更要根據(jù)我國國情和自貿(mào)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要有選擇地加以參考和借鑒。

（一）借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的必要性

1.突破現(xiàn)有體制束縛，積極參與國際市場競爭

經(jīng)濟(jì)的全球化奠定了我國或者借鑒或者揚(yáng)棄國際自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以交通技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)為支撐的經(jīng)濟(jì)全球化并不僅僅是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，也是研討國際經(jīng)濟(jì)法制度變遷的一個基本背景。經(jīng)濟(jì)全球化在國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的集中體現(xiàn)就是產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展為任務(wù)貿(mào)易，全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈向縱深發(fā)展，國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資活動比人類歷史上的任何一個時期都更為緊密地連為一體，從而使得全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了越來越明顯的“非在地化”趨勢。然而，國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域始終存在一個基本矛盾，即國際主義的經(jīng)貿(mào)往來與國家主義的單邊管轄秩序之間的緊張關(guān)系。多年以來，經(jīng)濟(jì)全球化的重大進(jìn)展往往都是通過逐步減少阻礙跨國貿(mào)易和投資的制度壁壘而取得的，從多邊主義的布雷頓森林體系到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定—世界貿(mào)易組織（GATT-WTO）和自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement，F(xiàn)TA），再到單邊主義的對外貿(mào)易區(qū)，都是在試圖緩解上述緊張關(guān)系，并逐步表現(xiàn)為一個國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則趨同化的過程。但是，由于各國國情的不同以及貿(mào)易自由化、投資便利化所帶來收益在全球范圍內(nèi)分配的不均衡，在上述趨同化過程中各國對經(jīng)貿(mào)規(guī)則的調(diào)整不能超出本國法律政治架構(gòu)所能承受的極限。因此，可以借助對外貿(mào)易區(qū)，即所在國以其單邊行為在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)建構(gòu)一個離岸的制度特區(qū)，借鑒國際經(jīng)驗在有限的區(qū)域內(nèi)力求實現(xiàn)制度融通，允許國際經(jīng)貿(mào)往來自由，柔化一國經(jīng)貿(mào)規(guī)則所固有的“本土性”。

2.為我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)累積經(jīng)驗

國際貿(mào)易投資規(guī)則從來都不是中立的，美國等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家憑借強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事優(yōu)勢，利用國際貿(mào)易投資規(guī)則的制定權(quán)為自身謀取了巨大利益。這種力量的不對稱已經(jīng)滲透到國際貿(mào)易投資規(guī)則之中，并通過國際組織會員國國內(nèi)立法的調(diào)整延伸到它們的國內(nèi)法體系之中。正因為如此，才會有人認(rèn)為，所謂的全球化就是“歐美化”或者“美國化”，而這正是當(dāng)前我國產(chǎn)品、服務(wù)和投資活動所必須面對的現(xiàn)實制度環(huán)境?；谖覈再Q(mào)區(qū)建立初期法律制度和管理模式均比較滯后的現(xiàn)實，可借鑒以美國為代表的對外貿(mào)易區(qū)先進(jìn)制度，通過對相關(guān)制度的試行，在充分了解其運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的國情進(jìn)行適度調(diào)整，以更好地推動我國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。此外，考慮到自貿(mào)區(qū)也是國際貿(mào)易投資進(jìn)入我國的一個窗口，可借助這種調(diào)整適用使之具有涉外效力，為我國深度參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)從而更好地融入世界經(jīng)濟(jì)格局積累經(jīng)驗。

3.對建立和完善我國自貿(mào)區(qū)法律制度具有啟示作用

對外自貿(mào)區(qū)制度的建立具有限縮所在國主權(quán)的意味，美國、新加坡、日本等發(fā)達(dá)國家著手建立對外自貿(mào)區(qū)時大多基于疏解各自國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題的現(xiàn)實考慮和期待，并且隨著各自國內(nèi)國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，分別對相應(yīng)的自貿(mào)區(qū)法律制度進(jìn)行了一個不斷調(diào)整和完善的過程。與其他國家的自貿(mào)區(qū)相似，隨著我國在國際上的和平崛起，我國的經(jīng)濟(jì)體量快速增加，無論在國內(nèi)還是在國際上均面臨深刻的變革壓力。自貿(mào)區(qū)的建立并不僅僅只是一個自由貿(mào)易區(qū)的問題，更肩負(fù)著對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和先行先試的歷史使命，要充當(dāng)“試驗田”并以此推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的變革，減輕國際貿(mào)易投資領(lǐng)域的壓力。正所謂“見出以知入，觀往而知來”，國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)法律制度的演變和發(fā)展歷程對處于建設(shè)初期的我國自貿(mào)區(qū)而言，無疑具有非常重要的借鑒價值。

（二）借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的可行性

1.因地制宜進(jìn)行選擇性借鑒

與美國、新加坡等國投資貿(mào)易便利化水平較高的自貿(mào)區(qū)相比，我國自貿(mào)區(qū)在質(zhì)檢、通關(guān)制度等方面仍然存在較大差距，按照我國自貿(mào)區(qū)“一口受理、高效運轉(zhuǎn)、綜合審批”的要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新。在這方面國際上有許多成熟的經(jīng)驗可供我國自貿(mào)區(qū)借鑒，但由于行政審批與各國社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)制度、地理人文密切相關(guān)，因此一定要根據(jù)本國國情選擇最適合自己的路徑。比如，當(dāng)前國際上存在兩種模式的“一口受理”制度，其中一種是美國的管理機(jī)構(gòu)整合模式，即將原有的海關(guān)、檢驗檢疫、移民規(guī)劃局等多個部門整合為單一部門，以達(dá)到提高對外貿(mào)易區(qū)行政審批效率的目的；[1]另一種是新加坡的電子數(shù)據(jù)整合模式，各管理部門通過公共數(shù)據(jù)處理平臺提取相關(guān)信息，通過網(wǎng)絡(luò)共享方式收集并整合電子數(shù)據(jù)資源進(jìn)行“一口受理”，以達(dá)到縮短審批時間、提高核準(zhǔn)效率的目的。根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新可復(fù)制、可推廣的要求，美國的經(jīng)驗和做法顯然并不符合我國的實際情況，在實施成本和改革效率方面優(yōu)勢不夠明顯，不具備在全國范圍內(nèi)推廣實施的可行性，我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先借鑒新加坡的制度和經(jīng)驗，通過設(shè)立統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化的信息數(shù)據(jù)管理平臺來提升自貿(mào)區(qū)行政管理效率，進(jìn)而在成功實踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步復(fù)制推廣到全國范圍予以適用。

2.根據(jù)國情進(jìn)行部分性借鑒

在借鑒國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)法律制度經(jīng)驗時，我國自貿(mào)區(qū)一定要取其精華，切不可全盤照搬。比如，上海自貿(mào)區(qū)外商投資自由化的核心內(nèi)容是負(fù)面清單制度，其遵循的基本原則是“法無明文禁止即可為”，具有較高的開放度和透明度，能夠較好地衡量一國市場經(jīng)濟(jì)的開放程度和法治營商環(huán)境。截至目前，全球范圍內(nèi)已經(jīng)有不少于77個國家或地區(qū)在推行外資市場準(zhǔn)入前的負(fù)面清單加國民待遇管理模式，負(fù)面清單制度已經(jīng)成為全球通行的國際貿(mào)易投資規(guī)則。[2]但是，考慮到不同的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，監(jiān)管制度存在差異，就當(dāng)前我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀而言，由于還沒有建立較為完善的事中事后監(jiān)管制度，無法從根本上解決市場開放條件下的風(fēng)險預(yù)期防范問題，無法準(zhǔn)確估量最大化開放國內(nèi)市場可能給國家安全和市場秩序帶來的不利影響，如果在這樣的情況下全盤照搬國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗和做法，即最大程度地縮減負(fù)面清單特殊限制性條款并最大限度地開放自貿(mào)區(qū)內(nèi)外資市場，很有可能會對我國自貿(mào)區(qū)乃至整個國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性造成不利的影響。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國國情有選擇性地開放自貿(mào)區(qū)內(nèi)的市場，在負(fù)面清單的確定以及行業(yè)領(lǐng)域的特殊限制等方面部分借鑒國際經(jīng)驗，在確保平穩(wěn)的前提下逐步放寬我國自貿(mào)區(qū)外資市場準(zhǔn)入限制。

四、國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)法律制度建設(shè)經(jīng)驗與啟示

（一）奉行依法治區(qū)原則，事先制定自貿(mào)區(qū)國家層面的立法

國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)一般堅持法制先行、依法治區(qū)的法治精神和理念，一般會在注重本國自貿(mào)區(qū)法律制度實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)國際化的同時，事先制定出臺國家層面的立法，為本國自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供相應(yīng)的法治保障，使之能夠在法治框架下實現(xiàn)規(guī)范化運營，先立法、后設(shè)區(qū)的自貿(mào)區(qū)發(fā)展模式已為多數(shù)國家認(rèn)可和接受。例如，1934年，美國國會通過《對外貿(mào)易區(qū)法案》，鼓勵外商赴美進(jìn)行投資貿(mào)易，減免關(guān)稅和行政審批程序，這種寬松的監(jiān)管模式給予了外來投資者更多的商業(yè)自由，也減少了他們在貿(mào)易活動中的生產(chǎn)加工和經(jīng)營成本。1936年，美國首個自貿(mào)區(qū)——紐約布魯克林自貿(mào)區(qū)開始設(shè)立運營，標(biāo)志著美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的正式實施。1970年1月1日韓國政府頒布實施《出口自由區(qū)建立法》，20世紀(jì)70年代中期韓國首個外國人專用出口加工工業(yè)區(qū)——馬山出口自由區(qū)依據(jù)該法正式建立。1965年，新加坡政府頒布實施《自由貿(mào)易區(qū)法》，隨后在樟宜、裕廊碼頭等地設(shè)立了七個自貿(mào)區(qū)，并由裕廊公司和國際港務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)具體管理事宜。1969年，為保障《自由貿(mào)易區(qū)法》的實施，新加坡政府進(jìn)一步制定出臺了《自由貿(mào)易區(qū)條例》，并作為行政法規(guī)對原《自由貿(mào)易區(qū)法》內(nèi)容做進(jìn)一步的深入和細(xì)化。1985年，土耳其頒布實施《土耳其自由貿(mào)易區(qū)法》，并隨即于1986年分別設(shè)立了梅爾辛、安塔利亞、伊茲密爾等多個自貿(mào)區(qū)。

作為自貿(mào)區(qū)制度的探索者，我國要成功實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略一定要積極借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗。國際經(jīng)驗已然證明，國家層面的立法在整個自貿(mào)區(qū)法律制度中是必不可少的。先設(shè)區(qū)、后立法的模式并不符合國際慣例，當(dāng)今國際社會中自貿(mào)區(qū)實踐比較成功的美國、新加坡、土耳其、韓國均事先制定出臺了國家層面的立法，建立了自上而下較為完善的自貿(mào)區(qū)法律制度，繼而在制度完備的前提下再重點著手建立本國自貿(mào)區(qū)。法制先于實踐的目的在于，確保自貿(mào)區(qū)建設(shè)運營能夠在一個規(guī)范的制度框架內(nèi)有序進(jìn)行，努力做到各項工作有法可依，避免自貿(mào)區(qū)管理秩序混亂狀況的發(fā)生。

（二）較為成熟的自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法制度

以美國為代表的先進(jìn)自貿(mào)區(qū)通過制度化的授權(quán)立法方式賦予區(qū)內(nèi)特定法人較為充分的管理權(quán)和部分立法權(quán)，實行以市場主體為核心高度市場化的自貿(mào)區(qū)經(jīng)營管理模式。美國1934年通過的《對外貿(mào)易區(qū)法案》第8款“規(guī)則和規(guī)章”規(guī)定，委員會得到授權(quán)可以制定相應(yīng)的行政規(guī)章和規(guī)則，這意味著美國對外貿(mào)易區(qū)委員會一旦通過國會特別授權(quán)便可擁有一定的立法權(quán)，并可根據(jù)立法授權(quán)授權(quán)區(qū)內(nèi)特定市場主體負(fù)責(zé)園區(qū)日常運營管理。美國遵循完全市場化的園區(qū)管理模式，這是自貿(mào)區(qū)發(fā)展到一定階段的集中體現(xiàn)和必然選擇。具體而言，《美國法典》關(guān)稅篇第二款第一項、第七款、第八款、第十七款、第十八款分別對授權(quán)立法制度進(jìn)行了規(guī)定。其中，第二款第一項規(guī)定，授權(quán)委員會可授權(quán)特定法人對對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的日常運營進(jìn)行管理并維護(hù)相關(guān)設(shè)施；第七款、第八款與第十七款相互結(jié)合，將該授權(quán)明確為國家及對外貿(mào)易區(qū)委員會的專項授權(quán)而不得任意處置，被授權(quán)者不得隨意出售、讓予、移交或轉(zhuǎn)讓第三方，從而防范和制止轉(zhuǎn)授權(quán)、二次授權(quán)、違規(guī)授權(quán)、越權(quán)授權(quán)等違法違規(guī)行為的發(fā)生；第十八款為撤銷條款，針對對外貿(mào)易區(qū)撤銷情形、撤銷程序、上訴期限等事項進(jìn)行了具體規(guī)定，使對外貿(mào)易區(qū)的撤銷或變更得以規(guī)范化和制度化。

與美國對外貿(mào)易區(qū)相比，我國自貿(mào)區(qū)不僅在制度設(shè)計上存在差距，更為關(guān)鍵的是自貿(mào)區(qū)市場化運行理念不足，自貿(mào)區(qū)立法與管理過程中政府主導(dǎo)色彩依然濃重，而當(dāng)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略處于發(fā)展轉(zhuǎn)折節(jié)點的時候，市場化理念的植入可以說是保持自貿(mào)區(qū)市場活力的重要途徑。我們迫切需要一個切入點來向自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略加入市場化的“驅(qū)動引擎”，從而能夠在日常運行管理中充分調(diào)動自貿(mào)區(qū)一線管理機(jī)構(gòu)以及區(qū)內(nèi)市場主體參與自貿(mào)區(qū)立法和事務(wù)管理的積極性與主觀能動性，能夠在遵循自貿(mào)區(qū)市場規(guī)律的前提下努力實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法律制度的自我修繕與自發(fā)救濟(jì)，使自貿(mào)區(qū)法律制度切實符合自貿(mào)區(qū)自由開放的內(nèi)在特性與市場主體自身的發(fā)展需求。在這方面，美國通過授權(quán)方式所致力推行的自治性立法管理模式無疑對我國自貿(mào)區(qū)初期發(fā)展具有重要的借鑒價值。美國依據(jù)《對外貿(mào)易區(qū)法案》授予對外貿(mào)易區(qū)委員會較為充足的自治立法權(quán)限，再由對外貿(mào)易區(qū)委員會授權(quán)批準(zhǔn)對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的各特定公司法人全權(quán)負(fù)責(zé)本區(qū)的日常管理事務(wù)，要求被批準(zhǔn)人定期向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)委員會匯報工作進(jìn)展情況并接受監(jiān)督。與美國相比，我國自貿(mào)區(qū)管理委員會的行政法律屬性問題至今尚未解決，我國自貿(mào)區(qū)管理委員會本質(zhì)上仍屬于特殊戰(zhàn)略情形下的臨時性附屬機(jī)構(gòu)，與自貿(mào)區(qū)所在地政府合署管理當(dāng)?shù)氐淖再Q(mào)區(qū)，并非具有獨立法律地位的行政機(jī)關(guān)。在這樣的情況下，依據(jù)我國現(xiàn)行授權(quán)立法制度，被授權(quán)者通常為地方權(quán)力機(jī)關(guān)或獨立行政部門，自貿(mào)區(qū)管理委員會是否具備完全的被授權(quán)主體資格、是否能夠在自貿(mào)區(qū)管理委員會不具備完全獨立法治意義的前提下對其進(jìn)行授權(quán)立法至今仍然存在一定的學(xué)理爭議，同時也缺乏相應(yīng)的實踐經(jīng)驗。截至2017年，全國人大及其常委會仍然未對我國自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實施適用部分法律的授權(quán)立法方式做出規(guī)范化、制度化的合理解釋。

（三）制度內(nèi)容的國際化與規(guī)范淵源的多元化

目前，美國加入的國際海關(guān)條約共計四項，其中有關(guān)對外貿(mào)易區(qū)的內(nèi)容如下：

一是1973年5月18日在海關(guān)合作理事會于日本京都召開的第41/42屆年會上通過，并于1974年9月25日生效的《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》（簡稱《京都公約》）。

二是1983年6月海關(guān)合作理事會主持制定，并于1988年1月1日正式實施的《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度的國際公約》（簡稱《協(xié)調(diào)制度》），特別是《京都公約》專項附約4指南部分的第二章專門對自由貿(mào)易區(qū)制度進(jìn)行了規(guī)定，成為美國對外貿(mào)易區(qū)法律制度中最為重要的國際法淵源。

除上述國際條約外，美國締結(jié)的包含對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)容的其他雙邊或多邊條約同樣也是美國對外貿(mào)易區(qū)法律制度的重要淵源。例如，美國1934年通過的《對外貿(mào)易區(qū)法案》（C）項條款就對美國與加拿大、智利之間貿(mào)易協(xié)議的部分內(nèi)容進(jìn)行了轉(zhuǎn)化和吸納，此外《美國與澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》附約1-A[3]、《美國與新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》附約1-A[4]也針對對外貿(mào)易區(qū)過境貿(mào)易事項進(jìn)行了規(guī)定，并成為美國對外貿(mào)易區(qū)法律制度淵源的重要組成部分。美國將國際條約中涉及的對外貿(mào)易區(qū)制度內(nèi)容作為美國對外貿(mào)易區(qū)法律制度的淵源，有利于美國對外貿(mào)易區(qū)法律制度與管理模式的國際化，能夠促使美國對外貿(mào)易區(qū)更加便利地接軌和融入國際市場。

判例法作為美國法律制度的淵源有力地推動了美國對外貿(mào)易區(qū)法律制度的構(gòu)建和完善，其很多對外貿(mào)易區(qū)法律制度的創(chuàng)建和發(fā)展就源于對外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)典判例，隨著對外貿(mào)易區(qū)判例數(shù)量的不斷增加和社會的廣泛認(rèn)可，最終形成了如今美國對外貿(mào)易區(qū)判例法的淵源。例如，繼康諾克公司（Conoco Philips Inc.）訴美國對外貿(mào)易區(qū)委員會案[5]與邁阿密自由區(qū)公司（Miami Free Zone Corp）訴美國對外貿(mào)易區(qū)委員會案[6]之后，美國國際貿(mào)易法院（CIT）取得了對對外貿(mào)易區(qū)案件的專屬一審管轄權(quán)，改變了之前對外貿(mào)易區(qū)案件均由美國聯(lián)邦巡回上訴法院受理的傳統(tǒng)做法，自此聯(lián)邦巡回上訴法院成為對外貿(mào)易區(qū)案件的二審法院，通過判例正式建立了美國國際貿(mào)易法院和聯(lián)邦巡回上訴法院分別負(fù)責(zé)一審和上訴事宜的美國對外貿(mào)易區(qū)審判制度，而一審和二審的判決結(jié)果也將作為法律淵源供其他類似案件參考和適用。

（四）充分吸收民意的民主自治性立法模式

民主自治性立法是為了解決社會發(fā)展中存在的主要問題，根據(jù)民眾和市場主體的真實內(nèi)在需求，由社會系統(tǒng)自發(fā)孕育制度要素，依靠社會力量自覺推動立法進(jìn)程，立法內(nèi)容和立法形式均體現(xiàn)立法自身規(guī)律，且具有創(chuàng)造性、適應(yīng)性、開放性的立法模式。日本改革特區(qū)采用民主自治性立法模式，在制度設(shè)計過程中注重聽取群眾和市場主體意見，屬于典型的民意立法，通過民主自治性立法反映區(qū)內(nèi)居民和市場主體真實的訴求和需要，爭取所立之法能夠得到廣大社會民眾的普遍接受，具有較強(qiáng)的有效性、實用性和可操作性，并借助民主自治性立法實現(xiàn)日本改革特區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

1.尊崇民意的改革特區(qū)立法模式

日本改革特區(qū)立法注重聽取民意和吸收民眾集體智慧，其改革特區(qū)由內(nèi)閣總理大臣親自領(lǐng)導(dǎo)，在中央、地方和民間同步開展實施，三位一體，共同推進(jìn)。[7]這種合作型改革范式是日本改革特區(qū)突出的特點，中央政府在宏觀層面進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)劃，地方政府發(fā)揮主觀能動性對本區(qū)市場進(jìn)行自主管理，民間力量通過民意調(diào)研對市場主體的一些有益看法或提議進(jìn)行討論和有選擇性的采納，以確保經(jīng)濟(jì)制度改革更加符合市場主體需求，從而得到更多民眾的支持，中央政府、地方政府與民間力量各司其職、相互影響、相互促進(jìn)，共同推動日本改革特區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。這種三位一體良性互動的合作方式，集政府管理與民間自治于一體，可以實現(xiàn)改革過程中各方主體觀念的優(yōu)勢互補(bǔ)，無疑是值得我國自貿(mào)區(qū)參考借鑒的。

2.改革特區(qū)民主自治性立法的制度內(nèi)容及其實施

根據(jù)日本《結(jié)構(gòu)改革特區(qū)法案》第一章的規(guī)定，從概念來看，改革特區(qū)是地方政府及公共團(tuán)體為提升當(dāng)?shù)厥袌龌盍Χ园l(fā)建立的特別管理區(qū)域。從宗旨來看，改革特區(qū)是在區(qū)域內(nèi)試行符合當(dāng)?shù)靥攸c的經(jīng)濟(jì)改革措施，并明確規(guī)定要最大限度地尊重地方政府以及公共團(tuán)體的自治性、自主性和自發(fā)性，針對地方特點開展特定的事業(yè)，廢除或暫停之前固有的限制性措施，在教育、研發(fā)、社會福利等方面進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，以滿足當(dāng)?shù)鼐用裆钚枰约笆袌鲋黧w發(fā)展要求，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。從改革目標(biāo)來看，日本《結(jié)構(gòu)改革特區(qū)法案》第一章同樣對特區(qū)的改革目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，即希望取得下面的改革效應(yīng)：一是與我國自貿(mào)區(qū)相類似，把在特定區(qū)域內(nèi)試驗成功的經(jīng)濟(jì)制度改革推向日本全國并一致適用，進(jìn)而增強(qiáng)日本市場的經(jīng)濟(jì)活力；二是突出地方特色，推動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新興產(chǎn)業(yè)建立，繁榮改革特區(qū)所在地市場經(jīng)濟(jì)。[8]

日本《結(jié)構(gòu)改革特區(qū)法案》第二章對特區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度改革的制定、實施與完成所應(yīng)遵循的程序進(jìn)行了規(guī)定：一是向社會征集構(gòu)想草案。一般每年進(jìn)行兩次，由改革特區(qū)推進(jìn)本部在日本全國范圍內(nèi)向廣大民眾征求經(jīng)濟(jì)制度改革議案，同時由改革特區(qū)所在地公共團(tuán)體、民間組織自發(fā)擬定并遞交改革申請草案。二是改革項目認(rèn)定。對面向日本全國范圍征集的以及地方上遞交的議案經(jīng)由改革特區(qū)推進(jìn)本部與相關(guān)省廳部門協(xié)商進(jìn)行最終確定。一般被認(rèn)定的改革項目包括結(jié)構(gòu)改革特區(qū)實施程序附錄所列舉的法律、省令、訓(xùn)令等，以供地方政府進(jìn)行自主選擇。三是擬定和提交計劃。準(zhǔn)備設(shè)立改革特區(qū)的地方政府從上述認(rèn)定項目中選擇適合本地特點的改革內(nèi)容，在擬定并遞交改革特區(qū)計劃方案后等待后續(xù)審批結(jié)果。四是計劃核準(zhǔn)。地方政府提交的改革特區(qū)計劃方案經(jīng)由推進(jìn)本部和有關(guān)省廳部門審議并通過后，改革特區(qū)即告成立，并按照原定計劃開展實施，而對于不予批準(zhǔn)的計劃和已經(jīng)批準(zhǔn)僅僅針對計劃中的部分措施不予同意的，需要寫明具體理由并以書面形式告知地方政府。五是制度改革實施。改革特區(qū)設(shè)立后，由特區(qū)所在地政府推進(jìn)實施，并依照預(yù)先計劃的方案和現(xiàn)行法規(guī)進(jìn)行相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度改革。六是效應(yīng)評價。每個年度由推進(jìn)本部與民間企業(yè)、專家學(xué)者或民間團(tuán)體等第三方共同組成評議委員會，通過吸收民意對特區(qū)經(jīng)濟(jì)制度改革成效進(jìn)行評價。

從日本《結(jié)構(gòu)改革特區(qū)法案》相關(guān)條款內(nèi)容可以看出，日本奉行的是民主自治性的特區(qū)設(shè)立和經(jīng)濟(jì)制度改革，并制定出臺了尊重民意的改革效應(yīng)評價機(jī)制，從改革特區(qū)的初始設(shè)立到制度改革的事后監(jiān)督均體現(xiàn)了其民主自治特性，但與美國對外貿(mào)易區(qū)以授權(quán)方式推動區(qū)內(nèi)民主自治性立法和管理不同，日本改革特區(qū)采用的是制度構(gòu)建辦法，即通過民意入法以法律規(guī)定來保障改革特區(qū)立法和管理運營中民眾和市場主體的廣泛參與。

（五）韓國自貿(mào)區(qū)“遍地開花”的經(jīng)驗教訓(xùn)

韓國自20世紀(jì)70年代設(shè)立馬山自貿(mào)區(qū)以來，一直致力于為外國企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)良的營商環(huán)境，面向入駐園區(qū)的外企提供稅務(wù)減免、低廉租金、設(shè)施支援等優(yōu)惠政策，成功實踐了吸引外國直接投資、建立出口商品基地的建區(qū)宗旨，成為全球自貿(mào)區(qū)中成功的范例。近年來，韓國又陸續(xù)設(shè)置了多處自貿(mào)區(qū)。截至目前，共有馬山、金堤、群山、大佛、栗村、東海、蔚山等七處產(chǎn)業(yè)型自貿(mào)區(qū)以及釜山港、仁川港、平澤港等多處物流型自貿(mào)區(qū)。自貿(mào)區(qū)猶如雨后春筍般在韓國“遍地開花”，不過并不是每個園區(qū)均經(jīng)營有方，有很多自貿(mào)區(qū)設(shè)立之后由于沒有吸引到充足的外國投資，結(jié)果以失敗告終。例如，韓國早期建設(shè)的益山自貿(mào)區(qū)2010年因為引資困難被取消了自貿(mào)區(qū)資格，并于2011年被并入益山產(chǎn)業(yè)園區(qū)。除馬山、仁川、釜山等少數(shù)自貿(mào)區(qū)取得成功外，韓國大多數(shù)自貿(mào)區(qū)都是“一哄而上”但效果不佳。究其原因，一方面是許多自貿(mào)區(qū)的設(shè)立并非出于經(jīng)濟(jì)方面的考慮，而是政治方面的需要，比如為了所謂的區(qū)域平衡發(fā)展，一些不具備自貿(mào)區(qū)設(shè)置條件的地方也勉強(qiáng)設(shè)立了自貿(mào)區(qū)；另一方面是各自貿(mào)區(qū)大多從地方利益出發(fā)，追求的是國家給予的政策優(yōu)惠和地方財政稅收，沒能在制度創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)安排上基于國家層面注重多個自貿(mào)區(qū)之間的分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)與共同發(fā)展，沒能在國家和地方層面上實現(xiàn)利益關(guān)系的均衡和戰(zhàn)略目標(biāo)的一致，沒能形成具有凝聚力的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略體系，最終導(dǎo)致了各自貿(mào)區(qū)之間的政策攀比與盲目競爭，結(jié)果經(jīng)由市場競爭下的優(yōu)勝劣汰，僅有少數(shù)自貿(mào)區(qū)獲得了成功。

吸取韓國自貿(mào)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國各自貿(mào)區(qū)應(yīng)從服務(wù)國家戰(zhàn)略的大局出發(fā)，結(jié)合自身地域特色推進(jìn)制度創(chuàng)新，本著與設(shè)立之初一致的戰(zhàn)略目標(biāo)和改革方向，相互協(xié)作、經(jīng)驗共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，而不是每個自貿(mào)區(qū)均要推行所有的制度創(chuàng)新，均要向國家索取最優(yōu)惠政策，均要成為國際貿(mào)易中心、國際金融中心或國際物流中心。在國家自貿(mào)區(qū)宏觀政策總體一致的前提下，各地自貿(mào)區(qū)可在現(xiàn)行法制框架下充分發(fā)揮地域優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色進(jìn)行自主創(chuàng)新，探索符合當(dāng)?shù)靥攸c的自貿(mào)區(qū)發(fā)展道路，將制度創(chuàng)新與地緣優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來，在全國范圍內(nèi)形成特色發(fā)展的良好氛圍，通過錯位競爭和特色發(fā)展構(gòu)筑統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中國自貿(mào)區(qū)體系，作為一個良性互動的戰(zhàn)略整體推動我國改革開放。

五、構(gòu)建我國自貿(mào)區(qū)法律制度的主要問題與立法建議

（一）制定出臺我國自貿(mào)區(qū)國家層面的立法

伴隨著2017年我國第三批自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略已經(jīng)開啟3.0模式，國內(nèi)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略體系初步形成。但是，與我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略定位和發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)的國家層面的法律法規(guī)至今尚未制定出臺，對于自貿(mào)區(qū)設(shè)立、運行、變更、撤銷等關(guān)乎其建設(shè)發(fā)展的重要事項尚未在法律層面上予以規(guī)定，與國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)相比，我國自貿(mào)區(qū)在規(guī)范運營與制度化建設(shè)方面仍然存在一定差距，并且我國的自貿(mào)區(qū)改革涉及諸多國家事權(quán)，很多制度創(chuàng)新在缺乏國家立法保障的前提下根本無法順利實施，來自于上位法的法律體制障礙在一定程度上影響了我國自貿(mào)區(qū)改革深入發(fā)展的進(jìn)程。因此，當(dāng)前我國自貿(mào)區(qū)一定要盡早制定出臺國家層面的立法以提升自貿(mào)區(qū)法規(guī)的法律位階，從而在為自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供更加穩(wěn)定可靠法治保障的同時變更適用與自身改革不相適應(yīng)的上位法規(guī)定，更好地推動各項制度創(chuàng)新的實施。

我國需要提升自貿(mào)區(qū)規(guī)范的法律位階，在國家層面制定出臺《中國自貿(mào)區(qū)法》作為法律引領(lǐng)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)與發(fā)展，并通過“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的法律原則變更適用與自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新不相適應(yīng)的法律和行政法規(guī)，最大程度地減少來自上位法的體制障礙。另外，我國屬于單一制的社會主義法律體系，并非分散式立法，不存在法域競爭。然而，由于目前仍然沒有法律對自貿(mào)區(qū)所在地的立法范疇和行政管理權(quán)限進(jìn)行明確界定，各自貿(mào)區(qū)之間存在政策攀比和立法競爭的可能性，這顯然不利于自貿(mào)區(qū)未來的建設(shè)發(fā)展以及對國家良好經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)。因此，也需要一部“總法”來合理約束并限制各地自貿(mào)區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新的權(quán)限和范圍，避免地方惡性制度競爭以及區(qū)際和區(qū)內(nèi)不公平市場競爭等狀況的發(fā)生。

在自貿(mào)區(qū)國家立法方式上，如果要對與自貿(mào)區(qū)改革相關(guān)的所有現(xiàn)行法典分別予以修改，所需程序無疑將異常煩瑣，從而勢必影響自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展效率，加之眾多法典在自貿(mào)區(qū)內(nèi)部與外部適用上的不同規(guī)定也會對我國現(xiàn)行法律體制的穩(wěn)定性和法律適用的一致性造成不利影響，容易引發(fā)自貿(mào)區(qū)法律適用沖突的情形。而如果采取統(tǒng)一立法方式，將與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)的重大問題匯集于一部《中國自貿(mào)區(qū)法》，不僅可以節(jié)約立法成本，提高立法效率，而且可以借助獨立法典維護(hù)我國當(dāng)前法律體制的穩(wěn)定性，減少和避免自貿(mào)區(qū)法律適用沖突，增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)法律制度的權(quán)威性、專業(yè)性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性。因此，與分散式立法方式相比，單獨的自貿(mào)區(qū)國家立法方式不失為一個更佳的選擇。而在自貿(mào)區(qū)國家立法的制度內(nèi)容方面，鑒于當(dāng)前地方性自貿(mào)區(qū)條例仍然是我國自貿(mào)區(qū)具體事務(wù)管理的“基本法”，是我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行法律體系中最為重要的法典，故而可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)充和完善，然后再適時將之上升為國家層面的《中國自貿(mào)區(qū)法》以引領(lǐng)我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略向前發(fā)展。

（二）積極探索符合我國國情的自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法模式

我國的授權(quán)立法以代理說為一般理論依據(jù)，出于適應(yīng)改革需要、推動制度創(chuàng)新的目的，在遵循基本法律適用原則和維護(hù)現(xiàn)行法律體制的前提下變通適用現(xiàn)行部分法律法規(guī)，其實質(zhì)上是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)在向被授權(quán)主體讓渡部分國家立法權(quán)，是全國人大立法權(quán)的邏輯衍生，超越了一般地方立法的范疇，享有與全國人大及其常委會立法同等的法律效力。我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)在設(shè)立之初同樣面臨著如何化解改革中上位法制度障礙的現(xiàn)實難題，當(dāng)時是通過全國人大及其常委會授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)一定的立法權(quán)能，并借助“特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則變通實施與其發(fā)展不相匹配的上位法，從而有力地推動了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革開放與各項制度創(chuàng)新。[9]這樣的先例和做法無疑值得我國自貿(mào)區(qū)學(xué)習(xí)借鑒，以此作為自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中消除上位法障礙可以遵循的經(jīng)驗。然而，盡管我國自貿(mào)區(qū)屬于國家試驗區(qū)，但由于其自身尚不具備完整的行政管理機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)（即公檢法司與人大及其常委會）以及完善的自貿(mào)區(qū)法律制度，可以說仍然不具有完全獨立的法治意義，[10]加之自貿(mào)區(qū)管理委員會僅僅是自貿(mào)區(qū)所在地政府的派出機(jī)構(gòu)，其職權(quán)范圍來自自貿(mào)區(qū)所在地政府，這樣的權(quán)利淵源和權(quán)屬決定了自貿(mào)區(qū)管理委員會并非獨立合法的行政機(jī)構(gòu)。在這樣的情況下，根據(jù)我國現(xiàn)行法律體制，無論是從《憲法》《立法法》《行政法》還是從其他法律法規(guī)中均沒有辦法找尋到相應(yīng)的授權(quán)立法的淵源，即全國人大及其常委會現(xiàn)在無法對自貿(mào)區(qū)管理委員會進(jìn)行授權(quán)立法。但是，筆者預(yù)言，隨著自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的不斷升級和地域面積的日益拓展，未來我國自貿(mào)區(qū)很有可能發(fā)展成相對獨立的行政區(qū)劃，并且自身具有相應(yīng)的權(quán)力和行政機(jī)關(guān)，屆時全國人大及其常委會再對其進(jìn)行授權(quán)立法將變得有法可依，有理可言。盡管借鑒經(jīng)濟(jì)特區(qū)先例，遵循依次建立獨立的行政區(qū)劃→設(shè)置自貿(mào)區(qū)人民政府與人大及其常委會→由全國人大及其常委會或國務(wù)院進(jìn)行直接授權(quán)立法的傳統(tǒng)流程程序較為煩瑣，但從現(xiàn)行法律體制和法治環(huán)境來看，這既是目前我國建立自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法制度最為有效和可行的路徑，也是實現(xiàn)我國法治穩(wěn)定與改革效率平衡的最佳模式。這樣做一方面可有效維護(hù)我國現(xiàn)行法律體制，另一方面可在化解上位法體制障礙的同時賦予自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)更為充分的立法權(quán)限和行政管理職能，從而有利于激發(fā)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及市場主體參與本區(qū)立法和管理活動的積極性與主觀能動性，使自貿(mào)區(qū)所立之法更加符合區(qū)內(nèi)市場發(fā)展需要，使自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新的內(nèi)在優(yōu)勢特性得以釋放發(fā)揮。

對于我國自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法范圍與期限問題，建議對國內(nèi)全部自貿(mào)區(qū)一致給予三年內(nèi)暫停實施相關(guān)法律和行政法規(guī)的授權(quán)有效期，確保各自貿(mào)區(qū)在授權(quán)立法方面享有同等的政策紅利，以便發(fā)揮各自區(qū)位優(yōu)勢，推動區(qū)內(nèi)各項制度創(chuàng)新，實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法政策適用上的公正性、統(tǒng)一性、一致性。同時，要借鑒國際經(jīng)驗通過法律法規(guī)推動我國自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法程序、方式、撤銷、保留事項等內(nèi)容的制度化和規(guī)范化，使自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的實施適用變得更加明確、具體、透明，進(jìn)一步提高我國自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法制度的法治化水平。

（三）提高自貿(mào)區(qū)法治保障與制度內(nèi)容的國際化程度

與國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)相比，我國自貿(mào)區(qū)在法治保障和法律服務(wù)的國際化、專業(yè)化等方面還亟待完善。比如，盡管我國已經(jīng)在各自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立了自貿(mào)區(qū)法院（檢察院），但對于區(qū)內(nèi)各類新型案件的審判依然按照慣常思維和傳統(tǒng)方式對待，對自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類制度創(chuàng)新案件的審判缺乏足夠的專業(yè)性，無法有效保證審判結(jié)果的合理性與公正性。為加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)制度內(nèi)容的國際化，可從以下方面著手采取相應(yīng)措施。

在法律服務(wù)和保障方面，應(yīng)當(dāng)借鑒美國對外貿(mào)易區(qū)經(jīng)驗，適時設(shè)置獨立、專業(yè)的自貿(mào)區(qū)法院或者在自貿(mào)區(qū)法院內(nèi)專門設(shè)置自貿(mào)區(qū)法庭，專項受理與自貿(mào)區(qū)自身特性和制度創(chuàng)新相關(guān)的特殊類型案件，著力提高審判人員的自貿(mào)區(qū)專業(yè)知識技能和相關(guān)審判能力，為自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)提供更加穩(wěn)定、可靠、專業(yè)的司法保障和訴訟服務(wù)。而對于自貿(mào)區(qū)法律制度的規(guī)范淵源，由于我國屬于大陸法系國家，不承認(rèn)以判例法作為正式的法律淵源，因此對于自貿(mào)區(qū)的典型判例并不能直接援引適用，但可將自貿(mào)區(qū)內(nèi)一些具有代表性的審判作為經(jīng)典案例供其他類似案件參考適用，維護(hù)自貿(mào)區(qū)內(nèi)同類型案件審判的公平性和公正性。

在制度內(nèi)容的國際化方面，對于我國已經(jīng)申請加入的自貿(mào)區(qū)國際條約，應(yīng)當(dāng)一如既往地堅持遵守，保持良好的國際信譽(yù)，并將之作為國際法淵源認(rèn)定為我國自貿(mào)區(qū)法律制度重要的組成部分。特別是《京都公約》專項附約指南第二章對自貿(mào)區(qū)制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，這些規(guī)定作為自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗的積淀已然成為自貿(mào)區(qū)運營的國際慣例，包括美國在內(nèi)的諸多國家早就已經(jīng)通過轉(zhuǎn)化、納入等方式將之轉(zhuǎn)變成了本國自貿(mào)區(qū)基本法的主要內(nèi)容。非常明顯，與其他國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交流合作、政策制度互通互融是我國自貿(mào)區(qū)為對接高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易規(guī)則的充分要件與必要前提，在本國自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)中引進(jìn)國際慣例和先進(jìn)制度無疑將成為我國政府和立法機(jī)構(gòu)未來一段時間內(nèi)重要的任務(wù)目標(biāo)。

此外，自貿(mào)區(qū)制度內(nèi)容的國際化并不僅僅是加強(qiáng)對國際條約、國際慣例的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化，更要注重自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的國際推廣與紅利共享。為此，當(dāng)前一定要在“一帶一路”沿線區(qū)域充分發(fā)揮我國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的功能作用，借助我國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢特性充實“一帶一路”法制內(nèi)容，服務(wù)“一帶一路”法制建設(shè)，使我國自貿(mào)區(qū)成為“一帶一路”法制建設(shè)的試驗區(qū)和孵化器。盡管我國自貿(mào)區(qū)在國際法律性質(zhì)上屬于自貿(mào)區(qū)，不同于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)之間的自由貿(mào)易協(xié)定與經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，但無論是自貿(mào)區(qū)、自由貿(mào)易協(xié)定還是經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，均以市場開放、貿(mào)易便利、投資自由為戰(zhàn)略目標(biāo)，同樣具有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由與開放合作的內(nèi)在屬性，彼此間在制度設(shè)計上存在一定的關(guān)聯(lián)和共性。因此，在我國自貿(mào)區(qū)內(nèi)先行先試且實踐成功的一些制度創(chuàng)新，如負(fù)面清單制度、證照分離制度、單一窗口制度、投資備案制度、一口受理制度等均可嘗試在“一帶一路”沿線區(qū)域加以復(fù)制和推廣，從而推動“一帶一路”法治保障體系的建立以及自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)的盡快形成和發(fā)展。

（四）推進(jìn)自貿(mào)區(qū)民主自治性立法模式

國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)普遍采用民主自治性立法模式，通過民主立法、開門立法激發(fā)區(qū)內(nèi)市場主體參與自貿(mào)區(qū)立法和管理的積極性與主觀能動性，推動區(qū)內(nèi)各項制度創(chuàng)新在現(xiàn)實社會中的實施與應(yīng)用，而在立法過程中注重聆聽來自基層的不同聲音符合自貿(mào)區(qū)所遵循和追求的市場化運營理念，也是國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)良好法治營商環(huán)境的主要路徑。當(dāng)前，我國應(yīng)當(dāng)通過制定法律法規(guī)來保障自貿(mào)區(qū)公眾和市場主體參與自貿(mào)區(qū)立法的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)建立完善的包括行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、基層民眾、市場主體在內(nèi)的自貿(mào)區(qū)立法參與機(jī)制，而在制度內(nèi)容上不應(yīng)僅僅局限于通過搭建立法提案、立法建議綠色通道來確保市場主體對自身利益訴求的表達(dá)，更要切實給予市場主體投票參與、提案否決、結(jié)果評估等決定性、基礎(chǔ)性立法權(quán)利，保障公眾和市場主體參與和介入自貿(mào)區(qū)立法全過程，使之真正成為自貿(mào)區(qū)立法重要的參與者和推動者。對此，具體建議如下：

1.建立自貿(mào)區(qū)立法知情權(quán)制度

我國《憲法》第一章“總綱”第二條規(guī)定，一切權(quán)利屬于人民，同時規(guī)定了人民所享有的包含選舉、言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威等在內(nèi)的廣泛的民主權(quán)利，而保障這些基本民主權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件就是公眾和市場主體擁有充足的知情權(quán)，因為只有知情才能談得上如何監(jiān)督，才能談得上如何行使權(quán)利。而在諸多民主權(quán)利中，立法權(quán)具有極其重要的地位和作用，盧梭就曾在《社會契約論》一書中提出，國家的生存絕不是依靠法律，而是依靠立法權(quán)，因此立法知情權(quán)無疑是人們參與立法、監(jiān)控立法的必要前提和重要路徑，而建立和完善立法知情權(quán)制度也應(yīng)成為我國《憲法》實施的內(nèi)在要求與法制建設(shè)的應(yīng)有之意。此外，民主立法中的民主貫穿立法的動態(tài)全過程，包括事先立法審查、事中立法監(jiān)督、事后執(zhí)法監(jiān)督，在整個立法過程中，只有建立起與之相適應(yīng)的立法知情權(quán)制度，公眾和市場主體才能充分了解自貿(mào)區(qū)所立之法的背景意義與實施目的，才能對未來將要制定或者已經(jīng)制定實施的自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)進(jìn)行準(zhǔn)確的價值判斷，而這將直接影響到自貿(mào)區(qū)立法機(jī)構(gòu)的立法權(quán)威和社會公信力以及所立之法能否在現(xiàn)實中得以順利實施應(yīng)用。

2.構(gòu)建自貿(mào)區(qū)立法民主監(jiān)督制度

立法監(jiān)督制度是確保公民立法知情權(quán)得以真正實現(xiàn)的必要手段，是立法中公民維護(hù)自身合法權(quán)益最為有效和可行的救濟(jì)路徑，而基于為人民服務(wù)的行政理念，我國政府和立法機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為公民立法知情權(quán)的實現(xiàn)與事后監(jiān)督提供相應(yīng)的法律援助和制度保障。根據(jù)我國現(xiàn)行《立法法》第五章“適用與備案審查”的相關(guān)規(guī)定，我國在立法監(jiān)督方面采用的主要是批準(zhǔn)和備案方式，由同級人大、上級人大或上級政府對立法機(jī)構(gòu)的立法行為進(jìn)行主動審查監(jiān)督。然而，在實際中這種自上而下的立法監(jiān)督模式效果和作用較為有限，由于民主性欠缺以及備而不查等失職違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，公民難以真正實現(xiàn)對立法程序的有效監(jiān)督和事后權(quán)利救濟(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)借助自貿(mào)區(qū)試驗田，率先建立由公眾和市場主體主動申請，并提請相關(guān)部門對特定立法行為進(jìn)行審查的自貿(mào)區(qū)立法監(jiān)督制度，以此增強(qiáng)民眾對新立之法進(jìn)行監(jiān)督的合法性、民主性和科學(xué)性，切實維護(hù)公民自身的立法知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)，避免和防止公民正當(dāng)權(quán)益受到立法行為的不當(dāng)侵犯。同時，可考慮在該項制度中嵌入懲處機(jī)制，規(guī)定立法監(jiān)督義務(wù)與責(zé)任，對立法監(jiān)督中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為予以相應(yīng)的處罰，從而賦予自貿(mào)區(qū)立法監(jiān)督制度一定的法律約束力和強(qiáng)制力。

3.完善自貿(mào)區(qū)立法評估制度

國務(wù)院2011年發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書提出，要建立健全立法前論證和立法后評估機(jī)制，不斷提高立法的科學(xué)性、合理性，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。但從實際情況來看，當(dāng)前我國過于偏重立法后評估研究，而對于立法前的評估工作學(xué)界以及實務(wù)中鮮有論及。立法后評估固然能夠為已經(jīng)生效的法律法規(guī)的修改完善提供科學(xué)依據(jù)和論證分析，卻無法彌補(bǔ)和修正立法之初的民主性、科學(xué)性、合理性、正當(dāng)性，從而無法保證法律法規(guī)從制定伊始便是一部真正與社會發(fā)展協(xié)調(diào)適用、能夠真實反映民眾切身利益訴求的“良法”“善法”。這里所謂的“良法”“善法”，就是捍衛(wèi)人們的權(quán)利和自由、防止暴政、制裁犯罪、維護(hù)正義的法律。而與之相對的就是“惡法”，即維護(hù)獨裁專制、維護(hù)暴政、侵害人權(quán)、肆意剝奪人們自由、損害正義的法律。[11]為此，應(yīng)當(dāng)借助和利用自貿(mào)區(qū)這個制度創(chuàng)新平臺先行先試，建立并完善立法前評估制度，建立起包括事前和事后兩個方面、具有雙效功能與完善制度體系的自貿(mào)區(qū)立法評估機(jī)制，進(jìn)而在成功實踐基礎(chǔ)上再將試驗成果上升為國家層面立法，從整體上推動我國立法評估制度向前發(fā)展。

（五）鼓勵制度創(chuàng)新，設(shè)立容錯機(jī)制

法治應(yīng)該為創(chuàng)新保留一定的空間，只要不破壞現(xiàn)有基本法律秩序，只要是利國利民的事情，就應(yīng)當(dāng)予以鼓勵。我國自貿(mào)區(qū)之所以具有市場吸引力，其關(guān)鍵就在于區(qū)內(nèi)自由、開放、便利的管理制度。制度創(chuàng)新既是我國自貿(mào)區(qū)的核心生命力，也是我國自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)對接的主要紐帶。借助制度創(chuàng)新，我國既向“一帶一路”沿線國家和地區(qū)開放了我國的市場，也讓我國市場以“一帶一路”為載體接軌世界并融入國際。借助制度創(chuàng)新，我國自貿(mào)區(qū)能夠加速實現(xiàn)與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)與共同發(fā)展，真正實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略的有效對接，制度創(chuàng)新與復(fù)制推廣是提升我國自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”對接效率、縮減對接時間最為可行和有效的辦法。因此，在制度創(chuàng)新方面，應(yīng)加強(qiáng)不同自貿(mào)區(qū)之間的互學(xué)互鑒，將好的制度在彼此間加以復(fù)制和推廣，通過更加開放的市場準(zhǔn)入制度和更加完善的事中事后監(jiān)管制度使中國自貿(mào)區(qū)率先實現(xiàn)與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的互通互聯(lián)。考慮到我國不同地區(qū)在地理文化、民族經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)習(xí)俗等方面存在差異，而受地域差異影響同一制度創(chuàng)新的復(fù)制推廣可能會產(chǎn)生不同的結(jié)果，存在無法取得預(yù)期成效乃至推廣適用失敗的可能，因此應(yīng)當(dāng)具有包容精神，建立對創(chuàng)新容錯的社會機(jī)制和價值觀念，特別是在法律方面對創(chuàng)新行為引發(fā)的過錯寬容以待，為自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和復(fù)制推廣營造更加寬松的環(huán)境氛圍。具體而言，一方面，要完善自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新復(fù)制推廣評估制度，降低制度創(chuàng)新復(fù)制推廣過程中的適用風(fēng)險；另一方面，要建立自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新容錯機(jī)制，以此減輕或免除對相關(guān)責(zé)任人制度創(chuàng)新及復(fù)制推廣失敗結(jié)果的責(zé)任追究，并將評估制度和容錯機(jī)制規(guī)范化、法定化，為自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新容錯提供相應(yīng)的制度保障。

注釋：

①中華人民共和國《立法法》第二章第一節(jié)第八條規(guī)定，對于下列事項只能制定法律：國家主權(quán)事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；對非國有財產(chǎn)的征收、征用；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。

[1]羅雨澤.美國對外貿(mào)易區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及啟示[N].中國經(jīng)濟(jì)時報，2013-08-13（5）.

[2]郝紅梅.負(fù)面清單管理模式的國際經(jīng)驗比較與發(fā)展趨勢[J].對外經(jīng)貿(mào)實務(wù)，2016（2）：4-8.

[3]United States-Australia free trade agreement[EB/OL].（2004-05-18）[2017-11-15].http：//www.ustr.gov/sites/de?fault/files/uploads/agreements/fta/australia/asset_upload_file 148_5168.pdf.

[4]United States-Singapore free trade agreement[EB/OL].（2003-05-16）[2017-11-15].http：//www.ustr.gov/sites/de?fault/files/uploads/agreements/fta/singapore/asset_upload_fil e708_4036.pdf.

[5]BAKER L S，ROLL M E.Securing judicial review in the United States Court of International Trade:Has Conoco,Inc.v.United States broadened the jurisdictional boundaries?[J].Fordham international law journal，1994，18（3）：726-764.

[6]Miami Free Zone Corp．v.Foreign Trade Zones Board，136 F.3d 1310；1998 U.S.App.[EB/OL].（2009-12-05）[2017-10-25].https：//en.wikipedia.org/wiki/Free-trade_zone.

[7]鶴光太郎.在矛盾中形成的結(jié)構(gòu)改革特區(qū)設(shè)想[EB/OL].（2004-12-21）[2017-11-20].https：//www.rieti.go.jp/users/tsuru-kotaro/index_cn.html.

[8]結(jié)構(gòu)改革特區(qū)法案[EB/OL].（2007-03-31）[2017-10-14].http：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kouzou2/hourei/021211/021211kuiki.html.

[9]陳伯禮.授權(quán)立法研究[M].北京：法律出版社，2000：19.

[10]劉松山.論自貿(mào)區(qū)不具有獨立的法治意義及幾個相關(guān)法律問題[J].政治與法律，2014（2）：2-10.

[11]張文顯.和諧精神的導(dǎo)入與中國法治的轉(zhuǎn)型——從以法而治到良法善治[J].吉林大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（3）：7.