（清華大學 公共管理學院 中國農(nóng)村研究院，北京 海淀 100084）

中國農(nóng)村的40年扶貧開發(fā)，經(jīng)歷了從區(qū)域扶貧開發(fā)到精準扶貧的政策演變，并取得了巨大成就。［1］在全面建成小康社會的背景下，中國扶貧開發(fā)進入了脫貧攻堅新階段，［2］精準扶貧成為中國扶貧的基本方略、基本方針和主要抓手。［3］隨著脫貧攻堅的深入推進，大量扶貧資源在實踐中發(fā)生了精準扶貧的偏離，在一些地方出現(xiàn)了到村到戶的扶貧物資疊加和超標準供給現(xiàn)象，部分媒體報道了此類現(xiàn)象，［4，5］但在學界還未得到充分的重視和反思。幫扶失衡形成貧困村與臨界貧困村、貧困戶與臨界貧困戶之間的政策懸崖效應，造成鄉(xiāng)村社會生態(tài)侵蝕、治理風險激增等危害，成為扶貧開發(fā)中的新問題。本文結合2018年2月對吉林延邊州H市貧困村和非貧困村、貧困戶和非貧困戶的調(diào)研訪談，著重探討扶貧工作中凸顯的懸崖效應問題，深入分析其具體表現(xiàn)和成因，并提出政策建議。

一、脫貧攻堅中的懸崖效應現(xiàn)狀

當前各項扶貧政策穩(wěn)步落實，幫扶效果顯著，但在政策落實中也新生了幫扶失衡的矛盾和問題，主要表現(xiàn)為扶貧資源配置不合理，懸崖效應問題凸顯，直接影響了扶貧資源的投入效果，并為鄉(xiāng)村治理帶來新的矛盾。下文以吉林省H市兩個村的典型調(diào)研案例分析懸崖效應現(xiàn)狀。

（一）調(diào)研點基本信息和貧困狀況

吉林省H市是國家扶貧開發(fā)工作重點縣和省級東部高寒連片特困地區(qū)，總人口中朝鮮族占比超過一半，兼具老、少、邊、窮、山的貧困特征。2016年中期，經(jīng)建檔立卡“回頭看”的動態(tài)調(diào)整，全市76個行政村中，建檔立卡貧困村40個，建檔立卡貧困人口8070戶15670人，貧困發(fā)生率22.9%，遠高于當年全國（4.5%）和吉林?。?.8%）的農(nóng)村貧困發(fā)生率。2016年以來，該市實施各類扶貧項目207個，扶貧資金投入達到7億元，至2017年年底，該市剩余貧困村21個、貧困人口4500人，并計劃于2018年年底實現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困村全部退出、貧困縣摘帽。

A村和B村是距H市區(qū)分別為21公里和25公里的兩個臨近村莊。A村原為建檔立卡貧困村，全村戶籍人口720戶1900余人，常住人口約450戶。2016年，該村經(jīng)調(diào)整后的建檔立卡貧困人口164戶317人，已于2017年年底實現(xiàn)整村脫貧、貧困村摘帽。B村經(jīng)濟發(fā)展水平與A村相似，兩村曾同時列于《扶貧開發(fā)整村推進“十二五”規(guī)劃》的吉林省貧困村名單中，但B村的貧困程度在建檔立卡時比A村略輕，未能納入建檔立卡貧困村。全村戶籍人口590戶1868人，目前常住人口約170戶。2016年建檔立卡貧困人口105戶235人，2017年年底，剩余貧困人口58戶124人。

（二）臨界貧困普遍存在，政策幫扶難覆蓋

在現(xiàn)有扶貧體系下，被評定為建檔立卡貧困戶，是貧困家庭獲得公共扶貧資源幫扶的前提條件；被評定為貧困村，成為獲得村級扶貧項目和扶貧資金投入的主要政策依據(jù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些未被建檔立卡的困難家庭實際上是臨界貧困戶，一些村干部也將其稱為“貧困邊緣戶”，其生計條件與建檔立卡貧困戶相仿，陷入貧困的脆弱性風險很高。同樣，在村級層面，也存在一些未被評定為貧困村，但整體經(jīng)濟發(fā)展水平和貧困發(fā)生率與貧困村較接近的臨界貧困村。

一是無論在貧困村還是非貧困村，臨界貧困戶普遍存在，但扶貧政策難以覆蓋。在A村，2016年動態(tài)調(diào)整后的貧困戶為164戶，但與貧困戶情況相似、被村干部稱為“可進可不進”的臨界貧困戶，就有幾十戶。僅盯住建檔立卡貧困戶，不幫扶脆弱性很高的臨界貧困人群，不僅影響全面脫貧目標如期實現(xiàn)，也容易在扶貧資源大量傾注的情況下造成新的不平衡。

二是貧困村得到更多人力物力的傾斜和關注，但非貧困村的貧困戶往往容易成為被忽視的短板。對非貧困村內(nèi)貧困戶的幫扶，存在投入不足、受益與貧困村的貧困戶不平衡等問題。近三年，各部門整合扶貧資金投入扶貧，B村作為非貧困村，只獲得了水泥路建設項目，而A村作為貧困村，除修建水泥路外，還有機耕路、防洪水渠、老年活動廣場、村級活動小廣場、易地扶貧搬遷房等項目。

（三）扶貧資源集中加碼，福利疊加造成懸崖效應

因現(xiàn)行扶貧措施中包括大量物資扶助接濟，而扶助對象以建檔立卡貧困戶為資格依據(jù)。被評定為建檔立卡貧困戶的家庭，能夠享受大量政策幫扶，而臨界貧困戶幾乎不被各項扶貧措施惠及。在扶貧資源層層加碼的情況下，貧困戶因福利疊加，遠遠好于原本境況相似的臨界貧困人群。此類因政策幫扶而形成福利在貧困臨界點的落差，稱之為扶貧政策的“懸崖效應”。

貧困戶因身處貧困村與非貧困村之別而受益差距懸殊。除了貧困村和非貧困村在基礎設施建設投入上的懸殊差距，還存在到戶幫扶標準的差別。該地產(chǎn)業(yè)扶貧項目通過整合分紅資金后按標準發(fā)放給貧困戶，A村貧困戶年受益標準是一人戶800元，二人戶1000元，三人戶1200元，四人戶1400元，而B村貧困戶年受益標準則是一人戶500元，二人戶800元，三人戶1000元。再以易地扶貧搬遷為例，由于該項目集中落實在貧困村，因此A村貧困戶能享受易地扶貧搬遷政策，但B村貧困戶因身處非貧困村則無緣享受此項政策，形成“貧困程度不相上下，但扶持政策天上地下”的現(xiàn)象。

扶貧資源不斷加碼，尤其是價值巨大的到村到戶項目，形成貧困村和臨界貧困村、貧困戶和臨界貧困戶之間的福利懸崖。產(chǎn)業(yè)扶貧項目整合分紅資金因發(fā)放標準較低，不至于在群眾間產(chǎn)生嚴重的不平衡。但是涉及重大福利的，尤以易地扶貧搬遷項目為突出，因到戶價值巨大，成了矛盾激發(fā)的加速器。受益貧困戶總體搬遷意愿高，稱道國家搬遷政策好，但是價值巨大的房屋瞬時激發(fā)了不平衡矛盾。在A村村部門口，易地搬遷新房的主體已經(jīng)建成，受益者為81戶貧困戶。該村嚴格意義上并不存在危房問題，易地扶貧搬遷的住房改善，實際上超出了“兩不愁、三保障”的脫貧標準。依當?shù)卣?，貧困戶住進新樓房只需象征性地補差繳納3000元，但住房價值近10萬元，如此就造成了受益貧困戶和臨界貧困戶的巨大福利落差。易地扶貧搬遷作為該市脫貧攻堅的主要手段，所激發(fā)的矛盾具有普遍性。2016年9月，該市制訂了2016—2018年易地扶貧搬遷實施方案，計劃通過兩年易地搬遷，將H市62個偏遠分散村屯集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃建設為32個新村落，通過整合資金、統(tǒng)籌實施基礎設施、公共服務設施及扶貧產(chǎn)業(yè)項目，并對貧困戶每人補助6.7萬元，計劃搬遷規(guī)模為3582戶7898人，占當年貧困人口存量的一半。若不及時有效化解此類福利懸崖，不平衡的矛盾將蔓延激化，影響全局工作。

脫貧攻堅不斷加碼，帶來部分貧困村和貧困戶“華麗轉(zhuǎn)身”的同時，也造成臨界貧困村和臨界貧困戶的失落。問題不在于專項扶貧資金、產(chǎn)業(yè)扶貧分紅、易地扶貧搬遷新建住房、甚至各類節(jié)日慰問側重于貧困村、落實到貧困戶，而在于扶貧物資供給疊加并超出基本脫貧標準，形成了新的矛盾。此類現(xiàn)象在其他地區(qū)亦有發(fā)生，已成為突出問題。［6］

（四）幫扶失衡難以化解，造成多重矛盾和問題

一是幫扶失衡引發(fā)了鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾。脫貧攻堅本可為鄉(xiāng)村治理帶來新的發(fā)展動力和組織資源，但因幫扶失衡而帶來了村內(nèi)新的不平衡，造成了村莊治理的新矛盾。部分地區(qū)罔顧脫貧標準，一味按照“高標準”扶貧。隨著對貧困村和貧困人口扶持力度的加大，貧困村落后面貌大幅改善，貧困人口福利驟然增加，而臨界貧困村、臨界貧困人口卻因享受不到相關扶貧政策，貧困現(xiàn)狀改變緩慢。

二是懸崖效應催生“等靠要”和“爭當貧困戶”現(xiàn)象。扶貧進程中出現(xiàn)貧困群眾“等、靠、要”“爭當貧困戶”、脫貧后不愿退出等現(xiàn)象，除了思想觀念問題，其機制根源還在于幫扶失衡形成的懸崖效應。一些地方，當貧困戶的好處實在太大，貧困戶身份帶來的福利遠遠超出各方的心理預期。在A村，建檔立卡前入戶走訪階段，因無相應扶貧物資，只有頻繁走訪和信息核實，一些受訪農(nóng)戶不勝其煩，索性聲稱不要當貧困戶而將走訪干部攆出家門。2016年以來，專項扶貧資金不斷投入，力度有增無減，尤其是幫扶資源以轉(zhuǎn)移收入（包括實物）的方式給貧困戶帶來遠超過脫貧標準的福利，而臨界貧困戶“既得不著錢、也得不著房”，因此又紛紛要求當貧困戶。

三是矛盾積聚新增治理風險和工作障礙。不平衡的矛盾積聚，引發(fā)村民之間、村民與村兩委之間關系緊張，新增了鄉(xiāng)村治理風險。由于村委會和村支部是扶貧項目的執(zhí)行者，不平衡矛盾的矛頭往往直指村“兩委”。該問題在調(diào)研地區(qū)已成為通病，A村周圍的村莊普遍存在這類不平衡矛盾，部分村莊的群眾因此上訪。在A村內(nèi)部，雖未發(fā)生群眾上訪，但問題也十分突出，亟待化解。整村脫貧后，因擔憂對已脫貧人口的任何后續(xù)幫扶都可能使不平衡矛盾一觸即發(fā)，A村村委會甚至不敢將“脫貧不脫政策，享受到2020年”的脫貧政策告知群眾。

二、懸崖效應的體制機制根源

臨界貧困問題和懸崖效應的凸顯，其根源在于脫貧攻堅體制機制依然存在薄弱環(huán)節(jié)，未能有效實現(xiàn)精準識別、精準幫扶、精準管理，主要表現(xiàn)在：部分地區(qū)貧困瞄準覆蓋范圍與實際貧困范圍不符，實際幫扶標準與貧困標準不一；幫扶方式中依然不乏單一給錢給物的扶貧模式，扶貧力度超過“兩不愁、三保障”的基本脫貧標準；扶貧資源大多由部門分配，重落實，不重協(xié)調(diào)，缺乏信息共享和統(tǒng)籌整合。

（一）貧困瞄準機制不健全

精準扶貧主要由兩部分內(nèi)容構成，即貧困人口識別和扶貧資源瞄準。［7］臨界貧困的普遍存在以及幫扶過程中形成的政策懸崖效應，其問題根源在于貧困瞄準的不足：未能及時、動態(tài)、全面地瞄準貧困人群。一是貧困戶和貧困村在基層評定過程中存在一定程度上的“數(shù)量指標控制”現(xiàn)象，在貧困狀況相近、人群比較集中的村莊，存在相當比例與建檔立卡貧困村、貧困戶境況不相上下的臨界貧困村和臨界貧困戶。二是困難群眾生計脆弱性高，容易波動陷入貧困，在信息不對稱、更新不及時的情況下，容易導致貧困瞄準遺漏。三是貧困村和貧困戶被建檔立卡后，在一定周期內(nèi)擁有了受益資格身份，而按身份在較長周期內(nèi)享受幫扶政策，不利于實現(xiàn)補差型、平衡型的貧困瞄準。

（二）幫扶政策導向不平衡

依據(jù)《財政專項扶貧資金管理實施辦法》，資金使用與建檔立卡結果相銜接，與脫貧成效相掛鉤，雖確保扶貧資金切實惠及建檔立卡貧困人口，但滋長了一些地方只顧貧困村和貧困人口是否脫貧、不注重供給是否超標的傾向。在村級層面，關于整合扶貧資金的使用，雖然沒有明文規(guī)定不準用于非貧困村，但在執(zhí)行方案中各類整合資金往往側重用于貧困村。在此導向下，臨界貧困村和臨界貧困戶則依政策被忽視，而扶貧資源也不得不集中投向貧困村，向貧困戶累加。若延續(xù)當前的幫扶政策導向，則難以化解幫扶失衡的困境。

A村村干部考慮到村內(nèi)不平衡的現(xiàn)實矛盾，向市里匯報建議將村集體股份分紅6萬元項目收益（非產(chǎn)業(yè)扶貧項目）用來平衡扶持臨界貧困戶，以適當化解現(xiàn)有矛盾。然而根據(jù)市里的相關文件，此項目收益不能只扶持臨界貧困戶，還是要繼續(xù)對貧困戶全覆蓋。在目前貧困戶已經(jīng)受益過高、與臨界貧困戶拉開巨大差距的情形下，這樣偏離實際地追求對貧困戶的全覆蓋，對解決矛盾毫無益處。

（三）幫扶手段模式不完善

在部分地區(qū)的扶貧實踐中，幫扶措施看似多樣，但實質(zhì)上存在一定程度的物資化、單一化。壓力性體制下的“扶貧軍令狀”導致地方政府扶貧工作應對策略發(fā)生扭曲和治理失靈［8］65-73。為了迅速完成扶貧“任務”，部分地方難免尋求看似短平快、但是卻不可持續(xù)的扶貧手段。其主要表現(xiàn)是：扶貧工作易被簡化為項目實施，而項目目標往往局限于直接提高收入和福利，幫扶手段和幫扶模式因此被簡化為直接給錢給物。例如，部分地區(qū)到村產(chǎn)業(yè)扶貧項目雖有數(shù)個，貧困戶也的確從中獲得了收益，但卻是在完全不參與情況下的無條件送股分紅或給錢給物。再如，易地扶貧搬遷過程中，因項目指標分配到村、落實到戶，部分沒必要搬遷的貧困戶被搬遷給房式地“脫貧”。這些問題反映了幫扶手段存在單一化的給錢給物傾向，形成了項目供給與鄉(xiāng)村內(nèi)部貧困結構不契合，幫扶手段與農(nóng)戶致貧原因錯位的問題，不僅會降低扶貧效率，還會破壞鄉(xiāng)村內(nèi)部秩序，挫傷農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展積極性。

（四）幫扶管理機制不協(xié)調(diào)

幫扶管理機制不協(xié)調(diào)，也是造成扶貧資源在終端疊加過量的重要原因。在幫扶責任上，無論是包保責任單位、駐村工作隊、第一書記還是包戶干部，其責任落于包保的貧困村或貧困戶，只需盯準包保對象脫貧，而無需顧忌包保對象是否獲得超量幫扶、是否形成不平衡。在部門扶貧過程中，雖然財政專項扶貧資金力求統(tǒng)籌整合使用，但部門分割的“多龍治水”格局依然存續(xù)，最終形成不同部門的扶貧投入疊加、過量供給。因為管理機制的問題，福利疊加與懸崖效應同樣也發(fā)生在低保救助領域。［9］35-36

三、防治懸崖效應的政策建議

當前，脫貧攻堅已進入關鍵期，扶貧資源全力投入，要確保如期實現(xiàn)整體脫貧、預防扶貧工作出現(xiàn)后遺癥，必須解決好懸崖效應問題，把握好扶貧物質(zhì)資源供給的“時、度、效”，做到“既不要落下，也不要落差”。在扶貧體制機制上，要針對貧困瞄準、政策導向、手段模式和管理協(xié)調(diào)等根源性問題，及時做出調(diào)整。

（一）重視臨界貧困，延伸和動態(tài)管理幫扶對象范圍

一是重視臨界貧困，逐步實現(xiàn)貧困對象識別和瞄準的延伸和動態(tài)管理。在現(xiàn)有建檔立卡基礎上，立足當前，思慮長遠，及時摸清臨界貧困村和臨界貧困人群貧困現(xiàn)狀，著手調(diào)查研究對貧困人群的分類分級登記管理。

二是在消除絕對貧困的進程中，探索新的幫扶途徑，將臨界貧困納入整體幫扶對象。在現(xiàn)有扶貧政策中，到戶扶貧政策僅針對建檔立卡貧困戶，但貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點可為解決臨界貧困幫扶問題提供契機。在試點期，通過及時下放整合資金的管理權限到縣，在限制資金統(tǒng)籌整合使用的相關規(guī)定和資金監(jiān)督評價體系方面進行調(diào)整完善，可以讓各地結合扶貧實踐中的具體難題，實現(xiàn)整合資金對臨界貧困等相對困難群眾的幫扶和帶動。

（二）堅持基本脫貧標準，嚴防扶貧資源超水平供給

通過精準扶貧保障絕對貧困人口脫貧，并不必然產(chǎn)生懸崖效應，問題在于扶貧資源層層加碼和超標準供給。因此，在脫貧攻堅中避免懸崖效應，關鍵在于堅持“兩不愁、三保障”的基本脫貧標準。

一是各地區(qū)應從扶持標準上完善兩項制度銜接的基礎，及時推進扶貧線與低保線兩個底線合一。涉及扶貧到戶的轉(zhuǎn)移性收入，應參照低保補差模式或分檔救濟，使扶貧對象的收入水平能達到貧困線／低保線的水平，維持“不愁吃、不愁穿”的最低需求保障即可。二是在“三保障”方面，要避免直接給錢給物，而是以按需保障其基本消費的形式來供給。比如在住房安全保障方面，部分地區(qū)可嘗試改變將新建房屋幾乎無償贈予貧困戶的模式，而是通過將房屋作為村集體所有、對住房不安全農(nóng)戶實行補償式租住等形式，落實住房保障，也便于后續(xù)動態(tài)調(diào)整受保障對象。三是在確保幫扶措施惠及建檔立卡貧困戶的同時，要將各類專項救助與貧困戶／低保戶身份脫鉤，通過專項救助（如教育救助、住房救助、醫(yī)療救助、臨時救助等）的形式按需施救，一事一議，實現(xiàn)對包括貧困戶在內(nèi)的各類消費型貧困人群的基本保障。通過以上三個方面，有助于避免建檔立卡貧困人口與各類不同困難群眾之間出現(xiàn)政策鴻溝和懸崖效應。

（三）完善扶貧手段，重視政策銜接和風險干預前置

要解決幫扶不深入、不平衡的問題，必須完善幫扶手段和方式。

一是在扶貧資源分配方式上，要從以物資到戶幫扶為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)展扶持為主、資金扶持為輔。對貧困地區(qū)農(nóng)村，要重視公共服務均等化，完善貧困群眾的生產(chǎn)生活公共服務體系，保障農(nóng)村各類群體公平享有最基本的生產(chǎn)和生活條件。幫扶過程中要增強貧困戶的勞動力、土地等要素式參與，和在村居治理中的參與。二是要完善扶貧手段與貧困人口類型的幫扶匹配，在開發(fā)式扶貧和最低生活保障兩大制度銜接過程中，將沒有能力通過扶貧開發(fā)實現(xiàn)脫貧的貧困群體納入低保，而不是讓產(chǎn)業(yè)扶貧等項目錯位覆蓋，變質(zhì)為對兜底戶的直接給錢給物。三是要提高各項社會政策銜接效率，增強“前置型”社會政策對貧困風險的干預。各類前置型社會政策應與貧困戶身份逐步脫鉤，以分層分類救助和保障申請實現(xiàn)政策全覆蓋。通過風險干預，遏制因?qū)W致貧、因病致貧、因病返貧等消費型貧困，以減少以貧困戶身份作為救助和保障門檻的“滯后型”資源分配所產(chǎn)生的懸崖效應。

（四）強化統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)扶貧資源投入的綜合平衡

一是重視平衡區(qū)域內(nèi)貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村的協(xié)調(diào)發(fā)展。以吉林省為例，2016年，吉林省有82%的貧困人口生活在非貧困縣內(nèi)。要平衡推進，解決對非貧困縣、非貧困村及其境內(nèi)貧困戶投入不夠、幫扶不到位的問題。

二是增進部門間協(xié)調(diào)，建立縣級政策銜接和資源整合的協(xié)調(diào)平臺，實現(xiàn)幫扶信息共享。在扶貧投入上，不僅要整合扶貧資源，實現(xiàn)“多個渠道引水、一個龍頭放水”的合力，也要做好動態(tài)監(jiān)測，及時跟進貧困戶獲得的幫扶資源，避免對貧困戶超額供給、多部門累加，做到“統(tǒng)一水表計量，適時關閘蓄水”，體現(xiàn)村與村之間、戶與戶之間的平衡，既保證脫貧攻堅的公平性，也使扶貧資源使用效益最大化。