楊建海

(北京工商大學 經(jīng)濟學院，北京 100048)

一、引言

在全面建設小康社會的大背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設備受注目，然而現(xiàn)實狀況卻不容樂觀。從保障水平來看，目前農(nóng)村養(yǎng)老金每月僅為117.33元，而同期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金已達2627.44元，二者相差22倍。如果再用月均312元的全國農(nóng)村低保平均標準進行比較，目前的養(yǎng)老金水平甚至還不能滿足農(nóng)民的基本生活保障需求?？梢姡覈r(nóng)村的養(yǎng)老保障水平無論從絕對量或是相對量上，都十分低下。

與此同時，農(nóng)村老人的非社保收入也不容樂觀，尤其是中西部的高齡老人，既難以獲得勞動性收益，也難以從家庭獲得充足的保障。對此，眾多學者對農(nóng)村養(yǎng)老困境及存在的問題進行了研究，其中土地養(yǎng)老作用弱化、傳統(tǒng)孝道觀念減弱、社會救助制度覆蓋不全面是造成農(nóng)村老年人經(jīng)濟保障問題的主要原因。而筆者認為造成目前農(nóng)村養(yǎng)老困境的主要因素包括家庭養(yǎng)老弱化、土地保障不足、政府養(yǎng)老缺位、市場養(yǎng)老先天不足、個人養(yǎng)老儲蓄缺失等?；谶@些原因，筆者進而認為，在當前個人、家庭和市場難以依靠的情況下，只有在政府、土地和養(yǎng)老保障制度的體制機制上尋求突破口。在此，本文暫且放下其他方面的養(yǎng)老路徑，僅就土地養(yǎng)老進行探究。

二、相關(guān)文獻綜述

土地養(yǎng)老是指農(nóng)民依靠土地生產(chǎn)或出租自己承包的土地使用權(quán)來獲得養(yǎng)老所需。在農(nóng)村社會保障制度沒有建立之前，土地往往看作是農(nóng)民最后的生存手段。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之后，對農(nóng)村老人而言，土地收入和家庭供養(yǎng)依然是他們的兩大生活來源[1]。土地對農(nóng)民具有重要保障功能，在政府和學界已是長久的共識。姚洋認為中國以均分為特征的平均主義農(nóng)地制度具有一種內(nèi)在的社會保障機制，并稱之為“嵌入式社會保障制度”[2]。江平也曾直言土地就是農(nóng)民的生活保障[3]。而穆懷中、沈毅通過對有無土地農(nóng)民養(yǎng)老水平的比較分析，得出有土地農(nóng)民的保障水平應該比無土地農(nóng)民的保障水平稍高一些，并進而認為土地養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要組成部分[4]。左停等利用“福利五邊形理論”分析農(nóng)民養(yǎng)老福利的五種可能來源皆不可靠之后，認為土地作為一種農(nóng)民可有限支配的自然資源，可以通過某種形式的轉(zhuǎn)換，作為農(nóng)民的“最后的福利保障”[5]?？梢?，土地仍是農(nóng)民獲取養(yǎng)老資金的一個重要途徑。

當然，伴隨農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)增加和收入來源的多樣化，土地經(jīng)營收入相對減少，不少學者提出，土地的養(yǎng)老保障功能呈現(xiàn)弱化的趨勢，已經(jīng)難以擔起抵御農(nóng)村家庭生活風險的重任[6]。潘漪等人認為由于土地規(guī)?；?jīng)營的趨勢、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營的絕對收益下降等因素，使得土地已經(jīng)不足以承擔抵御農(nóng)村老人全部生活風險的能力，土地保障呈現(xiàn)“虛化”現(xiàn)象。但是土地收益還能或多或少地為農(nóng)村老人提供一定程度的生活保障，尤其是在經(jīng)濟水平和消費水平低下的地區(qū)[7]。而姜向群等利用第六次人口普查數(shù)據(jù)對我國老年人主要生活來源分析之后，認為廣大農(nóng)村老年人在社會保障性收入占比很低的同時，土地的保障作用也難以發(fā)揮。即使有的老年人可以依靠自己勞動收入作為主要生活來源，但是由于農(nóng)產(chǎn)品價格較低及土地減少等原因，使得土地養(yǎng)老的功能難以發(fā)揮[8]。

利好的消息是，近年來越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)達地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的土地征用和流轉(zhuǎn)，使得通過土地獲得財產(chǎn)性收入的功能日益突顯[9]。李中等認為土地流轉(zhuǎn)會盤活農(nóng)村土地財產(chǎn)功能，對村民土地收入增加有一定的正向作用[10]。冒佩華的研究也證明土地流轉(zhuǎn)使土地租出農(nóng)戶家庭收入水平顯著增加，盡管這些收入的增加主要來自于非農(nóng)部門的收入[11]。由此可見，促進土地流轉(zhuǎn)是增加土地收益的重要方式。

但是，學者也發(fā)現(xiàn)土地順暢流轉(zhuǎn)的前提是土地權(quán)屬的清晰。早在20世紀末期，韓俊就認為現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度最主要的缺陷在于地權(quán)穩(wěn)定性得不到有效保障，而通過界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系與內(nèi)容，有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)涵的不確定性，增加國家對農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護[12]。國外的研究亦是如此。Holden等在埃塞俄比亞研究發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)提高了土地租賃市場的參與率，尤其是女性戶主的流轉(zhuǎn)意愿[13]。Macours等對多米尼加的研究，也發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定的地權(quán)能夠提高土地租賃市場的活躍度，使得土地租賃上升21%[14]。Deininger 等在尼加拉瓜的研究也證實，擁有穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的土地所有者更可能參與土地租賃市場[15]。所以，當前“三權(quán)分置”政策的出臺恰好成為了土地流轉(zhuǎn)的有利條件。

在土地流轉(zhuǎn)的實踐中，各地也產(chǎn)生了諸如土地互換、土地出租、土地入股、土地信托等不同的流轉(zhuǎn)模式。有學者認為，相比較于其他農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，通過信托方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地可以更好實現(xiàn)更新農(nóng)地經(jīng)營模式，確保農(nóng)民土地利益以及實現(xiàn)農(nóng)地保護制度等目標[16]。因為，信托的最大功能是為社會提供了一項優(yōu)良的外部財產(chǎn)管理制度[17]。相對其他流轉(zhuǎn)方式，土地信托在緩解資金約束方面的效果最好[18]。同時，土地信托可以使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)從剛性的非流通資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交易、可攜帶的資產(chǎn)，有利于解決轉(zhuǎn)移人口的后顧之憂從而推動城鎮(zhèn)化的進程。此外，還可以從土地信托中獲得穩(wěn)定的收益，有助于解決農(nóng)民養(yǎng)老問題[19]。

三、土地制度：從兩權(quán)分離到三權(quán)分置

(一)土地流轉(zhuǎn)面臨諸多瓶頸

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是基于集體土地平均分配原則，這種按人頭平均承包的小農(nóng)經(jīng)營方式直接導致了目前我國農(nóng)村土地細分、狹小、碎片化經(jīng)營的狀況。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，我國戶均耕地面積從1990年的0.53公頃減少到2000年的0.49公頃，并且塊數(shù)多達5.86塊[20]。即便是在糧食主產(chǎn)區(qū)的東北地區(qū)，根據(jù)張慧琴等在遼寧阜蒙縣的調(diào)查，農(nóng)戶經(jīng)營土地面積最多的是4.67公頃，最少的僅為0.4公頃，平均為1.6公頃[21]。土地碎片化也符合筆者在家鄉(xiāng)河南的現(xiàn)實觀察，一塊耕地平均不到1畝，2畝以上的大塊耕地非常罕見。顯然，碎片化的土地耕種起來自然會出現(xiàn)成本高、效益差的問題，既降低了土地資源的利用效率，也難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，客觀上要求土地流轉(zhuǎn)來促進規(guī)模經(jīng)營。

事實上，由于青壯年勞動力的外出就業(yè)、留守老人的老年化以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；男枰F(xiàn)在全國各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并不罕見。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2016年6月全國耕地流轉(zhuǎn)面積已達4.6億畝，占總承包耕地的1/3。但是，流轉(zhuǎn)過程卻存在諸多問題：一是流轉(zhuǎn)隨意性較強，很少簽訂正式契約，農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限大多在5年以下。主要原因是農(nóng)戶害怕失去土地而不敢簽訂長期流轉(zhuǎn)合同。二是土地流轉(zhuǎn)收益偏低，導致流轉(zhuǎn)積極性不高。據(jù)相關(guān)研究，發(fā)達地區(qū)每畝每年500元左右，欠發(fā)達地區(qū)僅200元左右[22]。三是流轉(zhuǎn)往往在直系血緣大家庭內(nèi)部進行，致使流轉(zhuǎn)范圍狹窄。

這種流轉(zhuǎn)范圍狹窄、流轉(zhuǎn)時間較短、流轉(zhuǎn)收益微薄的困境在其他研究中也能得到證實。孔月紅等在湖北荊州農(nóng)村的調(diào)查顯示，流轉(zhuǎn)大多是在親戚鄰里之間，流轉(zhuǎn)數(shù)量在3畝以下，流轉(zhuǎn)收益基本上是每年每畝200元左右[23]。即便是這么低下的流轉(zhuǎn)收益，許多土地還無法流轉(zhuǎn)出去，有的只能在耕地里種樹。筆者在家鄉(xiāng)的觀察也是如此。因為種田的可比收益在下降，農(nóng)民種田的積極性急劇下降，過去的精耕細作也變?yōu)楝F(xiàn)在的敷衍了事。如何解決這一問題，那就需要完善的土地流轉(zhuǎn)制度。

(二)權(quán)屬不清是流轉(zhuǎn)困難的主因

從土地流轉(zhuǎn)面臨的困境可以看出，目前土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度偏低、土地流轉(zhuǎn)價格受到抑制、土地流轉(zhuǎn)收益偏低。究其原因，關(guān)鍵是土地的產(chǎn)權(quán)制度模糊不清。土地順暢流轉(zhuǎn)的前提是土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定并受到有效保護。雖然不能說過去20多年的土地流轉(zhuǎn)缺乏產(chǎn)權(quán)保護，但是之前的流轉(zhuǎn)是基于所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，這就導致了土地產(chǎn)權(quán)的界定不清。從法理上講，承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格擁有，具有社區(qū)封閉性和不可交易性；而經(jīng)營權(quán)則屬于法人財產(chǎn)權(quán)，可以通過市場進行配置，具有開放性和可交易性[24]。根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，只有集體經(jīng)濟組織成員才能享有土地承包經(jīng)營權(quán)。換言之，農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)決定了非本集體經(jīng)濟組織的其他外部人員沒有資格獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，從而導致了前述農(nóng)地流轉(zhuǎn)瓶頸的出現(xiàn)。

若從權(quán)利的角度來審視土地流轉(zhuǎn)，其本質(zhì)僅是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)[25]。也就是說，如果不能實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)地可以轉(zhuǎn)讓的范圍就會受到限制，農(nóng)地順暢的流轉(zhuǎn)就會受到阻礙。所以，只有把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，才能一方面保護農(nóng)民的基本產(chǎn)權(quán)(承包權(quán))，另一方面通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)來提高農(nóng)民在土地上的收益，解除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。根據(jù)程令國等人的研究，在其他條件相同的情況下，農(nóng)地確權(quán)使得農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的可能性顯著上升約4.9%，平均土地流轉(zhuǎn)量上升了約0.37畝(將近1倍)，土地租金率則大幅上升約43.3%[26]。

(三)“三權(quán)分置”厘清了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)是伴隨著農(nóng)地制度改革而來，而農(nóng)地制度改革是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展形勢應運而生。建國初期為實現(xiàn)“耕者有其田”實行了農(nóng)業(yè)合作化運動，其后為滿足人民公社化運動建立了土地集體所有制。改革開放初期為釋放土地生產(chǎn)力，而出臺了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)了所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離。此時的兩權(quán)分離確實極大地提高了農(nóng)地的產(chǎn)出效率，但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量勞動力外出務工經(jīng)商，“兩權(quán)分離”的不足開始顯現(xiàn)。其主要原因有四個：一是不少耕地退出生產(chǎn)；二是一些土地從事無效經(jīng)營；三是大量土地低效經(jīng)營；四是國家的政策找不到著力點。所以一方面大量的土地閑置、低效利用；另一方面大量需要土地的家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)經(jīng)營戶和合作社等新型經(jīng)營主體因為產(chǎn)權(quán)制度約束，無法得到更多的土地。這是因為集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)均以村莊為單元來設置，對于非本村集體經(jīng)濟成員的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要獲得具有保障功能的土地有眾多的制度性障礙[27]。所以，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”呼之欲出。

其實，早在20世紀90 年代，“三權(quán)分置”的探索已在各地展開。重慶、浙江、安徽等地出臺文件鼓勵集體承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，用以穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。說明農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離有強烈的社會訴求和深厚的實踐基礎(chǔ)。而當前提出“三權(quán)分置”的主要原因，就是為了適應新的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，在過去“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上進一步將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。而根據(jù)2016年10月國務院印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，“三權(quán)分置”解決的主要問題正是：一方面更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體等各方權(quán)益；另一方面促進土地資源優(yōu)化配置，培育新型經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

從內(nèi)容上看，“三權(quán)分置”的創(chuàng)新要義在于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，這既是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部權(quán)能的分離，更是其負載的社會保障功能與經(jīng)濟效用功能的分離[28]。進而言之，“三權(quán)分置”就是將原來集承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身的承包經(jīng)營權(quán)分割開來，以適應土地流轉(zhuǎn)的需要，在所有權(quán)、承包權(quán)都不變的情況下，僅僅流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)。這樣就能夠產(chǎn)生優(yōu)化的結(jié)果，所有權(quán)虛化(但不是虛無，國家實質(zhì)上還是土地的最后所有權(quán)人)、承包權(quán)人得利、經(jīng)營權(quán)人賺取合理利潤，三者各得其所。因此，如果說土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，那么當前的“三權(quán)分置”則是推動土地順暢流轉(zhuǎn)、大規(guī)模流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵和前提。

四、土地流轉(zhuǎn)：模式比較與案例分析

(一)當前主要流轉(zhuǎn)方式

盡管土地流轉(zhuǎn)存在諸多問題，但是土地流轉(zhuǎn)能夠增加農(nóng)民的收益已是不爭的事實。比如冒佩華等借助2000年和2012年農(nóng)戶家庭微觀調(diào)研數(shù)據(jù)的實證研究表明，土地流轉(zhuǎn)能顯著提高農(nóng)戶家庭的收入水平，在平均意義下土地流轉(zhuǎn)能使任意樣本農(nóng)戶家庭和已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶家庭的收入分別增加19%和33%[11]。所以伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)政策的推動，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模在不斷擴大，流轉(zhuǎn)方式也日益多樣，目前主要有互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股、信托等方式。

土地互換是指農(nóng)戶之間為了耕種方便或其他原因進行耕地的承包經(jīng)營權(quán)交換。這種方式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中最為普遍。其優(yōu)點是流轉(zhuǎn)成本較低，又能解決地塊過于分散的問題，但是也存在因為地塊遠近、地力不均而難以達成有效互換的難題。為此，新疆沙灣縣和重慶江津區(qū)分別在2004年和2008年試行政府主導的互換流轉(zhuǎn)模式，在短時間內(nèi)促進了農(nóng)地的集約經(jīng)營。

土地出租和轉(zhuǎn)包非常類似，都是將承包經(jīng)營權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給他人或經(jīng)濟組織進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營。土地出租模式以安徽小崗村為代表。他們提供鼓勵土地向種田大戶、種田能手流轉(zhuǎn)，目前2000畝耕地中的60%流轉(zhuǎn)集中起來，用于發(fā)展蘑菇、花卉、葡萄的規(guī)模種植和家禽養(yǎng)殖等。土地轉(zhuǎn)包在浙江溫州和重慶忠縣都有實踐，主要方式是由政府主導、鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)到當?shù)胤N田能戶，好處是減少了土地撂荒現(xiàn)象，實現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營。

土地入股或股份合作是村集體內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)形式安排，是為了提高農(nóng)業(yè)效益，將承包經(jīng)營權(quán)折算為股權(quán)，把土地合并起來，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)營。上海奉賢和山東棗莊是這種流轉(zhuǎn)模式的典范。上海奉賢還規(guī)定了入股農(nóng)戶的最低收益保障數(shù)額，每畝土地最低收益400元，最低分紅200元[29]。而山東棗莊在2008年成立了全國首家農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所，實現(xiàn)了在尊重農(nóng)民意愿的情況下追求土地的規(guī)模效應。

土地信托是信托公司在接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的委托之后，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)原有歸屬、保持土地經(jīng)營權(quán)相對穩(wěn)定的條件下，按照依法、有償轉(zhuǎn)讓的原則，將一定期限內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他單位或個人，并將開發(fā)、經(jīng)營農(nóng)村土地的經(jīng)濟利潤作為信托收益分配給受益人。

(二)土地信托的各地實踐

目前在全國各地的土地信托流轉(zhuǎn)方式中，大致可以分為政府主導、公司主導和合作社模式等三種。

湖南沅江草尾鎮(zhèn)在2010年開始試點土地信托流轉(zhuǎn)工作，起因是針對之前土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的諸如流轉(zhuǎn)規(guī)模小、流轉(zhuǎn)糾紛多等無序流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，地方政府積極介入和規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)。首先是由政府出資設立經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)等業(yè)務的信托公司，農(nóng)民根據(jù)自愿的原則將土地委托給信托公司，然后信托公司再通過招標和競拍的方式將土地經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)。這種模式后來被稱為“益陽模式”或“草尾模式”。由于是政府來主導，極大地消除了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的疑慮，因此參與流轉(zhuǎn)的積極性比較高。截至2014年底，沅江全市共流轉(zhuǎn)土地面積42.3萬畝，達到耕地流轉(zhuǎn)率的51.4%[18]。

安徽“宿州模式”的主要特點是先由政府組織土地集中流轉(zhuǎn)，然后將集中的土地委托給信托公司，最后再由信托公司將土地出租給農(nóng)業(yè)公司。具體做法是，有流轉(zhuǎn)意愿的村民先與村委會簽訂協(xié)議，將土地委托給村委會，村委會再委托給鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府再委托給區(qū)政府，最終由區(qū)政府作為直接委托人，將土地流轉(zhuǎn)到受托人(中信信托)，再由受托人將土地出租出去。這種模式也是因為有政府作為中間人，租金水平較高，從而提高了農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿。2013年10月宿州市埇橋區(qū)政府和中信信托簽訂合同，將5400畝耕地的經(jīng)營權(quán)委托給中信信托12年，農(nóng)民獲得的每畝基本租金是500公斤小麥的當?shù)刈畹捅Ｗo價，還有未來的土地收益溢價分紅。

無錫“桃園模式”是有別于前兩種政府或企業(yè)主導的模式。具體做法是有流轉(zhuǎn)意愿的村民組成土地股份專業(yè)合作社，然后通過村委會居中協(xié)調(diào)，將合作社內(nèi)的土地委托給信托公司(北京信托)管理運營，北京信托則向合作社成員發(fā)放“土地受益憑證”，憑此憑證農(nóng)戶可以獲得每年每畝1700元的固定收益和第7年起浮動收益20%的分配。具體經(jīng)營則是由北京信托再將土地出租給當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)企業(yè)。這種模式的主要特點是土地股份合作社+信托公司+農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，中間把這些串聯(lián)起來的是“土地受益憑證”，類似于將土地經(jīng)營權(quán)證券化，農(nóng)戶通過土地受益證券獲得收益。目前，這種模式流轉(zhuǎn)的土地面積較少。北京信托在無錫市陽山鎮(zhèn)桃園村的項目僅涉及土地158.89畝[30]，但作為土地證券化的一種實踐，已經(jīng)邁開探索的第一步。

(三)信托流轉(zhuǎn)的比較優(yōu)勢

根據(jù)上述對各地土地信托的分析和比較現(xiàn)存的各種土地流轉(zhuǎn)方式，筆者認為土地流轉(zhuǎn)信托是更適合我國土地制度的一種流轉(zhuǎn)方式。因為土地信托化是在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的分離，合理利用和開發(fā)土地，實現(xiàn)土地的集約化和規(guī)?；l(fā)展，并在保障農(nóng)戶的收益權(quán)基礎(chǔ)上，讓其享受土地的增值收益和固定收益。這樣的流轉(zhuǎn)方式剛好能夠滿足“三權(quán)分置”制度設計的初衷：一是保護土地所屬各方的權(quán)益，二是實現(xiàn)有限土地資源的優(yōu)化配置，三是促進農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。

更為重要的是，“三權(quán)分置”為土地信托流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)和政策保障，而信托則為“三權(quán)分置”所期望的長期流轉(zhuǎn)進而有利于土地集約化、規(guī)?；?jīng)營提供了契約保證。這是因為出租、轉(zhuǎn)包、股份合作多是自然人與自然人的契約，使得這些流轉(zhuǎn)方式明顯不利于老年人的土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)期限，幾十年甚至是長期有效的承包經(jīng)營權(quán)期限肯定會大于老人的平均余命，也就是說受生命歷程的限制基本無法簽訂長期的流轉(zhuǎn)合同，所以在這里信托的優(yōu)勢就會凸顯出來，信托是將土地流轉(zhuǎn)到具有法人地位的信托公司，一般而言，自然人往往隨身體消亡而消失，而法人則可以避免這一劣勢，這樣就會為簽訂長期信托合同打下信用基礎(chǔ)，從而有利于土地的長期流轉(zhuǎn)。

除了既不改變現(xiàn)有基本土地制度，又能保護農(nóng)民土地權(quán)益和實現(xiàn)長期流轉(zhuǎn)之優(yōu)點外，土地信托流轉(zhuǎn)的比較優(yōu)勢還有：第一，可以突破原有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于村級內(nèi)部的界限，可實現(xiàn)跨行政區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)。其他的土地流轉(zhuǎn)方式，無論是轉(zhuǎn)包、互換、租賃還是股份合作，都難以突破村級內(nèi)部的低層次流轉(zhuǎn)。調(diào)查顯示，目前87.6%的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在同村親戚之間[31]。第二，可以彌補農(nóng)業(yè)資金投入不足的困境。比如前述三種土地信托模式，都可以利用信托機制，吸引更多的財政支農(nóng)資金、工商投資和銀行信貸資金投入到農(nóng)業(yè)經(jīng)營中來。這些方式十分類似于美國的土地信托制度，通過發(fā)行土地信托信用憑證的方式募集土地整治資金。第三，能夠?qū)崿F(xiàn)土地權(quán)益貨幣化，將不變資產(chǎn)變成可攜帶資本。這樣可以把農(nóng)民從土地的依附中解放出來，青壯年既可以外出就業(yè)，也可以就地打工，從而增加勞動力的供給。而老年農(nóng)民則不需再依靠自己的體力勞動，還可以獲得提高了的土地收益。

五、土地信托：土地金融與養(yǎng)老模式探索

(一)土地是一種可以證券化的資產(chǎn)

土地在中國農(nóng)民心目中的重要意義不言而喻，往往視為生活最后的保障。但是長期以來，由于土地產(chǎn)權(quán)制度的約束，這一重要的生產(chǎn)資料始終沒有發(fā)揮出作為一種資本的作用，只能為農(nóng)民提供有限的支持。而在實行土地私有的國家，家庭一旦遭遇風險，完全可以通過出租甚至出賣的方式解決一時之憂。兩者一個重要的區(qū)別是土地能否流通。盡管說，我國自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象一直存在，并在近年有逐步加大趨勢，但是目前的流轉(zhuǎn)屬于不完全的流轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮巨大的資本屬性作用。而當前的“三權(quán)分置”可以說為土地流轉(zhuǎn)提供了充足條件，為土地作為資本屬性能夠發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)。

土地作為一種不動資產(chǎn)，可以通過證券化來發(fā)揮它的資產(chǎn)價值。土地證券化的基本原理是以農(nóng)地作為資產(chǎn)支撐進行證券化運作，由特設機構(gòu)(special purpose vehicle，簡稱SPV)以能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的土地收益權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行農(nóng)地證券，從而在不喪失土地產(chǎn)權(quán)的前提下，利用證券市場的功能，將不可移動、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地轉(zhuǎn)化成可以流動的金融資產(chǎn)[32]。實質(zhì)上，土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在本質(zhì)就是把土地經(jīng)營權(quán)益證券化，無論何種流轉(zhuǎn)方式都是將未來收益折算成一定的現(xiàn)金價值支付給有經(jīng)營權(quán)的出讓者。

如果土地能夠通過某種形式的體制機制創(chuàng)新成為農(nóng)民的一項資產(chǎn)，會使農(nóng)民增加一種應對生活風險的手段。在聚焦貧困的資產(chǎn)建設理論中，把致貧的一個原因歸結(jié)為缺乏資產(chǎn)，認為個人資產(chǎn)的缺乏是持續(xù)貧困的主要原因，并因此提出了“資產(chǎn)積累和投資而非收入和消費，是脫離貧困的關(guān)鍵”[33]。因此，通過信托方式的土地流轉(zhuǎn)放大了土地的資產(chǎn)效應，將有助于提高農(nóng)民的收入和消費水平，在對農(nóng)民提供養(yǎng)老支持的同時降低農(nóng)村貧困發(fā)生率。此外，土地的規(guī)?；?jīng)營也能增加農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，吸引更多的就業(yè)，使農(nóng)民在地工人化，從而形成農(nóng)民收入、信托公司和地方經(jīng)濟的良性互動發(fā)展。

(二)土地信托的實質(zhì)是土地金融

傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老主要是把土地看作生產(chǎn)資料，或者通過老年人自身的勞動生產(chǎn)自己所需的生活資料，或者通過土地的代際轉(zhuǎn)移得到兒女的養(yǎng)老支持，或者通過土地的出租、轉(zhuǎn)包等小范圍、非正式流轉(zhuǎn)獲得的收益用以養(yǎng)老補充。但是，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長期不變和“三權(quán)分置”所確立的權(quán)屬清晰的大背景之下，則可以利用信托機制，把過去“非正式轉(zhuǎn)換的土地養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變成“正式轉(zhuǎn)換的土地養(yǎng)老”。即通過國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和市場機制的中間作用把土地轉(zhuǎn)化成農(nóng)民養(yǎng)老金來源之一的正式制度安排。

依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學和金融學理論，土地信托養(yǎng)老的實質(zhì)是土地金融。它的內(nèi)在機理是有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶先把土地委托給托管機構(gòu)(信托公司)，再由這些專業(yè)化的機構(gòu)對土地整理之后出租給專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織，然后是農(nóng)民(委托人)獲得土地及其增值收益用于養(yǎng)老。這個過程的核心是信托公司對土地的歸集整理，在出租、轉(zhuǎn)包甚至是公司自身經(jīng)營的過程中，自覺不自覺地通過金融的手段把土地證券化了。這種操作方式十分類似于以房養(yǎng)老。以房養(yǎng)老制度建立的初衷就是為那些有房的窮人提供新的養(yǎng)老思路，采取的方式也是利用金融手段將無法變現(xiàn)的死資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可以利用的活資本，從而為養(yǎng)老儲備不足的老年人提供更多的養(yǎng)老資金來源。土地信托養(yǎng)老亦是如此，在土地無法有效流轉(zhuǎn)的情況下，貧困老人只能“抱著金飯碗要飯”，有資產(chǎn)而無法利用。因此，在當前“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)機制不斷創(chuàng)新的情況下，老年人完全可以通過信托的方式把過去僅作為生產(chǎn)資料的土地，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢杂糜陴B(yǎng)老的資產(chǎn)。

基于此，本文選擇土地信托方式養(yǎng)老的原因，除土地依然是很重要的養(yǎng)老資源和土地集約化趨勢之外，最主要的是信托作為一種金融手段，可以跨時空地進行金融交易，通過靈活的金融安排，使農(nóng)村老人最大化地享受承包土地所帶來的收益，即用未來的土地經(jīng)營權(quán)換取當下的養(yǎng)老保障收入。

(三)土地養(yǎng)老的信托模式設想

本文設計的土地信托養(yǎng)老思路，類似于“以房養(yǎng)老”的住房反向抵押貸款，即土地的反向抵押養(yǎng)老。理由是如果僅依靠土地的年產(chǎn)出收益來補充養(yǎng)老的不足，顯然無法明顯改善老年人的生活。因為我國的人均耕地平均僅為1.52畝，土地每年帶來的收益遠遠不能滿足老年人的生活所需。所以，土地反向抵押養(yǎng)老的思路就是利用土地的未來承包經(jīng)營權(quán)，保留承包權(quán)而信托經(jīng)營權(quán)，來換取當下的養(yǎng)老資金來源。舉例說明：假如一個70歲的老人，預期壽命為75歲*根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年我國人均預期壽命為74.9歲。另據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，我國人均預期壽命 2010年為75.01歲，至2015年為75.99歲。，那么他的生存期還有5年。即便是剔除土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的說法，只采取《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的30年為限，從2003年正式實施到現(xiàn)在為止，大約還有15年的承包經(jīng)營期。按照目前的土地流轉(zhuǎn)方式來計算，老年農(nóng)民只能獲得當年的出租或轉(zhuǎn)包收益，以人均1.52畝的平均數(shù)和每畝每年1000元的流轉(zhuǎn)收益來計算，總共可以獲得(1.52*1000*5=7600)元的收益，平均到每月收益大約是127元。但是假如利用信托的方式實行反向抵押，即把未來15年的經(jīng)營權(quán)全部信托出去，則可以把這15年的收益全部利用起來，可獲得總共(1.52*1000*15=22800)元的收益，平均到每月為380元。這樣就會使土地收益放大3倍，并且實現(xiàn)了對農(nóng)村低保標準的超越，收益的倍增自然是對老年農(nóng)民養(yǎng)老保障的極大補充。如果按照十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的要求，土地信托養(yǎng)老的優(yōu)勢和收益更會進一步地放大*補充說明：當然，既然有土地信托的流出，也就會存在流回的問題。這就分為兩種情況，如果信托合同到期后委托人(土地經(jīng)營權(quán)流出人)依然在世，那么根據(jù)委托人的意愿續(xù)約或是解約。但是如果委托人已經(jīng)不在人世，則要根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，由其家庭戶的其他成員決定續(xù)約與否。。

因此，筆者認為這種土地養(yǎng)老方案十分有利于中西部的老年貧困農(nóng)民，這其實是在國家建立的基本養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村社會救助之外，為老年農(nóng)民提供了另一個重要的收入來源，對于緩解老年貧困、保障老年生活有極其重要的現(xiàn)實意義，也真正體現(xiàn)了土地養(yǎng)老的價值。

六、結(jié)論與政策建議

通過上述土地養(yǎng)老、土地流轉(zhuǎn)和土地信托的分析，筆者認為土地流轉(zhuǎn)已是大勢所趨，“三權(quán)分置”也為順暢流轉(zhuǎn)奠定了關(guān)鍵的政策基礎(chǔ)。比較而言，信托流轉(zhuǎn)相對于現(xiàn)存的其他流轉(zhuǎn)方式，具有明顯的比較優(yōu)勢，尤其在支持養(yǎng)老方面，信托流轉(zhuǎn)可以發(fā)揮金融的優(yōu)勢，放大土地的收益用于養(yǎng)老支持。

第一，在認識上，土地依然具有重要的養(yǎng)老保障作用。盡管土地所能提供的保障金額少得可憐，但是能夠提供一定的養(yǎng)老支持確定無疑。如何更大程度地發(fā)揮土地養(yǎng)老的保障作用，關(guān)鍵在于創(chuàng)新土地收益的體制機制，盡可能地放大土地效益。

第二，進而言之，放大土地養(yǎng)老作用需要土地流轉(zhuǎn)，而具有比較優(yōu)勢的流轉(zhuǎn)方式是信托。原因在于土地信托流轉(zhuǎn)更有可能借助金融手段，盤活土地資源利用效率，通過土地證券化，把土地由死資產(chǎn)變成活資本。

第三，具體到土地對養(yǎng)老的支持，要借鑒“以房養(yǎng)老”的反向抵押的方式，把農(nóng)民所持有的長期土地經(jīng)營權(quán)抵押給信托公司，根據(jù)老年人的年齡、健康程度等狀況，結(jié)合地區(qū)生命表估算出老年人的大致生存年限，然后綜合考慮土地的承包經(jīng)營期限和約定的信托土地價格等因素，把未來土地經(jīng)營權(quán)的總收益及其溢價，分攤到老年人剩余生存年限的每一年。這種方式相較于按年付租的其他土地流轉(zhuǎn)方式而言，可以成倍地放大土地收益。對老年農(nóng)民來說，可以做到極大化地享受到土地帶來的收益，甚至是去世之后的土地收益。顯然，這對于當前困境重重的農(nóng)村養(yǎng)老來說，無疑是一種新的養(yǎng)老模式探索。

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