■編譯／吳孝芹

近年，區(qū)域移民治理成為熱點(diǎn)問(wèn)題，但目前對(duì)移民的權(quán)利界定仍很不充分。此外，全球化以及地域、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的復(fù)雜性進(jìn)一步阻礙了對(duì)諸如移民問(wèn)題的有效治理。

目前國(guó)際上對(duì)移民缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性法規(guī)，各國(guó)或地區(qū)為推動(dòng)工人移徙而制定的法規(guī)千差萬(wàn)別。如歐盟和西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體制定的區(qū)域制度中，工人移徙的自由程度差異極大。移民人權(quán)問(wèn)題特別報(bào)告員稱，全球移民以合作區(qū)域內(nèi)流動(dòng)為主，區(qū)域一體化進(jìn)程將有助于推動(dòng)移民勞工的人權(quán)保護(hù)。

歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)（EESC）曾指出，移民勞工的社會(huì)保障問(wèn)題亟需解決，但目前多數(shù)國(guó)家仍沿襲本區(qū)域或本國(guó)規(guī)定，導(dǎo)致部分移民勞工陷于無(wú)社會(huì)保護(hù)的境地。移民勞工加入社會(huì)保障制度的能力受其移民狀態(tài)、就業(yè)狀態(tài)、居民或公民身份的影響。若他們?cè)跂|道國(guó)無(wú)法加入社會(huì)保障制度，或加入了東道國(guó)社會(huì)保障制度但返回母國(guó)時(shí)無(wú)法轉(zhuǎn)移其已繳社保費(fèi)用，則將身陷風(fēng)險(xiǎn)。此種情況表現(xiàn)為勞動(dòng)力流動(dòng)與權(quán)益不能流動(dòng)之間的矛盾。無(wú)法或難以加入社保制度會(huì)對(duì)移民進(jìn)程產(chǎn)生兩方面影響：東道國(guó)社保長(zhǎng)期待遇不易獲得將導(dǎo)致移民勞工減少正規(guī)繳費(fèi)；應(yīng)得權(quán)益不便攜將影響移民勞工的歸國(guó)決定。

便攜性問(wèn)題日益重要，因?yàn)槿狈Ρ銛y性違背社會(huì)政策的基本目標(biāo)，侵犯?jìng)€(gè)人人權(quán)。便攜性問(wèn)題事關(guān)移民勞工和母國(guó)的公平問(wèn)題，事關(guān)東道國(guó)移民政策的效率。若因社保權(quán)益不便攜導(dǎo)致移民勞工不得不滯留東道國(guó)，這既對(duì)工人不公，也不利于東道國(guó)發(fā)展。

本文首先對(duì)當(dāng)前移民勞工社會(huì)保護(hù)制度演進(jìn)進(jìn)行探討，然后以東南亞國(guó)家聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱東盟）和南方共同市場(chǎng)（簡(jiǎn)稱南共市）兩個(gè)區(qū)域組織為例，探析區(qū)域協(xié)定的作用。最后對(duì)上述區(qū)域的區(qū)域協(xié)定要點(diǎn)和主要特征進(jìn)行總結(jié)，識(shí)別社會(huì)保護(hù)、區(qū)域主義和移民相互作用的當(dāng)代模式。

社會(huì)保護(hù)——人權(quán)之一

隨著工人跨國(guó)流動(dòng)日益增加，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義不再以國(guó)家為邊界，“為全員提供社會(huì)保護(hù)”的社會(huì)團(tuán)結(jié)理念從國(guó)家逐漸走向國(guó)際。作為人權(quán)之一的社會(huì)保護(hù)逐漸從國(guó)內(nèi)保護(hù)轉(zhuǎn)為通過(guò)提供國(guó)際法律環(huán)境實(shí)現(xiàn)各國(guó)協(xié)同配合。

能否參加?xùn)|道國(guó)社會(huì)保護(hù)制度，成為移民勞工是否選擇該國(guó)作為移徙目標(biāo)國(guó)的重要參考依據(jù)。EESC指出，那些僅對(duì)特殊工種的移民勞工提供有限保護(hù)以及對(duì)跨國(guó)派遣勞務(wù)人員提供差別待遇的國(guó)家將導(dǎo)致用工單位社保成本增加從而競(jìng)爭(zhēng)力下降。

社會(huì)保護(hù)權(quán)利作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的一部分，源于聯(lián)合國(guó)1948年的《世界人權(quán)宣言》，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成了1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》和1990年的《移民勞工及其家庭成員權(quán)利保護(hù)國(guó)際公約》。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中有兩大目標(biāo)涉及社會(huì)保護(hù)（目標(biāo)1消除貧困；目標(biāo)10降低不平等）。

國(guó)際勞工組織（ILO）自1919年建立伊始，就將實(shí)現(xiàn)全員社會(huì)保護(hù)作為其核心目標(biāo)。有關(guān)移民勞工方面，ILO就形成了如下公約：《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（1952，第102號(hào)）；《平等待遇（事故賠償）公約》（1925，第19號(hào)）；《平等待遇（社會(huì)保障）公約》（1962，第118號(hào)）。社保權(quán)益的便攜性（保留、維護(hù)、轉(zhuǎn)移應(yīng)得權(quán)益的能力）是實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)的必然要求。ILO的《維護(hù)社會(huì)保障權(quán)利公約》（1982，第157號(hào)）和《維護(hù)社會(huì)保障權(quán)利倡議書(shū)》（1983，第167號(hào)）強(qiáng)調(diào)通過(guò)雙邊和多邊社保協(xié)定建立維護(hù)應(yīng)得權(quán)益的國(guó)際制度。

但在實(shí)際執(zhí)行上，各國(guó)采納ILO公約的情況并不理想。第157號(hào)公約全球僅4國(guó)采納，東盟國(guó)家中僅菲律賓采納，南共市無(wú)一國(guó)采納。第102號(hào)公約、第118號(hào)公約和第19號(hào)公約采納的國(guó)家數(shù)量分別為52個(gè)、38個(gè)和121個(gè)。

關(guān)于“社會(huì)保護(hù)底線”（建立個(gè)人和家庭社會(huì)保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn)，確保全球公民應(yīng)享有的基本權(quán)利、基本服務(wù)和基本設(shè)施）的倡議（2012，ILO第202號(hào)）是個(gè)特例，獲得當(dāng)時(shí)142個(gè)成員國(guó)一致通過(guò)，并成為成員國(guó)建立、維護(hù)和發(fā)展各國(guó)社會(huì)保護(hù)的指南。ILO指出，無(wú)需形成所謂全球通用的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)各國(guó)國(guó)情確定合適的待遇標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)保護(hù)全球合作規(guī)范性框架

工人跨國(guó)流動(dòng)要求建立法律框架，用于規(guī)范各國(guó)社保立法合作，避免受到國(guó)民和非國(guó)民的差別待遇。法律合作要求母國(guó)和東道國(guó)共同確定移民勞工的待遇水平，實(shí)現(xiàn)權(quán)益跨國(guó)便攜。這有助于推動(dòng)各國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)定之間的合作，有助于消除國(guó)家間的制度障礙，有助于促進(jìn)成員國(guó)之間的人員流動(dòng)。

由于各國(guó)政府均負(fù)有保證個(gè)人獲得廣泛有效保護(hù)的義務(wù)，但各國(guó)的社會(huì)保護(hù)政策措施存在差異，要求不同制度之間進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。因此，若母國(guó)與東道國(guó)均有相應(yīng)人權(quán)規(guī)范，則適用最有利于移民勞工的相關(guān)規(guī)定。若某國(guó)同時(shí)與多個(gè)國(guó)家簽署了雙邊或多邊協(xié)定，為免沖突，優(yōu)選最惠國(guó)條款。

建立雙邊社保協(xié)定是最重要的社會(huì)保護(hù)合作措施，致力于保障移民勞工獲得社會(huì)保護(hù)。合作協(xié)定源于19世紀(jì)的《貿(mào)易友好協(xié)定》中有關(guān)移民勞工的若干問(wèn)題陳述。當(dāng)時(shí)，社會(huì)保護(hù)水平非常有限，這類協(xié)定有利于提供最低水平保護(hù)。二戰(zhàn)后，產(chǎn)生了獨(dú)立的社保雙邊協(xié)定，就促進(jìn)移民勞工獲得公民平等待遇進(jìn)行磋商。

2016年霍爾茨曼（Holzmann）對(duì)4個(gè)歐盟國(guó)家（奧地利、比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)）和2個(gè)非歐盟國(guó)家（摩洛哥、土耳其）之間簽訂的4個(gè)雙邊社保協(xié)定進(jìn)行了研究，指出這些協(xié)定在促進(jìn)移民勞工社會(huì)保護(hù)和保障養(yǎng)老金便攜性方面有如下共同特征：（1）移民勞工與居民平等原則；（2）廢除屬地原則；（3）維護(hù)已獲權(quán)益；（4）確保在同一時(shí)間按照同一法律提供保護(hù)——避免沖突原則。

上述協(xié)定也存在大量不同，如覆蓋待遇范疇不同，有些僅包含長(zhǎng)期待遇，如養(yǎng)老、傷殘和遺屬津貼，但不包含醫(yī)療及其他通過(guò)稅收籌資的津貼；有些則包含更多社保項(xiàng)目，除養(yǎng)老、傷殘、遺屬津貼外，還包括醫(yī)療、生育、失業(yè)和工傷津貼等。就覆蓋人群而言，從互惠邏輯逐漸轉(zhuǎn)向全面平等原則，過(guò)去協(xié)定適用于締約一方國(guó)民，現(xiàn)在則覆蓋締約雙方受法律調(diào)節(jié)的所有人員。此外，稅收在養(yǎng)老金便攜性方面的扮演角色也有不同。目前缺乏對(duì)跨國(guó)養(yǎng)老金待遇征稅的框架指南。

EESC指出，隨著移民現(xiàn)象日益復(fù)雜，移徙去向日益多元，單憑雙邊協(xié)定難以解決問(wèn)題。此外，各國(guó)社保政策差異較大，部分移民勞工凈流入量很大的國(guó)家，如美國(guó)，很少與他國(guó)簽訂雙邊協(xié)定。即便簽訂了雙邊協(xié)定，移民勞工能否避免“雙重繳費(fèi)”還取決于雙邊協(xié)定措施執(zhí)行是否到位。

區(qū)域法律框架與移民勞工社會(huì)保護(hù)

就區(qū)域移民治理而言，區(qū)域主義有助于推動(dòng)跨國(guó)界合作。區(qū)域一體化主要采取自由流動(dòng)協(xié)議，但在具體執(zhí)行上，程度和做法存在碎片化。歐盟是最完善的區(qū)域一體化形式。為了防止各國(guó)社保政策不同阻礙人員自由流動(dòng)，《歐盟運(yùn)行條約》第48條要求制定統(tǒng)一的社保立法框架為移民勞工自由流動(dòng)提供便利。這些措施替代了成員國(guó)簽署的雙邊協(xié)定，但若雙邊協(xié)定的某些條款更有利于受益人，則適用該條款。

歐盟日益關(guān)注社會(huì)保護(hù)的全球合作，但目前歐盟僅為成員國(guó)提供社會(huì)保護(hù)，與其他區(qū)域之間尚未形成實(shí)際合作制度。2016年經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)歐洲地中海國(guó)家首腦會(huì)議就歐盟成員國(guó)與地中海國(guó)家之間的社保合作事宜進(jìn)行了討論。EESC指出，隨著勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁，應(yīng)當(dāng)對(duì)南地中海國(guó)家來(lái)歐盟工作及歐盟國(guó)家出外工作的移民勞工的社保權(quán)益提供保障。應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的歐洲合作框架，促進(jìn)歐盟和其他地區(qū)國(guó)家之間的社保合作，為在地中海國(guó)家工作的歐洲公民和在歐洲工作的他國(guó)公民提供社會(huì)保護(hù)。

歐盟與阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯簽署的歐洲地中海協(xié)定，顯示歐洲為擴(kuò)大社會(huì)保護(hù)范圍邁出了重要一步。EESC建議在所有貿(mào)易和合作協(xié)定中加入社保條款以實(shí)現(xiàn)平等和便攜。早在2012年歐洲委員會(huì)就發(fā)表了題為《歐盟社會(huì)保障合作擴(kuò)展》的倡議，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)制定規(guī)則對(duì)成員國(guó)和他國(guó)在社保權(quán)益方面的合作進(jìn)行規(guī)范。

區(qū)域一體化進(jìn)程如何推動(dòng)移民勞工社會(huì)保護(hù)和人權(quán)立法，本文以東盟和南共市兩個(gè)地區(qū)的相關(guān)政策為例，識(shí)別區(qū)域一體化對(duì)移民勞工社會(huì)保護(hù)的影響。重點(diǎn)討論在當(dāng)前人員自由流動(dòng)背景下移民勞工社會(huì)保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)，識(shí)別消除國(guó)民特權(quán)、降低公民和非公民權(quán)利差異的社會(huì)保護(hù)制度原則。

東盟經(jīng)濟(jì)共同體及社會(huì)文化背景。東盟于1976年建立之初即發(fā)表《曼谷宣言》，堅(jiān)持不干涉他國(guó)內(nèi)政和協(xié)商一致原則，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。2007年發(fā)布的《東盟憲章》對(duì)東盟的結(jié)構(gòu)和職能進(jìn)行規(guī)范，授予東盟國(guó)際法人資格，負(fù)責(zé)法律制定，但對(duì)人員流動(dòng)涉及不多。2016年1月1日起，東盟開(kāi)始關(guān)注高技術(shù)移民勞工的自由流動(dòng)問(wèn)題，以及東盟社會(huì)文化和政治體制對(duì)包括低技能及非正規(guī)流動(dòng)的移民勞工的人權(quán)保護(hù)的影響。

移民勞工的社會(huì)保護(hù)問(wèn)題已成為東盟共同體的首要任務(wù)。原因如下：（1）各國(guó)國(guó)情差異很大，且具體政策執(zhí)行碎片化嚴(yán)重。各國(guó)對(duì)社會(huì)權(quán)利的法律界定不同，缺乏統(tǒng)一的制度框架和執(zhí)行機(jī)制，導(dǎo)致移民勞工在獲得社會(huì)保護(hù)方面存在法律障礙。（2）缺乏促進(jìn)便攜性的雙邊社保協(xié)定。僅個(gè)別國(guó)家與其他區(qū)域國(guó)家簽署有雙邊協(xié)定（如菲律賓于2001年和2016年分別與瑞士和德國(guó)簽署雙邊協(xié)定）。由于應(yīng)得權(quán)益便攜性不足導(dǎo)致移民勞工面臨困境，影響他們的返國(guó)決策。（3）依據(jù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，嚴(yán)重阻礙區(qū)域一體化。各成員國(guó)實(shí)施的人權(quán)制度差異較大，一些國(guó)家，如柬埔寨和菲律賓規(guī)定國(guó)內(nèi)法服從國(guó)際法，而馬來(lái)西亞和新加坡則要求國(guó)內(nèi)法優(yōu)先。由于各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致各國(guó)對(duì)國(guó)際法的遵循程度有所不同。

2009年?yáng)|盟繪制的“東盟社會(huì)文化共同體藍(lán)圖”及2013年發(fā)布的《加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)東盟宣言》均將促進(jìn)社會(huì)保護(hù)作為核心問(wèn)題，指出“所有人，包括窮人……移民勞工及其他弱勢(shì)群體，均有平等獲得社會(huì)保護(hù)的權(quán)利，這是基本人權(quán)” ?！稏|盟宣言行動(dòng)計(jì)劃》要求識(shí)別各國(guó)社會(huì)保護(hù)的區(qū)別及具體措施，確定東盟成員國(guó)的社會(huì)保護(hù)底線，形成綜合性社保制度，達(dá)到ILO第202號(hào)倡議要求的四項(xiàng)保障：基本生活幫助，子女基本生活保障，失業(yè)、生育、傷殘基本收入保障，老年基本收入保障。

此外，2007年《保護(hù)和促進(jìn)移民勞工權(quán)利東盟宣言》亦強(qiáng)調(diào)采取措施保障移民勞工權(quán)利。上述規(guī)定盡管不具有法律效應(yīng)，但為新規(guī)定的推出和實(shí)施鋪平了道路。就像1948年聯(lián)合國(guó)的《人權(quán)宣言》對(duì)推動(dòng)全球和區(qū)域人權(quán)法規(guī)的制定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。盡管東盟國(guó)家在社會(huì)保護(hù)優(yōu)先目標(biāo)上存在差異，但不可否認(rèn)，多邊合作框架的推進(jìn)強(qiáng)化了社會(huì)合作全球?qū)υ?。區(qū)域性創(chuàng)新為促進(jìn)國(guó)家間社會(huì)保護(hù)對(duì)話及提高對(duì)ILO標(biāo)準(zhǔn)的理解提供了便利，為提高養(yǎng)老和醫(yī)療待遇便攜性提供了可能。

拉美國(guó)家社會(huì)保護(hù)進(jìn)展。拉美國(guó)家移民基本在南共市或加勒比共同體內(nèi)部流動(dòng)，該區(qū)域內(nèi)的移民勞工基本來(lái)自同一大陸。伊比利亞美洲社會(huì)保障組織（OISS）是致力于促進(jìn)伊比利亞美洲國(guó)家間社會(huì)保障合作的組織。1958年簽訂的第一項(xiàng)伊比利亞美洲社保協(xié)定主要處理三大問(wèn)題：醫(yī)療覆蓋、維護(hù)既得權(quán)益、維護(hù)應(yīng)獲權(quán)利。

該協(xié)定推動(dòng)了OISS國(guó)家間雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定的簽訂。為了確保各協(xié)定相互協(xié)調(diào)，OISS秘書(shū)處要求各國(guó)向其遞交生效協(xié)定。盡管這一要求對(duì)各國(guó)的合作行為影響不大，但對(duì)各國(guó)雙邊協(xié)定的簽訂居功至偉。20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，拉美國(guó)家通過(guò)簽訂雙邊協(xié)定為所有公民提供社會(huì)保障。據(jù)美洲國(guó)家組織（OAS）研究，1966—2014年簽訂了83項(xiàng)雙邊或多邊協(xié)定，南共市多邊社保協(xié)定和伊比利亞美洲多邊社保協(xié)定為其中翹楚。1970—1980年和1986—2005年是拉美國(guó)家間社保協(xié)定簽訂的兩個(gè)高峰期，2009—2014年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響基本未簽訂新協(xié)定。

區(qū)域一體化進(jìn)程推動(dòng)了勞動(dòng)力自由流動(dòng)及相應(yīng)社會(huì)保護(hù)的發(fā)展?！睹乐迖?guó)家組織和經(jīng)合組織聯(lián)合報(bào)告》（2015）稱，隨著經(jīng)濟(jì)一體化程度加深，移民流動(dòng)發(fā)生率增加，多數(shù)移民表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)流動(dòng)。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程如何影響社會(huì)權(quán)利，南共市是個(gè)典范。由南共市各國(guó)勞工部組成的第10小組專門(mén)負(fù)責(zé)勞工事務(wù)、就業(yè)和社會(huì)保障。1995年首次會(huì)議就建立了如下委員會(huì)：勞動(dòng)關(guān)系、就業(yè)、移民與技能培訓(xùn)、職業(yè)安全與健康、勞動(dòng)監(jiān)察和社會(huì)保障。成員國(guó)通過(guò)參考國(guó)際勞工公約及其他文書(shū)確定的標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)啟了各國(guó)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)合作進(jìn)程。勞動(dòng)力自由流動(dòng)取決于各國(guó)社會(huì)保護(hù)的合作充分性程度，南共市成員國(guó)之間通過(guò)雙邊協(xié)定發(fā)揮了較好作用，但如何完善多邊協(xié)定仍在探索。1998年，南共市國(guó)家通過(guò)了強(qiáng)調(diào)社保權(quán)益便攜性的《社會(huì)勞動(dòng)宣言》，在此基礎(chǔ)上，于2005年形成了《社會(huì)保障多邊協(xié)定》，該協(xié)定擴(kuò)大了國(guó)別范圍和覆蓋人群。首先，覆蓋簽約國(guó)所有移民勞工，社保權(quán)益不再存在特殊國(guó)民待遇；其次，覆蓋就業(yè)于與某一簽約國(guó)簽署雙邊或多邊協(xié)定的其他國(guó)家的人員。

2007年簽署的《伊比利亞美洲多邊社保協(xié)定》于2011年生效，標(biāo)志著保護(hù)移民勞工及其家人權(quán)益的“洲際協(xié)定”開(kāi)始實(shí)施，象征著區(qū)域協(xié)定不再為地理位置所限。該協(xié)定著重對(duì)國(guó)家間社保，特別是養(yǎng)老、傷殘或遺屬津貼方面的法律合作進(jìn)行規(guī)范，并給出了“待遇對(duì)等、確定適用法規(guī)、維護(hù)應(yīng)獲權(quán)益及管理協(xié)助”等基本原則。該協(xié)定明確規(guī)定，洲際合作應(yīng)確保受益人權(quán)益。若簽約國(guó)之間沒(méi)有簽訂雙邊或多邊協(xié)定，則適用該協(xié)定；若簽約國(guó)之間有雙邊或多邊協(xié)定，則適用最有利于受益人的協(xié)定。上述規(guī)定為培育歐盟和拉美國(guó)家之間的社保合作奠定了基礎(chǔ)。

總而言之，區(qū)域框架與全球框架的相互作用，有助于不同層級(jí)治理的相互融合，有助于建構(gòu)相互補(bǔ)充的全球——區(qū)域社保治理制度。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Elisa Fornalé，“Global–regional interaction to extend access to social protection for migrant workers: Insights from ASEAN and MERCOSUR”）■