張 昊

（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京市 100028）

一、問題提出

近年來，中國電子商務(wù)行業(yè)的發(fā)展引人矚目，其增速與規(guī)模都居于世界前列。國家不僅出臺了“互聯(lián)網(wǎng)+”等一系列支持性政策，還為之創(chuàng)造了相對寬松的發(fā)展環(huán)境。李克強(qiáng)總理在2017年第十一屆夏季達(dá)沃斯論壇開幕式致辭中就提到，中國“對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，如電子商務(wù)、移動支付、共享單車，實行包容審慎監(jiān)管方式，促進(jìn)了其快速健康發(fā)展”。但這種政策取向的背后實際上存在著一對矛盾關(guān)系：一方面，電商作為一個能夠便利國際貿(mào)易和居民消費(fèi)的新興事物，相對寬松的環(huán)境可以幫助其實現(xiàn)快速發(fā)展；另一方面，電商經(jīng)營者也是市場競爭的主體，若給予不同于線下交易的差別化待遇，就有可能帶來不公平競爭。前者體現(xiàn)了針對特定領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策思路，后者則反映了考慮國內(nèi)市場整體效率的競爭政策理念。

不僅是內(nèi)貿(mào)流通領(lǐng)域，作為依托電子商務(wù)實現(xiàn)進(jìn)出口交易的“跨境電商”也取得了飛速發(fā)展。中國電子商務(wù)研究中心發(fā)布的《2016—2017年度中國跨境進(jìn)口電商發(fā)展報告》顯示，2017年上半年中國跨境電商交易規(guī)模為3.6萬億元，同比增長30.7%，其中，出口跨境電商交易規(guī)模達(dá)到了2.75萬億元，而包括B2B、B2C、C2C、O2O等不同模式在內(nèi)的進(jìn)口跨境電商整體交易規(guī)模則為8 624億元。由于通過跨境電商完成的進(jìn)出口貿(mào)易同時涉及國際、國內(nèi)兩個市場，與之相關(guān)的措施便具有了貿(mào)易政策的性質(zhì)。

因此，跨境電商政策同時涉及產(chǎn)業(yè)、競爭和貿(mào)易三大政策的屬性或理念，是三者的交叉領(lǐng)域。在這些政策的目標(biāo)與理念并不完全一致的情況下，需要考慮采取一定的方式來實現(xiàn)彼此的協(xié)同。其中，稅收政策是跨境電商領(lǐng)域中的重要內(nèi)容。特別是2016年中國出臺跨境零售進(jìn)口稅收“新政”以后，這一領(lǐng)域的稅收立法與征管措施幾乎對企業(yè)行為選擇與行業(yè)發(fā)展方向產(chǎn)生了決定性影響。制定這些政策的目的在于完善不適應(yīng)新型交易模式的舊規(guī)則，為市場主體的行為糾偏，具有維護(hù)公平競爭、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展等多重目標(biāo)，但在實施過程中，相關(guān)政策又因為遇到了現(xiàn)實障礙而不得不延期執(zhí)行。

通過深入分析中國跨境電商的發(fā)展?fàn)顩r及相關(guān)政策面臨的核心問題，更為清楚地認(rèn)識各項政策之間的內(nèi)在機(jī)制，并在結(jié)合國情特征的基礎(chǔ)上吸收國際經(jīng)驗中的有益思想，對于中國理清思路，繼而實現(xiàn)措施間的相互協(xié)調(diào)，將具有直接而重要的意義。本文以中國跨境電商稅收政策的原有問題和2016年“新政”導(dǎo)入實施過程中的障礙為切入點，在考察和比較美國、歐盟兩大經(jīng)濟(jì)體相關(guān)措施的基礎(chǔ)上，對政策目標(biāo)之間沖突與協(xié)同并存的復(fù)雜關(guān)系加以分析，繼而提出其彼此協(xié)同、形成合力的總體要求和主要途徑。本文第二部分分析闡述中國電商及跨境進(jìn)口的稅收政策，第三部分考察并比較美國、歐盟的政策經(jīng)驗，第四部分論述跨境電商政策的多元目標(biāo)及協(xié)同機(jī)制，最后第五部分給出本文的政策啟示。

二、中國跨境電商稅收政策

為了更清楚地認(rèn)識中國跨境電商稅收政策所面臨的問題，接下來先分析其簡化情形，即針對電商境內(nèi)經(jīng)營活動的稅收政策，然后再分析針對跨境業(yè)務(wù)的政策措施。

（一）中國境內(nèi)經(jīng)營電商的稅收環(huán)境

從針對電商境內(nèi)活動的稅收政策及其實施效果看，存在著導(dǎo)致線上與線下兩種交易方式間不公平競爭的問題。嚴(yán)格來講，由于尚未針對電商交易方式專門出臺稅收制度，因而電商企業(yè)應(yīng)同樣適用非電商領(lǐng)域的稅收規(guī)則，具體包括以下兩種情形：第一，經(jīng)營者為工商注冊企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在注冊地依法納稅，包括B2B電商平臺、B2C電商、O2O電商以及入駐平臺式電商企業(yè)等①。第二，經(jīng)營者為個人的，應(yīng)當(dāng)依法繳納增值稅和個人所得稅。其中，月收入額2萬元以下的可免征增值稅，月銷售額在2萬～80萬元的，按照3%簡易征收率繳納增值稅。此外，電商領(lǐng)域中的大量“小微企業(yè)”還可以進(jìn)一步享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。依據(jù)2017年6月出臺的《關(guān)于擴(kuò)大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策范圍的通知》，從2017年1月1日至2019年12月31日，年應(yīng)納稅所得額低于50萬元（含）的小型微利企業(yè)，在減按50%計算的同時適用20%的稅率，相當(dāng)于稅率為10%。

從上述規(guī)則看，除中小或小微企業(yè)政策所涉及的內(nèi)容以外，電商企業(yè)并沒有享受特別的稅收優(yōu)惠，但電商交易方式本身對傳統(tǒng)的商品流通、勞務(wù)提供以及財務(wù)管理帶來了巨大影響，由于原有的稅收制度未能及時跟進(jìn)，產(chǎn)生了征稽難度大、稅款流失多等現(xiàn)象，這是導(dǎo)致線上、線下企業(yè)間出現(xiàn)稅負(fù)不公問題的主要原因。案例分析表明，在純線上企業(yè)、線上線下共同經(jīng)營企業(yè)以及純線下的傳統(tǒng)企業(yè)三者之間，稅收負(fù)擔(dān)水平呈依次升高的情況。[1]中央財經(jīng)大學(xué)課題組的研究表明，當(dāng)前中國C2C電商領(lǐng)域的稅收流失率高達(dá)52%～82%。[2]也就是說，即使不考慮針對電商相關(guān)領(lǐng)域的專門產(chǎn)業(yè)政策，中國電商實際上也享受了相當(dāng)于大額稅收優(yōu)惠的隱性政策福利。

稅收環(huán)境更為寬松的電商企業(yè)發(fā)展速度越快，就越影響實體零售企業(yè)的經(jīng)營利潤。從產(chǎn)業(yè)政策角度看，促進(jìn)實體零售企業(yè)提升經(jīng)營水平，改進(jìn)客戶服務(wù)，縮小與線上零售之間的技術(shù)差距，包括采取線上線下相融合的方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，是幫助實體企業(yè)脫困的重要方面。同時，營造線上、線下公平競爭的市場環(huán)境，特別是公平的稅收政策環(huán)境，也是必然的要求。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)線上線下互動加快商貿(mào)流通創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的意見》（國辦發(fā)[2015]72號）以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動實體零售創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的意見》（國辦發(fā)[2016]78號）等政策文件中，都提及要“營造線上線下企業(yè)公平競爭的稅收環(huán)境”。

（二）中國針對跨境電商的稅收政策

跨境電商交易領(lǐng)域中的稅收公平問題與電商境內(nèi)業(yè)務(wù)的情況具有相似性，即新的線上交易模式不斷發(fā)展，而相應(yīng)的政策未能及時更新，導(dǎo)致實踐領(lǐng)域出現(xiàn)各種困難。目前，中國已經(jīng)針對跨境電商稅收制定了專門的政策措施和監(jiān)管方案，這可視為在該領(lǐng)域的嘗試性突破。但在具體實施過程中，出于穩(wěn)定市場預(yù)期、防止形成過大沖擊等方面的考慮，新的政策經(jīng)過了多次延期至今仍未全面實施。

1.舊規(guī)則及其問題

跨境電商雖然與傳統(tǒng)貿(mào)易模式存在區(qū)別，但仍屬于國際進(jìn)出口貿(mào)易的一種。因此，在沒有出臺專門的跨境電商政策時，應(yīng)在海關(guān)價格審定、關(guān)稅稅率適用、原產(chǎn)地規(guī)則、進(jìn)口貨物保稅等方面遵從傳統(tǒng)模式中對進(jìn)口商品的基本規(guī)定。這里先考察舊規(guī)則的特點、相應(yīng)的企業(yè)市場行為及其結(jié)果表現(xiàn)。

根據(jù)規(guī)范傳統(tǒng)進(jìn)出口貿(mào)易的《海關(guān)法》，中國把進(jìn)口商品分為貨物、物品兩類。貨物具有商業(yè)目的，通常數(shù)量較大；而物品則多以自用為目的，存在“合理數(shù)量”的規(guī)定。兩類商品的通關(guān)手續(xù)和監(jiān)管方法不同，征稅方法也有所差異。在貨物進(jìn)口方式下，國家按照關(guān)稅稅率表來征稅。其中，低于關(guān)稅起征數(shù)額的貨物類快件免征關(guān)稅，普通貨物類快件則征收關(guān)稅和增值稅、消費(fèi)稅。對于進(jìn)境的個人小額物品，傳統(tǒng)做法是按郵遞物品或快件監(jiān)管征收“行郵稅”。行郵稅是一種將關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅相結(jié)合的稅種，稅率根據(jù)進(jìn)境物品類別的不同而有所差異。盡管中國“入世”以后貨物貿(mào)易的關(guān)稅水平明顯降低，行郵稅的優(yōu)勢不再明顯②、[3]，但由于其規(guī)定的免征額度和征管現(xiàn)狀，跨境電商企業(yè)也擁有更多的免稅可能。2010年以前，根據(jù)海關(guān)總署的規(guī)定（署監(jiān)[1994]774號），港澳地區(qū)來往的個人郵寄物品每次限值為800元（人民幣，下同），免稅額為400元；來往其他國家或地區(qū)的限值為1 000元，免稅額為500元，超出限額的僅征超出部分。該規(guī)定同時提出，“對個人收寄的物品，原則上以限值決定是否允許進(jìn)出境；對單件不可分割的物品，雖超出限值規(guī)定，但確屬個人正常需要的，可從寬驗放”，從而給予郵寄進(jìn)口方式以十分寬松的監(jiān)管環(huán)境。該規(guī)定還要求，“對郵運(yùn)進(jìn)口的商業(yè)性郵件，應(yīng)按規(guī)定辦理貨物進(jìn)口手續(xù)”。但事實上，跨境電商進(jìn)口形式中郵寄快遞的商業(yè)性質(zhì)很難直接認(rèn)定。很多跨境電商經(jīng)營者可以通過取消傳統(tǒng)進(jìn)出口貿(mào)易中批發(fā)環(huán)節(jié)的方式“化多為少”，將大量的貨物分割成小批量甚至單件物品再郵寄到消費(fèi)者手中，把產(chǎn)品的貨物屬性“轉(zhuǎn)化”為物品屬性，同時降低單包價值，最終達(dá)到避稅的目的。

考慮到由此可能給線上、線下兩種進(jìn)出口方式帶來的稅負(fù)不公問題，海關(guān)總署在2010年出臺新規(guī)（海關(guān)總署公告2010年第43號），免征額度大幅降低至50元，并將港澳臺和其他國家及地區(qū)的郵遞物品限值分別調(diào)整為800元和1 000元。同時，對于超出限值的情形，也不再提及“從寬驗放”的內(nèi)容。這樣的規(guī)定在制度上增加了跨境電商利用快遞寄送進(jìn)口商品來實現(xiàn)免稅的難度，但需要以增加海關(guān)稅收征管工作的強(qiáng)度為前提。并且，由于其規(guī)定的限值在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)水平下很容易達(dá)到，且進(jìn)境居民旅客攜帶在境外獲取的自用物品仍按照不同的規(guī)則管理，即總值在5 000元（含）以內(nèi)的予以免稅放行（單一品種限自用、合理數(shù)量，煙草、酒精制品以及其他特殊品除外），因而在一定程度上助長了中國居民在出境游的同時大量購買海外商品并自帶回國內(nèi)的現(xiàn)象。

2.新規(guī)則及其執(zhí)行

針對前述傳統(tǒng)跨境電商稅收政策在零售進(jìn)口環(huán)節(jié)上的諸多問題，尤其是舊規(guī)則中因為行郵稅帶來的稅負(fù)不公現(xiàn)象，有關(guān)政府部門在2016年相繼制定并發(fā)布了一系列政策文件，主要包括《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策的通知》（財關(guān)稅[2016]18號）、《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口商品有關(guān)監(jiān)管事宜的公告》（海關(guān)總署公告2016年第26號）、《關(guān)于〈中華人民共和國進(jìn)境物品歸類表〉和〈中華人民共和國進(jìn)境物品完稅價格表〉的公告》（海關(guān)總署公告2016年第25號）等，被業(yè)界稱為跨境電商“新政”。

“新政”的核心在于明確了跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品的“貨物”性質(zhì)，且需要征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅。在征收方式上，體現(xiàn)了兩大特點。第一，白名單制度。由政府制定《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》，清單內(nèi)的商品適用跨境電商零售進(jìn)口稅收政策。財政部等11部門先后兩次發(fā)布該清單，并明確了清單中商品的進(jìn)口管理規(guī)則，即“免于向海關(guān)提交許可證件，檢驗檢疫監(jiān)督管理按照國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；直購商品免于驗核通關(guān)單，網(wǎng)購保稅商品‘一線’進(jìn)區(qū)時需按貨物驗核通關(guān)單、‘二線’出區(qū)時免于驗核通關(guān)單”。第二，與交易限值掛鉤的稅率確定方式。新規(guī)定中設(shè)置了人民幣2 000元的單次交易限值和20 000元的個人年度交易限值，同時滿足單次和年度限值以內(nèi)的消費(fèi)品暫時免征關(guān)稅，而進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅則在取消免征稅額的基礎(chǔ)上，按法定應(yīng)納稅額的70%征收；實際交易價格超過單次交易限值或累加后超過個人年度交易限值的消費(fèi)品，則不再享受跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口的有關(guān)優(yōu)惠政策，均按照貨物進(jìn)口一般貿(mào)易方式全額征稅。此外，考慮這一政策的實施要求，還制定了認(rèn)證跨境電商零售進(jìn)口商品購買人身份信息以及涉及退貨處理的有關(guān)規(guī)定。

同時，“新政”還對電商企業(yè)和個人通過電商交易平臺實現(xiàn)零售進(jìn)出口商品交易的經(jīng)營活動提出了具體監(jiān)管辦法，包括企業(yè)管理、通關(guān)管理、稅收征管、物流監(jiān)控和退貨管理等方面。此外，舊規(guī)則下行郵稅的四檔不同稅率（10%、20%、30%、50%）被調(diào)整為15%、30%、60%三檔?？傮w上看，調(diào)整后行郵稅稅率有所上升。

新的規(guī)定實現(xiàn)了不同層面的制度創(chuàng)新。其中，交易限額的提升進(jìn)一步適應(yīng)了當(dāng)前實際消費(fèi)水平，對促進(jìn)跨境電商的發(fā)展具有積極作用。而且，新政更強(qiáng)調(diào)實際購買人（訂購人）的身份信息認(rèn)證問題，這也與跨境電商的消費(fèi)者大多是個人的現(xiàn)狀更加對應(yīng)，并且有利于簡化稅收的征管工作。但是，在2016年4月8日新政正式實施后不久，海關(guān)總署辦公廳就發(fā)布通知（署辦發(fā)[2016]29號），要求改按“過渡期”監(jiān)管方案實施。該過渡方案并未涉及稅率、限值、免征額、行郵稅上調(diào)等直接影響消費(fèi)者稅負(fù)水平的稅收要素，而是主要針對征管措施實施過程中，對跨境電商企業(yè)經(jīng)營模式選擇以及整個行業(yè)進(jìn)口格局存在重大影響的一項規(guī)則“細(xì)節(jié)”——《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》中有關(guān)的“備注內(nèi)容”。這是因為“新政”要求“落地”將給行業(yè)帶來巨大沖擊，具體而言包括以下兩個方面。

一是在上海等10個跨境電商試點城市暫不實施網(wǎng)購保稅商品“一線”進(jìn)區(qū)時核驗“通關(guān)單”的要求。通關(guān)單即出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)簽發(fā)的《入境貨物通關(guān)單》，是《出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)實施檢驗檢疫的進(jìn)出境商品目錄》內(nèi)的商品順利實現(xiàn)海關(guān)通關(guān)的必要材料。質(zhì)檢總局公布的《關(guān)于跨境電商零售進(jìn)口通關(guān)單政策的說明》明確指出，“跨境電商零售進(jìn)口“新政”明確了跨境電商商品的貨物屬性，檢驗檢疫應(yīng)依法簽發(fā)通關(guān)單”。但由于許多跨境電商企業(yè)是從境外批發(fā)商處采購，甚至直接在零售店“掃貨”取得貨源，因而難以取得品牌商或生產(chǎn)商提供的原產(chǎn)地證書、檢驗檢疫證書等材料辦理通關(guān)單?，F(xiàn)實中，出于銷售渠道管理的考慮，不少在中國國內(nèi)擁有代理或自營銷售渠道的品牌商也不認(rèn)可“海淘”進(jìn)入中國的商品為正品，更不可能為這一非官方進(jìn)口渠道提供海關(guān)報關(guān)材料。由此，依托保稅區(qū)實現(xiàn)“先備貨、再接單”，使消費(fèi)者免去大量等待時間的保稅模式，將因為政策原因而很難再被采用。這相當(dāng)于直接要求很大一部分跨境電商由保稅集貨模式轉(zhuǎn)向直購進(jìn)口模式，其影響涉及消費(fèi)者體驗、電商企業(yè)經(jīng)營成本乃至保稅區(qū)業(yè)務(wù)發(fā)展等多方面。

二是暫不執(zhí)行保稅、直購兩種進(jìn)口模式下對化妝品、嬰幼兒配方奶粉、醫(yī)療器械、特殊食品（包括保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等）的首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求?，F(xiàn)實中，這些審批、注冊或備案手續(xù)需要數(shù)月乃至1年左右才可辦理完成。如果該規(guī)定迅速實施，則沒有完成相關(guān)手續(xù)并達(dá)到要求的產(chǎn)品將無法通過跨境電商渠道進(jìn)入中國市場，這將直接造成跨境電商庫存告急、國內(nèi)市場相應(yīng)產(chǎn)品價格上漲等結(jié)果。

此后，監(jiān)管過渡期被多次延長，過渡措施適用的試點城市范圍也有所擴(kuò)大。海關(guān)總署最初發(fā)布的過渡期時長1年，截止期為2017年5月11日。在2016年11月15日，商務(wù)部新聞發(fā)言人表示，“為穩(wěn)妥推進(jìn)跨境電商零售進(jìn)口監(jiān)管模式過渡，過渡期限將延長至2017年底”。2017年9月20日，國務(wù)院常務(wù)會又做出決定，“將跨境電商零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期政策再延長一年，至2018年底，并加快完善相關(guān)制度”。2017年底，商務(wù)部又宣布，過渡期政策的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至合肥等5個城市。

三、跨境電商稅收政策國際經(jīng)驗

世界其他國家同樣面臨跨境電商稅收的政策設(shè)計問題，這里主要選取美國、歐盟的情況，并與中國進(jìn)行比較，以求為全面認(rèn)識中國跨境電商政策的潛在問題和改進(jìn)要求提供參照。

（一）美國的政策經(jīng)驗

美國在20世紀(jì)90年代中期就開始了對電商稅收問題的研究。1996年11月，美國財政部發(fā)布《全球電商選擇性稅收政策》（Selected Tax Policy Implication of Global Electronic Commerce），對電商征稅應(yīng)遵循的原則進(jìn)行了初步探討，包括采取“屬人原則”進(jìn)行征稅、解決電商形式下交易地域難以確定的問題等。在具體政策方面，美國國會1998年通過的《互聯(lián)網(wǎng)免稅法案》（Internet Tax Freedom Act）規(guī)定對電商實行3年的免稅期限，特別禁止聯(lián)邦、各州和地方對互聯(lián)網(wǎng)征收流量稅、帶寬稅、電郵稅等差別性稅收。上述法案的本意是避免對電商發(fā)展不利的稅收不公，但根據(jù)1992年美國最高法院關(guān)于奎爾公司訴北達(dá)科他州案（Quill Corp.v.North Dakota）的判決，通過互聯(lián)網(wǎng)對一個地區(qū)的消費(fèi)者銷售商品不能被視為在當(dāng)?shù)負(fù)碛袑嶓w性聯(lián)結(jié)（Nexus），《互聯(lián)網(wǎng)免稅法案》事實上產(chǎn)生了州政府只能對在該州擁有實體店的零售商征收銷售稅的效果③。因而，純粹的電商將獲得銷售稅免稅待遇，實體零售商反而成為可能遭受不公平稅收待遇的一方。上述規(guī)則受到了Walmart、BestBuy、HomeDepot、Target等美國大型實體零售商的反對，在其游說和推動下，參議院于2013年5月6日投票通過了關(guān)于征收電商銷售稅的《市場公平法案》（Marketplace Fairness Act）。根據(jù)該法案，年銷售額超過100萬美元的電商需要繳納銷售稅，而對無形商品的網(wǎng)絡(luò)交易仍然延續(xù)免稅制度。不過，這一法案尚未在眾議院通過，因而也就無法真正付諸實施。2016年2月，奧巴馬簽署了不再需要逐次延期的永久性互聯(lián)網(wǎng)免稅法案④，由此表明，美國聯(lián)邦層面最終采取了對電商國內(nèi)經(jīng)營活動免稅的政策取向。不過，該永久性法案并沒有正式提及互聯(lián)網(wǎng)零售的銷售稅問題，并且，隨著電商平臺開始為入駐商家提供倉儲配送等物流服務(wù)，如亞馬遜推出的FBA（Fulfilment by Amazon），企業(yè)的庫存有可能被運(yùn)往各州的倉庫，產(chǎn)生具有實體性的業(yè)務(wù)聯(lián)結(jié)，觸發(fā)了在當(dāng)?shù)乩U納銷售稅的要求。

再來看跨境電商稅收方面。1997年7月，美國發(fā)布《全球電子商務(wù)綱要》（A Framework for Global Electronic Commerce）。在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)全球化快速推進(jìn)、關(guān)稅水平總體下降的趨勢下，這份綱要提出了“對在互聯(lián)網(wǎng)上交易的商品和服務(wù)征收關(guān)稅幾乎沒有意義”的觀點，因為“互聯(lián)網(wǎng)交易缺乏清晰、固定的地理邊界”；對于電子化方式傳送的產(chǎn)品和服務(wù)而言，關(guān)稅管理變得十分困難。但從實際執(zhí)行的政策看，所有進(jìn)口美國的商品都面臨同樣的稅收征管制度，商業(yè)進(jìn)口與個人進(jìn)口之間并無明顯區(qū)分，對跨境電商具有實質(zhì)性影響的是進(jìn)口貨物的低額豁免措施。基于通關(guān)便利化以及執(zhí)行成本的考慮，《1930年關(guān)稅法案》（Tariff Act of 1930）對低額限值（De Minimis Value）以下的貨物進(jìn)口免征關(guān)稅。在較長時間內(nèi)，該額度維持在每人每天200美元的水平。為了適應(yīng)跨境電商的發(fā)展，特別是減輕較大價值商品通過郵包寄送進(jìn)口所面臨的稅收負(fù)擔(dān)，在2016年2月奧巴馬簽署的《2015年貿(mào)易便利化與貿(mào)易實施法案》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015）中，低額限值被上調(diào)至800美元。從美國國會對該法案說明的內(nèi)容來看，這一調(diào)整還包含了引導(dǎo)世界其他國家也根據(jù)商業(yè)活動現(xiàn)實需要設(shè)定關(guān)稅豁免限價的目的[4]。此外，價值在2 500美元以下的貨物包裹可采用非正式方式進(jìn)入（Informal Entries）美國，該途徑所需交納的貨物處理費(fèi)（Merchandise Processing Fee）較低，通常為2美元、6美元或9美元；而超過2 500美元的貨物需采取正式進(jìn)入（Formal Entries）方式，處理費(fèi)按商品價值的0.346 4%計算，最低為25美元，最高不超過485美元。這一規(guī)定對于以小額包裹為主要運(yùn)輸方式的跨境電商而言具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

（二）歐盟的政策經(jīng)驗

在電商稅收方面，歐盟更強(qiáng)調(diào)公平稅負(fù)的重要性。1997年，歐盟委員會發(fā)布《歐洲電子商務(wù)動議》（A European Initiative in Electronic Commerce），提出了應(yīng)對電子商務(wù)征稅的觀點，并主張采取以修改現(xiàn)行稅法而非增設(shè)流量稅等專門針對互聯(lián)網(wǎng)稅種的方式來實現(xiàn)這一要求，從而更好地保持稅收中性、維護(hù)市場公平競爭。

從實踐來看，歐盟也是在通過調(diào)整增值稅等現(xiàn)有稅種的征管方式，使之適應(yīng)電子商務(wù)的特點。例如，為了確保成員國和非成員國企業(yè)之間的稅收公平，歐盟在2002年出臺規(guī)則（Council Di-rective 2002/38/EC），規(guī)定通過電子化方式提供的電視、廣播、電子形式產(chǎn)品⑤等將按照客戶所在地作為增值稅征繳依據(jù)，該規(guī)則自2003年7月1日起施行3年。由此，在歐盟成員國注冊的相關(guān)企業(yè)需要繳納增值稅而成員國以外的企業(yè)反而不需繳稅的局面得到扭轉(zhuǎn)。隨之結(jié)束的還有舊規(guī)則導(dǎo)致的另一個結(jié)果，即歐盟成員國以內(nèi)的服務(wù)提供商無論最終客戶是否在歐盟，都需要繳納增值稅——這種要求削弱了其在歐盟以外國家市場的競爭力。同時出臺的還有一項方便非成員國企業(yè)的特殊方案（Special Scheme），規(guī)定企業(yè)可以自由選擇在一個歐盟成員國進(jìn)行增值稅登記并繳稅，再由該國對稅款做必要的國家間轉(zhuǎn)移。

在2006年出臺的歐盟《增值稅共同體系》（Common System of Value Added Tax，Council Directive 2006/112/EC）中，依據(jù)客戶所在地征收增值稅的規(guī)則擴(kuò)大至更多的服務(wù)類項目，但限制了具體適用的交易情形⑥，且針對電視、廣播和電子產(chǎn)品服務(wù)設(shè)定了2006年12月31日的截止期。不過，根據(jù)歐盟2008年頒布的新政策（Council Directive 2008/8/EC），針對特定情形下電視、廣播和電子產(chǎn)品服務(wù)的臨時規(guī)則得以應(yīng)用至2009年12月31日；同時，依據(jù)客戶所在地征收增值稅的做法被確定為適用服務(wù)類產(chǎn)品的一般規(guī)則，并按照分步計劃逐步擴(kuò)大適用范圍：自2010年1月1日起適用B2B（客戶為增值稅納稅人）交易形式下多種服務(wù)類產(chǎn)品，2015年1月1日起適用電視、廣播、電子產(chǎn)品的B2C交易（客戶為普通消費(fèi)者等非增值稅納稅人）。最終，不論提供者是否在歐盟成員國境內(nèi)，客戶是否為增值稅納稅人，電視、廣播、電子產(chǎn)品的服務(wù)交易均采取了按客戶所在地征收增值稅的規(guī)則。由于歐盟成員國之間的增值稅率存在差異，這一政策規(guī)定更有利于稅收公平，服務(wù)同一客戶的企業(yè)不會再因為注冊地差異而面臨不同的稅收負(fù)擔(dān)。此外，為了減少歐盟內(nèi)部企業(yè)，特別是小微電商企業(yè)為應(yīng)對成員國間增值稅率和征管要求不同而帶來的納稅履責(zé)成本，歐盟還在2017年12月出臺規(guī)定（Council Directive（EU）2017/2455），自2019年1月1日起，年銷售額1萬歐元以下的企業(yè)可統(tǒng)一按照本國規(guī)則在歐盟銷售產(chǎn)品或服務(wù)。這一規(guī)則是基于效率原則的考慮，能夠?qū)?015年起實施的更具公平的服務(wù)產(chǎn)品增值稅規(guī)則起到較好的補(bǔ)充作用。

在跨境電商方面，歐盟以外的第三國商品進(jìn)入歐盟市場時，需要按照與一般貿(mào)易方式相同的規(guī)則繳納進(jìn)口稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，但歐盟也制定了低額豁免規(guī)定。就進(jìn)口稅而言，根據(jù)2008年出臺的新規(guī)（Council Regulation（EC）No 274/2008），自當(dāng)年12月1日起，進(jìn)口包裹免征進(jìn)口稅的價值額度由原先的10歐元上調(diào)至150歐元。對進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅來說，歐盟曾在2009年出臺規(guī)則（Council Directive 2009/132/EC），要求對10歐元以下的進(jìn)口貨物包裹予以免稅；各成員國可以自行提高免稅限額至最高22歐元，同時還可自行制定規(guī)則排除郵購商品享受免稅條件。但由于歐盟以外國家的企業(yè)經(jīng)常通過欺騙性地標(biāo)注低價來規(guī)避增值稅，歐盟成員國的企業(yè)反而面臨不公平競爭。因此，歐盟于2017年12月出臺政策（Council Directive（EU）2017/2455），自2021年1月1日起不再執(zhí)行涉及進(jìn)口商品增值稅低額豁免的條款。對于以小額國際包裹為主要進(jìn)口運(yùn)輸方式的跨境電商而言，這意味著一項優(yōu)惠制度將要消失。

（三）歐美政策理念比較及原因分析

可以看出，美國、歐盟與中國圍繞電商及其跨境業(yè)務(wù)的稅收制度之間既有共性，也有差異，其背后反映了這些國家或地區(qū)對電商屬性及發(fā)展趨勢的認(rèn)識，同時也體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣吣繕?biāo)的側(cè)重點以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境等多方面的特點。

從各國針對電商（包括跨境電商）所采取的稅收措施看，“小規(guī)?！碧卣鞫急蛔鳛榭紤]的要點。一方面，電商模式惠及大量中小乃至小微企業(yè)，它們是電商稅收措施主要的影響對象。另一方面，跨境電商主要采取小型郵包寄送的方式，需要采取與傳統(tǒng)貿(mào)易不同的辦法進(jìn)行稅收監(jiān)管?，F(xiàn)實中，各國都將低額豁免、限額以下經(jīng)營者例外等規(guī)則作為影響電商及其跨境經(jīng)營活動的重要措施。

在政策導(dǎo)入或?qū)嵤┓绞缴希瑲W美都考慮到對市場預(yù)期的影響，并為建立配套措施預(yù)留時間。美國的《互聯(lián)網(wǎng)免稅法案》在最初制定時只設(shè)定了3年期限，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策“日落制度”的特點，也使得電商經(jīng)營者必須為可能的政策退出提前做好準(zhǔn)備。歐盟在取消進(jìn)口商品增值稅低額豁免規(guī)則等重大措施的導(dǎo)入過程中，也都預(yù)留了一年以上的準(zhǔn)備期，為企業(yè)形成對未來市場發(fā)展趨勢的預(yù)期，并進(jìn)行必要的經(jīng)營策略調(diào)整提供時間。同時，也使相關(guān)政府部門能夠在政策實施之前構(gòu)建起新的軟硬件設(shè)施和操作機(jī)制。

就電商稅收政策的目標(biāo)或原則而言，各國雖然都將稅收中性以及為電商發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境作為主旨，但具體側(cè)重點是有所差異的?？傮w上，歐盟的政策措施更強(qiáng)調(diào)稅收中性，其早期的政策主張在于反對可能使電商面臨稅收歧視而處于不利地位的稅種，后來則注重于完善增值稅的具體征管方式，避免電商模式帶來的不公平競爭。美國最初制定的《互聯(lián)網(wǎng)免稅法案》也體現(xiàn)了防止電商被額外征稅的稅收中性原則，但隨后的發(fā)展過程則主要反映了美國對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持態(tài)度。

針對跨境電商的稅收措施還體現(xiàn)了貿(mào)易政策的目標(biāo)。美國在2016年大幅調(diào)高關(guān)稅低額豁免限值，并希望在世界各國產(chǎn)生引領(lǐng)作用，反映了其當(dāng)時自由貿(mào)易的主張。同時，這也與美國國內(nèi)“脫實向虛”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化有關(guān)。即一方面制造業(yè)部門逐漸縮減，相關(guān)產(chǎn)品依賴于進(jìn)口；另一方面通信、電子、金融等服務(wù)行業(yè)迅速發(fā)展，成為全球?qū)＠夹g(shù)、電子軟件等虛擬產(chǎn)品的主要出口國。對歐盟而言，就需要對涉及電信、廣播和電子化提供服務(wù)方面的稅收政策給予專門的考慮。早在1997年，歐美之間就出現(xiàn)了關(guān)于電子化提供的服務(wù)（或虛擬產(chǎn)品）是否適用增值稅的分歧。[5]歐盟認(rèn)為這些經(jīng)營活動符合服務(wù)類產(chǎn)品的增值稅征收條件，而美國則拒絕認(rèn)同其適用WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的有關(guān)條款。這兩種態(tài)度顯然與歐盟作為進(jìn)口國、美國作為出口國的不同立場有密切關(guān)系。歐盟在2002年出臺規(guī)定，對上述虛擬產(chǎn)品中先行采取按消費(fèi)者所在地征收增值稅的規(guī)則，也與從成員國以外大量進(jìn)口此類產(chǎn)品導(dǎo)致的稅收不公問題更為突出有關(guān)。

此外，歐美的跨境電商政策也反映了其自身的稅收制度特點。美國各州和歐盟各成員國都擁有自己的稅收管轄權(quán)，由此帶來的規(guī)則差異使得電商經(jīng)營模式下最終消費(fèi)者位置難以確定所帶來的問題更為棘手。歐盟出臺的消費(fèi)者屬地確認(rèn)規(guī)則，美國有關(guān)平臺電商提供物流服務(wù)給各州征收電商銷售稅帶來的新情況等，都是這一問題的現(xiàn)實反映。此外，歐盟更加強(qiáng)調(diào)完善涉及電商的增值稅征管規(guī)則，其背后有著成員國之間間接稅政策協(xié)調(diào)的難度小于直接稅因而進(jìn)度較快的原因。而在美國，以所得稅為代表的直接稅相比間接稅在財政收入中占據(jù)更大份額，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中企業(yè)的稅負(fù)水平本身就比較低，給予電商企業(yè)稅收優(yōu)惠的影響也就相對有限。

與歐盟和美國相比，中國跨境電商政策所面臨的環(huán)境或背景也有著自身的特點。從市場公平角度看，近年來中國在電商領(lǐng)域取得了較快的發(fā)展，市場競爭力不斷提升。當(dāng)前政策實施的具體情況也表明，應(yīng)當(dāng)更加注意對傳統(tǒng)形態(tài)或?qū)嶓w零售存在不利的制度因素。從國內(nèi)電商發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)看，支撐中國電商的是大量中小企業(yè)或小微企業(yè)，而這些企業(yè)在技術(shù)水平、經(jīng)營管理以及創(chuàng)新發(fā)展等方面體現(xiàn)出的總體實力，與歐美國家的小型企業(yè)相比還有明顯差距，這是在考慮與電商相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策時必須注意的。從專門性政策出臺與介入的階段看，歐盟和美國在電商發(fā)展初期就開始研究并制定相關(guān)的稅收措施，中國在電子商務(wù)發(fā)展初期并沒有過多干預(yù)，目前僅在電商跨境業(yè)務(wù)方面制定了專門的稅收政策。在這種情況下，制定并導(dǎo)入新的政策，就不僅要考慮未來發(fā)展的導(dǎo)向作用，還必須考慮對現(xiàn)有市場格局的影響和可能引起的復(fù)雜反應(yīng)。

四、跨境電商政策的目標(biāo)協(xié)同機(jī)制

前面的分析已經(jīng)說明，跨境電商政策領(lǐng)域的不同目標(biāo)之間存在沖突，具體措施在執(zhí)行過程中面臨著諸多實際問題，且間接影響復(fù)雜。接下來將考察這些目標(biāo)間的關(guān)系，并結(jié)合中國電商領(lǐng)域已有的制度框架，嘗試提出適應(yīng)行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的政策協(xié)同機(jī)制。

（一）跨境電商政策目標(biāo)

從產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策和貿(mào)易政策三者的視角考察跨境電商政策涉及的多種理念，可以歸納出以下內(nèi)容。

一是促進(jìn)跨境電商行業(yè)的發(fā)展，包括電子技術(shù)手段在跨境貿(mào)易中的運(yùn)用，以及跨境電商經(jīng)營層次的提升等，該目標(biāo)具有產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)。在進(jìn)出口貿(mào)易中運(yùn)用電子商務(wù)手段，可以更好地適應(yīng)大數(shù)據(jù)、云計算、智能化等現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用情境，帶動供應(yīng)鏈上下游提升整體交易效率和經(jīng)營水平，并改善消費(fèi)者體驗。因此，許多國家都制定了促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，跨境電子商務(wù)自然也被包括在內(nèi)。

二是為電商線上交易與傳統(tǒng)線下交易兩種方式之間的公平競爭創(chuàng)造制度環(huán)境，該目標(biāo)反映競爭政策的理念。電商交易方式雖然具有一定的效率優(yōu)勢，但在短期內(nèi)顯然不能完全取代線下實體交易在全面滿足消費(fèi)者需求方面的作用。從政策設(shè)計者的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)為兩種交易方式構(gòu)建公平競爭的制度環(huán)境，減少微觀主體的行為扭曲，從而有效發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的選擇機(jī)制。

三是在以電商為交易方式的跨境貿(mào)易中體現(xiàn)針對不同類別商品的進(jìn)出口貿(mào)易政策取向，反映其本身所具有的貿(mào)易政策性質(zhì)。隨著跨境電商交易額的逐漸增長，其影響國內(nèi)消費(fèi)和生產(chǎn)的作用逐漸凸顯。作為貿(mào)易政策在特定領(lǐng)域中的實踐，跨境電商政策同樣應(yīng)反映國家對各類商品進(jìn)出口活動采取的促進(jìn)、限制或禁止的要求。

（二）政策目標(biāo)的協(xié)同機(jī)制

對跨境電商政策進(jìn)行兩兩考察，可以認(rèn)識其相互間潛在的矛盾沖突或互補(bǔ)效應(yīng)，進(jìn)而分析可能的協(xié)同方式。

1.產(chǎn)業(yè)政策與公平競爭

在跨境電商政策的目標(biāo)中，促進(jìn)電商技術(shù)運(yùn)用的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與維持市場公平的競爭政策理念之間的潛在沖突最為明顯。特別是當(dāng)兩者聚焦到特定的政策內(nèi)容如跨境電商稅收措施時，體現(xiàn)公平競爭的稅收中性原則與作為產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策的稅收優(yōu)惠難以同時實施，一般只能進(jìn)行必要的取舍。從國際經(jīng)驗看，美國和歐盟在這方面就有著不同的政策取向。根據(jù)電商動態(tài)發(fā)展的不同階段對兩大目標(biāo)進(jìn)行輕重權(quán)衡，是協(xié)調(diào)這種沖突的一個重要途徑。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)最初以新生事物的形式進(jìn)入市場時，其影響較為有限，并且在位的傳統(tǒng)企業(yè)具有較強(qiáng)的市場勢力，此時可以更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)電商發(fā)展的目標(biāo)；而當(dāng)電商企業(yè)擁有了較強(qiáng)的競爭力之后，公平競爭的目標(biāo)就顯得更為關(guān)鍵。此外，在采取多項政策的情況下，可以通過政策間互補(bǔ)來兼顧不同的理念或?qū)?。例如，在稅收制度方面體現(xiàn)公平理念，可淡化其促進(jìn)電商行業(yè)發(fā)展的功能；同時，可以制定建設(shè)跨境電商試驗園區(qū)、促進(jìn)多元主體協(xié)同創(chuàng)新等其他措施，作為支撐這一領(lǐng)域發(fā)展的專門政策。

公平競爭理念與促進(jìn)跨境電商行業(yè)提升的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)之間則可以形成協(xié)同。加強(qiáng)對電商行業(yè)的監(jiān)管，規(guī)范對跨境電商及相關(guān)經(jīng)營者的稅收征繳，能夠消除依靠投機(jī)或僥幸行為獲得的低成本優(yōu)勢。這樣一方面可以使線上與線下兩種方式之間的市場競爭更加公平，另一方面也能夠促進(jìn)線上經(jīng)營者實現(xiàn)正規(guī)化發(fā)展?？缇畴娚痰漠a(chǎn)品之所以受消費(fèi)者青睞，價廉物美是主要原因。但必須看到，不少消費(fèi)者默認(rèn)進(jìn)口產(chǎn)品一定“物美”，繼而片面追求“價廉”的心態(tài)，造成了大量跨境電商圍繞低值商品展開價格競爭的局面。一些針對“爆款”商品的仿冒、假冒生產(chǎn)也由此產(chǎn)生，破壞了跨境電商的行業(yè)生態(tài)。消除政府監(jiān)管的灰色地帶，實現(xiàn)規(guī)則的全面覆蓋，雖然有可能帶來短期的負(fù)面沖擊，但能夠促進(jìn)電商經(jīng)營者的理念升級，擺脫低價競爭，豐富商品檔次；并且，優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制也能更好地發(fā)揮作用，促成電商經(jīng)營重心和競爭焦點的轉(zhuǎn)變。這對于跨境電商行業(yè)的長期發(fā)展具有積極意義。

2.貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策

從貿(mào)易政策的角度看，降低進(jìn)口關(guān)稅水平、提高貿(mào)易便利度，能夠起到短期內(nèi)促進(jìn)進(jìn)口、提升居民境內(nèi)消費(fèi)意愿的作用?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)外貿(mào)回穩(wěn)向好的若干意見》（國發(fā)[2016]27號）就提出，要“實行積極的進(jìn)口政策”“降低部分日用消費(fèi)品關(guān)稅，引導(dǎo)境外消費(fèi)回流”?，F(xiàn)實中，國家連續(xù)多次延長跨境電商監(jiān)管“新政”的過渡期，使電商渠道的進(jìn)口活動得以繼續(xù)采用簡化方式，其成本始終維持在較低水平，客觀上產(chǎn)生了支持跨境電商發(fā)展、引導(dǎo)海外消費(fèi)回流的政策效果。據(jù)多家國外媒體報道，由于中國消費(fèi)者已經(jīng)能夠通過跨境電商方便地購買有質(zhì)量保證的國外產(chǎn)品，出境游購物消費(fèi)額以及將購物作為出境旅游主要目的比重等指標(biāo)正在不斷下降。[6]這在一定程度上體現(xiàn)了貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策之間的協(xié)同性。

但必須看到，上述情況是在線上跨境貿(mào)易監(jiān)管與稅收征繳存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，部分跨境電商經(jīng)營者同時享受隱性、顯性兩種政策福利的背景下出現(xiàn)的。如前所述，即便不考慮市場公平的問題，這對于跨境電商行業(yè)實現(xiàn)規(guī)范化、規(guī)?；乳L遠(yuǎn)發(fā)展要求而言也并無益處。并且，引導(dǎo)消費(fèi)回流要取得長期效果，還應(yīng)當(dāng)有國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的提升作為支撐。由此，從產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策兩者的目標(biāo)看，應(yīng)將促進(jìn)行業(yè)升級發(fā)展作為兩者協(xié)同的基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)政策方面，支持跨境電商企業(yè)的技術(shù)應(yīng)用、流程優(yōu)化與模式創(chuàng)新；在貿(mào)易政策方面，提高制度的可操作性，并積極消除灰色地帶。這一過程包括將過去跨境電商享受的一些隱性政策福利正式化，使之具有產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)。同時，可以根據(jù)情況考慮在一些措施內(nèi)容上引入到期退出的“日落制度”。

需要指出的是，產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策的協(xié)同，并不意味著要通過一項政策措施同時實現(xiàn)多重目的。例如，前述跨境電商“新政”中核驗通關(guān)單的措施除了作為規(guī)范進(jìn)出口行為的貿(mào)易政策以外，還能夠產(chǎn)生促進(jìn)經(jīng)營者完善上游進(jìn)貨渠道的作用。也就是說，該政策一方面具有優(yōu)化電商進(jìn)口活動管理機(jī)制的目的，屬于貿(mào)易政策范疇；另一方面包含了提升跨境電商行業(yè)經(jīng)營層次的初衷，因而也具有產(chǎn)業(yè)政策的意味。但是從實際執(zhí)行的情況看，增加進(jìn)口環(huán)節(jié)所需提交的材料，相當(dāng)于直接要求利用保稅區(qū)的跨境電商轉(zhuǎn)變供貨渠道。在很短的時間內(nèi)導(dǎo)入并執(zhí)行這樣的“硬性”規(guī)則⑦，難免對市場造成沖擊。事實上，跨境電商的渠道模式選擇屬于經(jīng)營行為決策的范疇，在不至于造成嚴(yán)重危害性后果的條件下，可以采取更具“柔性”的政策措施來促使企業(yè)實現(xiàn)前述轉(zhuǎn)變。此外，市場競爭也能夠產(chǎn)生相應(yīng)的引導(dǎo)作用，因為來自中間商或零售店鋪的貨源往往規(guī)模有限且具有不穩(wěn)定性，最終也會對企業(yè)的市場競爭力造成不利影響。

3.貿(mào)易政策與公平競爭

在跨境電商領(lǐng)域，貿(mào)易政策會在很大程度上影響市場中的競爭格局。在跨境電商的經(jīng)營模式中，常見做法是未經(jīng)品牌廠商授權(quán)，由海外買手直接在市場購入產(chǎn)品，并引入國內(nèi)進(jìn)行零售。在中國現(xiàn)有跨境電商政策環(huán)境下，這種模式比傳統(tǒng)進(jìn)口更具優(yōu)勢：繞過品牌廠商進(jìn)口銷售途徑，使其渠道成本低于國內(nèi)官方途徑獲得進(jìn)口商品的經(jīng)銷商，且在定價方面不受品牌商限制，體現(xiàn)“平行進(jìn)口”的性質(zhì)；直接以零售方式對接顧客，使之有更多的機(jī)會享受各種稅收的小額豁免待遇，經(jīng)營成本小于采取批發(fā)方式的進(jìn)口貿(mào)易商；采取直郵等方式進(jìn)口（包括在延期的過渡監(jiān)管方案下利用前述15個試點城市保稅倉庫進(jìn)口），可以規(guī)避化妝品、嬰幼兒配方奶粉等產(chǎn)品的進(jìn)口許可制度，繼而銷售的商品種類更為豐富。必須承認(rèn)，中國消費(fèi)品領(lǐng)域的跨境進(jìn)口電商在規(guī)模上取得快速提升，甚至成為某些特定品種進(jìn)口的“主渠道”或“唯一渠道”，與這種更為寬松的貿(mào)易政策環(huán)境具有密切關(guān)系。

實現(xiàn)貿(mào)易政策與公平競爭理念之間的協(xié)調(diào)，可以從兩個方向進(jìn)行考慮：取消原先處于有利地位的一方所享受的優(yōu)惠政策，或者將原先有利一方的優(yōu)惠政策推廣至不利一方。這兩種做法都可以使制度環(huán)境更為公平，但最終提供給市場的政策福利水平卻有著不同的變化方向。不難發(fā)現(xiàn)，歐盟為了實現(xiàn)成員國與非成員國企業(yè)之間的稅負(fù)公平，就采取了取消有利一方原先享受政策的做法，包括將電子產(chǎn)品增值稅征稅依據(jù)由服務(wù)提供商所在地改為客戶所在地（原規(guī)則下注冊在成員國以外的企業(yè)無須繳納稅款），以及取消進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅低額豁免等。當(dāng)然，在政策的實施過程中，都設(shè)定了必要的緩沖期限。

對于中國跨境進(jìn)口電商所享受的政策福利而言，同樣需要在取消或推廣以及如何分步實施等方面做出慎重考慮。如前所述，跨境進(jìn)口電商主要享受的是較低的實際稅負(fù)和便利的貿(mào)易措施。這樣的制度環(huán)境與跨境電商企業(yè)自身的經(jīng)營努力相結(jié)合，形成了能夠滿足顧客低價、快速、商品多元化等多方面訴求的競爭能力，實現(xiàn)了消費(fèi)品進(jìn)口領(lǐng)域的快速增長。顯然，這樣的客戶需求也是線下傳統(tǒng)進(jìn)口商應(yīng)著力滿足的。同時，跨境電商繞開品牌經(jīng)銷商渠道實現(xiàn)進(jìn)口，打破跨國公司的渠道壟斷，也有助于提高國內(nèi)消費(fèi)者福利。因此，使原先僅有跨境電商才能享受的政策“紅利”惠及更大范圍，包括將原先處于“灰色地帶”但實際可以進(jìn)入“陽光地帶”的政策顯性化，應(yīng)是貿(mào)易政策與公平競爭理念相互協(xié)調(diào)的總體方向。中國自2014年10月啟動汽車平行進(jìn)口試點且范圍不斷擴(kuò)大，實際上就是在汽車線下進(jìn)口中給予“顯性”政策紅利的體現(xiàn)。對于可能改變行業(yè)競爭格局的政策而言，需要在執(zhí)行層面加以具體考慮。根據(jù)經(jīng)營規(guī)模和市場影響制定動態(tài)化、差別化的多層次實施體系，改進(jìn)監(jiān)管方式，提高行政效率，能夠減小導(dǎo)入新政所帶來的沖擊，同時降低企業(yè)守法成本，繼而提高政策的可行性和可操作性。

五、結(jié)論與啟示

本文從中國跨境電商政策的現(xiàn)狀及問題切入，綜合國際經(jīng)驗對其進(jìn)行了考察，說明了這些措施同時體現(xiàn)貿(mào)易政策、競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)合型特征。在制定跨境電商政策時，需要從不同政策視角出發(fā)，分析其相互間交叉重疊部分體現(xiàn)的具體關(guān)系，實現(xiàn)多元目標(biāo)之間的平衡與協(xié)同，并通過優(yōu)化導(dǎo)入實施過程來提升政策的可接受度?；诖耍岢鲆韵轮荚趯崿F(xiàn)跨境電商政策協(xié)同的啟示性建議。

第一，將建立更為公平的市場競爭環(huán)境作為制定和完善跨境電商政策的總體方向。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，中國跨境電商已經(jīng)具備了參與市場競爭的能力，甚至在某些特定產(chǎn)品的經(jīng)營方面形成了比線下傳統(tǒng)進(jìn)出口貿(mào)易更強(qiáng)的競爭力。在這種情況下，構(gòu)建更為公平的競爭環(huán)境，發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的選擇作用，有助于各種貿(mào)易形式的健康發(fā)展，并進(jìn)一步促進(jìn)跨境電商轉(zhuǎn)變經(jīng)營重心，提升競爭層次，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)行業(yè)長期發(fā)展。

第二，重視完善跨境電商政策的實施方式，為實現(xiàn)政策協(xié)同提供更好的制度基礎(chǔ)。必須看到，目前跨境電商所涉及的部分政策在可操作性、可接受度方面比較欠缺，既影響了政策的導(dǎo)入實施，也帶來了政策監(jiān)管或稅收征管的“灰色地帶”，給經(jīng)營者的行為選擇帶來了負(fù)面影響。對此，應(yīng)將規(guī)范化、透明化作為完善政策體系的重要方面，這也是避免政策間出現(xiàn)潛在沖突的必然要求。

第三，使跨境電商在貿(mào)易政策方面所享受的各種“紅利”惠及更大范圍，是構(gòu)建公平競爭市場環(huán)境的主要途徑。目前，跨境電商領(lǐng)域政策試點多，理念更新快，所運(yùn)用的監(jiān)管手段更先進(jìn)，更符合國際規(guī)則的發(fā)展趨勢。當(dāng)前，應(yīng)把復(fù)制試點經(jīng)驗、擴(kuò)大政策紅利覆蓋面作為實現(xiàn)政策公平的主要方向。其中關(guān)鍵是針對傳統(tǒng)貿(mào)易及國內(nèi)貿(mào)易活動采取更合理、高效的先進(jìn)監(jiān)管方式，這也是技術(shù)發(fā)展運(yùn)用與兩大市場聯(lián)動所帶來的政策要求。

第四，促進(jìn)傳統(tǒng)貿(mào)易企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)更新與模式創(chuàng)新，是產(chǎn)業(yè)政策與公平競爭理念實現(xiàn)協(xié)同的關(guān)鍵。在電子化交易技術(shù)日益普及的趨勢下，電商與實體兩種企業(yè)類型之間的界限日漸模糊，線上、線下融合正在被越來越多的經(jīng)營者所采用。因此，跨境電商政策也要以適應(yīng)技術(shù)運(yùn)用與發(fā)展的動態(tài)視角，鼓勵傳統(tǒng)貿(mào)易企業(yè)運(yùn)用可以提升效率、降低成本的現(xiàn)代信息技術(shù)，并為其借鑒線上企業(yè)經(jīng)驗、實現(xiàn)經(jīng)營模式創(chuàng)新提供更有利的政策環(huán)境。

第五，在支持跨境電商發(fā)展時，應(yīng)更多地采取以降低制度成本、優(yōu)化市場環(huán)境為主的間接措施?？缇畴娚淌蔷€上與線下、內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)等領(lǐng)域的交叉領(lǐng)域，采取稅收減免等直接手段促進(jìn)其發(fā)展，容易帶來復(fù)雜的間接影響。未來，應(yīng)逐漸摒棄以線上或線下、國際貿(mào)易或國內(nèi)貿(mào)易為界限劃分受益目標(biāo)的方式，更多地以促進(jìn)企業(yè)在技術(shù)運(yùn)用、模式創(chuàng)新方面的經(jīng)營實踐為導(dǎo)向，為之提供良好的政策環(huán)境，即體現(xiàn)“功能性產(chǎn)業(yè)政策”思路。[7]這種轉(zhuǎn)變有助于從商品貿(mào)易入手帶動國內(nèi)生產(chǎn)領(lǐng)域優(yōu)化發(fā)展，實現(xiàn)中長期產(chǎn)業(yè)升級與消費(fèi)回流等目標(biāo)。

第六，應(yīng)對制定單一政策時糅合多重目標(biāo)的做法保持慎重。對于跨境電商這樣存在多維復(fù)雜關(guān)系的領(lǐng)域而言，由于政策對象、實施主體、導(dǎo)入方式等方面的限制，制定具有復(fù)合目標(biāo)的政策并非易事。考慮如何減少單項措施的“副作用”，并通過多項措施配合來實現(xiàn)多元目標(biāo)，是應(yīng)對復(fù)雜問題時應(yīng)具有的謹(jǐn)慎態(tài)度。對于現(xiàn)有政策中為體現(xiàn)多重目標(biāo)而難以落地的內(nèi)容，可以考慮制定更為完善的配套措施，也可暫時剝離，待條件成熟時再予以實施。

＊感謝中國人民大學(xué)商學(xué)院貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系武子歆同學(xué)為本文整理了部分資料。

注釋：

①2015年起，大型平臺式電商“天貓”對入駐商家提出了具有“一般納稅人”資質(zhì)的要求。

②對于行郵稅稅負(fù)與一般貿(mào)易方式稅負(fù)間的高低比較，目前還存在不同的觀點。財政部關(guān)稅司在解釋跨境電商零售進(jìn)口新政制定背景時提出的觀點是，“稅收政策并調(diào)整行郵稅政策跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品雖然通過郵遞渠道進(jìn)境，但不同于傳統(tǒng)非貿(mào)易性的文件票據(jù)、旅客分離行李、親友饋贈物品等，其交易具有貿(mào)易屬性，全環(huán)節(jié)僅征收行郵稅，總體稅負(fù)水平低于國內(nèi)銷售的同類一般貿(mào)易進(jìn)口貨物和國產(chǎn)貨物的稅負(fù)，形成了不公平競爭?！?/p>

③銷售稅（Sales Tax）是美國由各州獨立制定稅率和對象范圍的稅種。零售商在銷售產(chǎn)品時，需要向消費(fèi)者征收州銷售稅和地方銷售稅。

④包含在《2015年貿(mào)易便利化與貿(mào)易實施法案》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015）之中。

⑤包括提供網(wǎng)站、服務(wù)器、遠(yuǎn)程程序與設(shè)備維護(hù)，軟件及升級服務(wù)，圖片、文字、信息和數(shù)據(jù)庫保障，提供音樂、電影、游戲、遠(yuǎn)程教育等。

⑥這些特定情形包括：（1）向位于歐盟以外的客戶，或歐盟境內(nèi)與提供商不在一個國家的企業(yè)客戶（增值稅納稅人）提供廣播、電視與電子形式產(chǎn)品；（2）由歐盟以外的供應(yīng)商向歐盟境內(nèi)的非企業(yè)客戶（非增值稅納稅人）提供電子形式產(chǎn)品。

⑦第一批《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》公布于2016年4月6日，而新的監(jiān)管規(guī)則原定于兩天后的4月8日起執(zhí)行，間隔時間很短。

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[6]國際在線.2017年成中國海外消費(fèi)回流拐點外媒稱天貓國際等跨境平臺崛起是主因[EB/OL].（2017-08-04）[2018- 02- 15].http：//news.cri.cn/20170804/5fe23512-e0e7-8161-219f-9db0c8a23bc8.html.

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