□孫勝梅

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險需從制度設(shè)計層面進行優(yōu)化和完善，讓人民群眾在共建共享中有更多的獲得感，真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”

浙江自2009年建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度以來，其在部分解決城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老難題，有效應(yīng)對人口老齡化，增進社會公平與正義等方面發(fā)揮了重要作用和意義。截至2017年底，全省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達1201萬人，其中待遇享受人數(shù)為538萬人，月人均養(yǎng)老金水平為234元。但這項制度尚處于試點和完善階段，在實際運行中也暴露出一些問題：一是保障水平低，不能實現(xiàn)“?；尽蹦繕?biāo)；二是地區(qū)發(fā)展不平衡，待遇差異較大；三是待遇調(diào)整缺乏科學(xué)機制，隨意性較大。針對上述問題，亟待從制度設(shè)計層面進行優(yōu)化和完善，以促進城鄉(xiāng)區(qū)域社會保障的均衡發(fā)展，讓人民群眾在共建共享中有更多的獲得感，真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

合理確定籌資水平

按照現(xiàn)行制度設(shè)計，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度采用的是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”的制度模式。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金來源于各級政府的財政補貼，主要體現(xiàn)社會公平；個人賬戶資金則來源于參保者的個人繳費、集體補助和地方政府的繳費補貼，主要是體現(xiàn)個人責(zé)任。在這樣的制度模式下，如何科學(xué)合理地確定參保者的籌資水平就顯得非常關(guān)鍵?；I資水平太低，無法達到預(yù)期的保障目標(biāo)；籌資水平太高，又會給城鄉(xiāng)居民帶來較大的繳費負(fù)擔(dān)。當(dāng)前浙江城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險有100-2000元區(qū)間共12個不同的繳費檔次，考慮到了城鄉(xiāng)居民多樣化的保障需求和繳費能力。但對浙江來講，年均100元的最低繳費檔次顯然太低，與浙江的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。在制度實施中，多數(shù)參保者出于利益最大化的考量和對制度可靠性的擔(dān)憂，傾向選擇低水平的繳費檔次，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障在低水平運轉(zhuǎn)。

要提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障水平，除了要適時適度提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，關(guān)鍵還要強化參保者的個人繳費責(zé)任和義務(wù)，形成權(quán)責(zé)清晰的籌資機制，否則容易導(dǎo)致福利依賴，給未來政府財政背上沉重的支付負(fù)擔(dān)。為此，需要根據(jù)浙江城鄉(xiāng)居民的收入水平以及這項制度的功能定位，合理確定籌資水平，一方面要讓大多數(shù)城鄉(xiāng)居民繳得起、可承受，另一方面又可以達到預(yù)期的保障目標(biāo)。

按照十九大提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的發(fā)展要求，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險應(yīng)是保障城鄉(xiāng)居民基本生活的。基于這樣一個制度功能定位，其待遇給付水平的下限應(yīng)滿足城鄉(xiāng)居民最低生存保障需求。要達到這么一個保障目標(biāo)，根據(jù)目前最低15年的個人繳費年限，在進行一系列參數(shù)假設(shè)的基礎(chǔ)上，可以測算出一個適宜的籌資水平。根據(jù)筆者的測算，要達到全省農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的待遇水平，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的籌資標(biāo)準(zhǔn)大約需達到上年全省農(nóng)村人均純收入的6%-8%左右。

建議：按照城鄉(xiāng)居民收入水平和居民養(yǎng)老保險制度的功能定位，合理確定籌資水平。具體可以上年全省農(nóng)村常住人口人均可支配收入的5%作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的最低繳費檔次，8%作為適宜繳費檔次，當(dāng)年個體勞動者參加職工基本養(yǎng)老保險的年繳費額作為最高繳費檔次，來進行個人籌資水平的設(shè)計，在這個標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)設(shè)定N個繳費檔次，供城鄉(xiāng)居民自行選擇，并借鑒靈活就業(yè)人員參保政策的做法，每年對籌資和繳費標(biāo)準(zhǔn)進行動態(tài)調(diào)整和公布。以2017年為例，城鄉(xiāng)居民的最低繳費檔次可以2016年浙江農(nóng)村常住居民人均可支配收入（22866元）的5%，即1100元作為最低繳費檔次；8%，即1800元為適宜繳費檔次；以2017年個體勞動者參加職工基本養(yǎng)老保險的年繳費額作為最高繳費檔次；在這個標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)設(shè)定N個繳費檔次，供城鄉(xiāng)居民自行選擇。

優(yōu)化繳費激勵機制

與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度不同，居民養(yǎng)老保險采用的是自愿參保原則。在自愿參保的情況下，如何有效激勵城鄉(xiāng)居民“早參保、多繳費”，是提高制度保障水平、實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和方式。按照現(xiàn)行激勵機制設(shè)計，政府財政對于參保者有進口補貼（繳費補貼）和出口補貼（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）兩種形式。為了鼓勵參保者選擇高水平的繳費檔次，一般來講，繳費水平越高，政府的補貼標(biāo)準(zhǔn)也越高，以體現(xiàn)“多繳多得”。為了鼓勵參保者長期連續(xù)參保，在待遇計發(fā)上，浙江增設(shè)了繳費年限養(yǎng)老金，按繳費年限的長短進行分段累計計發(fā)。其中，繳費年限為15年的，月繳費年限養(yǎng)老金為30元；繳費年限16年以上的，其月繳費年限養(yǎng)老金在30元的基礎(chǔ)上，從第16年起，繳費年限每增加1年，增發(fā)5元。但從制度運行7年多的情況看，“長繳多得”政策激勵效果比較明顯，但“多繳多得”的政策激勵效果不太理想。因為，盡管在從絕對補貼標(biāo)準(zhǔn)來看，繳費檔次越高，政府財政補貼力度越大，但從相對補助比例來看，低水平的繳費檔次反而更具比較優(yōu)勢。再加上個人賬戶缺乏相應(yīng)的激勵機制，導(dǎo)致參保者對繳費檔次的“逆向選擇”比較嚴(yán)重，沒有達到制度設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)。

在繳費激勵機制的設(shè)計上，還可以再做些優(yōu)化，比如將現(xiàn)行的“定額補貼”改為“比率補貼”。因為相對于“定額補貼”，“比率補貼”是浮動的，其經(jīng)濟效用不會受到物價上漲和時間推移的影響。相比之下，“比率補貼”更具激勵效果。在這一方面，吉林省的做法或許可以給我們一些借鑒和啟示。2015年，吉林省下發(fā)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險多繳多得激勵機制》的通知，明確從2015年1月1日起，對新達到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件人員，本人實際繳費年限累計超過20年的，在原計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)比例。其中，累計繳費年限21-25年部分，每年增加0.15%；累計繳費年限26-30年部分，每年增加0.2%；累計繳費年限31年及以上部分，每年增加0.25%。此外，吉林省還對過渡養(yǎng)老金的過渡系數(shù)、繳費基數(shù)設(shè)置了激勵辦法。

建議：借鑒吉林的做法，改進和完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的政策激勵機制，將當(dāng)前的政府財政補貼由“定額補貼”改為“比率補貼”。同時，將繳費年限養(yǎng)老金的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)前的定額發(fā)放調(diào)整為按基礎(chǔ)養(yǎng)老金的適當(dāng)比例進行發(fā)放，以鼓勵參保人盡早參保，并在經(jīng)濟承受能力許可的條件下盡可能的不中斷繳費。這樣，既有利于提高城鄉(xiāng)居民的總體養(yǎng)老保障水平，又有利于建立長效動態(tài)的繳費年限養(yǎng)老金調(diào)整機制。

統(tǒng)一居民與職工養(yǎng)老保險的個人賬戶記賬利率

作為一項社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，個人賬戶的投資回報率是影響參保者進行參保和繳費決策的一個重要因素。與職工養(yǎng)老保險的個人賬戶“空賬運行”方式不同，居民養(yǎng)老保險采用的是“實賬運行”，但囿于社會保險的統(tǒng)籌層次和資本市場的不完善，個人賬戶基金并沒有實現(xiàn)真正的市場化投資運營，收益率偏低。個人賬戶投資回報率主要是參照一年期銀行存款利率進行計息，而目前我國一年期銀行存款利率不足3%，即使加上各個銀行的浮動上限，也只有3%左右，因而導(dǎo)致個人賬戶的政策激勵性不強。從這項建立以來的個人賬戶實際記賬利率來看，基本維持在2.3%-3.4%之間，2015-2017年沒有公布相應(yīng)的記賬利率。

2014年，隨著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的破冰，浙江已建立起覆蓋全民的養(yǎng)老保障制度體系。經(jīng)過三年多的運行，浙江已實現(xiàn)企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率的統(tǒng)一，2016年和2017年的個人賬戶記賬利率分別為8.13%和7.12%，但并未實現(xiàn)居民和職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率的統(tǒng)一。如果能實現(xiàn)居民與職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率的統(tǒng)一，那么按照當(dāng)前7.12%的利率水平，這項制度的吸引力將大大提高。

建議：按照城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展一體化的思路和方向，統(tǒng)一居民和職工養(yǎng)老保險的個人賬戶記賬利率。同時，按照國務(wù)院關(guān)于基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法的要求，積極開展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金委托投資，實現(xiàn)基金的保值增值，提高個人賬戶基金的給付能力。

完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制

作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的重要組成部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要來源于政府的財政補貼。按照現(xiàn)行制度設(shè)計，國家會公布一個最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并隨社會經(jīng)濟的發(fā)展進行調(diào)整。各地可以結(jié)合自身社會經(jīng)濟發(fā)展水平適當(dāng)提高和加發(fā)部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但提高和加發(fā)部分由地方政府自行承擔(dān)。而對于最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央財政對東、中、西部地區(qū)的補貼力度是不同的。對于中西部地區(qū)，由中央財政全額承擔(dān)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而對于東部地區(qū)，中央財政只承擔(dān)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%。在這樣一個財政分擔(dān)機制下，再加上國家至今尚未建立最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的動態(tài)調(diào)整機制，因此導(dǎo)致各地進行基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整的內(nèi)生動力不足。主要是根據(jù)地方財政供給能力和短期社會發(fā)展目標(biāo)進行決策，隨意性較大，缺乏依據(jù)工資收入水平、物價上漲等參照因素的科學(xué)計算，容易造成相互攀比，進而加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。

從浙江的實踐來看，自這項制度建立以來，共進行過五次基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇調(diào)整。第一次從60元提高到66元，提高了10%；第二次從66元提高到80元，提高了21%；第三次從80元提高到100元，提高了25%，第四次從100元提高到120元，提高了20%；第五次從120元提高到135元，提高了12.5%。從歷次待遇調(diào)整的幅度和頻次看，并沒有一定的規(guī)律可循，既不利于穩(wěn)定公眾預(yù)期，又不利于財政部門提前作出財政預(yù)算安排。

建議：在低水平起步的條件下，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險首先應(yīng)當(dāng)明確養(yǎng)老金給付的合理區(qū)間，然后再依據(jù)財政長遠(yuǎn)供給能力、物價上漲因素、收入增長幅度等綜合確定自動增長機制，這樣才能夠保障制度可持續(xù)發(fā)展。在待遇調(diào)整時間上，最好與城鎮(zhèn)職工同步，并按照統(tǒng)一的公式進行調(diào)整，以保障養(yǎng)老保險體系的制度公平，確保城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果。