崔言鵬

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

黨的十九大報告指出中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，在提出新時代中國特色社會主義思想和基本方略時指出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。研究黨的領(lǐng)導(dǎo)的歷史邏輯，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對于把握新時代“堅持黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵具有重要的理論意義，對于如何堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)具有重要的指導(dǎo)意義。

一、新民主主義革命時期“掌握革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”

堅持黨對無產(chǎn)階級革命事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是馬克思主義政黨的一條基本原則。在無產(chǎn)階級政黨成立后不久，馬克思、恩格斯就指出了無產(chǎn)階級政黨的先進(jìn)性，強(qiáng)調(diào)黨在無產(chǎn)階級運(yùn)動中的領(lǐng)導(dǎo)作用。列寧也在《社會民主黨在民主革命中的兩種策略》中指出，只有堅持無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)才能將革命進(jìn)行到底，并且必須把自由資產(chǎn)階級驅(qū)逐出領(lǐng)導(dǎo)舞臺，建立工農(nóng)聯(lián)盟，初步闡述了無產(chǎn)階級在民主革命中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。

中國共產(chǎn)黨掌握新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的提出，深受馬克思經(jīng)典作家思想的影響，是在同“兩條路線”斗爭中逐漸提出的。從同資產(chǎn)階級爭奪革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，到堅持黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，再到堅持新民主義主義革命的的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，經(jīng)歷了一個逐步深入和提高的過程。

1922年7月中國共產(chǎn)黨第二次代表大會指出，工人階級是“革命領(lǐng)袖軍”，是“偉大勢力”，但尚處于“極幼狀態(tài)”，并未形成一種獨(dú)立勢力。特別是陳獨(dú)秀認(rèn)為，作為資產(chǎn)階級革命應(yīng)該由資產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)，無產(chǎn)階級只能處于幫助地位。1923年9月，瞿秋白最早提出了無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。1924年12月，彭述之提出，中國工人階級“天然是國民革命的領(lǐng)導(dǎo)者”。黨的四大明確提出了無產(chǎn)階級在民主革命中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，但由于受“天然領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的影響，沒有解決如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。五卅運(yùn)動之后，黨明確提出了同資產(chǎn)階級爭奪革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的思想，但此時的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)指群眾運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由于沒有掌握軍隊和政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，仍然無法同資產(chǎn)階級爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加上共產(chǎn)國際和黨的右傾退讓，導(dǎo)致了大革命的失敗。

在“八七會議”上，毛澤東提出了“槍桿子里面出政權(quán)”的論斷，確立了開展土地革命和武裝斗爭的總方針。1927年9月，毛澤東進(jìn)行了“三灣改編”，從實(shí)踐中確立了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)。1929年12月，古田會議則從理論上確立了堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。1934年1月，毛澤東闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)與群眾路線的關(guān)系，指出動員和依靠群眾進(jìn)行革命戰(zhàn)爭，必須關(guān)心群眾生活，堅持群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。但是大革命失敗后黨內(nèi)出現(xiàn)了單純強(qiáng)調(diào)工人成分，認(rèn)為民族資產(chǎn)階級已成為反革命的階級，主張進(jìn)行一次革命，黨的左傾錯誤越來越嚴(yán)重，對革命的性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也沒有作出明確的回答。

抗日戰(zhàn)爭期間，毛澤東總結(jié)兩次勝利、兩次失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，明確提出新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。1935年瓦窯堡會議上，毛澤東提出了“爭取統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的任務(wù)。1936年12月，毛澤東在《中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》中指出，“領(lǐng)導(dǎo)這個革命戰(zhàn)爭的惟有共產(chǎn)黨，共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了對于革命戰(zhàn)爭的絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”[1]。1938年六屆六中全會上，毛澤東批評了王明“一切經(jīng)過統(tǒng)一戰(zhàn)線”的右傾觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)堅持獨(dú)立自主原則。1939年12月，毛澤東在《中國革命和中國共產(chǎn)黨》中指出了中國革命的性質(zhì)，提出了新民主主義革命總路線，回答了新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)、動力、對象和任務(wù)等一系列基本問題，明確提出了掌握新民主主義革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

為了實(shí)現(xiàn)新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，毛澤東在1939年10月《<共產(chǎn)黨人>發(fā)刊詞》中提出黨的建設(shè)的“偉大工程”的基本任務(wù)。隨后在全黨范圍內(nèi)開展了馬克思列寧主義的教育運(yùn)動。1940年3月，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中指出“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，……是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”[2]。為此，在抗日民主政權(quán)人員分配上施行“三三制”原則。1942年9月，為了加強(qiáng)對抗日根據(jù)地的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，建立了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。1943年6月，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中闡述了群眾路線的內(nèi)容和實(shí)施步驟，形成了黨的群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，確保了新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。除此之外，還提出了新民主主義政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在1948年《關(guān)于目前黨的政策中的幾個重要問題》中毛澤東闡述了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的兩個條件：第一，要率領(lǐng)被領(lǐng)導(dǎo)者堅決同敵人作斗爭；第二，要給予被領(lǐng)導(dǎo)者以物質(zhì)福利和政治教育。

二、向社會主義過渡和社會主義建設(shè)時期“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”

1954年毛澤東在全國人大第一次會上指出，“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨”。1956年，鄧小平在黨的八大修改黨章的報告中進(jìn)一步指出，“中國共產(chǎn)黨已經(jīng)是執(zhí)政的黨，已經(jīng)在全部國家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位”[3]214。1962年1月，毛澤東在擴(kuò)大的中央工作會議上強(qiáng)調(diào)，“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[4]。在70年代，毛澤東進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過國家政權(quán)組織來實(shí)現(xiàn)的。為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須建立黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的體制機(jī)制。

如何實(shí)現(xiàn)黨對一切的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨從一開始就注意到了這個問題。為了加強(qiáng)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，1949年11月，中央政治局發(fā)布《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，要求黨組定期向政權(quán)之外的黨委負(fù)責(zé)、報告工作。一些地方也按此原則建立了黨組。由于新中國成立初期對黨政不分、以黨代政有著清醒的認(rèn)識，注重同各民族黨派合作協(xié)商來開展工作，通過選拔干部到政府中任職來實(shí)現(xiàn)對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，形成了黨政相對分離的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。但隨著社會分工的需要，特別是計劃經(jīng)濟(jì)的執(zhí)行，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)越來越不能適應(yīng)。

自1953年開始，黨開始設(shè)立與政府機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的黨的工作機(jī)構(gòu)，實(shí)行分口領(lǐng)導(dǎo)方式來加強(qiáng)對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。1953年3月，中央發(fā)布了《中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，開始建立黨的直接領(lǐng)導(dǎo)體制。1955年10月，中央建立各級黨委分口領(lǐng)導(dǎo)政府工作的機(jī)構(gòu)和制度，黨委不僅管干部，而且直接抓生產(chǎn)業(yè)務(wù)，逐步代替了政府的職能。1956年黨的八大試圖糾正黨與政權(quán)之間的不正常關(guān)系，但被之后的反右派斗爭中斷了。1958年黨中央發(fā)布《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)等各小組的通知》，強(qiáng)調(diào)大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)體制最終確立?！拔幕蟾锩逼陂g的革命委員會進(jìn)一步將這一體制推向了極端，形成了高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制。

新中國成立以后，黨的組織和國家政權(quán)都實(shí)行民主集中制，表現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中就是集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，以及黨委領(lǐng)導(dǎo)制度。1956年，鄧小平在《修改黨的章程的報告》中指出黨的領(lǐng)導(dǎo)必須正確處理黨的中央和地方、上級和下級、個人和組織的關(guān)系，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的主要形式是黨委制，明確了黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的集體領(lǐng)導(dǎo)方式和制度。除此之外，還指出黨對于人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)作用是“正確地給人民群眾指出斗爭的方向，幫助人民群眾自己動手，爭取創(chuàng)造自己的幸福生活”[3]217，黨是人民群眾的工具，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅持群眾路線。

新中國成立后，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位已經(jīng)確立，處于建立黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的階段。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)的探索不能說已經(jīng)很成功，對什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)還沒有完全搞清楚，依然沿用了過去革命黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，管了許多不該管的事。特別是1958年以后，黨成為超越國家政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)。黨的群眾路線也逐漸演變?yōu)橐磺薪?jīng)過群眾的群眾運(yùn)動，個人崇拜嚴(yán)重，最終造成了文化大革命，為后來堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)留下了深刻的教訓(xùn)。

三、改革開放新時期“堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”

“堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”是在特定歷史背景下提出的?！拔母铩苯Y(jié)束后林彪、“四人幫”的極左思潮，都出現(xiàn)了否定和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的傾向。在這種形勢下，1979年3月鄧小平在黨的理論務(wù)虛會上提出了現(xiàn)代化建設(shè)的“四項基本原則”，其中最重要的一條就是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”。他指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然不會沒有錯誤，如何密切聯(lián)系群眾實(shí)施正確有效的領(lǐng)導(dǎo)，是一個必須認(rèn)真考慮和解決的問題，但決不能成為削弱和取消黨的領(lǐng)導(dǎo)的理由。1989動亂結(jié)束后再一次強(qiáng)調(diào)要堅持“四項基本原則”，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

1980年1月鄧小平在 《目前的形勢和任務(wù)》講話中，明確提出了“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的任務(wù)，指出要改善黨的組織狀況，領(lǐng)導(dǎo)工作狀況，紀(jì)律狀況，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，加強(qiáng)黨的紀(jì)律。8月的中央政治局?jǐn)U大會議 《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》中進(jìn)一步指出，過去黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和干部制度存在諸多弊端，不改革這些弊端，以后可能重現(xiàn)，并就如何改革做了具體部署，拉開了改善領(lǐng)導(dǎo)的序幕。

黨的十二大報告提出“把黨建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的堅強(qiáng)核心”的任務(wù)。在通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，回答了什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)。1982年，彭真同志在起草憲法時，把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入了憲法序言。在1985年5月全國教育工作會議上，鄧小平進(jìn)一步指出“什么叫領(lǐng)導(dǎo)？領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”，豐富了黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵。

黨的十三大指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部，和通過黨組織和黨員的先鋒模范作用實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；指出要劃分黨組織和國家政權(quán)的職能，并逐步撤銷政府部門的黨組和紀(jì)檢組。但是由于受到國際國內(nèi)形勢的影響，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的努力被阻斷了。

黨的十四大通過的黨章指出“黨要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，恢復(fù)了政府中設(shè)立黨組和紀(jì)檢組的規(guī)定。之后黨的十四屆四中全會提出新時期黨的建設(shè)的“新的偉大工程”的任務(wù)。黨的十五大報告提出了黨在社會主義初期階段的基本綱領(lǐng)和“依法治國”的基本方略，對黨的執(zhí)政作出了定義，將堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)納入了法制化范疇。

黨的十六大科學(xué)判定了黨“歷史方位”的轉(zhuǎn)變，提出了“三個代表”思想，明確了黨的執(zhí)政的含義，恢復(fù)了黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)調(diào)黨要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時提出“改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的命題。黨的十六屆十四全會提出堅持“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入了黨、國家和社會大系統(tǒng)中。黨的十七大提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，黨的群眾路線從“工具論”提升到了“以人為本”的高度。十七屆四中全會進(jìn)一步指出，發(fā)揮黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。隨著制度的完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)步入了良性軌道。

四、新時代“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”

十八大以來，中國特色社會主義的發(fā)展發(fā)生了歷史性變化，特別是社會主要矛盾的變化，對黨的領(lǐng)導(dǎo)提出了新的要求。為加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十八屆三中全會提出，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為向?qū)?，全面深化改革，完善中國特色社會主義制度。2016年7月1日慶祝中國共產(chǎn)黨成立九十五周年大會上習(xí)近平指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。2017年2月13日，在學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆六中全會精神專題研討班上習(xí)近平指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。2017年10月，黨的十八屆七中全會進(jìn)一步指出，“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和完善民主集中制，堅持黨領(lǐng)導(dǎo)各項工作的體制機(jī)制，確保黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方”[5]。在黨的十九大上，習(xí)近平將“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時代中國特色社會主義思想的首要內(nèi)容向全黨提出，并將“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為新時代黨的建設(shè)總要求的首要原則向全黨提出。至此，“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”成為新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)首要內(nèi)容。

堅持“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，就是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。十八大以來以習(xí)近平為核心的黨中央多次提到中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，是繼鄧小平提出社會主義本質(zhì)理論后的重大發(fā)展。十八屆三中全會上黨中央指出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來完善中國特色社會主義制度，黨扮演著中流砥柱的作用，是建設(shè)中國特色社會主義提倡者和領(lǐng)導(dǎo)者，也是重要參與者。2015年2月，習(xí)近平在省部級研討班上提出黨“是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，是“眾星捧月”的“月”，黨中央是棋局中的“帥”。黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。

必須牢固“樹立四個意識”，維護(hù)黨的權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大將習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位寫入黨章，強(qiáng)調(diào)堅持中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。正是因為確立了以毛澤東為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，才完成新民主主義革命，確立社會主義制度；正是因為確立了以鄧小平為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，才實(shí)行改革開放，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)。當(dāng)前以習(xí)近平為總書記黨中央的核心、全黨的核心地位是在十八大以來偉大斗爭中形成的。

堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。十九屆三中全會提出以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系；指出要完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。2018年2月發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018－2022年）》中，指出要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，制定中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例等法規(guī)制度，進(jìn)一步推進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化。

針對新時代新任務(wù)新要求，為了提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，圍繞黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)堅持黨各方面、各領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)，對黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國特色社會主義中的地位和作用有了更深刻認(rèn)識，在推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化和規(guī)范化上取得了重大進(jìn)展。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不斷完善，黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力不斷提高。